#TodosJuntos. ContraCorrupção. Avanços e Desafios

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1 #TodosJuntos ContraCorrupção Avanços e Desafios

2 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO CGU SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro Brasília-DF cgu@cgu.gov.br Valdir Moysés Simão Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União Carlos Higino Ribeiro de Alencar Secretário-Executivo Francisco Eduardo de Holanda Bessa Secretário Federal de Controle Interno Luís Henrique Fanan Ouvidor-Geral da União Waldir João Ferreira da Silva Júnior Corregedor-Geral da União Patricia Souto Audi Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção

3 MINISTÉRIO DA JUSTIÇA Esplanada dos Ministérios, Palácio da Justiça, Bloco T, Edifício sede Brasília-DF José Eduardo Cardozo Ministro da Justiça Marivaldo de Castro Pereira Secretário Executivo do Ministério da Justiça Beto Vasconcelos Secretário Nacional de Justiça Ricardo Andrade Saadi Diretor do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional Brasília, dezembro/2015.

4 Conteúdo Apresentação... 5 Prevenção, detecção e punição... 6 Eixos de atuação... 7 Caminho percorrido Avanços Ações em andamento e novas iniciativas

5 Apresentação A corrupção é um fenômeno de múltiplo alcance que afeta de forma considerável a confiabilidade das instituições públicas. Sua análise e seu enfrentamento não podem se restringir a um único setor econômico ou instituição e nem unicamente a um fator explicativo. A corrupção abrange ações individuais, compreende questões éticas e morais, pode ter caráter estrutural, envolvendo ou não instituições públicas e privadas e, inclusive, pode financiar organizações criminosas. Não se trata, tampouco, de fenômeno restrito ao Brasil, aos países em desenvolvimento ou com extrema pobreza. A corrupção atinge países desenvolvidos e tem sido preocupação de organismos internacionais. A amplitude do fenômeno e a diversidade de formatos que os atos de corrupção podem assumir exigem uma atuação articulada da Administração Pública para seu enfretamento, assim como o engajamento da sociedade civil. A corrupção no Brasil está entre os problemas mais graves a serem enfrentados pelo governo federal 1. A corrupção e o desvio de recursos públicos geram prejuízos significativos para a sociedade e impedem a execução adequada de políticas públicas e a equidade na prestação de serviços públicos, além de produzirem efeitos danosos na geração de negócios e na criação e na manutenção de empregos. Os desafios que se apresentam são grandes, mas é preciso reconhecer os avanços já alcançados no Brasil, em especial, relacionados ao aprimoramento do marco legal e dos controles internos e à ampliação da transparência pública e da participação social. Esses avanços, aliados ao fortalecimento de instituições com ações no combate à corrupção (Ministério da Justiça; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério da Fazenda por meio da Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Conselho de Controle de Atividades Financeiras e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Agências Reguladoras; Conselho Administrativo de Defesa Econômica; Banco Central; Comissão de Valores Mobiliários, Advocacia-Geral da União e Controladoria-Geral da União) proporcionaram atuações mais efetivas na prevenção, na detecção e na punição de atos de corrupção. 1 Latinobarómetro, Informe ; Confederação Nacional da Indústria CNI. Ano 5, Número 22, Janeiro/2015; e 128ª pesquisa CNT/MDA Julho/2015 5

6 Prevenção, detecção e punição Pilares para o enfrentamento da corrupção O enfrentamento da corrupção é complexo e envolve várias linhas de atuação. A reflexão sobre os esforços empreendidos pela administração pública demonstra que esse enfrentamento deve se dar de forma integral. É necessária a adoção de ações que possam obstar ou impedir atos de corrupção, sem descuidar dos procedimentos de investigação e de controle e, ainda, possibilitar aplicação de medidas punitivas às pessoas que cometem atos ilícitos. Assim, a Agenda de Combate à Corrupção que se apresenta foi construída após análise de experiências comparadas com outros países que possuem estratégias anticorrupção implementadas e do cenário nacional e a partir da incorporação de três pilares fundamentais: prevenção, detecção e punição. Nessa mesma perspectiva, a Agenda adotou um conjunto abrangente de objetivos estratégicos que direcionam os esforços e se relacionam com os três eixos de atuação. Essa estrutura possibilita mensurar e avaliar o efetivo aperfeiçoamento das políticas públicas de luta contra a corrupção, sistematizando e direcionando a atuação do Estado. 6

7 Eixos de atuação PREVENÇÃO A atuação repressiva não é suficiente para resolver o problema da corrupção. Ações de prevenção e de orientação são essenciais para impedir a prática de desvios e irregularidades. Nesse sentido, alcançamos avanços históricos no fortalecimento de instrumentos de governança e no aprimoramento da transparência pública, visando à atuação das organizações públicas e de seus agentes de forma mais eficiente, com a institucionalização de condutas éticas e com a ampliação do controle social sobre a Administração Pública. As ações de caráter preventivo têm por fim coibir irregularidades e garantir a correta aplicação dos recursos públicos e, assim, a ampliação da cidadania e a melhoria dos serviços públicos. DETECÇÃO Como dito, o fenômeno da corrupção é múltiplo e, portanto, a intensificação e a melhoria dos processos de investigação, incluindo a articulação interinstitucional entre os órgãos competentes, são fundamentais para otimizar os resultados na política de enfrentamento da corrupção. A dimensão da detecção envolve a capacidade de identificar os atos de corrupção, comunicar as autoridades e promover a apuração tempestiva de responsabilidades. As atividades de controle interno, como auditorias e fiscalizações, a atuação articulada entre os órgãos, principalmente a realização de operações especiais, o compartilhamento e o uso de ferramentas e sistemas de inteligência para cruzamento de dados e a apuração de denúncias são mecanismos importantes para a detecção e investigação adequada de atos de corrupção. Mapear os indícios de desvios, as irregularidades e as situações e os ambientes com maior risco é o caminho para assegurar o controle efetivo e evitar a abertura de oportunidades para a prática de desvios. PUNIÇÃO A impunidade é um dos grandes entraves na luta contra a corrupção. A punição de atos corruptos inclui sanções administrativas e civis, responsabilização de agentes públicos e privados, ressarcimento ao erário público, multas e pode culminar na condenação criminal dos agentes envolvidos. A reflexão sobre a necessidade de ações punitivas céleres e eficazes é fundamental, pois a responsabilização dos envolvidos em atos de corrupção reprime a prática de outros atos. O problema da corrupção deve ser encarado de forma integral, tomando por base estes três pilares. 7

8 Objetivos estratégicos Considerando-se as experiências nacionais e internacionais de enfrentamento da corrupção, a análise da situação atual do país e os resultados pretendidos a curto, médio e longo prazos, os objetivos estratégicos determinam o que deve ser feito para que a estratégia de enfrentamento da corrupção seja efetivamente implementada. As ações indicam, em linhas gerais, as iniciativas a serem implementadas a curto, médio e longo prazos para assegurar a realização dos objetivos estabelecidos na Agenda de Combate à Corrupção e preencher as lacunas existentes entre a situação atual e o cenário desejado. Estas ações estão circunscritas aos objetivos estratégicos, podendo ser implementadas por meio de projetos e/ou ações de caráter contínuo. 8

9 Consiste no estímulo e na orientação sobre boas práticas de governança, no estabelecimento de mecanismos de integridade e no fortalecimento dos controles internos na Administração Pública. A melhoria da governança abrange as instituições governamentais, mas pressupõe também mecanismos de caráter não-governamental, relacionados à atuação dos agentes públicos e à incorporação de condutas que visem ao interesse coletivo. O aperfeiçoamento desses instrumentos aproxima o Estado brasileiro da sociedade, fomentando a adoção de boas práticas de governança e a condução de políticas alinhadas ao interesse público. O incentivo à adoção de boas práticas de governança representa uma preocupação com a condução adequada das políticas públicas, valorizando o comprometimento com o interesse público, o controle dos gastos e contribuindo para a redução de riscos de corrupção. Estimular a integridade pública significa incentivar a atuação dos agentes públicos e a adoção, por parte das organizações, de condutas probas, conforme o interesse público, as normas e os valores que devem nortear as ações da Administração Pública. Tal objetivo baseia-se na ampliação e na melhoria de ações já existentes e na propositura de novas ações que estimulem boas práticas de governança, estabeleçam mecanismos de integridade e aprimorem os instrumentos de controle interno no âmbito da Administração Pública. Nesse sentido, busca-se, em linhas gerais: Fortalecer o sistema de controle interno nos órgãos e entidades da Administração Pública, assegurando a cooperação interinstitucional e a melhoria dos instrumentos e da metodologia para ações de auditoria; Desenvolver e aprimorar os mecanismos de integridade para servidores e órgãos da Administração Pública, incluindo empresas estatais; e Promover a ética pública por meio do fortalecimento de valores e da disseminação do conhecimento sobre deveres, proibições e condutas incompatíveis com o serviço público. 9

10 A corrupção é um fenômeno ainda muito associado à Administração Pública. No entanto, é perceptível o incremento, nos últimos anos, de análises sobre a presença, a influência e as consequências da corrupção na esfera privada. As relações entre o poder público e o setor privado devem ser constantemente aperfeiçoadas, proporcionando maior estabilidade e segurança normativa para o governo e para as entidades privadas. Num esforço de prevenção eficaz da corrupção, é fundamental que iniciativas anticorrupção sejam incorporadas pelos entes privados e não se restrinjam à Administração Pública. As práticas comerciais contemporâneas exigem o emprego, cada vez maior, de medidas internas de integridade e a legitimação de uma cultura organizacional baseada na ética. As práticas corruptas constituem, efetivamente, obstáculo ao desenvolvimento e ao crescimento empresarial. O aperfeiçoamento dos regimes de contratação pública e o incentivo à adoção de políticas de integridade pela iniciativa privada são ações necessárias para reduzir os riscos da prática de atos corruptos. Esse objetivo contempla, em linhas gerais: Aprimorar a legislação referente a contratos e licitações quanto a procedimentos e a exigências para empresas estrangeiras e nacionais; e Incentivar o desenvolvimento de uma cultura ética corporativa no meio empresarial, por meio de mecanismos de integridade. 10

11 A atuação do Estado não pode ser estanque. Ao contrário, tendo em vista a transversalidade dos temas e as especificidades dos órgãos, somente uma atuação estrategicamente estruturada e coordenada pode proporcionar resultados efetivos no enfrentamento da corrupção e da lavagem de dinheiro. Neste objetivo, busca-se: Ampliar a atuação coordenada dos órgãos; Implementar estruturas especializadas; e Capacitar os agentes públicos. 11

12 A transparência pública favorece a participação social no controle da aplicação dos recursos e contribui para maior efetividade na execução das políticas públicas. O Brasil tem avançado consideravelmente nessa área e, diante do alcance das novas tecnologias, do contexto federativo e de grande extensão territorial, é fundamental fomentar o controle social e a implantação de novos modelos éticos na gestão pública. Não há dúvidas de que a transparência pública, o acesso à informação e a participação social são instrumentos eficazes de enfrentamento da corrupção. As ações previstas no âmbito desse objetivo buscam, portanto, contribuir para a ampliação do nível de transparência, facilitando o acesso da sociedade às informações de interesse público e promovendo o monitoramento e a fiscalização de políticas públicas por parte dos cidadãos. Esse objetivo contempla em linhas gerais: Aprimorar os programas educativos voltados à promoção do controle social, da ética e da cidadania; Aperfeiçoar os mecanismos de controle social, de transparência pública e de acesso à informação, contribuindo para a melhoria dos processos de trabalho para tratamento e apuração de denúncias e garantindo medidas que assegurem proteção efetiva aos denunciantes de atos de corrupção; e Ampliar a transparência ativa por meio do aperfeiçoamento do marco normativo, incluindo o aprimoramento de mecanismos de transparência de informações do sistema financeiro nacional. 12

13 O delito de lavagem de dinheiro tem por objetivo a regularização de bens, direitos e valores oriundos de atividades ilícitas, reintroduzindo-os no mercado com aparência de licitude. Este delito assegura que os valores ilícitos possam ser usufruídos, além de afetar a confiabilidade do sistema financeiro e patrocinar a continuidade de práticas criminosas. Desta forma, o enfrentamento da lavagem de dinheiro é instrumento de combate ao crime, ganhando destaque seu sistema preventivo, formado por todas as áreas e setores, que, de alguma forma, podem ser utilizados como instrumento ou meio de lavagem. Neste objetivo, busca-se: Incrementar o sistema preventivo de delitos de corrupção e de lavagem de dinheiro; Aperfeiçoar as normas; Fortalecer as instituições de combate à corrupção e à lavagem de dinheiro; Aprofundar o cruzamento e mineração de dados, com a criação de sistemas de informática, visando à identificação tempestiva de operações suspeitas. 13

14 O funcionamento efetivo e célere do sistema de justiça é fundamental não somente para a punição de atos ilícitos mas também para a detecção e prevenção desses atos. O aprimoramento da prestação jurisdicional deve ser contínuo e acompanhar as mudanças sociais, alcançando-se o equilíbrio entre a efetividade do processo e o respeito às garantias constitucionais. Os crimes envolvendo vantagens indevidas como corrupção e lavagem de dinheiro sempre causaram e causam, e hoje ainda mais latente, forte comoção social, sendo necessárias iniciativas institucionais como resposta a esse incomodo social crescente. As ações deste objetivo centram-se principalmente em aspectos relacionados à celeridade do processo e à efetividade dos instrumentos processuais. Para tanto, buscam, em linhas gerais: Aprimorar as normas processuais; Aperfeiçoar o funcionamento dos órgãos componentes do sistema de justiça; Adequar as normas materiais aos padrões internacionais; Aumentar a eficiência do processo; e Capacitar os agentes públicos. 14

15 Cabe ao sistema administrativo sancionador atuar na regulação e no controle das condutas de servidores públicos e dos demais atores que se relacionem com a Administração Pública. Nesse sentido, é fundamental que se busque o aperfeiçomento da legislação vigente, com a promoção de processos disciplinares e de responsabilização eficientes e uniformes para que o Estado sancione com eficácia atos de corrupção. O aprimoramento do sistema administrativo sancionador contribui para a garantia de uma eficaz aplicação da legislação e para a melhoria da relação do Estado com cidadãos e com entidades privadas. A eficiência dos mecanismos sancionadores na esfera administrativa tem uma função também educativa, promovendo normas de conduta ética na prestação de serviços. Ela transmite à sociedade maior confiança nas instituições públicas e maior credibilidade dos servidores públicos, contribuindo para repressão à repetição de atos ilícitos. Esse objetivo contempla, em linhas gerais: Aprimorar a atividade correcional, com o aperfeiçoamento da articulação entre os órgãos e a consolidação dos mecanismos de ajuste de conduta; Disseminar o conhecimento e os sistemas informatizados para apuração de irregularidades cometidas por servidores públicos e entes privados; Padronizar e difundir a aplicação da Lei Anticorrupção em estados e municípios; e Aprimorar os mecanismos de recuperação de prejuízos causados ao patrimônio público por atos de corrupção. 15

16 O enfrentamento tradicional do crime foi sempre centrado na aplicação da pena de prisão, o que, no entanto, não é o suficiente quando se trata de algumas espécies de crime, como é o caso do crime organizado. As organizações criminosas, como qualquer empresa, podem existir e sobreviver às próprias pessoas que as integram. Assim, quando se afasta um líder ou integrante de uma organização criminosa, a sua substituição permite a continuidade da atividade. Para impedir a atuação do crime organizado, é preciso retirar os meios que permitem às organizações desenvolver suas atividades ilícitas, promovendo a recuperação efetiva de ativos. Uma das principais metas do governo brasileiro no combate ao crime organizado é tornar o estado mais eficiente na recuperação de ativos de origem ilícita. A recuperação de ativos possui efeito preventivo inegável, especialmente em relação aos crimes econômicos. Além disso, é possível prever o uso dos ativos recuperados como fonte de recursos para o combate ao crime. Com relação à corrupção, a recuperação de ativos ganha ainda um significado específico, pois possibilita que os recursos desviados da implementação de políticas públicas essenciais sejam devolvidos aos cofres públicos e, assim, sejam aplicados no desenvolvimento das ações do Estado. As ações aqui constantes relacionam-se aos diversos momentos necessários para assegurar uma efetiva recuperação de ativos, que podem ocorrer em âmbito administrativo ou judicial. São eles: investigação patrimonial; medidas assecuratórias; alienação antecipada; administração de bens; e alienação definitiva e destinação. 16

17 Caminho percorrido No Brasil, embora ainda sejam grandes os desafios relativos ao enfrentamento da corrupção, cabe fazermos uma reflexão quanto às ações implementadas e os resultados alcançados no âmbito do Estado. Ações com foco na melhoria da eficiência do aparato institucional e na ampliação do controle social sobre a execução das políticas públicas têm resultado na construção de um ambiente desfavorável à prática da corrupção. As medidas adotadas intensificaram o alcance das ações de prevenção, detecção e punição dos atos de corrupção no Brasil, contribuindo para que o país se tornasse referência entre as nações em desenvolvimento. A transversalidade dos temas relacionados à corrupção e as diferentes atribuições dos órgãos exigem uma atuação estratégica, harmônica e coordenada para proporcionar resultados efetivos no enfrentamento da corrupção e da lavagem de dinheiro. Assim, antes mesmo de explicitarmos o conteúdo de cada um dos eixos e dos objetivos propostos, importante destacar a implementação da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro ENCCLA, instituída em 2003, que traduz grande esforço estatal no sentido de congregar forças e que permeia todos os critérios de classificação aqui trazidos. A estratégia integra mais de 60 órgãos, dos 3 poderes, que se reúnem todos os anos e executam ações eleitas como prioritárias nessa temática. 17

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19 Avanços PREVENÇÃO No âmbito da prevenção destacamos o recente aprimoramento da transparência pública e do acesso à informação, o estímulo a programas de integridade para os setores público e privado e o desenvolvimento de programas de caráter educativo. Nosso ordenamento jurídico já prevê na Fortalecimento Institucional Constituição Federal (art. 70) a instituição de sistemas de controle (interno e externo) para Polícia Federal Controladoria-Geral da União a fiscalização da atuação da Administração Departamento de Recuperação Pública. A Controladoria-Geral da União de Ativos e Cooperação Jurídica - CGU, como órgão central do Sistema de Internacional Controle Interno, e o Tribunal de Contas da Novo Cade União - TCU desenvolvem importante papel Super-Receita no controle e monitoramento das políticas públicas e das práticas dos agentes públicos. Além disso, a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2001) foi importante para garantir uma maior transparência na alocação de recursos públicos, tornando-se mecanismo eficiente no registro e no controle do gasto público. A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe balizas que permitiram o ajuste das contas públicas da União, Estados e Municípios, controlando a dívida e promovendo o monitoramento da arrecadação e o direcionamento dos recursos. Outros órgãos e iniciativas merecem também destaque como parte da estratégia de Estado implementada visando ao fortalecimento institucional, imprescindível a uma efetiva prevenção da corrupção. Podem ser aqui elencadas: a própria criação da Controladoria-Geral da União, que adquiriu seus contornos e atribuições atuais de agência anticorrupção - Lei nº /2003; a criação do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI), na estrutura da Secretaria Nacional de Justiça (Ministério da Justiça), que atua como autoridade central na cooperação jurídica internacional e secretaria a ENCCLA - Decreto n.º 4.991, de 18 de fevereiro de 2004; a criação da Super-Receita, formada pela unificação da Receita Federal e da Receita Previdenciária - Lei nº , de 16 de março de 2007; e a implementação do Novo Cade, reformulando o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência Lei nº , de 30 de novembro de As ações desta estratégia também foram implementadas por meio do fortalecimento da Polícia Federal, que contou com o incremento de seu efetivo e de seu orçamento e com investimentos em novas tecnologias e ferramentas de investigação, e do Ministério Público, por meio do respeito às suas prerrogativas e autonomia constitucionais e da consideração da lista tríplice para escolha do Procurador-Geral da República. 19

20 Para este fortalecimento, por fim, necessária não somente a atuação articulada cotidiana dos órgãos da Administração, mas a elaboração de estratégias de atuação coordenada, da qual a ENCCLA é o maior exemplo. Além disso, nos últimos anos, foram adotadas várias medidas com o objetivo de promover a publicidade da atuação governamental e dotar a sociedade de instrumentos para acompanhar a execução de políticas públicas. A Lei Complementar nº 131, de 2009, estabeleceu a obrigatoriedade de divulgação em tempo real de informações sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Esse normativo foi fundamental para conferir uma dimensão nacional à luta contra a corrupção, incluindo todos os entes federados. Culminou na instituição do Portal da Transparência (2004), que reúne informações, em bases diárias, sobre todas as despesas do governo federal, inclusive aquelas relativas às remunerações de todos os servidores federais, e pode ser acessado pela internet, assegurando o monitoramento dos gastos do governo federal. Merece destaque, ainda, a publicação e a implementação da Lei de Acesso à Informação (Lei nº , de 2011), instituindo Conquistas para a Democracia Lei de Acesso à Informação instrumentos que permitem que qualquer Lei da Transparência pessoa possa solicitar e receber informações Portal da Transparência públicas dos órgãos e entidades. Ainda nessa perspectiva, destacam-se desdobramentos setoriais promovidos pelos órgãos da Administração Pública, como: a implantação do Sistema de Convênios (SICONV) e a definição de novas regras para celebração de convênios e para transferências a estados e municípios; a criação da Rede de Serviços de Informações ao Cidadão (Rede SIC) e do Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (e-sic) possibilitaram a racionalização das atividades e a melhoria dos mecanismos de acesso à informação previstos. As medidas para melhorar os padrões de Fortalecimento da Ética ética e de integridade também têm ganhado Lei da Ficha Limpa relevância no cenário atual. Essa temática Lei de Conflito de Interesses não se restringe aos agentes públicos no desempenho de suas funções, incluindo iniciati- Código de Ética Guias de Integridade vas no setor privado e em âmbito internacional. No Brasil, no âmbito da Administração Pública Federal, esforços já foram feitos e podem ser identificados na edição do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto nº 1.171, de 1994), na publicação da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135, de 2010) e da Lei de Conflito de Interesses (Lei nº , de 2013), entre outras. A CGU produziu recentemente uma coletânea sobre mecanismos de integridade, com o objetivo de orientar e fomentar a criação de programas de integridade e compliance nas instituições. O material é composto por quatro guias: um voltado para as empresas privadas; 20

21 o segundo específico para orientar micro e pequenas empresas; outro para a administração pública federal direta, autárquica e fundacional; e o último destinado às estatais. Num esforço de prevenção eficaz da corrupção, é fundamental que iniciativas anticorrupção sejam incorporadas pelos entes privados e não se restrinjam à Administração Pública. Por isso, merece destaque a iniciativa de promover o reconhecimento público de empresas comprometidas com medidas de prevenção e de enfretamento da corrupção, reduzindo os riscos de ocorrência de fraudes nas relações entre o setor público e o privado. O Empresa Pró-Ética é um programa desenvolvido pela CGU, em parceria com organizações da sociedade civil, em vigor desde 2010, que tem por finalidade avaliar a adoção voluntária pelas empresas de práticas desejadas para a criação de um ambiente mais íntegro, ético e transparente no setor privado e nas relações com o setor público. O fomento à adoção de medidas de integridade pelas empresas resulta na identificação das melhores práticas, no reconhecimento público e na divulgação positiva da empresa, com a possibilidade do uso da marca pró-ética. Ações que visem à uniformidade no entendimento do ordenamento jurídico e a disseminação didática de informações são fundamentais para a constituição de uma cultura contrária à prática da corrupção. Vale destacar programas específicos da CGU que têm por objetivo disseminar valores e orientar a sociedade quanto a preservação do interesse público, como: Programa Olho Vivo no Dinheiro Público, Programa Um por todos e todos por um! Pela ética e cidadania, o Pró-Ética; o Programa Brasil Transparente. Nessa linha, a capacitação de agentes públicos mostra-se fundamental para a prevenção da prática de atos corruptos e de lavagem de dinheiro, tendo o Estado investido nesta área. Dentro do Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro PNLD, executado pelo Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI/SNJ/MJ), foram capacitados, desde 2004, cerca de 15 mil agentes públicos, nos 27 Estados da Federação. Em relação às recomendações internacionais, o Brasil também tem avançado. O país é signatário de convenções como a Convenção Contra a Corrupção da Organização dos Estados Americanos (OEA Decreto nº 4.410, de 7 de outubro de 2002), a Convenção Contra o Suborno Transnacional de Funcionários Públicos Estrangeiros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE Decreto nº 3.678, de 30 de novembro de 2000) e a Convenção Contra Corrupção das Nações Unidas (ONU- Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006) e atua em fóruns como o Grupo Anticorrupção do G-20 e o Grupo Anticorrupção dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul). 21

22 DETECÇÃO Sob o prisma da detecção, destacamos os avanços obtidos no aprimoramento das ações de auditoria e fiscalização, a produção de informações estratégicas resultantes do compartilhamento de dados de diversas fontes do Estado e as ações investigativas interinstitucionais, traduzidas nas operações especiais. As atividades de fiscalização e auditoria, incluindo aqui a avaliação da execução dos programas de governo, são fundamentais para assegurar a boa aplicação dos recursos públicos e detectar possíveis irregularidades que devem ser corrigidas. Programas federais são monitorados rotineiramente e houve um incremento significativo do número de ações acompanhadas desde 2007, fornecendo subsídios aos gestores e contribuindo para o aprimoramento dos processos. O Programa de Sorteio de Municípios, insfiscalizações nos Municípios tituído em 2003 e utilizando a metodologia Mais de 26,8 bilhões de recursos de sorteios das loterias da Caixa Econôfiscalizados mica Federal, possibilitou a realização de Matriz de Vulnerabilidade inspeções especiais de fiscalização da aplicação de R$ 24 bilhões. A partir de 2015, o Programa foi substituído pelo Programa de Fiscalização em Entes Federativos, que fiscalizou R$ 2,8 bilhões e incorporou a identificação de indicadores de vulnerabilidade (Matriz de Vulnerabilidade) na aplicação dos recursos federais como instrumento de seleção dos entes a serem fiscalizados. Diversas estruturas estatais foram remodeladas para tornar mais efetiva a atuação do Estado. No Poder Executivo, há órgãos e grupos especializados na prevenção e no enfrentamento de práticas de corrupção, como a própria CGU, o Serviço de Repressão a Desvio de Recursos Públicos do Departamento de Polícia Federal (DPF/MJ), o Grupo de Atuação Proativa e a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos (CGCOB), ambos da Advocacia-Geral da União, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), dentre outros. O estabelecimento de parcerias, por meio de acordos de cooperação celebrados entre a CGU, os Ministérios Públicos Federal e dos estados, a AGU, o Ministério da Justiça, por meio do Departamento de Polícia Federal (DPF/MJ), o TCU, o COAF, a Receita Federal do Brasil e a Comissão de Ética Pública, dentre outros, para a troca de informações e o desenvolvimento de ações, investigações e operações conjuntas tem produzido bons resultados em termos de descoberta e desmontagem de esquemas de corrupção. Entre 2003 e 2015, foram realizadas 196 operações especiais envolvendo a Polícia Federal (DPF/MJ) e a CGU e foram instalados 72 processos administrativos disciplinares contra servidores públicos em decorrência dessas operações. Somente em 2015, foram identificados R$ 453 milhões em prejuízos ao erário. A força-tarefa também é um instrumento usado amplamente para investigação de atos de corrupção e, ao unir 22

23 diversas áreas de conhecimento e usar procedimentos técnicos de inteligência, potencializa a efetividade de sua atuação. A Força-Tarefa Previdenciária (integrada pelo Ministério da Previdência Social, pela Polícia Federal e Ministério Público Federal) é exemplo desse tipo de atuação e tem combatido, sistematicamente, a evasão fiscal e os crimes contra a Previdência Social. O Observatório da Despesa Pública, unidade da CGU instituída em 2008, tornou- Novas tecnologias Observatório da Despesa Pública se importante ferramenta de apoio à gestão LAB-LD pública e ao controle interno. É responsável pela produção de informações estraté- Sistema de Ouvidorias gicas com o auxílio de sistemas de tecnologia da informação e de técnicas avançadas de mineração de dados. As análises do Observatório são feitas com base em repositórios governamentais e fontes abertas de informação e identificam situações que podem constituir irregularidades na realização de despesas públicas. Por outro lado, foi criado o Sistema de Investigação de Movimentações Bancárias (SIMBA) e instituído o Cadastro de Clientes do Sistema Financeiro Nacional (CCS), sob gestão do Banco Central do Brasil (BACEN). Esse cadastro possibilitou a concentração de dados cadastrais de todas as contas bancárias do País no Banco Central, otimizando a prevenção e facilitando o rastreamento, nos casos de investigação policial, colocando o Brasil como um dos países mais avançados na organização de seu sistema financeiro. Ainda na identificação de novas metodologias e ferramentas de tecnologia, ganham destaque os Laboratórios de Tecnologia Contra a Lavagem de Dinheiro LAB-LD, originados no âmbito da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro - ENCCLA, em Os Laboratórios utilizam tecnologia de ponta, com equipamentos de última geração e softwares que permitem buscar operações financeiras suspeitas, criar buscas refinadas em grandes volumes de dados, cruzar informações contidas em várias bases de dados, entre outras centenas de possibilidades. Nos últimos anos, já analisou mais de casos de lavagem de dinheiro e corrupção, tendo sido identificados cerca de R$ 30,62 bilhões de ativos ilícitos no Brasil e no exterior. Ainda quanto à detecção de usos indevidos de recursos públicos, mencionamos o desenvolvimento do Sistema de Ouvidorias do Poder Executivo Federal que possibilitou o recebimento de manifestações de qualquer cidadão, inclusive denúncias de fraudes e corrupção. A sistematização dessas informações num único canal deu celeridade no atendimento às demandas e permitiu maior eficiência no tratamento das denúncias. 23

24 PUNIÇÃO As ações de prevenção, combinadas às ações de detecção promovidas pelo poder público, sem dúvida, tem contribuído para a redução das irregularidades e dos desvios de recursos públicos. Mas, também tivemos avanços no âmbito da punição, onde se destacam a inovações legislativas que aperfeiçoam os sistemas punitivos. Na Administração Pública federal, a prática de atos ilí Nova Lei de Lavagem citos por servidores públicos tem mecanismos de apude Dinheiro ração e penalidades previstas na Lei nº 8112, de 1990, Lei de Organizações que trata do regime jurídico dos servidores públicos civis Criminosas da União, das autarquias e das fundações públicas fede Lei de conflito de rais. Esse normativo se tornou referência para outros interesse entes da federação instituírem regimes próprios para o funcionalismo público. A instituição do Sistema de Correição no âmbito do Poder Executivo Federal possibilitou a instalação de corregedorias setoriais nos Ministérios aptas à instauração de procedimentos administrativos disciplinares e garantiu a uniformidade nas orientações, capacitação e qualificação do quadro pessoal dos órgãos. Além disso, com a edição da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), instrumentos processuais foram criados para garantir a reparação de danos causados por atos ímprobos de agentes públicos e privados. O aprimoramento da relação entre a Administração Pública e o setor privado também trouxe avanços no combate à corrupção, possibilitando, por exemplo a declaração de inidoneidade de empresas e a proibição de contratar com o poder público, conferindo publicidade, transparência e permitindo o controle social. A publicidade e a organicidade dos cadastros de empresas e entidades privadas promovem a divulgação e impedem a contratação daquelas impedidas pelo poder público. Com a Lei nº , de 2013, também conhecida como Lei Anticorrupção, o Brasil deu um importante passo ao prever a responsabilização objetiva, no âmbito civil e administrativo, de empresas que praticam atos lesivos contra a administração pública nacional ou estrangeira. A lei permite a punição, também na esfera administrativa, de pessoas jurídicas que corrompam agentes públicos, fraudem licitações e contratos ou dificultem atividade de investigação ou de fiscalização de órgãos públicos, entre outras irregularidades. As práticas comerciais contemporâneas começam a exigir o emprego, cada vez maior, de medidas internas de integridade e a legitimação de uma cultura organizacional baseada na ética. A eficiência dos mecanismos sancionadores na esfera administrativa tem uma função também educativa, promovendo normas de conduta ética na prestação de serviços. Ela transmite à sociedade maior confiança nas instituições públicas e maior credibilidade dos servidores públicos, contribuindo para repressão à repetição de atos ilícitos. No âmbito penal, grande inovação representou a Lei nº , de 2 de agosto de 2013, que tipificou o delito de organização criminosa e disciplinou diversas ferramentas de investigação e de combate ao crime, dentre as quais a colaboração premiada. 24

25 Além disso, desde a tipificação do crime de lavagem de dinheiro (Lei nº 9.613, de 1998) e da criação do COAF, no âmbito do Ministério da Fazenda, o Brasil tem avançado consideravelmente no combate a esse crime, principalmente por intermédio do uso de novas tecnologias e da criação de metodologias para a troca de informações e aperfeiçoamento da análise de casos. Nesta temática, frise-se ainda a edição da Lei nº , de 9 de julho de 2012, que eliminou o rol de crimes antecedentes para lavagem de dinheiro. Dentro desse eixo, deve-se destacar também a especialização dos órgãos e dos processos ligados ao sistema de justiça, que evoluíram para aumentar a efetividade e a eficiência do processo. A Polícia Federal (DPF/MJ), mantém delegacias específicas de repressão a crimes financeiros e desvios de recursos públicos. Com o auxílio de ferramentas de tecnologia da informação e padronização de procedimentos, foi possível otimizar as ações investigativas que culminaram na prisão de mais de 900 agentes públicos desde Além disso, os Ministérios Públicos criaram estruturas especializadas, assim como o Poder Judiciário. Ações em andamento e novas iniciativas Avançamos. No entanto, o aprimoramento dos instrumentos de enfrentamento da corrupção e a adoção de medidas que visem a garantir a atuação dos agentes públicos de forma proba e em prol do interesse público e que assegurem mecanismos de controle social devem ser constantes. Essas ações têm por objetivo resgatar a confiança da população nas instituições públicas e promover a corresponsabilidade da sociedade civil no controle dos desvios dos agentes públicos. Racionalizar o processo de luta contra a corrupção contribui para a execução de políticas públicas de forma mais eficiente, promovendo a melhoria dos bens e serviços públicos disponíveis à população. A nossa tarefa é permanente e deve estar alinhada com novos desafios que incluem o aperfeiçoamento da legislação; a ampliação e melhoria do acesso à informação; a promoção de processos seguros de responsabilização, com aperfeiçoamento e uniformização da aplicação da legislação; a garantia de segurança para aquele que queira denunciar e a melhoria do ambiente de negócios para simplificar a relação do Estado com o cidadão e com as empresas. O enfrentamento da corrupção amplia sua eficácia com o aprimoramento das ações articuladas entre os diversos órgãos e do estímulo à participação da sociedade civil no controle da gestão. Algumas práticas e as iniciativas inovadoras promovidas pelos órgãos responsáveis devem ser destacadas. A adoção da Matriz de Vulnerabilidade (criada a partir de indicadores agrupados em quatro dimensões desenvolvimento econômico-social, materialidade, transparência e 25

26 controle) para seleção de entes federados a serem fiscalizados conferiu à Controladoria- Geral da União condições de identificar potenciais fragilidades na aplicação dos recursos públicos federais repassados. Essa iniciativa inovadora integra ferramentas de inteligência ao sorteio de municípios e dá maior eficiência às ações de fiscalização. Recentemente, para uniformizar e disseminar entendimentos sobre a aplicação da Lei Anticorrupção (Lei nº , de 2013), foram lançados os Guias de Integridade para as entidades privadas, para pequenos negócios, para a administração pública e para empresas estatais. Destaca-se, aqui, a necessidade de as entidades públicas e privadas adotarem nova postura que valorize a ética em suas relações, inclusive no contexto internacional. Ainda relacionados à melhoria dos instrumentos previstos na Lei Anticorrupção, há previsão de criação do Cadastro Nacional de Empresas Punidas para dar publicidade e transparência às ações de responsabilização de entes privados. A política de valorização da transparência pública é reconhecida internacionalmente e o Portal da Transparência é seu principal instrumento. O Portal da Transparência passará por reformulação com vistas a melhorar sua usabilidade e receberá novos recursos de busca, mais simples e didáticos. Novos passos foram dados no sentido de se estabelecer uma métrica de avaliação da transparência no Brasil por meio do Programa Escala Brasil Transparente. A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro - ENCCLA é fórum importante na implantação de iniciativas inovadoras, em especial, por congregar grande número de órgãos responsáveis pela atuação nesse campo. Como iniciativa da ENCCLA, destacamos a formalização no Brasil, do Projeto Bidal - Proyecto de Administración de Bienes Incautados y Decomisados en América Latina que permitirá maior racionalização na localização e identificação de bens apreendidos. Não podemos esquecer os esforços empreendidos para disseminação do uso de novas tecnologias como a implantação dos Laboratórios contra a Lavagem de Dinheiro que contam com 35 unidades em funcionamento em todo o Brasil e outras 10 em implementação. No eixo da prevenção vimos ainda a expansão da tecnologia do Observatório de Despesa Pública para os estados através da implantação dos Observatórios da Despesa Pública estaduais. A capacitação de servidores é tarefa constante e fundamental para garantir o sucesso do nosso trabalho. Foram quase pessoas treinadas no âmbito da REDE-LAB (Rede Nacional de Laboratórios Contra a Lavagem de Dinheiro), 50 mil servidores em temas ligados ao controle interno e mais de 11 mil servidores foram capacitados para condução de processos administrativos disciplinares. Assim, segue um panorama das ações de enfrentamento da corrupção em andamento distribuídas de acordo com os oito Objetivos Estratégicos e os três eixos propostos. 26

27 EIXOS: Prevenção e Detecção OBJETIVO 1: Fortalecer os instrumentos de governança, de integridade e de controle na Administração Pública AÇÃO: Fiscalização em estados, municípios e Distrito Federal O QUE É: A fiscalização é feita em duas modalidades: por sorteio e por matriz de vulnerabilidades. O Programa de Fiscalização em Entes Federativos, lançado em 2015 pela CGU, remodelou o Programa de Fiscalização por meio de Sorteios Públicos, criado em 2003, incorporando à aleatoriedade do sorteio a identificação de indicadores de vulnerabilidade na aplicação dos recursos federais como instrumento de seleção dos entes a serem fiscalizados. A adoção da Matriz de Vulnerabilidade possibilitou a identificação de potenciais fragilidades na aplicação dos recursos públicos federais repassados a estados, municípios e Distrito Federal. Mais de 2 mil municípios avaliados e mais de R$ 27 bilhões de recursos fiscalizados desde Em 2015, foram fiscalizados 60 municípios por meio de sorteio e 45 municípios, selecionados por meio da Matriz de Vulnerabilidades lançamento da Matriz de Vulnerabilidade AÇÃO: Guia de Integridade para as Empresas Estatais O QUE É: Iniciativa reúne orientações para a criação e o fortalecimento de programas de integridade nas empresas estatais. O guia faz parte de uma coletânea sobre mecanismos de integridade, com o objetivo de orientar e fomentar a criação de programas de integridade e compliance nas instituições públicas e privadas. AÇÃO: Guia de Integridade Pública O QUE É: Iniciativa destinada à administração pública federal que traz orientações para a elaboração de programas de integridade nos órgãos e entidades e para a construção de políticas de prevenção, detecção e correção da prática de ilícitos. O guia faz parte de uma coletânea sobre mecanismos de integridade, com o objetivo de orientar e fomentar a criação de programas de integridade e compliance nas instituições públicas e privadas. Â Â 2015 lançamento de guias de integridade para fomentar ações de integridade 27

28 AÇÃO: Capacitação de gestores públicos federais O QUE É: Oferta contínua de orientações e capacitações a gestores federais na área de atuação do controle interno, ouvidorias e correição. As capacitações abordam temas como licitações e contratos, terceirização, pessoal, tomada de contas especial e controle e auditoria interna, temas da Política de Formação Continuada em Ouvidorias e relacionados à apuração de possíveis irregularidades cometidas por servidores. Nos últimos cinco anos, a CGU capacitou mais de 50 mil servidores em temas ligados ao controle interno. A Política de Formação Continuada em Ouvidorias capacitou mais de 800 servidores em cursos presenciais em Com relação à correição, a CGU capacitou mais de 12 mil servidores na condução de processos administrativos disciplinares. AÇÃO: Sistema de Verificação de Conflito de Interesses O QUE É: Para prevenir a ocorrência de conflito de interesse, conforme disposto na Lei nº , de 2013, foi desenvolvido o Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflito de Interesses (SeCI) para que servidores e empregados públicos possam tirar dúvidas sobre situações concretas. Foram registradas consultas desde sua criação até novembro/2015, com 88% dessas demandas já respondidas. AÇÃO: Cadastro de Pessoas Politicamente Expostas (PEP) O QUE É: Cadastro desenvolvido em decorrência da Ação 7 da ENCCLA 2013 que reúne informações sobre os servidores, titulares de cargos e de outras funções públicas, considerados expostos politicamente. Pessoas politicamente expostas são aquelas que, nos últimos cinco anos, exercem ou exerceram, no Brasil ou no exterior, algum cargo, emprego ou função pública relevante ou se têm, nessas condições, familiares, representantes ou ainda pessoas de seu relacionamento próximo. RESPONSÁVEIS: Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF e Ministério da Justiça AÇÃO: Avaliação da Execução de Programas de Governo O QUE É: Essa iniciativa busca verificar como se dá a aplicação dos recursos públicos em programas de governo como: Bolsa Família, Concessão de Crédito Instalação às Famílias Assentadas, Implantação de Telecentros Co- 28

29 munitários, Apoio ao Transporte Escolar na Educação Básica, Preservação do Patrimônio Histórico Urbano, Programa Universidade para Todos Prouni, Programa Nacional do Livro Didático, Atenção à Saúde da População para procedimentos de Média e Alta Complexidade, Programa Saúde da Família, entre outros. As atividades são realizadas a partir do mapeamento, da hierarquização e da priorização de políticas públicas ligadas a cada ministério, utilizando critérios de relevância, materialidade e criticidade. Os trabalhos são consolidados em Relatórios de Avaliação da Execução dos Programas de Governo (RAV). Foram publicados 46 relatórios desde AÇÃO: Avaliação da Gestão dos Administradores Públicos O QUE É: A atividade de auditoria de contas teve início na década de 1960 e se tornou mais relevante a partir de Trata-se de ações de verificação anuais de contas e de acompanhamento da gestão para aferição do resultado de atuação de cada unidade jurisdicionada à Controladoria-Geral da União. Em 2015 foram realizadas 301 auditorias anuais de contas. Entre os anos de 2007 e 2015 foram acompanhados 885 projetos de cooperação internacional e realizadas mais de 1,87 mil auditorias. Por fim, entre 2014 e 2015 foram publicados 5 relatórios por área de gestão: aquisição de passagens aéreas, gastos com folha de pagamento de pessoal, programa do software público brasileiro, gastos com terceirização de serviços de vigilância, limpeza e conservação predial e contratação de serviços de desenvolvimento e manutenção de Sistemas Mensurados em Pontos de Função. AÇÃO: Monitoramento dos Gastos de Pessoal O QUE É: A folha de pessoal do Poder Executivo Federal é auditada sistematicamente para verificar a legalidade dos pagamentos feitos aos servidores públicos federais. A despesa com pessoal representa o segundo maior dispêndio da União, abaixo apenas da Previdência Social, o que justifica atenção especial. Maior segurança e celeridade para os processos administrativos. Economia efetiva desde 2009 de R$ 800 milhões (conforme relatório de avaliação da gestão de 2014), com a extração de dados na base do SIAPE (Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos) e com tratamento e depuração de trilhas de auditoria. 29

30 AÇÃO: Monitoramento da atividade correcional O QUE É: São atividades de incremento da ação correcional com a inspeção sistemática das unidades do Poder Executivo federal pela CGU e de monitoramento da instauração de processos administrativos disciplinares e de responsabilização de entes privados, por meio dos sistemas CGU-PAD e CGU-PJ (a ser lançado em 2016). A avaliação contínua dos procedimentos adotados pelos órgãos e o intercâmbio de informações em sistemas informatizados possibilitam a produção de informações gerenciais sobre eficiência e eficácia na condução de processos administrativos disciplinares e de responsabilização de entes privados. AÇÃO: Sindicâncias patrimoniais O QUE É: Procedimento investigativo de caráter sigiloso, destinado a apurar indícios de enriquecimento ilícito por parte de agente público federal. A sindicância não tem caráter punitivo, é apenas instrumento para verificação de fatos e dados. Com esse procedimento, pode-se apurar se há incompatibilidade entre os vencimentos do servidor e sua situação financeira e patrimonial. AÇÃO: Criar diretrizes para implantação e efetivo funcionamento dos sistemas estadual e municipal de controle interno Ação 3 da ENCCLA 2016 O QUE É: Diante da ausência de referências mínimas de padronização de estruturação e funcionamento de órgãos de controle interno no âmbito das três esferas de governo, a Enccla propôs a Ação 3. O plano de trabalho desta ação será desenvolvido ao longo do ano de Ação 3 da ENCCLA 2016 SÃO ÓRGÃOS COLABORADORES DA AÇÃO: AJUFE, ANAPE, ATRICON, CNMP, CNPG, CONACI, CGA/SP, GNCOC, MD, MPC/RS, MPF e MP/RJ. AÇÃO: Propor a criação de mecanismos que incentivem a adoção de programas de integridade em contratações públicas Ação 5 da ENCCLA 2016 O QUE É: O objetivo da ação é ampliar os mecanismos de prevenção à corrupção com incentivo Ação 5 da ENCCLA 2016 a programas de integridade, notadamente, no momento da contratação feita pela Administração Pública. O plano de trabalho desta ação será definido no início de

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