POLÍTICAS DO MEIO AMBIENTE NO BRASIL

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1 FACULDADE DE ARUITETURA E URBANISMO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO DEPARTAMENTO DE PROJETO AUP 270 PLANEJAMENTO DE ESTRUTURAS URBANAS E REGIONAIS II PRIMEIRO SEMESTRE DE 2007 MONOGRAFIA POLÍTICAS DO MEIO AMBIENTE NO BRASIL ALINE KLIMAS TURMA 04 PROFESSORA KLARA ANNA MARIA KAISER MORI

2 Este trabalho tem por objetivo apresentar e analisar criticamente a evolução dos instrumentos e tipologias de áreas protegidas instituídas no Brasil, buscando revelar intenções e contradições deste processo, bem como suas conseqüências e influência sobre o modelo atual, fortemente centrado no Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Trata das políticas públicas relacionadas ao meio ambiente, desenvolvidas no Brasil em âmbito nacional, com foco na na evolução da legislação de proteção da natureza e controle da poluição, a partir de Políticas públicas do meio ambiente são entendidas como respostas do Estado às emergências do ambientalismo, um movimento social constituído por diferentes grupos sociais, mobilizados em torno de questões como: a problematização das relações sociedade/natureza, a preocupação com a degradação e esgotamento acelerado dos recursos naturais do planeta, a crítica à industrialização, entre outros. As áreas protegidas são espaços territorialmente demarcados cuja principal função é a conservação e/ou a preservação de recursos, naturais e/ou culturais, a elas associados (MEDEIROS, 2003). Segundo a União Mundial para a Conservação da Natureza (UICN), elas podem ser definidas como uma área terrestre e/ou marinha especialmente dedicada à proteção e manutenção da diversidade biológica e dos recursos naturais e culturais associados, manejados através de instrumentos legais ou outros instrumentos efetivos (UICN, 1994:7). Sua criação pode ser considerada importante estratégia de controle do território já que estabelece limites e dinâmicas de uso e ocupação específicos. Este controle e os critérios de uso que normalmente a elas se aplicam são freqüentemente atribuídos em razão da valorização dos recursos naturais nelas existentes ou, ainda, pela necessidade de resguardar biomas, ecossistemas e espécies raras ou ameaçadas de extinção. Equivocadamente reduzidas com freqüência à terminologia unidades de conservação, uma das tipologias previstas atualmente no modelo brasileiro, as áreas protegidas no Brasil encerram um grupo muito mais abrangente de tipologias e categorias, cuja discussão e práxis de criação atravessaram todo o período republicano brasileiro (MEDEIROS, 2004; MEDEIROS et al, 2004). A abordagem das políticas públicas do meio ambiente abrange dois períodos básicos. O primeiro período abrange ações governamentais dirigidas à gestão de recursos naturais, coincidindo com o momento em que o Estado brasileiro assumiu uma nova forma, de centralizado, intervencionista, nacionalista e interessado na modernização do país. O governo que emergiu da Revolução de 30 privilegiou o diálogo com conservacionistas, grupo social integrado por cientistas naturais e membros das elites, os quais defendiam a preservação das matas e porções intactas da natureza, através da implementação do código florestal e instituição de parques nacionais. O segundo período, a partir da déacda de 70, abrange políticas explicitamente designadas como do meio ambiente, em resposta ao surgimento do movimento social ambientalista. Aparecem como ccomo palco de conflitos entre o modelo de desenvolvimento dominante e as novas representações sociedade/natureza trazidas pelo ambientalismo. Assim, o trabalho versa sobre a efetividade das políticas públicas no âmbito de como se distribuem seus resultados físicos no território durante o primeiro período, de 1930 a 1970.

3 O Brasil foi um dos países que mais tardiamente sucumbiu à onda internacional de criação de Parques, após a iniciativa americana de No entanto, os registros históricos indicam que tanto a coroa portuguesa quanto o governo Imperial empreenderam algumas iniciativas destinadas à proteção, à gestão ou ao controle de determinados recursos naturais, como madeira e água. Embora fossem expressivas as manifestações em prol da criação de parques no Brasil durante o segundo reinado, tais pretensões se efetivaram apenas após a proclamação da República. A pioneira criação do Parque Estadual de São Paulo, em 1896, foi um passo importante nesta direção (MEDEIROS et al, 2004). Outro movimento importante foi a concretização no Brasil, em 1911, do primeiro grande esforço em favor do já internacional movimento de criação de áreas naturais protegidas: a publicação do Mapa Florestal do Brasil. Esta obra, cujo responsável foi o cientista brasileiro Luís Felipe Gonzaga de Campos, é o primeiro estudo abrangente feito em nosso país com uma descrição detalhada dos diferentes biomas e seus estados de conservação. Ele tinha a expressa intenção de subsidiar as autoridades brasileiras para a criação de um conjunto de Parques Nacionais. Tal como vinha ocorrendo em outros países, ele tinha como finalidade a conservação da beleza natural e de bons exemplos da natureza ainda intacta (COSTA, 2003). Em decorrência de sua publicação, decretos foram editados na mesma época pela Presidência da República, criando dois Parques Nacionais no então território do Acre. A iniciativa foi tão avançada para o início do século no país, que os decretos caíram no total esquecimento e essas áreas nunca foram implementadas. A fragilidade dos instrumentos e das instituições da recém-estabelecida República brasileira, ainda dominada pelas elites rurais, não eram suficientes para garantir a manutenção de tão ambicioso projeto de criação de áreas com regimes especiais de proteção em função dos seus recursos naturais. O início da década de 30 é marcado por importantes mudanças no cenário político e social brasileiro, pois, com a Revolução de 30, inicia-se o processo de transição de um país até então dominado pelas elites rurais para outro que começa a se industrializar e urbanizar (CUNHA & COELHO, 2003). No curto espaço de tempo entre os anos de 1934 e 1937, grande parte dos instrumentos legais que dariam o suporte necessário para a efetiva criação de áreas protegidas no Brasil foi estabelecida. Diversos fatores convergiram para a criação de um ambiente político e institucional favorável a tais mudanças. Em parte, a influência e pressão de movimentos organizados voltados à proteção da natureza, que aqui começavam a melhor se aparelhar, aliada à necessidade de reorganização da exploração florestal no Brasil, estabeleceram importantes referenciais para a construção de uma nova política ambiental. Somado a isso, um outro fator também preponderante foi a construção de novo projeto político para o país, que tinha na modernização e na busca de maior inserção internacional seu principal norte. A partir dos anos 30, com a ascensão de Getúlio Vargas à Presidência da República, mudanças políticas foram implementadas visando colocar o Brasil no trilho rumo à modernidade. Novas leis trabalhistas, incentivos à industrialização e à

4 expansão e ocupação do oeste brasileiro ditaram o ritmo das mudanças. Neste cenário de ambiciosas transformações, o ambientalismo brasileiro que pregava a criação de áreas protegidas sob a forma de parques nacionais a esta altura uma tendência internacional - encontrou enfim espaço (BECKER, 1999; MEDEIROS, 2005). A consolidação das aspirações conservacionistas ficou registrada na segunda constituição republicana brasileira, de Nela, pela primeira vez, a proteção da natureza figurava como um princípio fundamental para o qual deveriam concorrer a União e os Estados. Em seu texto (Capítulo I, artigo 10), ficou definida como responsabilidade da União proteger belezas naturais e monumentos de valor histórico e artístico. Ao tratar a questão da proteção da natureza como responsabilidade da União e dos Estados, mesmo que de maneira resumida e pouco precisa, a Constituição de 1934 outorgava à natureza um novo valor, isto é, ela passava a ser considerada patrimônio nacional admirável a ser preservado. Com isso, sua proteção adquire novo sentido e status, consistindo em tarefa ou dever a ser cumprido e fiscalizado pelo poder público. Proteger a natureza entra na agenda governamental republicana, passando a configurar um objetivo em si da política desenvolvimentista nacional. É neste cenário que os principais dispositivos legais de proteção da natureza, que levaram à criação e consolidação das primeiras áreas protegidas, são criados contemporaneamente no Brasil: o Código Florestal (Decreto 23793/1934), o Código de Águas (Decreto 24643/1934), o Código de Caça e Pesca (Decreto 23672/1934) e o decreto de proteção aos animais (Decreto 24645/1934). Essa legislação era orientada por dios objetivos básicos: Racionalizar e controlar o processo de apropriação dos recursos territoriais pelos diversos agentes do desenvolvimento, e estabelecer áreas de preservação permanente, a serem salvas das queimadas, derrubadas e do extrativismo predatório. De todos eles, o Código Florestal foi o instrumento mais importante, pois definiu objetivamente as bases para a proteção territorial dos principais ecossistemas florestais e demais formas de vegetação naturais do país. Ele tinha como principais objetivos legitimar a ação dos serviços florestais, em franca implementação em alguns estados brasileiros desde o final do século XIX, além de regularizar a exploração do recurso madeireiro, estabelecendo as bases para sua proteção. Ele foi, também, o primeiro instrumento de proteção brasileiro a definir claramente tipologias de áreas a serem especialmente protegidas. Eram denominadas protetoras as florestas que tivessem finalidade de conservar os regimes das águas, evitar a erosão, fixar dunas, assegurar a salubridade pública, proteger sítios, asilar espécimes da fauna, ou proteger, do ponto de vista militar, as fronteiras. Florestas remanescentes eram aquelas declaradas pelo Poder Público Federal, Estadual ou Municipal, visando a criação de parques, inclusive pequenos bosques de gozo público e reservas de proteção biológica ou estética. As florestas modelo e de rendimento eram aquelas que poderiam ser submetidas a manejo de recursos naturais, visando o extrativismo de madeira. Nelas figuravam as Florestas Nacionais.

5 Com o Código Florestal, foram criadas as condições necessárias para a formalização da criação do Parque Nacional de Itatiaia, antiga aspiração dos ambientalistas e pesquisadores da época. Fruto da emancipação de uma estação de pesquisas sob responsabilidade do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, conhecida como Estação Biológica de Itatiaia, o primogênito dos Parques Nacionais, já nas primeiras linhas do seu decreto de criação n 1713, datado de 14 de junho de 1937, indicava suas pretensões: manter a região onde se localiza perpetuamente conservada no seu aspecto primitivo e atender às necessidades de ordem científica, além de atender também às finalidades de ordem turística, que se apresentem em condições de fazer do Parque um centro de atração para viajantes, assim nacionais como estrangeiros. A partir de 1937, com o Estado Novo, a política de incentivo à industrialização foi acompanhada de poucas ações concretas relativas à preservação. Foram criados os primeiros Parques Nacionais (Itatiaia em 1937 e Serra dos Órgãos e Iguaçu em 1939). O caráter simbólico dessas medidas refletia a preocupação de Getúlio Vargas com a questão da nacionalidade, presente no artigo 134 da constituição de 1937, no que diz respeito à natureza. Dois anos mais tarde, em 1939, mais dois novos Parques Nacionais somaram-se ao de Itatiaia: O Parque Nacional do Iguaçu, no Paraná, e o Parque Nacional da Serra dos Órgãos, no Rio de Janeiro. Entretanto, a criação de parques no Brasil arrefeceu nos 20 anos seguintes, quando nenhum outro foi criado. Somente a partir de 1959 é que ela novamente foi retomada de maneira mais expressiva, desta vez, atingindo as regiões norte, nordeste e centro-oeste do país (MEDEIROS, 2003). Fenômeno semelhante sucedeu com as Florestas Nacionais federais que só foram instituídas pelo governo a partir da segunda metade dos anos 40. A Floresta Nacional de Araripe-Apodi, no Ceará, em 1946, foi a primogênita, seguida, quinze anos mais tarde, pela Floresta Nacional de Caxiuanã, no Pará (1961). Durante o período em que esteve vigente o Código de 34, nenhuma reserva de proteção biológica ou estética foi criada (MEDEIROS, 2003). A implementação, administração e fiscalização dessas áreas foram subordinadas ao Serviço Florestal Federal, Seção de Parques e Florestas Nacionais, órgão vinculado ao Ministério da Agricultura. Tal fato reforçava um caráter protecionista signatário de uma tradição de proteção vinculada a uma escola essencialmente de administração florestal, onde a floresta era encarada como recurso econômico cuja exploração deveria ser controlada ou supervisionada pelo Estado (florestas modelo e de rendimento) ou resguardadas em função dos serviços ambientais por ela prestados (florestas protetoras e remanescentes). O Código de Caça e Pesca de 1934, que anos mais tarde acabou desmembrado em um específico para a pesca e outro para a caça, também estabeleceu medidas que previam a instituição de áreas protegidas. Seu capítulo III indicava a destinação de terras públicas do domínio da União, dos Estados e dos Municípios, a juízo dos respectivos Governos, [para o estabelecimento de] parques de criação e de refúgio. Alguns refúgios animais foram criados neste período, como no município de Linhares, no Espírito Santo, em 1943 (AGUIRRE, 1951).

6 Já o decreto que estabelecia medidas de proteção para a fauna e a flora não previa em seu texto a criação ou delimitação de áreas específicas para a proteção de animais em seus hábitats de origem, seguindo ainda a tradição de proteção centrada em espécies ou recursos e não em regimes especiais aplicados a espaços específicos. Surgiram as Reservas Biológicas e Reservas Florestais, estas em desuso hoje, mas durante muito tempo com um importante papel na proteção de matas onde era permitida a exploração econômica. Boa notícia é que alguns estados começaram também a dar maior importância ao assunto e a criar seus próprios sistemas de unidades de conservação, aumentando, em número e território, a quantidade de áreas naturais protegidas. Assim, entre 1937 e 1964 foram criadas 49 unidades de conservação de âmbito federal, sendo 16 parques nacionais, 21 Florestas Protetoras (Desde o antigo Código Florestal, de 1934, já estava previsto o estabelecimento de áreas particulares protegidas no Brasil. Nessa época, essas áreas eram chamadas de "florestas protetoras".), 3 Florestas Nacionais, e 9 Reservas Florestais. Durante o primeiro governo de Getúlio Vargas foram criadas seis unidades de conservação, entre elas os Parques Nacionais de Itatiaia 14/06/37, Iguaçu 10/01/39 (Infelizmente, as "Sete Quedas" foram submersas pela construção da hidrelétrica de Itaipu, realizada durante o regime militar, e esse parque foi desativado por um decreto-lei.) e Serra dos Órgãos 30/11/39. Durante a Segunda Guerra Mundial, pouco foi feito em relação à criação de novas áreas protegidas. Porém, logo após o término do conflito, o Congresso Brasileiro aprovou a assinatura da Convenção Interamericana de Proteção das Belezas Naturais do Continente. Vários novos parques e áreas com diferentes especificidades foram criados desde então e, lentamente, a sociedade foi adquirindo consciência da importância da preservação. Cinco unidades de conservação foram criadas no governo Dutra, inclusive a primeira unidade de conservação de uso sustentável criada no Brasil, a Floresta Nacional de Araripe Apodi, no Ceará, em 1946, pelo Serviço Florestal do Ministério da Agricultura. A categoria de manejo fora instituída pelo Código Florestal, aprovada pelo Decreto / No decorrer do segundo governo de Getúlio Vargas foram criadas mais sete unidades de conservação, seguidas de oito no governo de Juscelino Kubitschek, incluindo os parques nacionais de Ubajara (30/04/59), Aparados da Serra (07/12/59), Araguaia (31/12/59), Chapada dos Veadeiros (11/01/61) e Emas (11/01/61). Os conservacionistas, no entanto, mantiveram-se organizados afastados das grandes questões políticas e organizaram em 1958 a Fundação Brasileira de Conservação da Natureza (FBCN), para enfrentar os apelos desenvolvimentistas do governo de Juscelino Kubitschek. Jânio Quadros foi o presidente que demonstrou maior sensibilidade para com as causas conservacionistas, por valorizar as sugestões do Conselho Florestal, principalmente por ter sido apoiado pela UDN, partido integrado pela mesma base de classes médias cultas que haviam articulado os conservacionistas no período da Revolução de 30. Em seu governo foram criadas 17 unidades de conservação de âmbito federal, sendo 6 parques nacionais (Caparaó 24/05/61, Sete Cidades 08/06/61, Tijuca 06/07/61, São Joaquim 06/07/61, Brasília 29/11/61, Monte Pascoal 29/11/61) e a Floresta Nacional de Cuxianã, de grande porte como a maioria das unidades criadas na Amazônia.

7 Após o Golpe de 64, os naturalistas que integravam órgãos de entidades conservacionistas participaram da elaboração do novo Código Florestal, aprovado em 1965 (Lei Federal nº ), o qual consistiu em um aprimoramento e atualização do código. Seguindo a linha de regime burocrático-autoritário, o espaço ganho pelos conservacionistas durante o primeiro governo da ditadura militar foi repentinamente reduzido. Entre 1965 e 1969 foram criadas 10 pequenas florestas nacionais, variando o tamanho de 500,00 a 4.500,00 ha, nas Regiões Sul e Sudeste. Em 1970 começou a tornar-se insustentável a idéia de que o Brasil era um país com recursos naturais ilimitados. As idéias conservacionistas voltaram à cena política, com maior vigor, a partir do apoio do movimento ambientalista contemporâneo que surgiria no primeiro mundo, ao longo da década de 60. A principal característica do período analisado foi trazer para a legislação brasileira os primeiros elementos capazes de garantir um regime diferenciado de proteção e gestão de parcelas do território brasileiro, embora efetivamente isso não tenha se refletido de forma expressiva no número de áreas instituídas. É inegável, porém, que um importante aspecto do modelo de proteção que se construiu no país, nesse período, foi a sua capacidade de ter estabelecido, desde o início, distintas tipologias e categorias de áreas protegidas voltadas para uma gestão ambiental do território que garantisse, pelo menos conceitualmente, tanto a preservação e intocabilidade de áreas estratégicas quanto à conservação através da utilização controlada dos recursos naturais em áreas específicas. No quadro 1, apresenta-se uma síntese dos principais instrumentos instituídos no Brasil durante a República, voltados para a criação de áreas protegidas. Eles estão agrupados por período e com a indicação de suas principais características. A periodização adotada utilizou como critério a criação de instrumentos legais que modificaram ou contribuíram significativamente para alterar a estrutura e a lógica de criação de áreas protegidas vigentes até então. Dessa forma, o ano que marca o início de um novo período é o mesmo em que este instrumento foi criado. Assim, a instituição do Código Florestal, em 1934, estabelece o marco inicial deste período, tal como o Novo Código

8 Florestal de 1965 e o SNUC em 2000, estabelecem, respectivamente, o início dos períodos subseqüentes. Fica clara a significativa evolução quanto às leis referentes ao assunto da preservação, que até hoje cresce no país. As unidades de conservação representam uma das melhores estratégias de proteção aos atributos e patrimônio naturais. Nestas áreas, a fauna e a flora são conservadas, assim como os processos ecológicos que regem os ecossistemas, garantindo a manutenção do estoque da biodiversidade. Segue a lista de áreas protegidas existentes hoje, em ordem cronológica.

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10 Observa-se hoje como as Áreas de Proteção Ambiental (A.P.A.), Áreas de Relevante Interesse Ecológico (A.R.I.E.), Florestas Nacionais (F.N.) e Reservas Extrativistas (R.Ex.) somam 55,90% do total de Unidades de Conservação Federais, um pouco mais da metade do número de áreas naturais protegidas no Brasil, constituindo unidades de uso sustentável. Correspondendo a 44,10% do total, as unidades de conservação de proteção integral dividem-se entre as categorias parque nacional (P.N.), reserva biológica (R.B.) e estação ecológica (E.E.). Seu objetivo maior é a conservação integral dos recursos naturais.

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