O Programa Bolsa Família como estratégia para redução da pobreza e os processos de cooperação e coordenação intergovernamental para sua implementação

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1 O Programa Bolsa Família como estratégia para redução da pobreza e os processos de cooperação e coordenação intergovernamental para sua implementação Resumo Rosani Evangelista da Cunha Bruno Henrique Benfica da Câmara Pinto Palavras Chaves: Descentralização, coordenação intergovernamental, federalismo O Programa Bolsa Família PBF é um programa de transferência de renda com condicionalidades que atende onze milhões de famílias pobres em todos os municípios brasileiros. Com pouco mais de quatro anos e meio de existência, o Bolsa Família tem impactos mensurados na redução da pobreza e da desigualdade, na melhoria da situação alimentar e nutricional dos seus beneficiários, na permanência das crianças na escola e na redução da mortalidade infantil, dentre outros. Ao mesmo tempo em que a Constituição da República define responsabilidades conjuntas para a União, Estados e Municípios no combate à pobreza e à desigualdade, o fato de que o PBF não é um direito constitucional, mas foi criado por meio de legislação infra-constitucional, tornou necessário implementar processos de negociação e coordenação federativa com características bastante diversa daquelas que são usuais nas políticas públicas brasileiras. Foi preciso construir mecanismos voluntários de adesão e pactuação. Para estimular este processo de pactuação, que gerou relações contratuais entre governos, o Governo Federal criou mecanismos de estímulo financeiro à gestão descentralizada com base em indicadores de boa gestão. Esses indicadores ganham materialidade num índice sintético, o Índice de Gestão Descentralizada IGD, que apresenta algumas inovações que hoje são consideradas centrais para a gestão e operação do Bolsa Família, dentre elas, remunera ações desenvolvidas por diferentes áreas dos governos municipais, remunera resultados e não processos, dá aos municípios autonomia para gasto dos recursos, estimula melhoria de desempenho, dentre outros. No caso dos estados, a relação ainda é mais incipiente e demanda avanços, mas o ano de 2008 se inicia com processos mais formalizados e com a construção de um índice similar àquele construído para monitorar e estimular e gestão municipal. A relação contratual entre esferas de governo para implementação do PBF e o repasse de recursos para apoio à boa gestão são acompanhados pela disponibilização de sistemas informatizados que permitem compartilhamento de gestão. O trabalho cooperado e coordenado entre governos para implementar o PBF resultou, além de resultados mensuráveis para as famílias beneficiárias, na inclusão dos temas da pobreza e da desigualdade na agenda política dos governantes em todas as esferas de governo no país. Introdução No Brasil, a promulgação da Constituição da República de 1988 representou o coroamento de um processo histórico de revisão das instituições políticas, de redemocratização, de repactuação das relações entre o Estado e a sociedade e de garantia de direitos sociais. Dentre os conteúdos mais expressivos do texto constitucional, merecem destaque a responsabilização do Estado frente a diferentes e amplos direitos de cidadania, tanto individuais quanto coletivos; o reforço das liberdades democráticas e a instituição de novos padrões de participação dos cidadãos, inclusive

2 com a criação de canais de participação da sociedade no controle da gestão pública; e, ainda, a construção de um pacto federativo diferenciado, com ênfase na descentralização e no fortalecimento dos municípios. A Constituição de 1988 criou uma federação trina, dando aos municípios o mesmo status federativo concedido aos Estados e à União em outros momentos da história brasileira, caracterizado pela autonomia para eleger governantes e legisladores, para organizar sua administração pública, para legislar no campo de suas competências constitucionais e para instituir e arrecadar tributos próprios. Ao definir os princípios fundamentais da federação, o art. 3 da Constituição incluiu a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais. No campo das políticas públicas, e para assegurar o cumprimento dos direitos sociais regulamentados pelo Capítulo II do texto constitucional, alguns deles de caráter universal, a Constituição define responsabilidades compartilhadas do Poder Público nas áreas de saúde, de educação, de assistência social, dentre outras. Assim, é a própria Constituição da República quem cria as bases para a responsabilidade conjunta e para a cooperação entre a União, Estados e municípios, e quem determina que a atuação do Estado na redução da pobreza, da desigualdade e da exclusão social deva ser realizada com o concurso dos três entes federados. Ao mesmo tempo em que reforçou a descentralização e o compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados, a Constituição é omissa em relação aos mecanismos necessários à coordenação e à cooperação interfederativa. Como resultado, um dos principais desafios para a implementação de políticas públicas no Brasil é articular três eixos diferenciados: a responsabilização e a definição de competências de cada ente federado individualmente, a definição do que é comum a todos eles e, ainda, os mecanismos de integração e de coordenação para a operacionalização do trabalho compartilhado. O presente trabalho tem como objetivo discutir a experiência de implantação do Programa Bolsa Família a partir desses três eixos. Como implantar uma política social federal, que se ancora no princípio da responsabilidade compartilhada entre os três entes federados na redução da pobreza e da desigualdade, que demanda responsabilidades específicas para cada ente federado e, simultaneamente, pressupõe coordenação e cooperação para a plena efetivação da gestão compartilhada. Como método, propõe-se a descrição do desenvolvimento, no âmbito do Programa, de mecanismos institucionalizados para suprir a lacuna de instrumentos de comprometimento de estados e municípios, os quais devem ser voluntários em virtude da autonomia dos entes federados. Ao final, são levantadas algumas considerações que emergem do processo de implementação de tais mecanismos, como exercício de reflexão, e com a idéia de atribuir organicidade e coerência aos instrumentos colocados em operação. 1. As transferências de renda como estratégia de redução da pobreza e da desigualdade A partir da década de 90, como resultado das novas condições institucionais promovidas pela Constituição de tais como a descentralização, o aprimoramento da situação fiscal dos municípios e a alteração do papel da União nas políticas públicas, passando primordialmente de executora a financiadora e coordenadora, entre outras -, as políticas de transferência condicionada de renda passam a se constituir em escolhas do poder público, como parte das estratégias de redução da pobreza. Nesse período, observam-se as primeiras experiências de programas de transferência condicionada de renda na América Latina. A experiência brasileira na área foi bastante peculiar quando comparada a programas semelhantes na região, em especial porque, no Brasil, essas políticas começaram como iniciativas dos municípios e estados. As experiências de Campinas e do Distrito Federal, iniciadas em 1995, e de Ribeirão Preto e de Belo Horizonte, dentre outras, precedem programas federais similares.

3 A experiência do México, inicialmente denominado Progresa, hoje Programa Oportunidades, também tem origem na mesma época. Desde então, vários outros países da América Latina e Caribe implantaram programas de transferência condicionada de renda: na Colômbia, Famílias em Ação; na República Dominicana, Solidariedade; no Chile, Chile Solidário; em El Salvador, Rede Solidária; no Peru, Programa Juntos; na Nicarágua, programa Mi Família; no Panamá, Programa Bono Alimentario; no Paraguai, programa piloto Tekoporã; em Honduras, Programa de Asignación Familiar; e na Guatemala, Mi Família Progresa. O debate sobre a necessidade de implementar programas de transferência de renda tem como premissa a percepção de que dificilmente a erradicação da pobreza e a redução da desigualdade se viabilizam sem políticas ativas de transferência de renda. Considerando as escolhas possíveis entre políticas de renda básica universal e políticas de transferência extremamente focalizadas, na concepção do Bolsa Família a redução da pobreza e da desigualdade pressupõem uma opção do Poder Público em privilegiar os mais pobres, mas construindo uma terceira concepção. O tratamento diferenciado dos mais pobres, de forma a reduzir desigualdades prévias, tem como pressuposto a promoção da igualdade. Encontra-se aqui uma tradução do princípio da eqüidade, que demanda, para sua efetivação, a utilização de parâmetros de justiça distributiva. Embora defenda políticas universais, entende-se que, mesmo essas, que são direitos de todos, devem ter um olhar diferenciado para os mais pobres, com priorização e garantia de atendimento. Para privilegiar os mais pobres, esta concepção também enfatiza critérios de acesso e, assim, trabalha com mecanismos de focalização, mas não numa concepção residual, de selecionar apenas os extremamente pobres. Focalização, aqui, é a aplicação de critérios de priorização, em especial para enfatizar a garantia de direitos e a inclusão daqueles que historicamente estiveram à margem das políticas públicas. Esta concepção é ainda mais importante naqueles países que ainda não garantiram direitos sociais básicos ou não tenham capacidade tributária para garantir sustentabilidade para a implantação de políticas de renda básica. Philippe Van Parijs aponta duas exigências cruciais para a implantação de políticas de renda básica. Segundo ele, É somente com respeito a sociedades que se livraram da fome, ou que claramente podem fazê-lo sem violação à propriedade de si mesmo, que vale a pena falar em renda básica. Ele também afirma que é preciso garantir sustentabilidade e que de nada serviria, por exemplo, escolher um nível e um tipo de taxação que tornasse possível uma renda básica generosa no período corrente, se até mesmo a renda média viesse a cair no período seguinte (VAN PARIJS, 1994). 2. A experiência brasileira com transferências condicionadas de renda No caso brasileiro, várias foram as experiências que serviram de referência para a concepção, o desenho, o aperfeiçoamento e a ampliação dos programas de transferência condicionada de renda. Dentre elas: 1995: Experiências pioneiras de Campinas e do Distrito Federal, com transferência de recursos a famílias que garantissem a freqüência escolar de suas crianças; 1996: Programa Bolsa Escola de Belo Horizonte; 1996: Programa de Erradicação do Trabalho Infantil sob responsabilidade do Governo Federal, implantado em regiões com maior concentração de trabalho infantil degradante; 1998: Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima sob responsabilidade do Ministério da Educação - MEC; 2001: Programa Bolsa Escola (BES), vinculado ao Ministério de Educação; 2001: Programa Bolsa Alimentação (BAL), vinculado ao Ministério da Saúde; 2002: Programa Auxílio Gás, gerido pelo Ministério de Minas e Energia. O Auxílio Gás não era um programa de transferência condicionada, mas um benefício financeiro às famílias com renda

4 familiar per capita mensal até ½ salário mínimo, como forma de compensar o aumento do preço do gás de cozinha, resultante da retirada do subsídio naquele momento; 2003: Programa Cartão Alimentação, como um componente da estratégia denominada Fome Zero. O Cartão Alimentação era gerido pelo hoje extinto Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar MESA; 2003: Criação, por Medida Provisória n 132, de 2003, do Programa Bolsa Família - PBF; 2004: Promulgação da Lei da Renda Básica de Cidadania Lei n , de 2004; 2004: Conversão em lei da Medida Provisória que criou o PBF. Lei n , de As experiências de transferência de renda implementadas pelo Governo Federal tiveram suas origens vinculadas a segmentos populacionais específicos e a políticas setoriais, com maior peso para a área de educação, mas também com experiências nas áreas de saúde, de segurança alimentar e nutricional e de assistência social. A partir de 2003, com a eleição do Presidente Lula, as questões do combate à fome, à pobreza e à desigualdade passaram a ter centralidade na agenda pública, perpassando diferentes políticas de governo, sob coordenação do próprio Presidente da República. A partir daí, os programas de transferência de renda ganharam visibilidade como alternativa de política que articula diversas dimensões econômicas e sociais e, ao mesmo tempo, incorporam tanto visão de longo prazo, com impacto para gerações futuras, como iniciativas de repercussão mais imediata nos indicadores de pobreza e desigualdade. Sua continuidade marcou a decisão do governo que então se iniciava de insistir nessa opção. A marca peculiar do novo governo foi a de apostar no aperfeiçoamento de desenho e na ampliação em larga escala do modelo, buscando sinergias entre as políticas implementadas, o aprimorando do modelo, e a racionalidade na aplicação dos recursos empregados na área, por meio do aprofundamento da articulação entre os entes executores e coordenadores. 3. A criação do Programa Bolsa Família: em busca de um novo padrão de política para redução da pobreza O Programa Bolsa Família (PBF) foi criado em outubro de 2003 e foi determinante para a ampliação, articulação e consolidação da rede de proteção social no país. Diferentemente da prática de vários outros países da América Latina e Caribe, a experiência brasileira está ancorada numa norma legal federal, a Lei n , de 9 de janeiro de 2004, o que lhe confere mais estabilidade e aponta para a perspectiva de continuidade em sua implementação. A implantação do Bolsa Família não ignorou a existência prévia de outros programas de transferência de renda. A lei que criou o PBF determinou a unificação dos programas de transferência de renda (alguns com condicionalidades, outros não) então existentes: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação. Ao mesmo tempo em que tal decisão garantiu o direito das famílias que já vinham sendo atendidas e, ainda, deu legitimidade à idéia de que tais programas não são iniciativa de um único governo, mas demandam compromisso continuado, o processo de integração agregou complexidade à implantação do PBF. A criação do Bolsa Família, no entanto, não pode ser entendida como uma mera unificação dos programas anteriores ou apenas a busca de um maior grau de racionalidade administrativa pelo governo. As características do PBF, detalhadas a seguir, mostram isto. Em especial, houve mudança de concepção no que diz respeito ao atendimento de toda a família, e não de seus membros isoladamente, à superação de divergências de critérios de elegibilidade e de sobreposição de público-alvo, à ampliação de cobertura e de recursos financeiros alocados, dentre outros. O PBF é um programa de transferência de renda com condicionalidades voltado para famílias pobres. O programa define pobreza segundo a renda familiar per capita mensal. Mesmo

5 reconhecendo que pobreza é um fenômeno multidimensional, que não se restringe à privação de renda, vários estudiosos entendem que a insuficiência de renda é uma boa representação, uma proxy, de outras dimensões de pobreza. A lei que criou o PBF considerava elegíveis famílias com até R$ 100,00 de renda per capita mensal. No início do ano de 2006, esta linha de pobreza foi reajustada e, hoje, a norma define como famílias pobres aquelas com renda per capita mensal de até R$ 120,00. Dentre essas, as famílias com renda per capita mensal de até R$ 60,00 são consideradas extremamente pobres e são elegíveis para o PBF independentemente de sua composição. As famílias com renda per capita mensal entre R$ 60,01 e R$ 120,00, por sua vez, podem ingressar no Programa desde que apresentem em sua composição crianças e adolescentes de até 17 anos 1. Família, na definição da lei que criou o Bolsa Família, é entendida como a unidade nuclear, eventualmente ampliada por pessoas que com ela possuem laços de parentesco ou afinidade, que forma um grupo doméstico e viva sob o mesmo teto, mantendo-se pela contribuição de seus membros (Brasil, 2004). Os benefícios do Bolsa Família são de três tipos: Básico, Variável e Variável Vinculado ao Adolescente, pagos de acordo com a renda familiar per capita e a composição familiar. Cada família recebe entre R$ 20,00 (US$ 12,50) e R$ 182,00 (US$ 113,75) por mês, dependendo da situação sócio-econômica e do número de crianças e adolescentes até 17 anos. Originalmente, a lei de criação do PBF previa a concessão de benefícios variáveis para famílias com adolescentes até 15 anos. No entanto, no final do ano de 2007, a partir dos resultados positivos do Programa, em especial com o aumento da freqüência à escola e a redução da evasão escolar, o PBF ampliou a concessão de benefício variável de 15 para 17 anos, com um desenho diferenciado para o atendimento dos adolescentes. Outra característica do Bolsa Família que merece destaque é o atendimento do núcleo familiar de forma integral, e não dos membros da família individualmente. Essa definição supera a abordagem fragmentada e segmentada de cada um dos indivíduos que compõe a família, a partir de critérios distintos (idade e sexo, por exemplo). Essa é uma diferença importante em relação às experiências brasileiras anteriores, como, por exemplo, o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentação. Mesmo tendo a família como alvo da sua ação, o PBF reconhece e reforça a importância do papel das mulheres no interior da família. Ela é a responsável legal e preferencial para o recebimento dos benefícios, situação que está presente em 95% das famílias beneficiárias. Estudos mostram que as mulheres administram melhor os recursos financeiros em proveito de toda a família. Elas fazem as melhores escolhas sobre em quê aplicar melhor os recursos, de forma que toda a família possa ser beneficiada. O fato de receber e administrar os recursos tem feito com que as mulheres, segundo pesquisas realizadas pelo MDS e por outras instituições, tenham fortalecido seu papel em suas famílias e em suas comunidades. O último dos traços mais marcantes do Programa é que a família beneficiária tem direito de escolha quanto ao uso do recurso financeiro recebido. Para o PBF, ninguém melhor que a família para decidir onde o recurso financeiro é mais importante, quais as necessidades da família que devem ser satisfeitas, qual a melhor decisão alocativa em proveito de toda a família. O tema permanece polêmico, e algumas disputas pautam o debate em torno do assunto. Embora residual, alguns críticos da escolha feita pelo Bolsa Família consideram que, quando a família utiliza os recursos para adquirir outros bens ou serviços que não alimentação, ocorre um desvirtuamento do Programa. 1 Considerando a cotação do dólar atualmente, de US$1,00 para cada R$1,60, as linhas de pobreza utilizadas pelo PBF são: famílias extremamente pobres, aquelas com renda mensal per capita até US$37,50 e famílias pobres, aquelas com renda entre US$37,50 e US$75,00.

6 A concepção subjacente a essas criticas é que os pobres não sabem fazer escolhas, precisam de tutela, precisam que o governo defina em que podem utilizar o dinheiro repassado pelo PBF. Para o PBF, o benefício financeiro visa a complementar a renda familiar para garantir a satisfação das necessidades básicas do núcleo familiar e a família sabe, melhor que o governo, quais são tais necessidades. Não há, portanto, necessidade de comprovar a utilização desse recurso. Estudos mostram que as famílias utilizam os recursos preferencialmente para a compra de alimentos, em estabelecimentos próximos às suas residências, o que contribui para a satisfação de necessidades e para o desenvolvimento da economia local. Todas as características acima indicadas se articulam, dando sentido ao conjunto, na medida em que é possível definir o Programa a partir da articulação de três dimensões específicas, perceptíveis na lei de criação do Bolsa Família, assim como em seu regulamento 2,: Alívio imediato da pobreza, por meio da transferência direta de renda às famílias; Contribuição para a redução da pobreza entre gerações, por meio do reforço do direito de acesso às políticas de saúde e de educação; e Articulação com outras políticas públicas, de forma a desenvolver capacidades das famílias beneficiarias. O alívio imediato da pobreza, primeira dimensão apontada, é o resultado mais perceptível e mensurável do PBF, e é garantido por meio do acesso da família à renda. Estudos mostram que o Brasil tem reduzido a pobreza, em especial a extrema pobreza, a desigualdade e a fome, e o Bolsa Família tem papel preponderante nesse resultado. Um aspecto importante na transferência direta é que não há intermediação no pagamento do benefício. Esse é sacado diretamente pelo beneficiário, por meio de cartão magnético, na rede bancária. O fato de não haver intermediário no pagamento dos benefícios é uma mudança radical em relação à história de clientelismo existente no país, onde os benefícios sociais tradicionalmente estiveram vinculados a políticos, governantes ou entidades assistenciais específicas. A utilização de uma ampla rede bancária para pagamento mensal de benefícios também é uma inovação da experiência brasileira e só foi viabilizada, para uso pelo Bolsa Família, pela existência prévia de uma logística de pagamento bastante capilarizada e, ainda, pelo amplo acesso da população à mesma. Para entender melhor a segunda dimensão do Programa, a contribuição do PBF para a redução da pobreza entre gerações, é preciso discutir um pouco mais a concepção de condicionalidades com a qual o Bolsa Família trabalha. As condicionalidades, na concepção adotada pelo Bolsa Família, podem ser entendidas como um acordo entre as famílias e o Poder Público, pautado por três tipos de responsabilidades complementares. De um lado, há as responsabilidades das famílias em relação ao cumprimento de uma agenda de atendimento nas áreas da saúde e da educação, voltada à melhora das condições para que as crianças e jovens de famílias beneficiárias desfrutem de maior bem-estar no futuro. Essa agenda, na área de educação, é a matrícula e a freqüência escolar mínima de 85% das crianças e dos adolescentes entre seis e 15 anos e de 75% para jovens de 16 e 17 anos integrantes das famílias beneficiárias. Na área de saúde, a agenda é o acompanhamento da vacinação e do crescimento e desenvolvimento das crianças até seis anos de idade e, ainda, da gravidez, parto e puerpério das mulheres. Além disto, também deve ser assegurado o compromisso da família de que as crianças não serão expostas ao trabalho infantil. 2 Decreto n 5.209, de 2004.

7 É importante lembrar que o direito de acesso à saúde e à educação, no caso brasileiro, são garantidos de forma universal pela Constituição Federal, com responsabilização do Poder Público pelo provimento dos mesmos. Assim, ao lado da responsabilidade da família, e como segundo componente do acordo, é preciso assegurar o compromisso do poder público em prover serviços nas áreas de saúde e educação que, embora formalmente de caráter universal, em várias situações não garantem o acesso dos mais excluídos. Nesse sentido, as condicionalidades podem ser entendidas como um reforço de direitos de cidadania, um reforço do direito de acesso já previsto na Constituição Federal. É por esse motivo que o compromisso da família só pode ser exigido se houver oferta de serviços e garantia de acesso. Mais do que isto, é uma forma de responsabilizar o poder público pela busca ativa dos mais excluídos, se porventura não for identificada busca espontânea de serviços. Nesta concepção, o direito à renda reforça os direitos à educação e à saúde. O terceiro componente do acordo é o monitoramento do seu cumprimento. O acompanhamento das condicionalidades, mais do que um caráter punitivo de suspensão de benefícios para as famílias, está relacionado ao monitoramento do acesso das famílias aos direitos sociais básicos de educação e saúde, bem como à identificação das causas do seu eventual descumprimento. Nesse caso, identificar os motivos de não cumprimento de condicionalidades é um importante instrumento para a identificação das famílias que se encontram em maior grau de vulnerabilidade e risco social, sendo, portanto, um indicador para a orientação das políticas sociais e para a priorização do acompanhamento familiar mais individualizado. Essa concepção de condicionalidade, como reforço do direito de acesso das famílias, só se viabiliza se o acompanhamento das mesmas for compartilhado pelas três esferas de governo, com uma abordagem intersetorial. Para tanto, é preciso integrar ações e equipes das áreas de assistência social, educação, saúde e outras áreas que, nos municípios e estados, respondam por serviços que propiciem a proteção social das famílias em situação de maior vulnerabilidade. A terceira dimensão do Programa a articulação entre o PBF e outras políticas públicas voltadas para o desenvolvimento de capacidades - está associada ao entendimento da pobreza como fenômeno complexo e multidimensional. Ou seja, a pobreza não deve ser entendida apenas como sinônimo de insuficiência de renda das famílias, nem seu combate pode se restringir à transferência de recursos financeiros para as famílias mais pobres. A partir de tal concepção, a plena efetivação dos objetivos do Bolsa-Família é dependente da sua integração com ações e serviços que permitam o desenvolvimento das capacidades das famílias. A lei que criou o Bolsa Família denomina tais políticas de ações complementares. Mas, afinal, o que são as ações complementares? Elas se constituem numa estratégia de intervenção articulada e integrada entre diferentes áreas dos governos federal, estaduais e municipais, e mesmo da sociedade, que permita o desenvolvimento das capacidades das famílias ou a redução de vulnerabilidades específicas. É a associação entre políticas de redução da pobreza e políticas de promoção da cidadania. Demandam, necessariamente, articulação intersetorial, coordenação e integração entre políticas que priorizem o atendimento das famílias do PBF. Nesse sentido, as ações complementares não estão dentro do Bolsa Família nem a ele se subordinam. O Programa se constitui como elemento de integração e de articulação de diferentes ações públicas que possam, ao chegar de forma integrada às famílias pobres, contribuir para o desenvolvimento de suas capacidades e para a ampliação de suas possibilidades de escolha, com impacto na inclusão social dos indivíduos e núcleos familiares. Dentre as ações complementares mais significativas em curso, merecem destaque aquelas das áreas de geração de trabalho e renda e qualificação profissional, de aumento da escolaridade e ampliação

8 do acesso ao conhecimento, de melhorias nas condições habitacionais, dentre outras, que visam o desenvolvimento das famílias beneficiárias do Bolsa Família. 4. Compartilhamento de responsabilidades e cooperação federativa na implementação do Bolsa Família A operacionalização do Programa Bolsa Família, ao associar a transferência de renda diretamente para as famílias mais pobres (o que pressupõe a identificação dessas famílias e o pagamento mensal de benefícios às mesmas) com a freqüência à escola e aos serviços de saúde e, ainda, com a integração com ações para geração de oportunidades para as famílias beneficiárias, não é tarefa simples. Mesmo sem considerar a magnitude e o tamanho do Programa, o seu desenho, ao demandar a integração e articulação entre ações e serviços sob responsabilidade de diferentes áreas e esferas de governo, apresenta complexos desafios de coordenação. De um lado, coordenação intersetorial e intragovernamental e, de outro, coordenação entre esferas de governo. A gestão do PBF no âmbito federal é de responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDS, por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania Senarc. Outros órgãos federais têm responsabilidades na operacionalização do Programa, como os Ministérios da Saúde e da Educação, responsáveis pelo acompanhamento das condicionalidades nas respectivas áreas, e a Caixa Econômica Federal, responsável pelo pagamento das famílias, mediante contrato com o MDS. O Governo Federal também tem buscado integrar o Bolsa Família a outras políticas públicas, com o objetivo de desenvolver capacidades das famílias e contribuir para que as mesmas superem a condição de pobreza. Coordenar estas várias instituições, com foco em famílias e indivíduos, demanda processos complexos de articulação e negociação entre diferentes áreas de governo que não serão objeto de análise no presente trabalho, mas não podem deixar de ser mencionados. O papel de coordenação da Casa Civil da Presidência da República e mesmo a direção do próprio Presidente da República são centrais para a efetividade e para o sucesso destes mecanismos. Do ponto de vista do compartilhamento de responsabilidades entre esferas de governo, embora a Constituição da República defina que o combate à pobreza e à desigualdade são objetivos da federação, o fato de não prever o direito à renda como direito constitucional e, ainda, a criação do Bolsa Família por lei ordinária, portanto sem poder para definir responsabilidades para estados e municípios, fez com que sua implementação dependesse de processos de negociação e coordenação federativa com características diversas daquelas que são usuais nas políticas públicas brasileiras. Foi preciso construir mecanismos voluntários de adesão e pactuação. Esses mecanismos de adesão e pactuação, além de demandar formalização, precisavam, para a operacionalização das responsabilidades ali pactuadas, de toda uma série de outros mecanismos de institucionalização, como a construção de fluxos e rotinas que materializassem a responsabilidade de cada esfera de governo, o desenvolvimento de sistemas de informação e gestão, a capacitação e informação continuada de equipes técnicas, a construção de indicadores de monitoramento, o apoio financeiro à gestão descentralizada, a implantação de instrumentos mais permanentes de negociação, dentre outros A construção dos processos voluntários de compartilhamento de responsabilidades para implementação do Programa Bolsa Família A operacionalização do Programa Bolsa Família, considerando seus diferentes componentes, como gestão de cadastro, de benefícios, de condicionalidades, e mesmo a integração com ações e serviços para desenvolvimento de capacidades das famílias, pressupõe trabalho cooperado e compartilhado

9 entre esferas de governo. Com a forma de organização do Estado brasileiro, não é possível, por exemplo, que o Governo Federal determine aos municípios que façam cadastramento de famílias pobres, em função da autonomia dos entes. Ou, ainda, com a descentralização crescente da provisão de serviços de saúde e de educação, é impossível que o acompanhamento das condicionalidades não seja feito pelos municípios. A lei de criação do Bolsa Família define, em seu art. 8, que a execução e a gestão do Programa Bolsa Família são públicas e governamentais e dar-se-ão de forma descentralizada, por meio da conjugação de esforços entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle social (BRASIL, 2004; grifo nosso). Apesar desse dispositivo legal, o pacto federativo brasileiro, incluindo a definição de responsabilidades comuns e específicas de cada ente federado, está inscrito na Constituição da República. Assim, uma lei ordinária não pode definir responsabilidades para outros entes federados. Como foi dito anteriormente, para fazer frente a essa limitação formal e, ao mesmo tempo, assegurar o trabalho conjunto das três esferas de governo para implantar o Programa, o Ministério do Desenvolvimento Social precisou construir mecanismos voluntários de contratualização entre o Governo Federal, estados e municípios. Considerando que a realização dos objetivos do Bolsa Família pressupunha sua implantação em todo o território nacional, uma vez que o Programa foi lançado tendo como meta atender o universo de famílias pobres em apenas quatro anos, esse processo voluntário de adesão tinha que ser o mais abrangente e rápido possível. O desenho de descentralização pactuada se materializou em duas modalidades principais. A primeira delas, prevista no regulamento do Programa, é representada por processos formais de integração entre o PBF e iniciativas de transferência de renda próprias de estados e municípios. Essa modalidade, no entanto, só está em funcionamento nos casos em que há complementação de valores de benefícios por meio da alocação adicional de recursos orçamentários do governo local que assinou o termo de pactuação, casos de estados e municípios que têm programas próprios de transferência de renda. São pouco mais de vinte estados e municípios e essa modalidade, até por não representar o padrão adotado para gestão do Programa em todo o território nacional, não será analisada com mais detalhes no presente trabalho. A segunda modalidade de relação federativa ocorre por meio da formalização de um processo de adesão, em que os municípios e estados se comprometem a desenvolver ações específicas, indispensáveis para a implementação do PBF nos seus territórios. O processo de adesão dos municípios foi criado em maio de 2005, por meio de publicação de portaria do MDS que definiu as responsabilidades próprias do Governo Federal e aquelas que deveriam, mediante ato voluntário, ser assumidas pelos municípios que assim o dispusessem. A portaria definiu o instrumento de vinculação dos municípios, o contrato, que foi denominado de Termo de Adesão -, assim como os dois requisitos básicos para a adesão. Respeitando o princípio constitucional de auto-organização, caberia a cada município definir a área responsável pela gestão do PBF em seu território e a instância que assumiria o controle social sobre a execução do Programa, mas o município deveria informar ao MDS quem seria o gestor e, também, comprovar a existência de instância responsável pelo Controle Social sobre o Programa. Considerando que a operacionalização do Programa Bolsa Família não está limitada a uma única política setorial, a definição de competências para os municípios inscrita na portaria foi feita a partir de intenso processo de negociação com as entidades nacionais de representação dos prefeitos e dos secretários municipais de saúde, educação e assistência social. Como resultado, a portaria regulamentou responsabilidades do Governo Federal e dos municípios nas áreas de gestão de cadastro, benefícios, condicionalidades e ações complementares, assim como as atribuições das instâncias de controle social. Naquele momento não foi possível uma negociação similar com os

10 estados. Por esta razão, o Governo Federal optou por restringir a regulamentação da adesão dos estados a um processo específico de atualização cadastral que aconteceu durante o ano de 2005, enquanto buscava ampliar a negociação com esta esfera de governo. Por esse motivo, a adesão dos estados à gestão do Bolsa Família, nos mesmos moldes que os municípios, só ocorreu praticamente três anos depois 3. Durante a negociação com os municípios, o tema do financiamento da gestão descentralizada do Bolsa Família ganhou evidência. Num primeiro momento, simultaneamente à construção do processo de adesão, foi acordado como modelo preliminar e de transição que o Governo Federal regulamentaria um formato de transferência de recursos para remunerar o trabalho dos municípios envolvidos em uma atualização massiva do cadastro utilizado como referência para seleção de famílias para o Programa 4. O formato de financiamento, que considerava produtividade e padrões de qualidade previamente acordados, apesar de responder a uma demanda conjuntural, sinalizava para um compromisso com a busca de formas mais definitivas para repasse de recursos, segundo o princípio da qualidade de gestão. Este formato de remuneração foi ampliado posteriormente, no desenho adotado para financiamento das ações descentralizadas que será posteriormente abordado. Como resultado da regulamentação do processo de adesão voluntária dos municípios e dos mecanismos de financiamento então disponibilizados, em menos de seis meses a quase totalidade dos (cinco mil, quinhentos e sessenta e quatro) municípios brasileiros assinaram o Termo de Adesão ao Bolsa Família, compartilhando responsabilidades com o Governo Federal na gestão e operacionalização do Programa. Apenas quatro municípios brasileiros não assinaram tal termo. Embora com desenho provisório, todos os vinte e seis (26) estados brasileiros assinaram os termos de adesão específicos 5. Ao indicar o gestor do Bolsa Família, um dos requisitos para assinatura do Termo de Adesão, a maior parte dos municípios vinculou a gestão do Programa à área de assistência social, mas também há casos em que o Programa está sob responsabilidade de secretarias de saúde, educação, ou mesmo nas áreas de planejamento e governo. Dentre as atribuições dos gestores está a promoção da ação intersetorial, articulando outras políticas públicas - como saúde, educação, assistência social, dentre outras -, com foco nas famílias beneficiarias do PBF; a identificação das famílias pobres e sua inscrição no Cadastro Único; o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades, com estratégias para acompanhamento diferenciado das famílias mais vulneráveis; a articulação e oferta de ações complementares, dentre outros. Todos os gestores indicados pelos municípios passaram a compor uma base de dados utilizada como referência para os processos de capacitação e informação, os quais serão posteriormente abordados A construção de fluxos e rotinas e de sistemas para gestão compartilhada do Programa O Termo de Adesão, assinado pelos municípios e pelo Governo Federal, definiu responsabilidades gerais para a gestão e operação do Programa em relação aos seus macro-componentes. No entanto, toda a finalização de desenho e regulamentação do Bolsa Família também estava por ser construída. Apenas como exemplo, os municípios assumiram, por meio do Termo de Adesão, responsabilidades por acompanhar o cumprimento das condicionalidades pelas famílias beneficiárias, segundo 3 O ato administrativo que regulamentou a adesão dos municípios foi a Portaria n 246, de 2005, enquanto que a adesão dos estados foi regulamentada pela Portaria n 76, de Ambas estão disponíveis para consulta na internet, no endereço 4 O modelo em questão foi implementado por meio da Portaria n 360, de No caso da adesão ao Bolsa Família, o Distrito Federal teve tratamento similar àquele dado aos municípios e não assinou o termo de adesão dos Estados.

11 normas e instrumentos disponibilizados pelo Governo Federal (BRASIL, 2005). Mas, como o próprio Termo já apontava, as normas e instrumentos para o acompanhamento das condicionalidades estavam por ser regulamentados. O mesmo aconteceu em relação à gestão de benefícios, aos processos de cadastramento e outros. Para que os compromissos assumidos no Termo de Adesão pudessem ser cumpridos por cada esfera de governo, e mesmo para que o próprio Bolsa Família pudesse ser implantado, os vários componentes do Programa precisaram ser regulamentados de forma mais detalhada. Assim, os anos de 2005 e de 2006 exigiram um grande esforço de negociação entre o Governo Federal e outras esferas de governo para a normatização e construção das rotinas necessárias à operacionalização do Programa, com ênfase no detalhamento das competências federativas. Os municípios que assinaram o Termo de Adesão passaram a ter maior autonomia na gestão do Bolsa Família, inclusive assumindo atribuições até então sob responsabilidade exclusiva do Governo Federal, como bloqueios, cancelamentos e desbloqueios de benefícios financeiros, apenas para citar um exemplo na área de gestão de benefícios. Para que os municípios pudessem desenvolver suas atribuições de forma plena, foi preciso investir no desenvolvimento de sistemas informatizados de gestão. Uma vez que a operacionalização do Programa pressupõe trabalho conjunto, os sistemas tiveram que permitir este tipo de lógica de trabalho. Por exemplo, o município cadastra as famílias pobres do seu território, o Governo Federal concede e paga benefícios financeiros a partir de tais cadastros e o município pode bloquear e cancelar tais benefícios. Para permitir que tal desenho se viabilize, é preciso que este processo, que gerencia benefícios para mais de onze milhões de famílias pobres, cerca de quarenta e seis milhões de pessoas, seja altamente informatizado. Também no que se refere à gestão de condicionalidades, a demanda por processos informatizados é significativa, com a complexidade adicional de que este processo quase sempre é gerenciado por outras áreas diferentes daquelas que respondem pela gestão do Bolsa Família no âmbito local. Para que essa engenharia institucional se torne real, um dos maiores investimentos na gestão do Programa Bolsa Família ocorreu, e até hoje ocorre, na construção dos seus sistemas compartilhados, tanto entre esferas de governo quanto entre áreas diferentes numa mesma esfera de governo. Esses vários sistemas se estruturam e se comunicam a partir de um padrão de identificação de pessoas, denominado Número de Identificação Social, que é gerado pelo cadastro utilizado como referência para a implantação do Bolsa Família. O investimento feito na elaboração de normas, sistemas, fluxos e demais instrumentos que compõem o conjunto de instrumentos gerenciais do Bolsa Família seria pouco efetivo se não houvesse capacidade dos municípios em utilizá-los. Para tanto, foi preciso associar esse tipo de investimento com estratégias de capacitação e informação dos municípios, em especial considerando a diversidade de perfis dos técnicos e gestores responsáveis pela implementação do PBF. É evidente que não há uma única estratégia a ser adotada, mas um conjunto de iniciativas que precisam ser articuladas, de forma a permitir processos de capacitação mais continuada e, ao mesmo tempo, disponibilizar informações mais cotidianas, voltadas para a rotina de operacionalização e de gestão do Programa. Uma questão a ser considerada é a necessidade de capilaridade, freqüência e regularidade da implementação dos instrumentos de capacitação e informação, uma vez que é preciso estimular que todos os municípios participem. Ao mesmo tempo, a rapidez necessária à implantação no Programa induz à introdução de inovações com grande freqüência que, para apresentarem resultados, demandam respostas ágeis dos municípios.

12 Além das capacitações específicas, voltadas para o uso de novos instrumentos, em especial para o uso de novos sistemas informatizados, o MDS priorizou dois instrumentos principais de capacitação e informação dos municípios: um processo de capacitação à distância para cerca de quatorze mil técnicos e gestores municipais, para apoio à operacionalização do Bolsa Família; e a publicação semanal de um boletim informativo de apoio ao trabalho dos gestores municipais do Programa. Esse boletim, denominado Informe Bolsa Família, é um dos principais instrumentos de comunicação com os gestores municipais A construção de indicadores de monitoramento e de apoio financeiro à gestão descentralizada: o Índice de Gestão Descentralizada Como se informou acima, o primeiro desenho de financiamento da gestão descentralizada - o pagamento por cadastro válido, durante a atualização cadastral de foi acordado como um modelo provisório, conjuntural e de transição, até que fosse possível construir indicadores que permitissem a transferência de recursos financeiros para os municípios segundo seu desempenho na execução das atribuições assumidas nos respectivos Termos de Adesão. O modelo definitivo de apoio financeiro à gestão descentralizada foi implementado a partir de abril de 2006, e pode ser definido como uma das principais inovações na gestão do Bolsa Família, assim como um dos elementos catalizadores dos resultados positivos do Programa. Esse repasse de recursos tem como referência o Índice de Gestão Descentralizada - IGD, um indicador sintético criado por meio da Portaria nº 148, de 2006, com o objetivo de apoiar financeiramente os municípios com base na qualidade da gestão do Programa. A definição das variáveis consideradas na composição do IGD priorizou os componentes mais estratégicos da gestão do Bolsa Família, de forma a estimular a boa gestão nos temas centrais para a efetividade do Programa. Também era preciso incorporar variáveis para as quais o Governo Federal pudesse contar com informações detalhadas e permanentemente atualizadas individualmente para todos os municípios brasileiros, de forma a permitir repasse de recursos segundo a qualidade da gestão dos mesmos, um dos princípios já experimentados com sucesso no primeiro formato de repasse de recursos. Outra diretriz considerada foi que o índice fosse facilmente explicável e compreensível, de forma a conferir transparência aos mecanismos de transferência de recursos, assim como previsibilidade e espaço de manobra aos gestores locais do Programa. Como resultado, a construção do IGD considerou quatro variáveis: a) qualidade das informações do Cadastro Único, medida segundo o número de cadastros válidos ; b) atualização das informações cadastrais pelo menos a cada dois anos; c) acompanhamento, e respectiva informação, do cumprimento das condicionalidades, pelas famílias beneficiárias, na área de saúde; e d) informação da freqüência escolar das crianças e adolescentes de famílias beneficiarias. Em relação ao uso de duas variáveis vinculadas ao Cadastro Único, o objetivo foi estimular que os municípios investissem tanto na qualidade quanto na atualização das informações. Para a operação do Programa, dados imprecisos ou desatualizados podem ocasionar erros na concessão de benefícios e mesmo dificultar o acompanhamento das famílias beneficiárias. Em relação às variáveis vinculadas às condicionalidades, o objetivo era monitorar e reforçar o esforço do município em acompanhar e garantir o acesso das famílias do PBF aos serviços de saúde e educação, fundamentais para superar a situação de pobreza dessas famílias. É importante considerar que o apoio financeiro à gestão do Bolsa Família não tem como objetivo financiar os serviços de saúde e educação prestados às famílias beneficiárias que, mesmo sendo considerados como condicionalidades a serem cumpridas pelas famílias, têm mecanismos tributários e recursos setoriais próprios para seu financiamento. Também não pretendem financiar

13 as ações e serviços de assistência social prestados pelos municípios, uma vez que estes são definidos na Constituição da República como de responsabilidade dos municípios, a serem financiados com recursos próprios e, ainda, são apoiados por outros recursos também repassados pelo MDS. O IGD varia de 0 a 1, e cada variável tem peso correspondente a 25% (vinte e cinco por cento) no cálculo do índice. Os recursos para apoio à gestão são repassados aos municípios mensalmente, segundo índice calculado a cada mês, e é preciso que o município tenha atingido pelo menos 0,4 no índice para ter direito ao recebimento de recursos [1]. O índice encontrado é multiplicado pelo número de famílias do PBF em cada município, e o produto dessa operação é multiplicado por R$ 2,50 (dois reais e cinqüenta centavos). Essa é a sistemática de cálculo para definir o valor que os municípios recebem a cada mês. A portaria que criou o IGD vinculou os recursos repassados à gestão do Bolsa Família e ao desenvolvimento de atividades com famílias beneficiárias do Programa, mas deu autonomia aos municípios para que utilizassem os recursos nas ações por eles priorizadas. Os municípios podem alocar os recursos em gestão de condicionalidades; na gestão de benefícios; no fortalecimento do acompanhamento das famílias beneficiárias, em especial daquelas em situação de maior vulnerabilidade; no cadastramento de novas famílias e atualização dos dados do Cadastro Único; na implementação de ações complementares para famílias beneficiárias do PBF, como, por exemplo, alfabetização e educação de jovens e adultos, capacitação profissional, desenvolvimento territorial, entre outras; na fiscalização do PBF e do Cadastro Único; e no controle social do PBF no município. Para dar maior autonomia na gestão dos recursos, coerentemente com o desenho federado brasileiro, o desenho do IGD não prevê prestação de contas ao MDS, mas somente às Câmaras Municipais e ao Tribunal de Contas. O IGD e os recursos que financiam o Sistema Único de Saúde são os únicos recursos transferidos pelo Governo Federal com esse tipo de desenho Uma análise preliminar sobre o desenho e os resultados do IGD O IGD vem sendo calculado mensalmente desde abril de 2006, com índices para cada município brasileiro. Como resultado, observa-se um crescimento constante no índice desde o seu início. No primeiro mês de repasse, abril de 2006, a média do IGD era 0,68 e, no último, junho de 2008, era de 0,78. Em abril de municípios tiveram IGD menor que 0,4, e tiveram os maiores índices, com IGD maior que 0,8. Em junho de 2008, apenas um município teve IGD menor que 0,4; e 2,6 mil municípios atingiram IGD maior que 0,8. Desde então, o Governo Federal repassou R$ 625,5 milhões para apoio financeiro aos municípios, calculados com base no IGD, sendo R$ 162,6 milhões em 2006, R$ 229,9 milhões em 2007, e a estimativa de repasse para o ano de 2008 é de R$ 233 milhões. A primeira questão a ser considerada no desenho do IGD é que ele é, simultaneamente, uma ferramenta de monitoramento do desempenho dos municípios, e um instrumento de incentivo financeiro à boa gestão local do Programa. Permite monitorar a evolução da gestão municipal, facilitando a identificação de problemas e a intervenção corretiva em áreas estratégicas para os resultados do PBF. Como instrumento de cálculo para financiamento, o IGD permite a remuneração por resultados, algo complexo na administração pública, em especial considerando as relações inter e intra governamentais. [1] A partir de agosto de 2008 o percentual mínimo que os municípios devem atingir para receber recursos do IGD será de 0,55, e não mais de 0,4.

14 O IGD evidencia os números da gestão municipal e, ao mesmo tempo, estimula os gestores municipais a melhorar seus processos na gestão do programa, o que terá por conseqüência um aumento dos recursos recebidos. O IGD permite, portanto, dimensionar o repasse financeiro para os municípios, monitorar as ações municipais e incentivar o aprimoramento da gestão municipal. A relação de causalidade entre a implementação das atividades que o Governo Federal quer incentivar e o aumento dos recursos financeiros transferidos, em decorrência do aumento do índice, é explicitado a todos os gestores municipais, para que não haja dúvidas em relação aos objetivos do MDS. Outra questão a ser considerada é o fato de que este índice representa o resultado do trabalho desenvolvido por várias áreas de governo, característica que reflete a intersetorialidade própria do desenho do Bolsa Família. É um modelo de financiamento que estimula ações cooperadas e coordenadas entre diferentes áreas. Em relação ao uso dos recursos recebidos pelos municípios, tem chamado a atenção o fato de que inicialmente os municípios utilizaram os recursos para estruturar a gestão do Programa, e posteriormente observou-se um movimento de migração do uso do recurso para financiar atividades de desenvolvimento de capacidades das famílias, em especial ações de qualificação profissional e de geração de trabalho e renda. As experiências municipais inscritas para o Prêmio de Gestão Inovadora do Bolsa Família, parte delas já disponíveis no Observatório de Boas Práticas, mostram isto 6. Destaca-se também o fato de que, se em todas as regiões e portes de municípios observou-se um aumento significativo no índice, esse aumento foi mais significativo nas regiões e municípios mais pobres. Os municípios de menor Índice de Desenvolvimento Humano IDH e as regiões mais pobres do país tendem a apresentar IGDs mais altos que a média nacional. Uma hipótese para a explicação desse fato, ainda a ser demonstrada, e que é reforçada por outros instrumentos de monitoramento da gestão do Bolsa Família, é que nas regiões mais pobres do país a própria importância do Bolsa Família para as famílias ali residentes e para a economia local faz com que os municípios e estados invistam mais na gestão do Programa. Por fim, a conclusão mais objetiva é que a gestão compartilhada do Bolsa Família, tanto na perspectiva da relação entre o Governo Federal e os municípios quanto entre diferentes áreas de governo, encontra no IGD seu principal instrumento de materialização e reforço. Esse índice tem sido discutido, aperfeiçoado, e parece ser o principal responsável pelo trabalho de parceria, cooperação e coordenação que tem permitido ao Bolsa Família contribuir para a redução da pobreza e da desigualdade, como mostram diferentes avaliações em curso no país A relação com os estados e o Índice de Gestão Descentralizada Estadual Somente no final do ano de 2007 foi possível retomar a discussão com os estados sobre uma definição mais clara das atribuições dessa esfera de governo na gestão do Bolsa Família, assim como acerca do formato de apoio financeiro correspondente. O resultado dessa discussão foi regulamentado no início do ano de 2008, com a construção do Índice de Gestão Descentralizada Estadual - IGDE, com desenho similar àquele utilizado para apoio aos municípios. A relação com os estados, no entanto, ainda é bastante incipiente quando comparada com os avanços obtidos até o momento na relação com os municípios. Até o momento é possível afirmar que a implementação do Bolsa Família tem sido realizada praticamente numa relação bilateral 6 O Observatório de Boas Práticas pode ser consultado no endereço:

15 entre o Governo Federal e os municípios, com insuficiência de atuação dos estados, em especial naquilo que é sua agenda mais clara, o desenvolvimento de ações para desenvolvimento de capacidades das famílias. 5. Os processos de negociação entre o Governo Federal, estados e municípios Mesmo com a insuficiência de mecanismos de coordenação e cooperação federativa formalmente regulamentados pela Constituição da República, o Brasil vem apresentando, nos últimos anos, experiências positivas de pactuação federativa em áreas específicas, a principal delas na área de saúde. A complexidade do desenho de pactuação federativa do Bolsa Família, no entanto, é decorrente da sua transversalidade e da necessidade de processos negociados entre diferentes políticas públicas. A construção da idéia da adesão dos municípios, como dito anteriormente, demandou um processo de negociação mais amplo, com presença dos gestores das políticas setoriais, mas principalmente dos prefeitos municipais. Após esse início, as demandas se colocaram de forma mais dirigida para negociações setoriais. De forma específica, a Senarc tem buscado duas instâncias de negociação com estados e municípios, as Comissões Intergestores Tripartite, respectivamente das áreas da saúde e da assistência social. Tais colegiados são formados por representantes dos governos federal, de estados e de municípios de cada um desse setores. Em relação a outras áreas, destaca-se o fato de que o setor de educação não tem uma instância similar. Quanto à assistência social, tem-se buscado formas de negociação bilateral com os gestores estaduais e municipais, por meio de suas representações nacionalmente organizadas. As demandas recorrentes pela construção de consensos intersetoriais, no entanto, têm demonstrado a insuficiência desse tipo de negociação. Assim, em meados do ano de 2007 o MDS iniciou a construção de um fórum intersetorial e intergovernamental para acompanhamento das condicionalidades do Bolsa Família. Apesar de complexo no seu desenho, uma vez que pressupõe a participação das três esferas de governo, com representação dos gestores da saúde, educação e desenvolvimento social de cada uma delas, esta tem sido uma das experiências mais ricas do Programa. A materialização do conceito de condicionalidades no Bolsa Família, de reforço do direito de acesso e de monitoramento das situações de não cumprimento como forma de identificar vulnerabilidades, não pode se materializar caso não seja assumida pelos três setores de políticas de públicas, nas três esferas de governo. Com cerca de dez meses de funcionamento informal, o Fórum acaba de recomendar ao Governo Federal que estude mecanismos para sua formalização. A proposta é que continue sendo uma instância de negociação, de mobilização de estados e municípios e de construção de consensos, com caráter consultivo e sem função de deliberação. 6. Cobertura e recursos financeiros alocados no Programa Bolsa Família O Bolsa Família foi lançado no final do ano de 2003 com o compromisso de atender 11,1 milhões de famílias pobres até o ano de 2006, considerando como referência a linha de pobreza utilizada pelo Programa. Esta é a estimativa de famílias pobres com a qual o Governo Federal trabalha. O Programa tinha, ainda, metas para serem cumpridas a cada ano. Seriam 3,6 milhões de famílias ao final do ano de 2003, com um custo de R$ 570 milhões naquele ano; 5,5 milhões de famílias ao final do ano de 2004, com um orçamento de R$ 3,8 bilhões; 8,7 milhões de famílias ao final do ano de 2005, com um custo de R$ 5,7 bilhões; e 11,1 milhões de famílias ao final do ano de Todas estas metas foram rigorosamente cumpridas a cada ano.

16 O Bolsa Família beneficia famílias em todos os municípios brasileiros. São 11,1 milhões de famílias beneficiadas, abrangendo cerca de 46 milhões de pessoas, com um valor médio de benefício de R$ 85,00 (US$ 53,13). O custo anual do Programa é de R$ 11,8 bilhões (US$ 7,375 bilhões), considerando o orçamento para o ano de Deste montante, R$ 11,14 bilhões (US$ 6,96 bilhões), ou 95%, são recursos para pagamento de benefícios, e os 5% restantes são recursos para apoio à gestão, divididos entre recursos para pagamento do Agente Operador, recursos para transferência a estados e municípios para apoio à gestão descentralizada, e outros custos de gestão. O custo fiscal do PBF é da ordem de 0,4% do Produto Interno Bruto PIB. 7. Síntese dos principais resultados do Programa Bolsa Família Diferentes especialistas, instituições de pesquisas e organismos de cooperação multilateral têm analisado os impactos do Programa Bolsa Família. Estes impactos são ainda mais significativos quando consideramos que o Programa tem apenas quatro anos e meio de existência. Três temas principais têm sido abordados de forma mais detalhada pelos estudos em curso: as contribuições do Programa para a redução da pobreza e da desigualdade; o impacto na garantia de segurança alimentar e nutricional das famílias beneficiárias; e as contribuições do PBF para a redução da evasão e para o aumento da freqüência escolar. Preliminarmente, é importante considerar que os vários estudos disponíveis mostram que o PBF chega às famílias mais pobres, àquelas que tradicionalmente estiveram à margem das políticas públicas no Brasil, e que vários dos seus resultados decorrem justamente do fato de que o foco nos mais pobres foi uma escolha acertada. Os resultados apresentados pelas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílio - Pnad s , executadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, mostram que o Brasil está reduzindo a pobreza, em especial em seu grau mais extremo, bem como a desigualdade. Desde que o Brasil assumiu compromissos com os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, o País já reduziu a extrema pobreza em mais de 60%, cumprindo assim a primeira meta - redução da extrema pobreza à metade - com dez anos de antecedência. Em 2006, pela primeira vez a população pobre representou menos de 20% da população brasileira. Em relação à desigualdade, o Brasil reduziu seu coeficiente de Gini em 1% no ano de 2003; em 1,9% em 2004; em 0,6% em 2005; e em 1,06% em Segundo o Professor Marcelo Néri, de 2003 a 2006 os 10% mais pobres aumentaram a sua renda em 9,62% em média, contra um aumento de 5,09% na renda dos 10% mais ricos. Segundo diferentes pesquisadores, o Programa Bolsa Família individualmente é responsável por 21% da queda da desigualdade, medida pelo Coeficiente de Gini, observada até o ano de O aumento real do salário mínimo e o PBF são, segundo tais pesquisadores, os principais fatores de redução da pobreza e da desigualdade observada no país. Também em relação à erradicação da fome e à garantia de segurança alimentar e nutricional, os resultados do Bolsa Família são expressivos. Diferentes estudos mostram que o PBF teve importante impacto na melhoria da situação alimentar e nutricional dos seus beneficiários, e especialmente das crianças. A Chamada Nutricional, realizada de forma conjunta pelos Ministérios da Saúde e do Desenvolvimento Social, com avaliação nutricional de cerca de quinze mil crianças do Semi-Árido Nordestino, em 2005, mostrou que a participação no Programa reduz o risco de desnutrição crônica em todas as faixas etárias. As maiores reduções da desnutrição estão entre as crianças com idade de 6 a 11 meses, faixa em que se observa uma redução do risco em 62,1%. Esse resultado é de suma importância, uma vez que déficits de crescimento nessa faixa etária são irreversíveis posteriormente.

17 Estudo realizado pelo DataUFF, instituto de pesquisa vinculado à Universidade Federal Fluminense, e pela Universidade Federal da Bahia, com o objetivo de avaliar o impacto do Programa Bolsa Família quanto à segurança alimentar e nutricional, mostrou que aumentou a quantidade e melhorou a qualidade da alimentação das famílias beneficiárias após a concessão do benefício: 85,6% das famílias consideraram que a alimentação da família melhorou ou melhorou muito; 73,3% das famílias dos beneficiários relataram que a variedade dos alimentos da dieta melhorou muito; 26,7% atestaram que a dieta melhorou (satisfação de 100%); e 54,7% das famílias consideraram que a quantidade de alimentos consumidos é boa ou muito boa; 41,0% a consideraram regular. Resultados semelhantes são apontados por pesquisa do Ibase, que, ao perguntar a cerca de cinco mil beneficiários do PBF o que ocorreu com a alimentação da família após a inclusão no Programa, obteve as seguintes respostas: para 74% dos beneficiários aumentou a quantidade de alimentos que já eram consumidos; para 70% aumentou a variedade de alimentos; e para 63% aumentou a compra de alimentos que as crianças gostam. Também já estão disponíveis estudos que mostram que a transferência de recursos para pagamento de benefícios mobiliza a economia local, em especial nos municípios de pequeno porte. Além disto, segundo resultados preliminares da pesquisa O Programa Bolsa Família e o Enfrentamento das Desigualdades de Gênero, o fato de o benefício ser pago à mulher melhora a auto-estima das mulheres, reduz a dependência com relação ao parceiro e reduz os conflitos domésticos. Em relação aos impactos educacionais, a avaliação de impacto do PBF realizada pelo Cedeplar, da Universidade Federal de Minas Gerais, mostra que, entre o público de 7 a 14 anos atendido pelo Bolsa Família, a taxa de freqüência é 3,6% acima da observada no conjunto dos não beneficiários com igual perfil. No público feminino, esta diferença chega a 6,5%, e no Nordeste é ainda maior: 7,1%. A evasão entre os beneficiários chega a ser 2,1 pontos percentuais menor que no conjunto total das crianças em situação de extrema pobreza. Como a taxa de freqüência à escola é elevada no País (97,3%), essas diferenças são bastante relevantes na avaliação dos pesquisadores que analisaram os dados. O suplemento da Pnad 2006, específico para avaliar transferência de renda, mostra resultados semelhantes em relação à redução da evasão e aumento de freqüência de beneficiários. Este mesmo suplemento mostra que não há acomodação das famílias com o recebimento dos benefícios, critica feita por alguns setores mais conservadores da sociedade brasileira, em especial por representantes da classe média. 8. Considerações finais Apesar dos resultados já mensurados e do consenso que se criou em torno do Bolsa Família no país, pode-se afirmar que o Programa ainda está em processo de construção. Várias são as agendas em curso para seu aprimoramento, sejam elas relacionadas à ampliação do Programa, ao aperfeiçoamento de atividades em curso e, ainda, a ajustes em seu desenho. No que diz respeito à ampliação do Programa, a identificação, cadastramento e concessão de benefícios para as famílias mais pobres é uma preocupação constante. Hoje, apesar de trabalhar com uma estimativa oficial de 11,1 milhões de famílias pobres, o Cadastro Único mostra um número adicional de famílias com o perfil do Bolsa Família e o maior desafio é assegurar que as famílias mais pobres, aquelas que tradicionalmente estiveram excluídas do acesso às políticas públicas, possam ser atendidas pelo Bolsa Família.

18 Na área de programas complementares, o Governo Federal tem priorizado atividades de integração entre o PBF e programas de alfabetização e aumento de escolaridade de adultos, assim como sua articulação com iniciativas de qualificação e inserção profissional. A ampliação do uso do Cadastro Único por outras políticas públicas potencializa a integração de ações voltadas para famílias pobres, com impactos positivos no desenvolvimento de capacidades dessas famílias. A preocupação com a integração e a atuação intersetorial também está presente nos esforços de melhoria das estratégias de acompanhamento das famílias mais vulneráveis, aquelas que não cumprem condicionalidades. Para tanto, é preciso aperfeiçoar os mecanismos de coordenação de políticas governamentais. Os desafios de coordenação, no entanto, estão entre os principais desafios para a implementação e aperfeiçoamento do Bolsa Família, e muito ainda resta a ser feito em uma área construída principalmente com instrumentos de regulamentação, juridicamente mais frágeis que normas legais. Em relação aos ajustes de desenho, recentemente houve a ampliação da faixa etária para concessão de benefícios, com a adequação do Programa para atender adolescentes, assim como a regulamentação de tempo mínimo de permanência das famílias antes da revisão de benefícios. Do ponto de vista das relações federativas e dos processos de coordenação e cooperação entre esferas de governo, não resta dúvidas de que houve avanços significativos na relação entre o Governo Federal e os municípios, mas os processos de pactuação com os estados são ainda incipientes. A proximidade com as eleições municipais, no entanto, já aponta a demanda por refazer vários dos processos construídos até o momento, em especial no que se refere à capacitação dos gestores, assim como por reforçar a legitimidade política que o Bolsa Família e toda a agenda de redução da pobreza e da desigualdade ganharam nos últimos anos. Essa agenda não se esgota num governo, num mandato, numa única política pública e na responsabilidade de um único ente federado. Bibliografia ABRUCIO, Luiz Fernando. A Coordenação Federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. Curitiba: Rev. Sociologia e Política nº 24, jun ALMEIDA, T. M., Federalismo e Políticas Sociais, CEPAL Série Políticas Sociais, junho BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Portaria n 148, de 27 de abril de Cria o Índice de Gestão Descentralizada IGD do Programa Bolsa Família.. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Portaria n 246, de 20 de maio de Aprova os instrumentos necessários à formalização da adesão dos municípios ao Programa Bolsa Família, à designação dos gestores municipais do Programa e à informação sobre sua instância local de controle social, e define o procedimento de adesão dos entes locais ao referido Programa.. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Portaria n 360, de 12 de julho de Estabelece critérios e procedimentos relativos à transferência de recursos financeiros aos Municípios, Estados e Distrito Federal, destinados à implementação e desenvolvimento do PBF e à manutenção e aprimoramento do Cadastro Único.

19 . Presidência da República. Decreto n 5.209, de 17 de setembro de Aprova o regulamento do Programa Bolsa Família.. Presidência da República. Lei n 8.742, 7 de janeiro de Lei Orgânica da Assistência Social LOAS.. Presidência da República. Lei n , de 09 de janeiro de Institui o Programa Bolsa Família. CASTAÑEDA, Tarsicio e LINDERT, Kathy. O desenho e a implantação dos sistemas de focalização familiar: lições da América Latina e dos Estados Unidos. Junho, (disponível na internet em: COHN, Amélia. Programas de Transferência de Renda no Brasil Estudos e pesquisa n 85 IPEA Brasília setembro / 2004 COHN, Amélia; FONSECA, Ana. O Bolsa-Família e a questão social. Abril, (disponível na internet em: CUNHA E. Rosani. Federalismo e Relações Intergovernamentais: Os consórcios públicos como instrumento de cooperação federativa. Artigo apresentado no IX CLAD sobre Reforma do Estado e da Administração Pública, Agosto de 2004 FONSECA, A. M. M.; VIANA, A. L. D A. Tensões e avanços na descentralização das políticas sociais: o caso do Bolsa Família. In: FLEURY, S. Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV, MEDEIROS, Marcelo; BRITTO, Tatiana; SOARES, Fábio. Programas Focalizados de Transferência de Renda no Brasil: Contribuições para o debate. Texto para Discussão n Brasília: IPEA, Junho de 2007 MESQUITA, Camile Sahb. O programa bolsa família: uma análise de seu impacto e significado social. Dissertação (mestrado) Universidade de Brasília, Programa de Pós Graduação em Política Social. Brasília: NERI, Marcelo Cortes. Miséria, Desigualdade e Políticas de Rendas: O Real do Lula. Rio de Janeiro: FGV/IBRE, CPS, PACHECO, Leonor, et al (2007) Perfil Nutricional de Crianças Menores de Cinco Anos no Semi- Árido Brasileiro. In: Vaitsman, Jeni, et al. Avaliação de Políticas e Programas do MDS Resultados. Volume I. Segurança Alimentar e Nutricional. Brasília-DF: MDS/SAGI. PAES DE BARROS, Ricardo; Carvalho, Mirela; Franco, Samuel. Pobreza Multidimencional no Brasil. Textos para Discussão nº Brasília: IPEA, outubro de SILVA, Maria, et al (2007) Programa Bolsa Família e Segurança Alimentar das Famílias Beneficiárias: Resultados para o Brasil e Regiões. In: Vaitsman, Jeni, et al. Avaliação de Políticas e Programas do MDS Resultados. Volume II. Bolsa Família e Assistência Social. Brasília-DF: MDS/SAGI.

20 SOARES, Fábio Veras; SOARES, Sergei; MEDEIROS, Marcelo e OSÓRIO, Rafael Guerreiro. Programas de Transferência de Renda no Brasil: Impactos sobre a desigualdade. Textos para Discussão nº Brasília: IPEA, outubro de 2006 SUPLICY, Eduardo. Renda básica de cidadania. A saída é pela porta. São Paulo: Cortez, VAN PARIJS, Philippe. Capitalismo de Renda Básica. In: Revista Lua Nova, nº. 32. São Paulo: 1994