Dados do IBGE de 1996 indicam que o Brasil tem 157 milhões

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1 Cidadania e reforma urbana Orlando Alves dos Santos Junior, sociólogo, mestre em Planejamento Urbano e Regional e diretor da Fase para a Área Cidadania, Políticas Públicas e Questão Urbana Dados do IBGE de 1996 indicam que o Brasil tem 157 milhões 79 mil 573 habitantes, distribuídos de forma bastante diferenciada pelo território nacional (tabela 1). A região Sudeste concentra a maior parte da população (42%), seguida das regiões Nordeste (29%), Sul (15%), Centro-Oeste (7%) e Norte (7%) (gráfico 1). Tabela 1 População residente por região, situação do domicílio e sexo Fonte: Contagem da População, 1996, IBGE,

2 Gráfico 1 Fonte: IBGE, O Brasil ocupa o 65º lugar na classificação dos países segundo o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) com a marca de 0,797. É uma marca bastante próxima da adotada pelo Pnud (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) para caracterizar um país com alto desenvolvimento humano (0,800). Ao desagregar-se esse indicador pelos estados da federação aparecem três áreas bem definidas: sete estados mais ao Sul do país, mais o Distrito Federal, apresentam IDH superior a 0,8 (alto desenvolvimento humano); na direção Noroeste, a partir de Minas Gerais, compreendendo os estados de Goiás, Mato Grosso, Rondônia, Amazonas, Roraima e Amapá, com IDH entre 0,7 e 0,8 (médio desenvolvimento humano); Pará, Acre e os estados do Nordeste com níveis de IDH inferior a 0,7 (baixo desenvolvimento humano). Apesar da importância desses dados regionais, é preciso cuidado para não se concluir uma imagem do país como dividido em três Brasis: o primeiro com alto, o segundo com médio e o terceiro com baixo desenvolvimento humano. É necessário lembrar que as regiões Sudeste e Sul concentram mais da metade da população brasileira e a maior parte da riqueza nacional, mas também um dos mais significativos contingentes de pobres do país. Na verdade, os três Brasis estão reproduzidos em todas as regiões, caracterizando o país pela extrema desigualdade social. Segundo o Relatório sobre Desenvolvimento Hu- 40

3 mano, elaborado pelo Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) e Pnud, em 1996, entre 55 países comparados, o Brasil possui o maior grau de desigualdade na distribuição de renda (relação entre os 10% mais ricos e os 40% mais pobres), atrás do Peru, República Dominicana, El Salvador, Venezuela, México e Zâmbia. O IDH é composto por três componentes básicos: longevidade (medida pela esperança de vida ao nascer); conhecimento (medido pela média entre a taxa de alfabetização dos adultos e a taxa de matrículas nos diversos níveis de ensino); e o padrão de vida (expresso pelo poder de compra baseado no Produto Interno Bruto - PIB - per capita). Para analisar o quadro social brasileiro, é necessário utilizar variáveis que permitam a avaliação das desigualdades sociais em um país com fortes diferenciações regionais, mas também com nítidas clivagens sociais e diferenciações intra regionais. A problemática urbana é um dos aspectos mais relevantes desse processo, seja pelo perfil urbano do país ou pela especificidade de sua dinâmica, e envolve interesses econômicos, políticos e sociais. É fundamental buscar a relação entre indicadores sociais de gênero, etnia e faixa etária e a problemática urbana brasileira, superando as distorções das médias estatísticas e permitindo uma aproximação da realidade. Há uma ausência de estatísticas sobre o tema, apesar de inúmeros estudos estarem sendo produzidos em âmbito local e regional. Destacam-se como exemplo as publicações dos anais da Anpur (Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional), da Anpocs (Associação Nacional de Pós-Graduação em Ciências Sociais), as publicações do Instituto Pólis e a revista Proposta, editada pela Fase (Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional). Tomando-se em conta a questão étnica, verifica-se que o Índice de Desenvolvimento Humano da população afro-descendente pode variar, de acordo com o cálculo realizado, entre as médias 0,575 e 0,607 indicativo, portanto, de baixo desenvolvimento social segundo a metodologia adotada pelo Pnud. As diferenças nas médias têm relação com a renda da população afro-descendente. 41

4 Da mesma forma, quando se tomam as diferenças de gênero, evidencia-se que as mulheres são as mais pobres, ganhando aproximadamente 63% dos salários masculinos. Além disso, as famílias chefiadas por mulheres com filhos menores de 14 anos representavam 58% daquelas vivendo com até meio salário mínimo mensal per capita. (Ipea/Pnud, 1996) A problemática urbana no país evidencia-se no fato de as cidades brasileiras concentrarem cerca de 78% da população e 90% do PIB. Cerca de 35% da população urbana está concentrada em apenas nove regiões metropolitanas; São Paulo e Rio de Janeiro concentram cerca de 60% em espaços metropolitanos. Apesar de uma diminuição do ritmo do crescimento demográfico no conjunto das regiões metropolitanas e do incremento das taxas de crescimento das cidades médias, é ainda significativa a concentração populacional nesses espaços, tornando a questão metropolitana uma das principais características da questão urbana brasileira (tabela 2). Destaca-se aqui o Rio de Janeiro, que teve a menor taxa de crescimento de todas as regiões metropolitanas. Tabela 2 População residente nas regiões metropolitanas brasileiras 1991 Fonte: IBGE, 1991/Ribeiro,

5 Ao mesmo tempo, em função do papel polarizador que exercem, as regiões metropolitanas constituem, geralmente, áreas de concentração de pobreza. O relatório Ipea/ Pnud estima em aproximadamente 42 milhões o número de pobres no Brasil (dados de 1990), correspondendo a 30% da população. A metodologia utilizada no estudo leva em consideração as linhas de pobreza segundo regiões e estratos de residência, a partir de cestas de consumo de famílias de baixa renda por região. São classificados como pobres aqueles cuja renda familiar per capita é inferior à linha de pobreza estabelecida. A pobreza é mais elevada nas regiões Norte (43%) e Nordeste (46%) e menos nas regiões Sul (20,1%) e Sudeste (23%). Mas é o componente urbano que melhor caracteriza a pobreza no país: 70,9% dos pobres estão nas cidades (29,2% nas regiões metropolitanas e 41% nas demais áreas urbanas). Tais dados sugerem a necessidade de relativizar a leitura da pobreza com base nos percentuais regionais encontrados (tabela 3). O estudo mais rigoroso da pobreza, que relaciona as variáveis regionais e metropolitanas, indica que a pobreza é mais crítica no Nordeste e nas metrópoles de São Paulo e do Rio de Janeiro, com características e razões diferenciadas. No Nordeste as causas estão intimamente relacionadas aos bolsões de pobreza e à estrutura agrária da região. Nem sempre são nítidas as fronteiras entre urbano e rural nesse espaço. Nas metrópoles de São Paulo e do Rio de Janeiro a pobreza vincula-se às formas de inserção no mercado de trabalho, mais sensível, portanto, aos impactos da reestruturação produtiva. Essas transformações atingem em escala cada vez mais ampla outras metrópoles, trazendo impactos sociais significativos e conformando uma questão metropolitana no país. As metrópoles brasileiras são marcadas por processos de desenraizamentos, massificação, desigualdades sociais e segregação. Estes caracterizam uma crise urbana e mostramse nas seguintes tendências: redução do mercado formal de trabalho; difusão de valores individualistas e associados à sociedade de consumo; mercantilização da cultura e monopolização dos meios de comunicação de massa; recuo nas políticas públicas e privatização ampla dos serviços de educação, 43

6 saúde e previdência social; adoção de princípios empresariais de produtividade e competitividade; desestabilização de organizações da sociedade capazes de amenizar os custos da modernização e manter expectativas sociais; descrédito nas instituições públicas, nos parlamentares e na política; crise dos movimentos sociais; incorporação da pobreza ao trabalho informal e ao circuito das drogas e contrabando. Tabela 3 Número e proporção de pobres segundo regiões 1990 Fonte: Rocha, Dados do IBGE/Pnad, 1990 em Ipea/Pnud, (1) Exceto estrato rural, não investigado pela Pnad, e estado de Tocantins ainda incluído em Goiás na amostra da Pnad 44

7 Com efeito, é evidente que nesse quadro toda e qualquer macropolítica tem impacto, positivo ou negativo, sobre a dimensão urbana da sociedade brasileira. Globalização, fragmentação e exclusão social No agravamento da crise urbana no Brasil destacam-se três elementos: o colapso das políticas públicas, com a reformulação do papel do Estado e o bloqueio da democratização; o crescimento da exclusão, das desigualdades e fragmentação sociais; e as mudanças na questão urbana e no papel dos governos locais. O debate sobre o papel do Estado e a democratização da sociedade é hoje uma questão central. O plano de reajuste econômico do governo tem como uma de suas características o bloqueio de canais de participação popular e cidadania, através do colapso ou minimalismo das políticas sociais e da deslegitimação das forças e movimentos que se opõem ao neoliberalismo. Na gestão municipal, ainda há impasses para implementação dos instrumentos aprovados com a Constituição de Apesar do processo de descentralização administrativa e da municipalização das políticas públicas, é evidente a baixa capacidade dos governos municipais em responder às novas funções na gestão e formulação dessas políticas. Apesar disso, é preciso reconhecer que há um novo campo de possibilidades e experiências locais. Como conseqüência há uma tendência ao crescimento da exclusão e das desigualdades sociais. Esse processo é acompanhado pela fragmentação dos sujeitos coletivos e por respostas ativas dos atores sociais. Substitui-se formas clássicas de organização por novas instituições, redes e atores que têm tido papel relevante na formulação das políticas públicas. Quanto às mudanças no diagnóstico da questão urbana no Brasil, os movimentos sociais e as ONGs que atuam no campo urbano tiveram, classicamente, como foco de atuação a democratização do acesso da população aos serviços urbanos e o direito à cidade, que conformaram as bases da plataforma da reforma urbana na década de 80 e início dos 90. Esse enfoque hoje é insuficiente para pensar os problemas urbanos da sociedade brasileira. É necessário incorporar na sua 45

8 46 plataforma as novas questões geradas pela crise fiscal do Estado, a mudança de papel dos governos locais com a inserção das cidades aos circuitos globalizados e o aumento do desemprego e da flexibilização das relações trabalhistas. Apesar das poucas pesquisas sobre os impactos da globalização e da reestruturação nas grandes cidades, algumas análises sugerem uma fragmentação socioespacial das nossas metrópoles. O Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal, implementado pela UFRJ e Fase, tem pesquisado a dinâmica urbana e a gestão municipal. Algumas conclusões: existência de fortes contrastes socioeconômicos (renda, trabalho, educação, habitação e família) e de acesso aos serviços de saneamento (água, esgoto e lixo), e tendências à segmentação e polarização da estrutura social entre as áreas centrais e periféricas; transformação e diferenciação do contexto sociopolítico local, em razão da crise e reconfiguração dos movimentos sociais urbanos, expressas pela tendência à fragmentação do tecido associativo em dois padrões um corporativo e outro popular e seus impactos sobre a cena política local e o desempenho institucional do setor público estadual e municipal; multiplicação de formatos organizativos das prefeituras na direção daquilo que a literatura internacional tem chamado de governança e, ao mesmo tempo, crescente incapacidade técnico-institucional dos governos locais em adotarem sistemas planejados de gestão urbana; crise fiscal e financeira dos governos locais, efeito da fragmentação institucional do sistema público de financiamento urbano, da inexistência de cooperação intergovernamental e de estabilidade econômica. Nas novas abordagens sobre a questão urbana, há o reconhecimento de que o papel da cidade vem passando por grandes transformações. A inserção da economia no movimento da globalização absorve o novo padrão produtivo baseado na flexibilidade do trabalho e traz a necessidade de repensar o processo de urbanização. Esse é marcado, no caso brasileiro, pelo colapso da coalizão política desenvolvimentista e a decorrente crise fiscal e orgânica do Estado.

9 Duas questões merecem destaque: a questão urbana nas grandes cidades não pode mais ser apreendida da noção de acumulação de capital e reprodução da força de trabalho. As mudanças do sistema produtivo de flexibilização trabalhista dissociam acumulação e reprodução da força de trabalho; os processos econômicos que redefinem a questão urbana não são mais de ordem local e nem tampouco nacional, assumem uma dimensão global. Alguns autores destacam que os três elementos nos quais se baseia o governo local - população, território e organização - não servem mais como estrutura para grandes cidades. Essas se definem pela sua centralidade. O governo local deve estabelecer funções para uma população e um território que vão além do que lhe corresponde histórica e legalmente. As transformações no papel das cidades têm redefinido a autonomia dos municípios e estabelecido novos formatos de organização do poder local. Diante desse novo quadro, diferentes concepções políticas vêm buscando respostas para os desafios colocados na gestão das cidades. As proposições neoliberais traduzem-se em programas de reformas e intervenção socioeconômica pouco preocupados com aspectos históricos e especificidades da dinâmica política nacional ou local. O conceito neoliberal foi formulado para identificar as teses do chamado Consenso de Washington, no qual é redefinido o papel do poder público, baseando-se na estratégia de livre mercado. O programa neoliberal, aplicado em países em desenvolvimento, estrutura-se em três fases: estabilização macroeconômica; reformas estruturais, com a desregulação dos mercados e privatização das empresas estatais; e retomada do crescimento econômico. A intervenção estratégica deve promover a produtividade urbana, o grande desafio a ser atingido. O fortalecimento da capacidade institucional dos municípios no desempenho macroeconômico é a finalidade política da descentralização. O quadro de referência é a inserção do local no contexto global. O diagnóstico e as propostas apresentadas são marcados por uma visão pouco crítica das contradições da globalização econômica. Apesar de defi- 47

10 48 nições imprecisas e conclusões ambíguas, estudos destacam que a reestruturação econômica e a inovação tecnológica aprofundam a dissociação entre produtividade e eqüidade, aumentando a segmentação social. Em muitos casos, o processo de globalização também induz à adoção de políticas marcadas pela competição predatória por capitais. O resultado é a destruição das condições que sustentam a reprodução social nas cidades, levando à dualização das economias urbanas. Com efeito, tem-se partes das cidades, cidades inteiras e regiões divididas em áreas integradas e excluídas aos circuitos internacionais de capital e, conseqüentemente, da possibilidade da cidadania e de uma vida digna e prazerosa para suas populações. Outros autores, a partir de uma perspectiva crítica, têm se interessado pelo debate sobre a reconfiguração organizativa das cidades e sua gestão estratégica. Para essa corrente, o espaço local não pode ser visto apenas como território geográfico e dotado de infra-estrutura para atividades econômicas. Adquire uma dimensão sociocultural decisiva nos processos de desenvolvimento. Entre os diversos elementos desse ambiente estão cooperação, solidariedade, atmosfera industrial, confiança entre os atores sociais, sentimentos de pertencimento, tradições artesanais e estrutura familiar. O desenvolvimento local é caracterizado por não responder a lógicas puramente econômicas. É uma perspectiva local, sem perder a dimensão global, que pode gerar uma alternativa de desenvolvimento com democracia e justiça social. As economias locais não se constituem de plataformas de exportação para o mercado global, como simples suporte de circuitos econômicos mundiais, mas podem articular a dinâmica econômica a fatores não-mercantis e político-culturais. O desenvolvimento local deve ser entendido como um plano de ação coordenado, descentralizado e focalizado, destinado a ativar e melhorar de maneira sustentável as condições de vida dos habitantes e a estimular a participação de todos os atores. A partir dessa concepção, novas leituras sobre a relação entre Estado, mercado e sociedade têm sido geradas.

11 Destacamos o conceito de governança, introduzindo a discussão da esfera política na gestão local, e o conceito de esfera pública não-estatal, requalificando a relação entre público e privado. Na impossibilidade de discutir aqui os limites e potencialidades desses conceitos, cabe reconhecer sua importância para o debate do papel das cidades e dos governos locais, rompendo com a naturalização da economia do mercado neoliberal e revalorizando a esfera política. Essa possibilita questionar as formas de governar e não somente as funções do governo e o papel das cidades. É necessário indagar quais os compromissos políticos de uma gestão municipal, já que o papel de um governo não pode ser apenas de mediador. O governo é também a expressão de forças sociais e políticas. Na perspectiva de uma proposta comprometida com a democracia e justiça social, o governo local deve assumir sua dupla condição, de comprometimento com o ideário reformista e, ao mesmo tempo, de representante de uma maioria eleitoral. Não pode abrir mão da lógica da gestão participativa, do conflito Tendências da participação popular nas cidades Cabe acrescentar a estreita relação entre associativismo ou participação cívica e desempenho das instituições. O legado histórico é determinante de padrões sociais que definem tradições de civismo e capital social. Há uma forte relação entre capital social (confiança, cooperação, reciprocidade, civismo, bem-estar coletivo, normas e sistemas de participação) e desempenho institucional. Os padrões de participação cívica e solidariedade colocam-se como elementos centrais no debate sobre desempenho das políticas públicas. No Brasil, dados apontam para baixos níveis de associativismo, refletindo grandes diferenciações regionais (tabela 4 e gráfico 2). Cabe sublinhar, portanto, a importância de colocar na agenda política a questão da constituição dos sujeitos coletivos. 49

12 Tabela 4 Proporção de pessoas filiadas a organizações associativas regiões metropolitanas Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal, a partir de dados do suplemento sobre associativismo, PME Pesquisa Mensal de Emprego, IBGE, abril de Gráfico 2 Fonte: IBGE, Suplemento PME, abril Trabalhando para construção de sujeitos coletivos, as ONGs têm tido um papel cada vez mais importante, constatando-se o aumento da sua presença no cenário político cultural das cidades. O termo ONG passou a ser utilizado em meados da década de 80 para identificar as organizações 50

13 de caráter não-representativo, responsáveis pela implementação de projetos em organizações de base dos movimentos sociais. As ONGs se diferenciam das entidades assistenciais e filantrópicas pelo fato de as primeiras reivindicarem para si um compromisso com as lutas pelos direitos civis e políticas públicas, enquanto que as últimas estariam marcadas por relações clientelísticas de dependência. As ONGs também realizam atividades assistenciais e filantrópicas, mas buscam justificá-las por seus objetivos políticos relacionados à conquista dos direitos de cidadania e justiça social. Organizativamente, as ONGs podem ser caracterizadas da seguinte forma: organizações formais com algum grau de permanência e estruturação organizacional; privadas, institucionalmente separadas do governo porém com fins públicos; sem fins lucrativos para seus organizadores e diretoria, distinguindo-se das empresas; autogovernadas através de procedimentos e diretrizes próprios; com participação voluntária de membros, pelo menos de seu corpo diretor. Suas atividades caracterizam-se por funções de mediação e assessoria nos campos educacional, político, técnico, legal, informacional e similares; articulação entre a sociedade civil e o Estado; apoio material, de serviços, de construção de conhecimentos (pesquisa) e de solidariedade a causas humanitárias e de respeito ao meio ambiente; formação de redes, organizações e movimentos afins ou complementares; e outras atividades no campo da promoção da cidadania. O público-alvo das ONGs é bastante amplo. São segmentos sociais específicos, incorporando movimentos populares urbanos, comunidades rurais, grupos de base, populações marginalizadas ou em situações onde os direitos humanos ou a natureza estão sendo desrespeitados. A ação das ONGs visa o fortalecimento da sociedade civil, através de microtransformações (locais ou no cotidiano) ou de macrotransformações (globais ou sistêmicas). Sua atuação ocorre no sentido da construção de pontes para a realização da cidadania, da democracia, da justiça social, do equilíbrio ecológico e de outros avanços da sociedade civil. (Sherer-Warren, 1994). 51

14 As ONGs filiadas à Abong (Associação Brasileira de ONGs) representam um pequeno universo do total existente no país, mas expressam um campo definido por critérios claros de identificação São essas que gozam de reconhecimento nas agências internacionais e governamentais. A Abong aceita como afiliadas somente as organizações autônomas perante o Estado, as igrejas, os partidos políticos e os movimentos sociais; que mantenham compromisso com a constituição de uma sociedade democrática, incluindo o respeito à diversidade e ao pluralismo; tenham caráter público em relação aos seus objetivos e ação; possuam personalidade jurídica própria como sociedade civil sem fins lucrativos; e tenham ao menos dois anos de experiência. A maior parte das ONGs está na Região Sudeste (44%) e Nordeste (31%). No Centro-Oeste e no Sul repete-se o índice de 9% e no Norte apenas 7% (gráfico 3). Apesar da dificuldade de classificação temática, em razão da pluralidade de atividades das ONGs, pode-se ter uma primeira aproximação com base na pesquisa realizada por Leilah Landim e Letícia Cotrim, em Nela evidencia-se um campo de atuação bastante diversificado, destacando-se as atividades relacionadas a projetos de políticas públicas (30%), educação para a cidadania (30%), projetos de geração de renda (28%), estudos e pesquisa (23%) e lazer e cultura (23%) (gráfico 4). Gráfico 3 Fonte: Abong,

15 Gráfico 4 Fonte: Landim e Cotrim, Estratégias de ação para reforma urbana Diante do diagnóstico traçado, é necessário enfrentar o impacto dos processos assinalados. Tendo como referência o compromisso com o ideário da reforma urbana, alguns desafios devem ser enfrentados. Os princípios da reforma urbana estão fundamentados no ideário de cidades justas, democráticas e auto-sustentadas, construídas a partir de uma política urbana universalista e redistributiva. Nesse modelo constata-se que a ausência de democracia na gestão das políticas públicas e a especulação fundiária geram a espoliação urbana. A seguir, os desafios: 1º) tendência à exclusão e ao crescimento das desigualdades sociais Responder a essa problemática é um desafio colocado pela conjuntura atual e pelo modelo de reestruturação econômica adotado pelo Brasil. As conseqüências desse modelo sobre a inclusão e a integração social conformariam um primeiro campo de questões a ser enfrentado pelas organizações sociais. 53

16 2º) tendência à fragmentação dos sujeitos coletivos Além do seu evidente aspecto negativo, esse processo de fragmentação é acompanhado por outro de reconfiguração dos atores sociais. Isso passa pela substituição das formas clássicas de organização por novos formatos, instituições, redes e atores. Ou seja, se há um processo de fragmentação em curso, também há respostas a esse cenário. 3º) tendência de colapso das políticas sociais nacionais No plano municipal, acontecem impasses na implementação dos instrumentos aprovados após a Constituição de Como decorrência, há pouca qualificação institucional-administrativa das prefeituras municipais e bloqueios dos mecanismos de descentralização. Apesar da descentralização administrativa e da municipalização das políticas públicas, ocorre uma baixa capacidade de resposta dos governos municipais às novas funções na gestão e formulação dessas políticas. 4º) mudanças no diagnóstico da questão urbana no Brasil As ONGs que atuam no campo urbano sempre tiveram como foco a democratização do acesso aos serviços urbanos. Apesar de fundamental, esse enfoque é insuficiente para pensar os problemas urbanos brasileiros, em razão da crise econômica que gera o desemprego e a flexibilização das relações trabalhistas. Essas questões colocam novos problemas para reflexão sobre a economia urbana e a sustentabilidade das cidades no Brasil. É necessário refletir sobre a possibilidade da ação das organizações no campo da democratização do acesso aos serviços públicos ser combinada com algum tipo de ação no campo da estrutura da economia urbana. É preciso ainda chamar a atenção para o deslocamento da transição democrática do plano nacional para o local, requalificando a questão urbana no Brasil. Antes o foco da ação política era direcionado a questões nacionais, como a democratização e a luta pela Constituinte; hoje se volta para as problemáticas municipais. Baseando-se nos desafios indicados, quais os elementos para desenhar uma estratégia de intervenção na área urbana? Em primeiro lugar, enfrentando aspectos bloqueadores da democracia e da cidadania no plano nacional. Diante do enfraquecimento dos sujeitos coletivos e da redefinição do 54

17 papel público das ONGs, é fundamental encarar o colapso e o minimalismo das políticas sociais e os problemas de organização de determinados atores. A partir destas diretrizes, é importante apontar os elementos fundamentais da estratégia a ser elaborada. No campo da política urbana e do direito à cidade O quadro de crise estrutural do Estado que deriva dos processos de acumulação e reestruturação; dos problemas fiscais e redistributivos; das heranças do autoritarismo; das resistências classistas; e dos problemas de exclusão enfraquecem o potencial regulador do Estado, gerando o colapso das políticas sociais. O resultado é a emergência de uma crise metropolitana e a fragmentação social das grandes cidades, requalificando a questão urbana no plano nacional, marcada não só pelas desigualdades sociais geradas pelo processo de urbanização espoliativo, mas também pela exclusão social. Assumir o projeto da reforma urbana coloca-se como central. Esse deve ser concebido como um conjunto de ações que articule o plano da produção e distribuição de bens e serviços; a universalização dos direitos sociais e a inversão de prioridades na política de investimentos públicos; o fortalecimento das políticas públicas com ênfase na habitação, saneamento e meio ambiente; ações reguladoras da economia urbana, principalmente na geração de trabalho e renda; e ações de restauração e criação de laços de sociabilidade como uma alternativa às estratégias individualistas, violentas e ilegais de sobrevivência. No campo da gestão democrática da cidade Enfocando o Estado e as políticas públicas, a gestão democrática passa pelas formas de participação e controle público e contrapõe-se à visão desregulamentadora e desarticuladora que subordina o público ao mercantil privado. A estratégia de ação deve contribuir na constituição e fortalecimento das esferas públicas não-estatais, avançando na participação e controle popular sobre a gestão pública. 55

18 O conceito de esfera pública não-estatal refere-se às instâncias de mediação entre Estado e sociedade e está fundado em um modelo participativo que combina instrumentos representativos com a democracia direta, no papel ativo dos sujeitos sociais na gestão das políticas públicas, e em formas de controle do Estado pela sociedade. Assim, a capacitação e o fortalecimento dos conselhos municipais tornam-se estratégicos. Pela falta de capacitação dos seus membros, além de problemas para sua efetivação, muitos estão instituídos e não regulamentados, e os que estão regulamentados não funcionam ou funcionam precariamente. Coloca-se como central a democratização dos orçamentos municipais através do orçamento participativo. À medida que essas experiências se multiplicam, torna-se importante diferenciar os processos em curso. Orçamento participativo requer o envolvimento dos executivos municipais, canais de participação e a deliberação sobre o planejamento e os recursos municipais. Já os processos de democratização do orçamento, implementados a partir da sociedade, passam pelo monitoramento social e pelo acesso às informações. O monitoramento e controle social das políticas públicas é um elemento relativamente novo na conjuntura nacional. Pensadas inicialmente como reivindicatórias e posteriormente como propositivas, as estratégias de ação dos atores sociais avançam para o desenvolvimento de sistemas de monitoramento de políticas públicas. Sistemas de monitoramento pensados não no sentido acadêmico, de acompanhamento e análise de dados, mas como instrumento de democratização das informações, uma visão crítica das políticas implementadas, discussão e participação da sociedade e formulação de políticas alternativas. Supõem a organização de redes e a constituição de parcerias. No campo da cidadania e da organização dos sujeitos coletivos O reconhecimento dos sujeitos coletivos como agentes de transformação se traduz em uma política de intervenção, levando em conta suas dimensões, seus papéis e possibilidades de tornarem-se protagonistas das novas políticas públicas e das reformas sociais. 56

19 A estratégia de ação deve buscar fortalecer movimentos e redes de controle e formas institucionais participativas, com ênfase aos conselhos setoriais de orçamento, desenvolvimento urbano, saneamento e meio ambiente; fóruns, articulações e movimentos sociais; projetos e programas mais ou menos formais, isoladamente ou em parceria que podem envolver diferentes esferas e níveis de governo; movimentos reivindicatórios clássicos, como federações de associações de moradores e movimentos de moradia, e de caráter étnico, de gênero e ecológico; as articulações e movimentos de pressão e caráter socioeconômico popular, como associações e cooperativas; meios de comunicação de massa e de formação da consciência cidadã, disputando a hegemonia e a formação da opinião pública. A reconfiguração do tecido associativo aponta para um ambiente caracterizado pela diversidade dos atores sociais. Portanto, há espaço para uma diversidade de papéis e tipos de relação com esses mesmos atores. Com base nisso, algumas oportunidades de atuação surgem. O fortalecimento dos sujeitos coletivos e de fóruns e articulações em redes é uma iniciativa recente e uma oportunidade de atuação estratégica para as organizações sociais. Essa intervenção deve estar articulada à consolidação de instrumentos de gestão democrática da cidade, ampliando a capacitação dos Conselhos Municipais e dos processos de democratização do orçamento municipal. O fomento de políticas públicas garante o acesso da população excluída aos bens e serviços urbanos, enfocando políticas específicas, mas com capacidade de indução sobre o conjunto. Como exemplo, as políticas habitacional de saneamento ambiental; de uso e ocupação do solo urbano; e de saúde e educação. Ações locais e com capacidade de reprodução são utilizadas para desenvolver experiências demonstrativas transformadoras e com impacto nas políticas públicas. A constituição de articulações de movimentos de pressão socioeconômica caminham para uma economia popular e solidária. A estratégia pode ser fortalecer o associativismo e o cooperativismo, articulando a atuação pela democratização dos serviços públicos com a ação na economia urbana. 57

20 58 A incorporação das clivagens sociais de gênero, étnicas e etárias facilita a análise e intervenções no espaço local, a partir do reconhecimento das desigualdades sociais entre esses segmentos, bem como das especificidades dos problemas por eles vivenciados. Diante da disputa entre os meios de comunicação de massa, é necessário e urgente pensar uma estratégia de hegemonia a partir da formação da opinião pública. As parcerias se enquadram na concepção de pluralidade e heterogeneidade dos sujeitos coletivos e no fortalecimento das esferas públicas não-estatais. E dão sustentabilidade aos projetos que as organizações desenvolvem Por isso, é necessário reconhecê-las como estratégicas e vê-las como espaços de negociação e conflito nem sempre institucionalizados. É importante ressaltar o conflito, já que a tendência é conceber as parcerias apenas como cooperação e negociação, mas elas também se constituem como uma relação de forças. Isso diz respeito não só à relação de parceria entre ONGs, mas entre essas e os governos locais.