Índice Orçamental ISEG. Dez Princípios de Responsabilidade Orçamental

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1 Índice Orçamental ISEG Dez Princípios de Responsabilidade Orçamental 1 - Transparência, rigor e análise de sensibilidade. 2 - Responsabilidade política. 3 - Saldos orçamentais consistentes com nível sustentável da dívida pública. 4 - Controlo das despesas de consumo público nomeadamente com a saúde. 5 - Controlo das despesas com subsídios e transferências, nomeadamente com a segurança social. 6 - Consideração dos trade-offs entre objectivos de política. 7 - Explicitação dos fluxos financeiros de e para as administrações públicas. 8 - Informação adequada sobre os projectos de investimento público, contratos e parceiras público-privadas. 9 - Solidariedade entre níveis de administração e sub-sectores da administração central Incorporação de melhorias no processo orçamental. Preâmbulo O pressuposto essencial destes dez princípios é que o Orçamento de Estado deve conter não só a informação necessária e obrigatória no âmbito dos mapas orçamentais previstos na Lei de Enquadramento Orçamental, mas que esta informação deve ser rigorosa e alargar-se a outro tipo de informação que diz respeito às responsabilidades orçamentais do Estado, presentes e futuras, quer advindas do sector público empresarial quer derivadas de contratos de parcerias público-privadas ou de concessões. Partilhamos a preocupação de outras instituições de que existe um progressivo esvaziamento do OE, devido a estes processos de desorçamentação. 1 As alterações no perímetro das administrações públicas em Portugal torna cada vez mais difícil uma adequada deliberação e fiscalização política da Assembleia da República em relação ao controlo e afectação dos recursos públicos. Daí que os requesitos de responsabilidade orçamental exijam uma análise tanto quanto possível independente sobre algumas características a que deveria obedecer o OE 1 - Transparência, rigor e análise de sensibilidade. Um pressuposto básico de um bom Orçamento é basear-se num cenário macroeconómico adequado para o ano orçamental (t). Projecções demasiado optimistas sobre o crescimento económico e o emprego, como se têm verificado nos últimos anos, tendem a sobre-estimar as receitas públicas e a sub-estimar as despesas, contribuindo para que o défice orçamental seja muito superior ao previsto. O cenário base do OE deve pois ser realista tendo em conta a informação disponível. Para além de um cenário macroeconómico base, o Orçamento deverá também contemplar, para os grandes agregados de despesa e sobretudo da receita, uma análise de sensibilidade para um diferente cenário (mais pessimista) simulando o impacto no saldo orçamental desse outro cenário. 1 Ver posição do Tribunal de Contas sobre Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2007 p

2 Mudanças na orgânica governamental ou no perímetro das administrações públicas fazem diminuir a transparência do orçamento, por dificultarem comparações com Orçamentos de anos anteriores (por exemplo taxa de variação da despesa de um dado Ministério). Assim, cada vez que existe uma alteração quer na orgânica quer nas unidades institucionais que pertencem às administrações públicas, deverá existir informação adequada para permitir comparar os Orçamentos dos anos t e t-1. (por exemplo uma matriz de correspondência entre as classificações orgânicas). Apesar do Orçamento ser anual, cada governo tem a responsabilidade de apresentar, conforme previsto no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PaEC) uma previsão para a trajectória dos principais saldos orçamentais. Acontece que a última versão do Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) é muito anterior à apresentação do OE. Neste sentido considera-se desejável que haja, no Relatório do OE, uma actualização dos valores do PEC, até para se compreender melhor a estratégia orçamental do governo. Finalmente, e numa perspectiva agregada, seria muito útil não só uma distinção entre a despesa sob controle do executivo e relativamente previsível (ex. despesas com pessoal, transferências para outros sub-sectores ao abrigo da legislação em vigor) e despesas em que esse controle é mais ténue (ex. certas despesas com saúde e com prestações sociais), como também objectivos de variação para essas componentes da despesa. 2 - Responsabilidade política. A responsabilidade política passa por associar variações na despesa a variações no mesmo sentido na carga fiscal. Só assim existe uma internalização política (parcial ou total) do custo da despesa pública. Redução da carga fiscal sem redução da despesa pública, é irresponsável pois leva ao agravamento do défice orçamental. O mesmo efeito será alcançado com aumento da despesa pública sem aumento da carga fiscal. É essencial pois que os governos assumam as consequências políticas da variação da despesa pública, qualquer que seja a magnitude dessa variação. A responsabilidade política passa também por clarificar o impacto orçamental de novos programas de despesa ou da extensão de programas actualmente existentes. Novos programas de despesa, ou estão associados a cortes noutros programas, ou levarão a um aumento da despesa pública. Finalmente, todas as medidas de carácter excepcional e que têm um impacto na redução das receitas devem estar adequadamente explicitadas (benefícios fiscais por ex.) 3 - Saldos orçamentais consistentes com nível sustentável da dívida pública. A sustentabilidade das finanças públicas pode ser dada pela estabilidade do rácio dívidaproduto, sem recurso a receitas efectivas extraordinárias (que afectam o saldo global e por este a dívida) nem receitas financeiras extraordinárias associadas a privatizações directamente consignadas à redução do stock da dívida. O saldo global deveria ser consistente com a sustentabilidade da dívida para um nível adequado de crescimento nominal do produto.

3 Em Portugal, nas últimas décadas, o controle da dinâmica crescente do rácio dívidaproduto dentro dos limites indicativos do PaEC tem sido feito não através de saldos orçamentais, mas sobretudo através das receitas de privatizações. Por outras palavras, os saldos orçamentais passados (défices permanentes), dado o crescimento nominal do produto e a taxa de juro, não têm sido consistentes com nível sustentável da dívida. Sem privatizações, ter-se-ia assistido a um aumento daquele rácio. As eventuais privatizações futuras, isto é a alienação de activos do Estado, deveriam ser norteadas pelo seu valor intrínseco de satisfação do interesse público e não por razões que têm a ver com a não competência governamental de consolidar as contas públicas. Assim, os saldos orçamentais, sem receitas extraordinárias nem privatizações, deveriam contribuir para se convergir para uma estabilidade do rácio dívida-produto no médio prazo. Esta análise exige alguns pressupostos que se passa a explicitar. Adopta-se o valor de referência para aquele rácio de 60% do PIBpm. Considera-se como cenário central que a taxa de crescimento do PIBpm nominal na próxima década será igual à verificada na última década. Pretende-se aqui avaliar duas questões. Qual será o rácio dívida-produto dentro de uma década sem consolidação orçamental nem receitas de privatizações, isto é a manter-se o défice actual? Qual seria o rácio dívida-produto dentro de uma década se for possível melhorar o saldo global em 1 ponto percentual ao ano? 4 - Controlo das despesas de consumo público nomeadamente com a saúde. Um dos sectores que tem registado aumentos consideráveis do peso da despesa pública no PIBpm é o sector da saúde. Um controlo das despesas de consumo público em geral, mas em especial no sector da saúde é pois essencial para o controlo do défice orçamental. A transparência e o rigor orçamental exigem que se acompanhe não apenas a despesa pública inscrita no Orçamento, mas a evolução da dívida a fornecedores que constitui a quase totalidade da dívida das instituições que integram o serviço nacional de saúde. Na realidade qualquer agravamento dessa dívida repercutir-se-á no futuro em despesa acrescida, pois é na prática despesa escondida. Adicionalmente, dado o sector da saúde ter registado uma considerável desorçamentação, pela saída de um número considerável de Hospitais da esfera do sector público administrativo, faz com que seja de toda a utilidade para a transparência orçamental que haja uma consolidação de contas de Hospitais do Serviço Nacional de Saúde (SPA e EPE), bem como informação sobre os aumentos de capital dos Hospitais EPE. O não agravamento do rácio da despesa em saúde no PIBpm exige que haja uma variação da despesa não superior à variação prevista do produto. Essa variação deverá pois servir de valor de referência para a variação das principais componentes da despesa a saber: despesas hospitalares (excluindo medicamentos), em medicamentos (hospitalares e ambulatório), despesas dos centros de cuidados de saúde especializados em ambulatório do SNS (centros de cuidados de saúde em ambulatório do SNS (Centros de Saúde), despesas com outros prestadores de cuidados em ambulatório nomeadamente privados (consultórios médicos, centros clínicos, laboratórios de análises clínicas, centros de diagnóstico por imagem, etc.).

4 Uma distinção essencial a fazer no caso da saúde é entre as despesas sob controle do executivo e relativamente previsíveis (ex. despesas de pessoal em hospitais e centros de cuidados de saúde) de despesas mais incertas como sejam as comparticipações em medicamentos, meios auxiliares de diagnóstico, etc. 5 - Controlo das despesas com subsídios e transferências, nomeadamente com a segurança social. Ao contrário das despesas com a saúde, as despesas com a segurança social, têm uma forte componente cíclica, sendo afectadas pela conjuntura macroeconómica. De qualquer modo interessa distinguir, e o Orçamento de Estado deveria clarificá-lo, as variações na despesa de prestações sociais que resultariam de efeitos automáticos da conjuntura (ex. aumento dos pensionistas, dos desempregados ou beneficiários do rendimento social de inserção) mantendo-se o quadro legal anterior em vigor, de alterações de despesa que resultam de medidas discricionárias de alteração legislativa incorporadas na Lei do Orçamento do Estado (ex. alteração nas regras de determinação das pensões, nos valores do subsídio de desemprego, ou alargamento dos meses em que o subsídio é auferido). Só esta distinção permitirá distinguir a parcela da variação das prestações sociais que deve ser atribuída à conjuntura e a que é devida a uma política discricionária. No que toca à política discricionária é relevante saber, em caso de aumento da despesa em determinado programa se ela é, ou não, compensada por cortes noutros programas. 6 - Consideração dos trade-offs entre objectivos de política. Um dos aspectos essenciais de qualquer exercício orçamental, mas frequentemente ignorado e explicitado nos documentos orçamentais, é o da explicitação dos trade-offs entre os objectivos de política. Deriva da própria natureza da restrição orçamental que há que decidir politicamente sobre esses conflitos potenciais na afectação de recursos e dar-lhe uma resposta política. Assumindo, para simplificar, que as diferentes políticas sectoriais são implementadas pelos diferentes organismos da administração central (serviços integrados e FSA) um primeiro nível de trade-offs reporta-se à explicitação de informação que permita compreender quais as prioridades políticas sectoriais em termos dos envelopes financeiros e medidas concretas associadas a cada grupo de políticas (e.g. ambiente, investigação científica, agricultura, etc.). Pretende-se aqui perceber se o governo explicita não só as áreas (a um nível mais agregado/departamental) em que reforça a despesa, mas necessariamente também as áreas em que cortará na despesa. Um segundo nível de trade-offs que deverá ser explicitado, é mais micro e tem a ver com cada departamento ministerial e com as políticas e programas concretos. Dentro de cada envelope financeiro sectorial (eg. na educação não superior, na saúde ou na segurança social) são clarificados quais os programas a que se dará prioridade e a que se atribuirão maiores recursos e os que, em contrapartida serão cortados, tendo portanto menos recursos. Pretende-se aqui analisar se cada departamento ministerial explicita claramente as suas prioridades identificando os trade offs entre os objectivos de política.

5 7 - Explicitação dos fluxos financeiros de e para as administrações públicas. A Lei de Enquadramento Orçamental prevê que o OE deve explicitar os fluxos financeiros das administrações públicas (AP) para o sector público empresarial (SPE). Na realidade uma boa gestão dos recursos públicos requer que essa informação seja adequada e fiável e não só na direcção AP-SPE, mas também na inversa. Assim, do lado da despesa corrente considera-se importante a necessidade de explicitar de forma consistente e fundamentada os encargos presentes e previstos (até ao ano t+3) com as indemnizações compensatórias às empresas do Sector Público Empresarial que prestam serviços de interesse público, clarificando a natureza contratual (ou ad hoc) dos valores dessas indemnizações. Do lado da despesa de capital efectiva (não financeira) interessa avaliar a qualidade da informação relativa às principais transferências de capital para o SPE. Do lado da despesa de capital não efectiva (financeira) interessa avaliar da disponibilidade e qualidade da informação sobre aumentos de capital relativamente a empresas do SPE. Finalmente interessa analisar as previsões constantes no OE relativamente aos dividendos (receita corrente) que se espera vir a obter do SPE. 8 Equidade Intergeracional e Responsabilidades Futuras (PPPs, investimento e garantias) O Orçamento de Estado, diz a regra da anualidade, que deve prever todas as receitas e todas as despesas a ser liquidadas e pagas no período de um ano. Em Portugal, o horizonte temporal do Orçamento é anual, muito embora a recomendação de organizações internacionais (ver OCDE 2008) é de se caminhar no sentido da plurianualidade, mesmo que parcial, e a tentativa de implementação da Orçamentação por Programas (ainda muito incipiente entre nós vai nesse sentido). Apesar do carácter de anualidade do OE, parece consensual que a transparência e a equidade inter-geracional exigem que decisões importantes de investimentos de interesse público, sejam eles realizados pelas administração central do Estado, por empresas de capitais públicos ou no âmbito de parcerias público-privado, terão impactos orçamentais significativos no futuro. Neste sentido, deverá ser disponibilizada alguma narrativa explicativa sobre as mesmas, bem como informação quantitativa previsional no Relatório do OE, e ainda referências para ligações na internet onde possam ser consultados outros elementos informativos relevantes. Especial atenção deverá ser dada aos contratos ou projectos de contrato de parcerias público-privado e de concessões dado que estabelecem responsabilidades futuras contratualizadas a longo prazo às quais o Estado deverá satisfazer. 9 - Solidariedade entre níveis de administração e entre sub-sectores da AC. O Orçamento de Estado diz respeito apenas às receitas e despesas de três sub-sectores das administrações públicas: serviços integrados do Estado, fundos e serviços autónomos da administração central e segurança social. O défice e a dívida pública

6 destes sub-sectores são apenas parte do défice e da dívida pública das administrações públicas (relevante para a monitorização das finanças públicas nacionais no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento) que inclui também as contas das regiões autónomas e dos municípios. Uma parcela significativa do enquadramento orçamental da administração regional e local está contemplada, para além da Constituição da República Portuguesa e da Lei de Enquadramento Orçamental, nos Estatutos Político-administrativos das regiões e em legislação avulsa (Lei de Finanças Regionais e Locais em particular). Um dos princípios desejáveis nas administrações públicas é a da solidariedade entre níveis de administração. Em períodos de forte crescimento económico todos deverão beneficiar do acréscimo de receitas obtidas, e em períodos de fraco crescimento ou recessão todos deverão suportar os custos dessa conjuntura desfavorável. Esse princípio deve ser extensível aos subsectores da administração central. Outro princípio basilar das finanças públicas a diferentes níveis de governo é o de que deve existir uma partilha adequada dos principais impostos nacionais entre os três níveis de administração (central, regional e local) de acordo com as respectivas atribuições e competências. Numa óptica de transparência e rigor o Orçamento do Estado não deve apenas dar a informação, obrigatória devido ao enquadramento legal, acerca das transferências para regiões, municípios e freguesias, mas também informação auxiliar sobre a evolução das receitas dos principais impostos locais, bem como de eventual transferências de competências a operar e seu valor. Na realidade parte do valor das transferências (Fundo Social Municipal) depende dessa transferência de competências e deverá ser dada informação sobre a correspondente redução na despesa dos serviços integrados do Estado, condição sine qua non para o não aumento da despesa pública. Por exemplo, transferências no âmbito da educação, devem fazer diminuir a despesa respectiva no Ministério da Educação e aumentar, nunca em montante superior, a dos municípios.

7 10 - Incorporação de melhorias no processo orçamental. Há um processo antes da apresentação do OE na Assembleia da República e outro na Assembleia da República que culmina na sua votação. Um bom orçamento resultará de bons processos de preparação, elaboração, apreciação e discussão, tecnicamente fundamentados. Compete ao Governo elaborar as Grandes Opções do Plano (GOP) e o Orçamento do Estado sendo que o primeiro documento antecede e deveria enquadrar o segundo em termos de orientações estratégicas das políticas governamentais. Esta é pois uma das questões que importa analisar. Compete ao Governo criar condições institucionais, no Ministério das Finanças, para que a entidade responsável pela compilação e consolidação de dados (tipicamente a DGO), esteja devidamente apetrechada em recursos humanos, em quantidade e qualidade, para satisfazer os requisitos da elabortação do Orçamento. Um bom OE deve basear-se em dados credíveis e fiáveis sobre a execução Orçamental dos três subsectores bem como uma consolidação apropriada. Importa analisar, a partir dos boletins de execução orçamental, em que medida isso se verifica. No âmbito da Assembleia da República foi decidido criar a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), que funciona como unidade de apoio técnico á Comissão de Orçamento e Finanças. Esta unidade deverá estar devidamente apetrechada em recursos humanos para satisfazer as suas funções. Dentro das outras condições para apreciação do OE na Assembleia está o tempo de discussão até à votação final (actualmente de 45 dias) e as condições processuais de debate em comissões parlamentares.