BASE INDUSTRIAL DE DEFESA:

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1 ROBSON SANTANA DE CARVALHO BASE INDUSTRIAL DE DEFESA: importância do fomento ao desenvolvimento tecnológico autônomo Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Orientador: Cel R/1 Roberto Lago Gonçalves Leite. Rio de Janeiro 2012

2 C2012 Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitido a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG. Robson Santana de Carvalho Biblioteca General Cordeiro de Farias Carvalho, Robson Santana de BASE INDUSTRIAL DE DEFESA: importância do fomento ao desenvolvimento tecnológico autônomo / Robson Santana de Carvalho. - Rio de Janeiro: ESG, f.: il. Orientador: Cel R/1 Roberto Lago Gonçalves Leite Trabalho de Conclusão de Curso - monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), Indústria de Defesa. 2. Tecnologia. 3. Fomento. 4. Pesquisa e Desenvolvimento. I. Título.

3 À minha esposa Elisângela, pela carinho e apoio diário, e aos meus filhos Hugo e Ana Karina, pela alegria espontânea que contagiam a minha vida.

4 AGRADECIMENTOS A Deus por me conservar com disposição e saúde para viver intensamente cada dia deste ano especial. Ao Corpo Permanente da Escola Superior de Guerra pelos ensinamentos, orientações e pelo trabalho diário que nos permitiram realizar o CAEP 2012 nas melhores condições possíveis. Aos amigos estagiários da Turma Programa Antártico Brasileiro pela experiência especial do convívio fraterno, harmonioso e extremamente enriquecedor de todos os dias.

5 RESUMO Esta monografia aborda a revitalização da indústria nacional de defesa. Objetiva avaliar a importância das medidas de fomento adotadas para fortalecer a Base Industrial de Defesa (BID), de forma a assegurar que o atendimento das necessidades de equipamento das Forças Armadas apoie-se em tecnologias sob o domínio nacional. A metodologia adotada consistiu da análise exploratória de dados, obtidos por intermédio de pesquisa bibliográfica e em sítios da internet. O estudo identifica, inicialmente, as principais características da indústria de defesa e expõe a evolução recente do mercado mundial de defesa. Apresenta um breve histórico da indústria de defesa brasileira e as causas de sua decadência, apontando a baixa capacidade tecnológica da indústria nacional como um fator fundamental para explicar esse declínio. Caracteriza a situação da BID brasileira no momento que antecede o lançamento da Estratégia Nacional de Defesa (END). Constata que o uso do poder de compra do Estado é o principal mecanismo de fomento a esse setor atualmente em uso no Brasil. Finalmente, analisa o nível de desenvolvimento tecnológico do País e as medidas de fomento à pesquisa e desenvolvimento (P&D) na área de Defesa. Conclui que o desenvolvimento da capacitação tecnológica autônoma é fundamental para a revitalização da BID, bem como para sua sobrevivência futura. Destaca a necessidade de equilíbrio entre o uso do poder de compra do Estado nas aquisições de defesa e os investimentos em P&D, a fim de garantir que a indústria brasileira se beneficie da expansão da demanda doméstica por produtos de defesa. Palavras-chave: Indústria de Defesa. Tecnologia. Fomento. Pesquisa e Desenvolvimento.

6 ABSTRACT This monograph addresses the revitalization of the Brazil s defense industry. Its objective is to evaluate the importance of the measures adopted by the Government to boost the Defense Industrial Base (DIB), in order to ensure that the equipment of the Brazilian Armed Forces will be based on national technology. The methodology consisted of exploratory data analysis, obtained through literature and Internet sites. Initially, the study identifies the main characteristics of the defense industry and shows the recent evolution of the global defense market. It presents a brief history of the Brazilian defense industry and the causes of its decline, pointing to low technological capacity of the domestic industry as a key factor to explain this decline. It characterizes the situation of Brazilian defense industry just before the publication of the National Defense Strategy. It also observes that the use of the purchasing power of the State is the main instrument currently in use to foment the DIB in Brazil. Finally, it analyzes the level of technological development of Brazil and the instruments used to promote the research and development (R&D) in the field of defense. It concludes that the development of autonomous technological capability is crucial to the DIB revitalization as well as for the longevity of the Brazilian defense industry. It stresses the need to balance the use of the purchasing power of the State in defense acquisitions and the investments in R&D in order to ensure that Brazilian industry can capture the increasing domestic demand for defense products. Keywords: Defense Industry. Technology. Foment. Research and Development.

7 LISTA DE ILUSTRAÇÕES GRÁFICO 1 Evolução dos gastos mundiais em defesa (em bilhões de US$) GRÁFICO 2 GRÁFICO 3 FIGURA 1 Evolução dos gastos brasileiros em defesa (em bilhões de US$ e percentual do PIB) Evolução das importações e exportações brasileiras de equipamentos militares (em milhões de US$) Perfil da ciência e inovação no Brasil (comparado com a média dos países da OCDE) GRÁFICO 4 Brasil: Dispêndio nacional em P&D, total e por setor, GRÁFICO 5 GRÁFICO 6 FIGURA 2 GRÁFICO 7 Brasil: Dispêndio nacional em P&D em relação ao PIB por setor, Dispêndios nacionais em P&D em relação ao PIB de países selecionados, Mapeamento entre áreas e tecnologias de interesse da Defesa Nacional Valor contratado nos projetos relacionados à Defesa apoiados pela FINEP, segundo o ano da demanda, por modalidade de financiamento... 57

8 LISTA DE TABELAS Tabela 1 As 20 maiores empresas de defesa do mundo Tabela 2 Percentual da dotação orçamentária governamental em P&D dos setores Civil e de Defesa de países selecionados,

9 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ABDI AMRJ ASTROS BID C&T C 3 I C 4 I CBC CBS CCEMEFA CINDACTA CMID CT&I CTA DASA DCTA EADS EB EISA Embraer Emgepron END Engesa EUA FAB FI FNDCT GATT Helibrás IAE Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro Sistema de Foguetes de Artilharia para Saturação de Área Base Industrial de Defesa Ciência e Tecnologia Comando, Controle, Comunicações e Inteligência Comando, Controle, Comunicação, Computação e Inteligência Companhia Brasileira de Cartuchos Consórcio Baía de Sepetiba Centro de Certificação, de Metrologia, de Normalização e de Fomento Industrial das Forças Armadas Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle do Tráfego Aéreo Comissão Militar da Indústria de Defesa Ciência, Tecnologia e Inovação Centro Técnico de Aeronáutica DaimlerChrysler Aerospace Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial European Aeronautic, Defence and Space Company Exército Brasileiro Estaleiro da Ilha S.A. Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A. Empresa Gerencial de Projetos Navais Estratégia Nacional de Defesa Engenheiros Especializados S.A. Estados Unidos da América Força Aérea Brasileira Fábrica de Itajubá Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio) Helicópteros do Brasil S.A. Instituto de Aeronáutica e Espaço

10 IBGE Imbel INACE INB INPE MB MCT MCTI MDIC OCDE OMC OTAN P&D PACTI PD&I PDP PIB PINTEC PNID RAM SIPRI SisCTID SISDACTA SiSITD TIC VANT Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Indústria de Material Bélico do Brasil Indústria Naval do Ceará Indústrias Nucleares do Brasil Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Marinha do Brasil Ministério da Ciência e Tecnologia Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento Organização Mundial do Comércio Organização do Tratado do Atlântico Norte Pesquisa e Desenvolvimento Plano de Ação de Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento Nacional Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação Política de Desenvolvimento Produtivo Produto Interno Bruto Pesquisa de Inovação Tecnológica Política Nacional para a Indústria de Defesa Revolução em Assuntos Militares Stockholm Peace Research Institute Sistema de Ciência, Tecnologia e Inovação de Interesse da Defesa Nacional Sistema Integrado de Defesa Aérea e Controle do Tráfego Aéreo Sistema Setorial de Inovação Tecnológica em Defesa Tecnologias da Informação e Comunicação Veículos Aéreos Não Tripulados

11 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO O MERCADO DE PRODUTOS DE DEFESA E A BID CARACTERÍSTICAS GERAIS Fatores psicossociais Fatores políticos Fatores militares Fatores científico-tecnológicos Fatores econômicos EVOLUÇÃO RECENTE DO MERCADO DE DEFESA Evolução dos gastos em defesa após o fim da Guerra Fria Reflexos do novo contexto mundial nas indústrias de defesa A INDÚSTRIA DE DEFESA NO BRASIL BREVE HISTÓRICO: DO APOGEU À CRISE CAUSAS DO DECLÍNIO DA INDÚSTRIA DE DEFESA BRASILEIRA Aspectos referentes à demanda externa Aspectos referentes à demanda interna SITUAÇÃO ATUAL DA BID BRASILEIRA E OS EFEITOS DA END Situação da indústria de defesa brasileira Setor de armas e munições leves Setor de armas e munições pesadas e explosivos Setor de sistemas eletrônicos e sistemas de comando e controle Setor de plataforma naval militar Setor de plataforma aeroespacial militar Setor de plataforma terrestre militar Setor de propulsão nuclear A evolução recente da indústria brasileira de defesa e a END CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO (CT&I) E O FORTALECIMENTO DA BID OS INVESTIMENTOS EM P&D E O PERFIL DA INDÚSTRIA BRASILEIRA CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO NA ÁREA DE DEFESA NO BRASIL O FNDCT E OS INVESTIMENTOS EM P&D NA ÁREA DE DEFESA CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 62

12 12 1 INTRODUÇÃO Devido à sua importância estratégica, a Indústria Nacional de Defesa ocupa lugar de destaque nas economias tanto de países desenvolvidos quanto de nações emergentes como China, Índia e Rússia. No Brasil, a Base Industrial de Defesa (BID), que estava em processo de expansão nas décadas de 1970 e 1980, entrou em grave crise após o fim da Guerra Fria, perdendo importância relativa dentro da estrutura produtiva nacional. A Estratégia Nacional de Defesa (END), lançada em dezembro de 2008, ao eleger a reorganização da indústria nacional de material de defesa como um de seus três eixos estruturantes, indica a intenção do Estado Brasileiro em reverter esse quadro. Segundo a referida Estratégia, a reorganização da indústria nacional de material de defesa visa assegurar que o atendimento das necessidades de equipamento das Forças Armadas apoie-se em tecnologias sob domínio nacional (BRASIL, 2008, p. 10). Como diretriz relativa a esse eixo estruturante, a END estabelece: 22. Capacitar a indústria nacional de material de defesa para que conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa. Regime jurídico, regulatório e tributário especiais protegerá as empresas privadas nacionais de material de defesa contra os riscos do imediatismo mercantil e assegurará continuidade nas compras públicas. [...] A indústria nacional de material de defesa será incentivada a competir em mercados externos para aumentar a sua escala de produção. A consolidação da União de Nações Sul-Americanas poderá atenuar a tensão entre o requisito da independência em produção de defesa e a necessidade de compensar custo com escala, possibilitando o desenvolvimento da produção de defesa em conjunto com outros países da região. Serão buscadas parcerias com outros países, com o propósito de desenvolver a capacitação tecnológica e a fabricação de produtos de defesa nacionais, de modo a eliminar, progressivamente, a compra de serviços e produtos importados. (BRASIL, 2008, p. 18). Da diretriz acima é possível extrair três grandes orientações para o fortalecimento da BID: - protecionismo à indústria nacional no mercado interno, pela adoção de incentivos governamentais fiscais (desoneração tributária) e não fiscais (normas específicas e uso do poder de compra do Estado); - incentivos à exportação, para ganho de escala de produção; e

13 13 - busca de parcerias com outros países, seja para reduzir custo, seja para obter tecnologias. Dagnino e Campos Filho (2007), ao analisarem a viabilidade de revitalização da indústria de defesa, explicitam uma série de óbices que podem vir a inviabilizar o processo e que dificilmente seriam superados pelas medidas de incentivo acima elencadas, dentre eles: - a baixa demanda interna, que estaria limitada tanto pelo próprio poder de compra do Estado Brasileiro, como pela incapacidade da indústria nacional de produzir os sistemas de armas mais sofisticados demandados pelas Forças Armadas; e - o reduzido mercado potencial para as exportações da indústria nacional, em função de fatores como a concorrência com os grandes fornecedores mundiais de armas (Estados Unidos da América - EUA, União Europeia, Rússia); a retração dos antigos compradores brasileiros no Oriente Médio; e a baixa representatividade do mercado sul-americano. Moraes (2012, p. 9) afirma que o projeto da revitalização da BID já se encontra em curso, apresentando como ações concretas a expansão das instalações da empresa Helibras, em Itajubá (MG), para a produção de helicópteros EC-725 Cougar; a produção de veículos blindados, a ser realizada pela empresa Iveco, em Sete Lagoas (MG); a liberação de recursos para o Projeto Astros 2020, dentre outras. Do exposto, surge o questionamento: será que as medidas de fomento que estão sendo adotadas serão suficientes para o reestabelecimento e, principalmente, para a manutenção futura de uma BID forte, dentro do cenário geopolítico e econômico atual e considerando ser este um segmento industrial intensivo em capital e tecnologia? Assim, o presente trabalho objetiva avaliar a importância relativa das medidas de fomento industrial, existentes e em implementação, com vistas ao fortalecimento da BID, considerando, em especial, a finalidade de assegurar que o atendimento das necessidades de equipamento das Forças Armadas apoie-se em tecnologias sob o domínio nacional. Para tanto, identificam-se, inicialmente, as principais características da indústria e do mercado de defesa no mundo, destacando a dependência de incentivos governamentais neste setor e o forte conteúdo tecnológico dos produtos

14 14 de defesa; e apresenta-se a evolução recente do mercado de defesa mundial em função, principalmente, dos fatores geopolíticos e tecnológicos. Em seguida, apresenta-se um breve histórico da indústria de defesa brasileira e as causas de sua decadência a partir da década de 1990 e procura-se caracterizar a situação da BID brasileira no momento que antecede o lançamento da END. Finalmente, analisa-se a correlação da END com a evolução recente da BID no Brasil, procurando avaliar, por meio de indicadores econômicos e de ciência e tecnologia (C&T), os principais óbices à efetividade dos mecanismos de fomento adotados no País, com vistas ao fortalecimento da BID. Investiga-se a hipótese de que as medidas de fomento industrial adotadas no Brasil são necessárias, porém não são suficientes para a revitalização e, principalmente, para a sobrevivência futura da Indústria Nacional de Defesa. A metodologia do trabalho consistiu na análise exploratória de dados, obtidos por intermédio de pesquisa bibliográfica em bibliotecas ou empregando as ferramentas de busca disponíveis na Internet. O trabalho enfocou a indústria de defesa brasileira como um todo, não se dedicando a nenhum setor em particular. Apesar disso, para melhor contextualização e análise do problema em estudo, foram considerados válidos os dados relativos ao mercado de defesa mundial e também aqueles referentes ao setor industrial brasileiro, no qual a BID está inserida. Quanto à temporalidade, a pesquisa considerou a evolução recente da indústria de defesa nacional a partir da década de 1960 até o momento atual. O estudo pretende contribuir para um melhor entendimento sobre as reais dificuldades a serem enfrentadas para que ações previstas na END, com vistas à reorganização da indústria nacional de material de defesa, sejam efetivas no sentido de se alcançar a pretendida capacitação tecnológica autônoma na área de Defesa.

15 15 2 O MERCADO DE PRODUTOS DE DEFESA E A BID A BID é definida pelo Ministério da Defesa (MD) como o conjunto das empresas estatais e privadas, bem como organizações civis e militares, que participam de uma ou mais das etapas de pesquisa, desenvolvimento, produção, distribuição e manutenção de produtos estratégicos de defesa. Já os produtos estratégicos de defesa são conceituados como os bens e serviços que pelas peculiaridades de obtenção, produção, distribuição, armazenagem, manutenção ou emprego possam comprometer, direta ou indiretamente, a consecução de objetivos relacionados à segurança ou à defesa do País (BRASIL, 2005e). Para entender as dificuldades ligadas à reestruturação da BID no Brasil fazse necessário conhecer as principais características e a evolução recente do mercado de produtos de defesa no mundo. 2.1 CARACTERÍSTICAS GERAIS Como todo mercado, o mercado de produtos de defesa, ou simplesmente mercado de defesa, possui dois lados: o da oferta e o da demanda, sendo o lado da oferta representado pelas indústrias de defesa. O lado da demanda, por seu turno, possui a particularidade de ter no Estado o principal comprador, quando não o único comprador. Tal especificidade decorre do fato de que os produtos de defesa estão diretamente relacionados ao exercício da função Defesa Nacional, considerada pela teoria econômica como um bem público puro e, portanto, atribuição precípua do Estado. Assim, a existência de uma BID nacional forte pode ser considerada uma ferramenta importante para aumentar a capacidade de um Estado de prover o bem público defesa. Dessa forma, o mercado de defesa apresenta diversas imperfeições do ponto de vista da livre concorrência, já que o seu principal comprador tem também, no âmbito interno de cada país, o poder de regular o mercado por meio de ações governamentais como tributação, produção por meio de empresas estatais, despesas (poder de compra) e controles. Assim, fatores de ordem política, militar, psicossocial e científico-tecnológica, além daqueles de natureza puramente econômica, afetam sobremaneira o mercado de defesa e as indústrias de defesa em particular.

16 Fatores psicossociais Os aspectos históricos e culturais de formação de um povo, principalmente aqueles relacionados à memória das guerras em que o seu país tomou parte, a existência de rivalidades históricas, com a permanência de ressentimentos em relação a outros povos, contribuem parar delimitar a percepção de ameaça e, portanto, a importância que é conferida ao bem público defesa. Associado a isso, o nível de bem-estar de uma sociedade também pode ter reflexos sobre a demanda pelo bem público defesa na medida em que o atendimento da necessidade de defesa concorre com o de outras necessidades da sociedade como saúde, segurança alimentar, habitação, educação, trabalho. A percepção da importância relativa dessas demandas pela sociedade poderá orientar o Estado a priorizar ou não os gastos com defesa, afetando a demanda por produtos de defesa Fatores políticos De acordo com Ferreira e Sarti (2011, p. 8), a demanda por produtos de defesa apresenta características próprias que a diferenciam da demanda por outros produtos industriais, sendo determinada, primordialmente, por fatores estratégicos e geopolíticos e deixando em segundo plano as questões relacionadas à eficiência econômica, como custos, condições de financiamento e prazos de entrega. Tal característica se manifesta tanto no plano interno quanto no plano internacional. No plano interno porque a obtenção de produtos de defesa é feita pelo Estado com vistas ao fortalecimento da defesa nacional, questão estratégica de difícil mensuração, cujo valor está mais associado ao nível de ameaça (real ou potencial) que o país enfrenta (ou percebe) do que ao custo financeiro dos meios utilizados para provê-la. Assim, no âmbito da política interna, a demanda por produtos de defesa está associada à capacidade do Estado em investir na área de defesa. O problema é que essa capacidade é limitada e compete com outras demandas da sociedade que, conforme já comentado anteriormente, podem ter maior ou menor prioridade na percepção da sociedade. Essa percepção, ao balizar a atitude do eleitorado, pode

17 17 orientar a política do governo em exercício, contribuindo para o aumento ou a redução da demanda por produtos de defesa. No plano internacional, os fatores estratégicos e geopolíticos que interferem no mercado de defesa são ainda mais perceptíveis, tendo em vista o impacto que as transferências internacionais de produtos de defesa provocam nas relações entre os países, podendo aumentar a capacidade militar dos países receptores de materiais de defesa. Segundo Moraes (2012, p. 10) os governos podem utilizar o fornecimento de armas como instrumento de política externa, com os seguintes objetivos e implicações políticas: - fortalecimento absoluto/relativo de Estados ou movimentos insurgentes aliados; - enfraquecimento relativo de Estados ou movimentos insurgentes inimigos; - influência sobre o curso de guerra interestatal ou guerra civil; - aumento da influência sobre as políticas interna e/ou externa do receptor das armas; - conquista de um aliado; - fortalecimento de aliança por meio do aumento da confiança mútua; - fortalecimento de aliança militar por meio da padronização de equipamentos e consequente elevação da interoperabilidade; - obtenção ou manutenção do status de país neutro e/ou pacífico; - fortalecimento indesejado de um futuro inimigo; - recebimento de sanções decorrentes de violações de embargos de armas; - perda de um aliado por recusa a fornecimento de armas a outros Estados ou movimentos insurgentes. Do exposto, um país pode facilitar uma determinada exportação de equipamentos militares para um aliado por razões essencialmente políticas, mesmo que os aspectos econômicos contraindiquem o negócio. De outro lado, também é comum que determinadas transferências de armas para o exterior sejam bloqueadas pelo Estado exportador quando tal venda contraria os objetivos da política externa do país, mesmo que o negócio seja extremamente vantajoso economicamente para a indústria de defesa local. Moraes (2011) analisa as transferências internacionais de equipamentos militares de oito países: EUA, Rússia, França, Reino Unido, Alemanha, Suécia, Suíça e Japão e conclui que todos eles levam em consideração tanto a dimensão

18 18 política como a econômica nas decisões sobre os fornecimentos externos de equipamentos militares, sendo que: EUA, Suécia e Japão priorizam a dimensão política; França, Reino Unido e Rússia atribuem maior importância à dimensão econômica; e Suíça e Alemanha, atribuem igual importância para as duas dimensões. Conclui, ainda, que os motivos para a priorização do aspecto político ou do aspecto econômico são distintos para cada país. As restrições às exportações não ficam limitadas às vendas de equipamentos militares como um todo, mas ganha cada vez mais importância os bloqueios às transferências de tecnologias sensíveis, subsistemas e componentes, que possam ser usados pelo país importador para o desenvolvimento e a produção local de sistemas de armas, pois tais sistemas são cada vez mais intensivos em tecnologia como será abordado adiante. Ferreira e Sarti (2011, p. 8) afirmam que, em decorrência da importância estratégica dos produtos de defesa, as grandes e médias potências adotam políticas industriais voltadas ao fortalecimento de suas BID, procurando atender as demandas de suas Forças Armadas prioritariamente pela produção local. São comuns medidas de restrições às importações e à produção local por subsidiárias estrangeiras, havendo um incentivo, claro ou velado, ao fortalecimento das empresas nacionais. Esse é mais um fator que afasta o mercado de defesa dos princípios da livre concorrência. Outra característica citada pelos autores é de que praticamente todas as vendas internacionais de equipamentos militares são precedidas pelas encomendas domésticas, evidenciando que as exportações da indústria de defesa dependem diretamente do poder e da política interna do Estado produtor no que tange ao equipamento de suas próprias Forças Armadas com itens produzidos localmente. O fato do comércio internacional de equipamentos militares não ser regulado pelas normas da Organização Mundial do Comércio (OMC) traz mais uma evidência de que o mercado de defesa é fortemente influenciado por fatores geopolíticos e está distante de ser regulado pelas leis da livre concorrência, conforme se constata no Artigo XXI Exceções Relativas à Segurança, do Acordo Geral Sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio 1947 (General Agreement on Tariffs and Trade GATT): Nenhuma disposição do presente Acordo será interpretada:... (b) ou como impedindo uma Parte Contratante de tomar todas as medidas que achar necessárias à proteção dos interesses essenciais de sua segurança:

19 19... (ii) relacionando-se ao tráfico de armas, munições e material de guerra e a todo o comércio de outros artigos e materiais destinados direta ou indiretamente a assegurar o aprovisionamento das forças armadas; (GATT, 1947, tradução dada pela legislação brasileira). Portanto, como os fatores políticos impõem restrição ao livre comércio de produtos de defesa, o apoio governamental passa a ser essencial para o estabelecimento de uma BID forte em qualquer país, seja porque o Estado será o principal comprador dessas empresas, seja porque a política externa por ele desenvolvida poderá facilitar ou dificultar as exportações dessas empresas ou, ainda, porque a política industrial para o setor poderá proteger a indústria local Fatores militares A demanda por produtos de defesa tem origem nas próprias Forças Armadas do país, sendo condicionadas pela Doutrina Militar. Com base na doutrina é que são estabelecidos os requisitos dos equipamentos militares a serem adquiridos para dotar as Forças Armadas das capacidades operacionais necessárias ao cumprimento de suas missões. Assim, a Doutrina Militar tem influência direta no tipo e na quantidade de produtos a serem demandados à indústria. Por outro lado, a Doutrina Militar é suscetível de constante evolução seja em decorrência de novos processos de combate, de organização e de métodos, seja em função da velocidade dos avanços tecnológicos que tem colocado à disposição dos estrategistas militares sistemas de armas cada vez mais sofisticados (ESG, 2009, p. 76). Essa evolução da doutrina realimenta a demanda por produtos de defesa na medida em que induz as Forças Armadas a uma busca permanente por equipamentos que proporcionem vantagem tecnológico-militar em relação àqueles utilizados pelos seus reais ou potenciais oponentes. Nos países em desenvolvimento, quando a indústria nacional não tem capacidade para produzir sistemas de armas tecnologicamente avançados, é comum que as Forças Armadas adotem uma postura de buscar, no curto prazo, a importação dos equipamentos mais modernos disponíveis no mercado mundial. Tal postura, entretanto, pode contribuir para a formação de um círculo vicioso de dependência externa, pois sem a demanda interna a BID não consegue se

20 20 desenvolver e sem um contínuo desenvolvimento a BID não atingirá a capacitação tecnológica suficiente para atender às novas demandas das Forças Armadas. Finalmente, segundo Sandler e Hartley (1995, p. 185, apud ABDI, 2010, p. 7-8), a existência de uma BID forte traz a vantagem de assegurar ao país uma rápida capacidade de mobilização e resposta em caso de uma guerra ou emergência, além de permitir modificar e reaparelhar o equipamento militar durante o conflito. Essa necessidade de ampliar a capacidade de mobilização é outro aspecto de natureza militar que tem levado alguns países a implantar ou fortalecer a sua BID Fatores científico-tecnológicos A busca pela superioridade tecnológico-militar tem provocado uma constante incorporação de inovações tecnológicas tanto aos produtos defesa quanto aos respectivos processos de produção. Daí decorre uma primeira característica do mercado de defesa: as empresas do setor, para serem competitivas, precisam ter elevada capacidade de pesquisa, desenvolvimento experimental e engenharia. Outra consequência do desenvolvimento tecnológico acelerado na área de defesa é que, em geral, a complexidade dos sistemas de armas está aumentando cada vez mais, fazendo com que o ciclo de desenvolvimento desses produtos (desde a concepção até o início da operação) seja muito longo. Não é raro que um produto de defesa tenha ciclo de desenvolvimento superior a cinco ou dez anos (NASCIMENTO, 2009, p ). Isso impõe às indústrias de defesa um enorme desafio: como disponibilizar ao usuário um produto que não esteja obsoleto pouco tempo depois de entrar em operação? Desse desafio surgem outras características necessárias à indústria de defesa que são a elevada capacidade integradora, o domínio sistêmico dos produtos que fabrica, e a alta capacidade para gerenciar projetos complexos. Somente assim tais empresas podem, além de projetar e produzir um sistema de armas, oferecer suporte logístico e realizar as atualizações (up grades) durante a vida útil do equipamento. Como corolário das características acima, as indústrias de defesa precisam de um corpo técnico multidisciplinar e de alto nível. Ou seja, o mercado de defesa gera empregos de alta qualificação na economia interna. Entretanto, no caso das nações em desenvolvimento, essa demanda por profissionais altamente qualificados

21 21 pode se traduzir como uma barreira à implantação de uma BID forte, caso o país não tenha condições de formar tais profissionais. Segundo Longo (2011, p ) as atividades de pesquisa, desenvolvimento e engenharia não rotineira, voltadas para o desenvolvimento de tecnologias militares, envolvem custos e riscos elevados. Em função disso, é normal que tais atividades sejam financiadas, total ou parcialmente, pelos governos nacionais e realizadas em centros de pesquisas e unidades militares, em institutos de pesquisa civis governamentais, em empresas estatais e, fundamentalmente, sob encomenda e contratação, em institutos e empresas privadas. O ideal é que seja constituído no país um Sistema Setorial de Inovação Tecnológica em Defesa (SiSITD) que tenha a BID como um de seus integrantes, sendo imprescindível o estreito entrosamento e complementaridade entre os atores civis, privados e estatais, e os atores militares. Do exposto, a implantação de uma BID com certo grau de autonomia tecnológica depende diretamente do estágio de desenvolvimento científico, tecnológico e industrial do país, sendo extremamente relevante que o setor produtivo tenha capacidade de interagir com a área de ciência e tecnologia e incorporar os conhecimentos ali gerados aos produtos de defesa. Vale destacar, também, que os rígidos requisitos de confiabilidade e desempenho dos equipamentos militares, normalmente muito mais rigorosos que os aplicados aos equipamentos de uso civil, pressionam por desenvolvimento em equipamentos de produção e de testes, em materiais, em controles e exigências de qualidade, que podem levar as empresas envolvidas nessa cadeia produtiva a padrões tecnológicos e de competitividade mais elevados, contribuindo dessa forma para o progresso tecnológico da indústria nacional (LONGO, 2011, p. 17). Assim, os fatores tecnológicos são, ao mesmo tempo, um condicionante do mercado de defesa e uma consequência do desenvolvimento do mesmo. Como a indústria de defesa trabalha em padrões tecnológicos elevados, ela depende do desenvolvimento tecnológico existente e, ao mesmo tempo, realimenta o processo de evolução tecnológica do setor produtivo nacional (ABDI, 2010, p. 17). Outro aspecto que reforça a importância dos fatores tecnológicos no mercado de defesa está relacionado ao grau de dependência que a BID de um país tem em relação à importação de insumos críticos de alto conteúdo tecnológico. Devido à complexidade dos equipamentos militares modernos é comum que as

22 22 empresas não verticalizem sua produção, buscando adquirir de outras indústrias componentes e subsistemas a serem integrados no sistema de armas que estão desenvolvendo. Caso o setor produtivo do país não tenha capacidade de produzir tais insumos, resta a opção da importação. Entretanto, a importação nem sempre é viável, pois, conforme já mencionado, são crescentes as restrições às transferências das chamadas tecnologias sensíveis. Segundo Longo (2007b, p. 6 e 9), no decorrer da história da humanidade, os países detentores de conhecimentos que lhes conferiam vantagens significativas no tocante ao poderio militar, sempre buscaram proteger esses conhecimentos do acesso por parte dos seus opositores reais ou potenciais. A partir da Segunda Guerra Mundial, os países líderes no desenvolvimento científico e tecnológico têm cerceado explicitamente o acesso de terceiros às tecnologias que eles consideram sensíveis. Tal procedimento tem sido largamente empregado no sentido de preservar as vantagens estratégicas militares e também comerciais, alcançadas via valiosos conhecimentos que detêm por meio de suas empresas Fatores econômicos Conforme mencionado anteriormente, o mercado de defesa tem no Estado o principal comprador, quando não o único comprador. Assim, a demanda por produtos de defesa depende diretamente do orçamento de defesa do país. Este, por seu turno, é afetado por fatores macroeconômicos como o nível do Produto Interno Bruto (PIB) e sua taxa de crescimento, a inflação, o nível da dívida pública, a taxa de juros e, especialmente, a disputa com outras áreas do governo pelos recursos orçamentários. Já fatores microeconômicos, como os custos, afetam o lado da oferta no mercado de defesa. Como as indústrias de defesa trabalham com custos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) elevados, existe a necessidade de se buscar ganhos de escala para diluir esses custos e, consequentemente, reduzir os custos unitários dos produtos de defesa (ABDI, 2010, p. 11). Como a demanda doméstica já é comprimida pelo orçamento de defesa, é difícil para um país sustentar empresas competidoras para um mesmo equipamento, dividindo a demanda de um produto específico por mais de um fornecedor nacional. Assim, o mercado de defesa tende a

23 23 ser predominantemente monopolístico, principalmente se for considerada apenas a oferta interna. Nesse contexto, as indústrias de defesa, particularmente nos países em desenvolvimento, onde as restrições orçamentárias são mais severas, são pressionadas a buscar o mercado externo, com vistas a ampliar sua escala de produção. Entretanto, isso nem sempre é viável, pois nesse mercado muitos dos compradores procuram privilegiar suas indústrias nacionais impondo restrições à entrada de produtos estrangeiros. Além disso, mesmo o acesso ao mercado de países que não possuem indústria de defesa própria é dificultado pela forte concorrência das empresas das grandes potências mundiais, sendo essa concorrência bastante afetada por fatores geopolíticos. Portanto, os aspectos acima contribuem para restringir a entrada de novas empresas no mercado de defesa, levando a uma concentração em poucos fornecedores, que tendem a constituir monopólios em suas especialidades. Assim, a sustentabilidade da indústria de defesa de um país pode depender em grande medida de uma política de aquisições internas que assegure tanto um volume mínimo de encomendas quanto a sua regularidade, pois tal garantia de encomendas governamentais ajuda a reduzir as incertezas econômicas relacionadas ao desenvolvimento de novos produtos, especialmente daqueles de maior complexidade tecnológica (FERREIRA e SARTI, 2011, p. 8). Logo, o uso do poder de compra do Estado pode ser um importante instrumento de fomento para o desenvolvimento da indústria nacional de defesa. Outro aspecto econômico relevante no mercado de defesa diz respeito aos custos do ciclo de vida dos produtos de defesa. Segundo Przemieniecki (1993, p. 260), para um sistema de armas típico o custo do ciclo de vida se distribui da seguinte forma: 10% em atividades de pesquisa, desenvolvimento experimental, teste e avaliação (correspondentes às fases de projeto e desenvolvimento); 30% na produção; e 60% na utilização e manutenção. Como normalmente esses não são produtos de prateleira, sendo desenvolvidos para atender requisitos específicos das Forças Armadas, é comum que o desenvolvedor do equipamento passe a ter um monopólio local dos produtos e serviços relacionados ao suporte logístico desses equipamentos, o que representa um mercado adicional considerável, dada as mencionadas características de custo do ciclo de vida desses produtos.

24 24 Quanto aos empregos, pode-se dizer que a indústria de defesa não é intensiva em mão de obra. Segundo Dagnino (2010, p. 90), pesquisas realizadas na década de 1980 nas economias centrais revelavam que para cada milhão de dólares de gasto público na área militar eram gerados apenas 76 empregos, contra 92 na área de transporte, 100 na de construção, 140 na de saúde e 190 na de educação. Entretanto, há certo consenso de que a indústria de defesa gera empregos de alta qualificação. Para Sandler e Hartley (1995, p. 186 apud ABDI, 2010, p. 8) a implantação da indústria de defesa nos países em desenvolvimento, além da geração de empregos qualificados, pode resultar em benefícios econômicos na área tecnológica e no balanço de pagamentos. Na área tecnológica, como a indústria de defesa opera na vanguarda tecnológica, podem ocorrer externalidades positivas de inovações para o setor civil (efeito spin-off). Do ponto de vista do balanço de pagamentos, em função do alto valor agregado dos equipamentos de defesa, o país pode economizar divisas pela redução das importações desses bens ou, até mesmo, por meio de eventuais exportações que consiga realizar. Vale mencionar que a ocorrência dos mencionados benefícios econômicos não é um consenso. Dagnino (2010), baseado em diversos autores, questiona a existência desses benefícios para os países em desenvolvimento e considera que tais argumentos são usados, sem uma efetiva comprovação, para justificar os custos de oportunidade do governo ao investir em tecnologias militares em detrimento dos investimentos em outras áreas. Embora tal debate seja importante, ele perde relevância para o presente trabalho, considerando que, no caso do Brasil, a decisão política de revitalizar a indústria nacional de material de defesa já foi tomada com o lançamento da END. Do exposto, verifica-se que, na maioria das vezes, o mercado de defesa não funciona em bases de livre concorrência, constituindo-se ao mesmo tempo num monopólio/oligopólio e num monopsônio, visto que o Estado é o único cliente (ABDI, 2010, p. 12). 2.2 EVOLUÇÃO RECENTE DO MERCADO DE DEFESA A queda do muro de Berlim em 1989 simbolizou o fim Guerra Fria, encerrando décadas de disputas econômicas, ideológicas e militares entre o bloco

25 25 capitalista, liderado pelos EUA, e o bloco socialista, comandado pela União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), oficialmente extinta em As profundas mudanças nas relações econômicas e geopolíticas no mundo, ocorridas a partir de então, afetaram significativamente tanto a demanda como a oferta de produtos de defesa, conforme será abordado a seguir Evolução dos gastos em defesa após o fim da Guerra Fria O primeiro grande impacto do término da Guerra Fria no mercado de defesa foi a drástica retração da demanda, pois, sem a possibilidade de um conflito de grandes proporções entre as antigas superpotências do mundo bipolar, houve uma maciça redução dos orçamentos de defesa em diversos países. De acordo com dados do Stockholm Peace Research Institute (SIPRI), entre 1988 e 1998, os gastos militares no mundo caíram em aproximadamente 34% em termos reais. Outro reflexo do fim da Guerra Fria foi a disponibilização no mercado mundial de grandes quantidades de equipamentos militares de origem soviética, ocorrida em função da desagregação da antiga URSS. Adicionalmente, como não havia mais a ameaça representada Pacto de Varsóvia, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) passou por um processo de redução de seus contingentes e arsenais militares, aumentando ainda mais a oferta de equipamentos militares, já que muitos países da aliança ocidental procuraram vender parte de seu armamento excedente, mesmo usado, para países em desenvolvimento. Essa generalizada redução dos efetivos militares das potências ocidentais em face do desaparecimento do antigo inimigo estava, contudo, diretamente relacionada à denominada Revolução em Assuntos Militares (RAM) 1 que estava em gestação no Pentágono desde a década de O que os militares norteamericanos pretendiam era inserir na estrutura de Comando, Controle, Comunicações e Inteligência (C 3 I) as facilidades e rapidez que os computadores pessoais conferiam ao trâmite administrativo, estendendo sua aplicação ao trâmite operacional, com alcance amplo em todos os níveis da estrutura militar. Esperava-se acelerar substancialmente o processo decisório, aumentando assim o ritmo e a 1 A RAM pode ser definida como uma grande mudança na natureza da guerra, resultante do emprego de novas tecnologias associado com mudanças radicais na doutrina, nos conceitos operacional e organizacional militares, que alteram fundamentalmente o caráter e a conduta das operações militares (LONGO, 2007b, p. 6 apud Turner, 2000).

26 26 velocidade das operações, contra um adversário informática e eletronicamente cego, surdo e mudo. Dessa forma, forças menores poderiam subjugar forças muito superiores em números, mas incapazes de coordenar suas ações e de atuar coerentemente (TEIXEIRA, 2009, p. 65). Tal superioridade de comando e controle deveria ser combinada com o uso preciso da força. Segundo Teixeira (2009, p. 70) a 1ª Guerra do Golfo de 1991 serviu de campo de provas onde alguns conceitos da RAM foram experimentados e avaliados em um confronto real, abreviando muitas discussões teóricas. Em função desses acontecimentos, as potências militares, pressionadas pela redução de seus orçamentos de defesa e diante da nova face do combate começaram a mudar o foco dos grandes arsenais de armas tradicionais da guerra da Era Industrial, para os sistemas de armas inovadores, caracterizados por rápido desdobramento e alta precisão e letalidade, da guerra da Era do Conhecimento. Assim, na década de 1990, o mercado de defesa foi caracterizado por uma baixa demanda aliada, de um lado, ao excesso de oferta dos armamentos tradicionais, que sofreram depreciação, e de outro, à busca por equipamentos militares cada vez mais sofisticados. Para alguns analistas da década de 1990 o encolhimento do mercado de defesa era uma tendência que deveria prevalecer por longo tempo. Entretanto, não foi o que ocorreu. Conforme se percebe no Gráfico 1, a partir de 1999 os gastos em defesa voltaram a crescer continuamente até 2010, só que agora em função da emergência de outros tipos de conflito, principalmente daqueles ligados ao terrorismo internacional. Os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 abriram espaço para o crescimento dos orçamentos de defesa, principalmente dos EUA, permitindo intensificar os programas de pesquisa e desenvolvimento de novos produtos de defesa para fazer frente à Guerra ao Terror. Isso contribuiu em certa medida para o aprofundamento da RAM, que, de acordo com Longo (2007b, p. 6) ainda está em curso, sendo impulsionada pelas tecnologias da informação e comunicação (TIC), cujas vantagens advêm não do uso de tecnologias especificamente militares, mas da combinação de capacidades de surveillance, comando, controle, comunicações, computação e inteligência (C 4 I), somada a forças dotadas de armas precisas, integradas num verdadeiro sistema de sistemas. Foram desenvolvidas redes de sensores sofisticados, incluindo de radares a imagens de satélites, aliadas a

27 27 veículos aéreos não tripulados e aviões invisíveis, que permitem construir uma completa e precisa imagem virtual do campo de batalha e atacar e destruir uma força inimiga com pouca exposição dos seus meios a riscos. Gráfico 1: Evolução dos gastos mundiais em defesa (em bilhões de US$) Fonte: SIPRI Military Expenditure Database Elaboração: o autor (2012). Notas: 1) Valores em US$ constantes de ) Dado não disponível para o ano de Finalmente, segundo o SIPRI (2012a), os gastos militares mundiais atingiram, em 2011, a cifra de US$ bilhões, representando 2,5% do PIB mundial, sendo equivalente, em termos reais, aos gastos de A principal causa apontada para a parada no crescimento dos gastos militares, que não ocorria desde 1998, está relacionada às políticas de austeridade fiscal adotada pelos países ocidentais, com vistas a combater a crise econômica e financeira global iniciada em Soma-se a isso, o fim da Guerra no Iraque e a diminuição de intensidade da Guerra no Afeganistão que contribuíram para uma queda de 1,2 % no orçamento de defesa dos EUA, interrompendo o forte crescimento observado na última década Reflexos do novo contexto mundial nas indústrias de defesa De acordo com a ABDI (2010, p ) o novo contexto geopolítico pós- Guerra Fria e a RAM tiveram impactos distintos nas indústrias de defesa do leste europeu, dos países em desenvolvimento e dos países líderes no mercado de

28 28 defesa. No leste europeu, onde havia uma ameaça iminente de conflito e a indústria de defesa tinha uma participação significativa no PIB, houve a tendência de se buscar a conversão das plantas produtivas estritamente militares para produzirem, também, equipamentos de uso civil. Apesar de a conversão representar uma alternativa para as firmas de defesa, a experiência nem sempre foi bem-sucedida, pois o processo exigia a adaptação de todo o plano de negócios da empresa, tendo que alterar profundamente a cultura organizacional. Nos países em desenvolvimento, que tinham uma BID de porte intermediário e de média intensidade tecnológica, a RAM e as maiores restrições ao comércio de equipamentos militares provocaram a perda de mercado. De acordo com os dados do SIPRI (2012d), atualmente, existem poucas empresas de países intermediários entre as 100 maiores do mercado de defesa, sendo 3 indianas, 2 sul-coreanas e 3 israelenses. Nesses países, a demanda interna é garantida por um orçamento de defesa robusto (2,7% do PIB na Índia e na Coréia do Sul e 6,5% em Israel) em função da constante ameaça de conflito: a Índia com o Paquistão, a Coréia do Sul com a Coréia do Norte e Israel com as nações árabes e grupos terroristas. Nos países tradicionalmente líderes na produção de equipamentos militares, esse novo contexto levou as indústrias de defesa a investirem em tecnologias de uso dual 2, por dois motivos principais: - como já mencionado, a nova tipologia de combate exige a incorporação das TIC aos equipamentos, sendo que as TIC possuem, também, vastas possibilidades de aplicação civil; e - a redução dos orçamentos de defesa, aliada ao aumento dos custos dos equipamentos, impõe a redução da escala de produção dos equipamentos militares. Como alternativa a esta redução de escala as empresas buscam o desenvolvimento de tecnologias que, com modificações marginais, tenham aplicação civil e militar. Esse novo contexto do mercado de defesa, aprofundou substancialmente a necessidade de elevados investimentos nas pesquisas e na implementação tecnológica, cuja viabilização passou a depender, principalmente, de grandes conglomerados empresariais, detentores de enormes volumes de capital. Nessa situação, acentuaram-se os processos de fusões e aquisições de empresas, exigindo, em contrapartida, grande retorno do investimento realizado. 2 Tecnologia de uso dual (ou duplo) é definida como aquela tecnologia que pode ser utilizada para produzir ou melhorar bens ou serviços de uso civil ou militar (LONGO, 2007b, p. 5).

29 29 Exemplos importantes de fusões e aquisições nos EUA foram: a aquisição da Martin Marietta e da Loral pela Lockheed, em 1995 e 1996; a compra da Texas Instruments e da Hughes Aircraft pela Raytheon, em 1997; e as aquisições da Rockwell Defense e da McDonnell Douglas pela Boeing, em 1996 e Na Europa, a Aerospatiale adquiriu a Matra Hautes Technologies em 1998; a British Aerospace fundiu-se com a GEC Marconi em 1999; a francesa Thomson-CSF (atualmente Thales) comprou a britânica Racal Electronics; e houve a formação da Companhia Européia de Aeronáutica, Defesa e Espaço (EADS European Aeronautic, Defence and Space Company), a partir da francesa Aerospatiale Matra, da alemã DaimlerChrysler Aerospace (DASA) e da espanhola CASA, em Com isso, o número de produtores de materiais de defesa contraiu-se dramaticamente, tornando o mercado de defesa cada vez mais concentrado. Das cem maiores companhias de defesa em 1990, vinte e quatro já não atuavam no mercado em 1998 e as que permaneceram no mercado estavam ainda maiores. Além disso, em 2003, as dez maiores companhias de defesa respondiam por 61,3% das vendas do mercado, contra apenas 37% em 1990 (IMAI, 2011, p ). Paralelamente às fusões e aquisições, muitos países, especialmente na Europa, constataram que, individualmente, não possuíam mais a massa crítica ou a escala requeridas para manter uma indústria de defesa doméstica viável, o que levou os processos de obtenção de produtos de defesa a se tornaram cada vez mais colaborativos. Outra tendência do mercado de defesa resultante desse novo contexto global é que, em grande parte, as empresas desse setor não são exclusivamente militares. Observando a Tabela 1, verifica-se que, em 2010, 8 das 20 maiores empresas em vendas obtiveram menos de 50% do seu faturamento da venda de equipamentos militares, entre elas a Boeing, que é a terceira maior do segmento; para 7 delas as receitas oriundas desse mercado foram superiores a 50% e inferiores a 80% do faturamento total; e apenas 5 delas derivaram mais de 80% de seu faturamento da venda de armas. Se forem consideradas as 100 maiores empresas do setor, 51 delas obtiveram menos de 50% de suas receitas do mercado de defesa em 2010 (SIPRI, 2012d). Outro aspecto que sobressai é o predomínio dos EUA nesse mercado, com 13 das 20 maiores empresas. Em seguida vêm o Reino Unido e a França, com 2 das

30 30 20 empresas sendo originárias de cada país e, depois, a Itália e a Rússia com uma empresa cada. Tabela 1: As 20 maiores empresas de defesa do mundo. Ordem Empresa País Vendas de Armas (US$ milhões) Vendas Totais (US$ milhões) Vendas de armas (% do total) 1 Lockheed Martin EUA BAE Systems Reino Unido Boeing EUA Northrop Grumman EUA General Dynamics EUA Raytheon EUA EADS Europa Finmeccanica Itália L-3 Communications United Technologies EUA EUA Thales França SAIC EUA Oshkosh Truck EUA Computer Sciences Corp. EUA Honeywell EUA Safran França Rolls-Royce Reino Unido General Electric EUA ITT Corp. EUA Almaz-Antei Rússia Fonte: SIPRI (2012d). Nota: as subsidiárias não foram incluídas.

31 31 3 A INDÚSTRIA DE DEFESA NO BRASIL 3.1 BREVE HISTÓRICO: DO APOGEU À CRISE Nos anos 70, durante o chamado milagre econômico, o governo brasileiro adotou uma política econômica desenvolvimentista e procurou levar adiante o projeto Brasil Potência, investindo em setores considerados estratégicos para o País como o aeroespacial, o nuclear, o de informática, o de telecomunicações e o de defesa. Esse esforço, que visava completar a estrutura produtiva nacional, foi o responsável pela estruturação de uma base industrial de defesa que atingiu o seu auge na década de 1980, quando chegou a ser a 8ª maior exportadora do mundo. As principais empresas que passaram a integrar o setor de defesa do País entre o final dos anos 60 e a primeira metade da década de 1980, foram: - a Avibras Indústria Aeroespacial S.A., fundada em 1961, que atuava inicialmente nos setores aeronáutico e espacial e, a partir dos anos 70, passou a concentrar-se no setor de defesa, onde se destacou na década de 80 com a produção de lançadores múltiplos de foguetes; - a Engenheiros Especializados S.A. (Engesa), fundada em 1963, que entrou no mercado de defesa na década de 1970 com a produção de viaturas blindadas sobre rodas e de viaturas militares não blindadas; - a Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A. (Embraer), empresa de capital misto e controle estatal, criada em 1969 pelo Ministério da Aeronáutica para ser o braço fabril do Centro Técnico de Aeronáutica (CTA), produzindo aeronaves civis e militares; - a Indústria de Material Bélico do Brasil (Imbel), empresa estatal criada pelo Exército Brasileiro (EB) em 1975 para atuar na produção de munições e explosivos, armamento leve e equipamentos comunicação portáteis; - a Helicópteros do Brasil S.A. (Helibrás), constituída em 1978 em São José dos Campos, a partir de um projeto da empresa francesa Aerospatiale, respondendo a uma solicitação do governo brasileiro. A empresa teve uma fase pré-operacional no hangar do CTA e, em 1980, inaugurou sua fábrica em Itajubá; e - a Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron), estatal criada pela Marinha do Brasil (MB) em 1982 com a finalidade de gerenciar projetos e promover a indústria militar naval, além de fabricar munição.

32 32 A formação dessa base industrial de defesa não ocorreu de forma aleatória, como já foi mencionado, mas foi resultado de uma política indutora do Estado que iniciou, a partir de 1970, vários programas visando o reequipamento das Forças Armadas, dentre os quais se destacam (FERREIRA e SARTI, 2011, p. 9): - a produção das Fragatas da Classe Niterói (1970), das Covertas da Classe Inhaúma (1981), e dos Submarinos da Classe Tupi (1985), pelo Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro (AMRJ) em parceria com estaleiros britânicos e alemães; - a aquisição de Caças Supersônicos Mirage III (1970) e F5 Tiger II (1973); - o desenvolvimento das Viaturas Blindadas de Reconhecimento (Cascavel) e de Transporte de Tropa (Urutu), em 1970, realizado pela Engesa com apoio dos órgãos de ciência e tecnologia do Exército; - a produção, pela Embraer, dos Aviões de Treinamento Xavante (1971), sob licença italiana, e Tucano (1978), desenvolvido no País, e do Caça AMX (1981), desenvolvido em parceria com a Itália; - o desenvolvimento do Sistema Integrado de Defesa Aérea e Controle do Tráfego Aéreo SISDACTA, com a implantação dos Centros Integrados de Defesa Aérea e Controle do Tráfego Aéreo (CINDACTA) I (1972) e II (1982), baseado em tecnologia francesa e com a participação da empresa brasileira Esca Engenharia; - o Programa Nuclear da Marinha (1979); - o desenvolvimento do Sistema de Foguetes de Artilharia para Saturação de Área ASTROS (1983), pela Avibrás; e - a produção pela Helibrás de 10 helicópteros Super Puma e 30 Esquilos monoturbina para a Força Aérea Brasileira (FAB), em 1984, e de mais 16 Esquilos para o Exército em 1988 (HELIBRAS, 2012). Impulsionada inicialmente pela demanda interna, a indústria de defesa brasileira alcançou o mercado externo, consolidando suas exportações no período de 1975 a Nesse período, as exportações brasileiras de produtos de defesa atingiram o seu auge, quando o País respondeu por cerca de 0,35% das exportações mundiais, equivalente a aproximadamente US$ 4,0 bilhões (a preços de 2010). Embora seja um percentual pequeno, não pode ser considerado desprezível, dada a extrema concentração desse mercado, onde as seis potências militares EUA, URSS/Rússia, França, Reino Unido, China e Alemanha foram responsáveis por 89% das exportações mundiais e países como Suécia e Israel responderam por apenas 0,54% e 0,56% do mercado, respectivamente (MORAES, 2012, p ).

33 33 Vale destacar que as significativas exportações de equipamentos militares no citado período foram concentradas em poucos produtos de baixa e média intensidade tecnológica e realizadas por poucas empresas produtoras. Segundo Moraes (2012, p ), mais de 90% das exportações de equipamentos militares desse período foram concentradas em três tipos de produtos: Veículos Blindados (51,0%), sendo a quase totalidade de viaturas Urutu e Cascavel da Engesa; Aeronaves (39,7%), destacando-se os modelos EMB-312 Tucano e EMB-121 Xingu, da Embraer; e Equipamentos de Artilharia, basicamente Sistemas Astros da Avibras. Esses produtos tiveram como principais destinos os países do Oriente Médio e Norte da África, especialmente o Iraque e a Líbia, e diversos países da América do Sul, com destaque para a Colômbia. Ocorreram também um negócio com o Reino Unido, que foi a licença para a produção de 130 Aeronaves Tucano, e um negócio com a França, que foi a venda de 43 aeronaves Xingu, em 1981, como parte do pacote de off-set pela aquisição do CINDACTA I, junto à empresa francesa Thomson. O início da década de 1990 marcou uma reversão na trajetória de expansão da BID nacional, com a perda dramática de vendas nos mercados interno e externo, cujas causas serão discutidas mais adiante. Nessa década a indústria de defesa brasileira foi atingida por uma crise de grandes proporções, cuja consequência mais marcante foi sem dúvida a falência da Engesa. As repercussões negativas da crise afetaram praticamente todas as empresas do setor: as estatais foram forçadas a reduzir suas atividades e os seus investimentos, passando a acumular dívidas, nesse contexto a Embraer foi privatizada; à exemplo da Engesa, outras empresas importantes como a Esca Engenharia foram à falência; e as demais empresas privadas, para sobreviver, diversificaram suas atividades buscando o mercado civil ( conversão ) e reduzindo suas atuações no mercado de defesa. 3.2 CAUSAS DO DECLÍNIO DA INDÚSTRIA DE DEFESA BRASILEIRA Uma combinação de fatores políticos e econômicos, tanto de ordem interna quanto externa, contribuiu para o declínio da indústria de defesa brasileira na década de A seguir serão discutidas as principais causas desse declínio, abordando inicialmente os aspectos relacionados à demanda externa e, em seguida, os relativos à demanda interna.

34 Aspectos referentes à demanda externa A indústria brasileira de material de defesa era extremamente dependente do mercado externo. De acordo com estudo de Krause (2006, p. 138 e 164, apud MORAES, 2012, p. 36), em meados da década de 1980, a indústria brasileira era a que mais dependia do mercado externo em todo o mundo, destinando mais de 70% de sua produção para exportação. À época, a Engesa exportou mais de 77% dos blindados produzidos; a Avibras exportou todas as unidades do sistema Astros II (o EB fez sua primeira aquisição em 1999); e 77% das aeronaves Tucano, da Embraer, foi exportado ou fabricado sob licença em outros países (MORAES, 2012, p. 37). Após o fim da Guerra Fria, como já foi discutido na seção anterior, os gastos militares caíram em quase todo o mundo, impactando negativamente a demanda mundial por armamentos. De acordo com Moraes (2012, p ), no caso brasileiro, as importações dos dez principais clientes caíram de US$ 98 bilhões no período , para US$ 39 bilhões, nos anos 1990, redução de aproximadamente 60%, destacando-se as quedas de 97% nas importações do Iraque e de 77% nas da Venezuela e da Argentina. Essa forte retração da demanda externa teve impacto devastador para as indústrias de defesa brasileiras, sendo, sem dúvida, o principal fator desencadeador da crise do setor de defesa do País. Para Dagnino (2010, p. 67) é difícil deixar de creditar a crise da IDB [indústria de defesa brasileira] ao colapso das compras do Iraque. O autor acrescenta que pesquisadores estrangeiros que se dedicaram ao tema, como Franko-Jones (1991), Conca (1997) e Abetti e Maldifassi (1994), são unânimes em afirmar que o término da Guerra Irã-Iraque em 1988 foi a causa primordial da crise da IDB. Acrescenta a isso, a dificuldade que essa indústria já apresentava, e que tenderia a se agravar, de disponibilizar ao mercado produtos de maior intensidade tecnológica que seus clientes passariam a demandar. Tal dificuldade tinha origem de um lado na insuficiente capacitação tecnológica da indústria brasileira para desenvolver e produzir equipamentos tecnologicamente mais avançados e de outro no que se esperava viria a ser uma pressão crescente dos EUA para limitar as exportações brasileiras. Ou seja, a crise da indústria de defesa brasileira já estava iniciada antes do fim da Guerra Fria e foi agravada a partir daí, pois a retração dos gastos militares em todo o mundo pressionou as indústrias de defesa das grandes potências a buscarem

35 35 mais ativamente a expansão das exportações como forma de manter sua viabilidade econômica. Isso intensificou a concorrência internacional e criou mais um obstáculo para que a já cambaleante indústria nacional conquistasse novos clientes. Some-se a isso tudo a inundação do mercado internacional com produtos militares usados, a baixo custo, oriundos de países da ex-urss e também da OTAN, acirrando ainda mais a competição internacional no setor. Como exemplo Moraes (2012, p. 40) cita o fornecimento de 100 carros de combate T-72 usados, feitos pela Bielorrússia para a Hungria, nos anos 1990, a um custo unitário de US$ 130 mil, enquanto um equivalente norte-americano, o M-60, também usado, foi vendido para o Bahrein por US$ 1,4 milhão cada. Dois casos exemplificam as dificuldades enfrentadas à época pela indústria brasileira para colocar no mercado internacional produtos um pouco mais sofisticados: os casos do Carro de Combate Osório, da Engesa, e do Caça AMX, da Embraer. A Engesa desenvolveu o Osório para atender o mercado externo, mas perdeu duas concorrências internacionais Arábia Saudita em 1987 e Abu-Dhabi em 1988 para grandes empresas ocidentais, que contaram com o apoio dos seus respectivos países. No caso do Caça AMX, o fracasso foi decorrente do fato da aeronave ter entrado em operação no fim da Guerra Fria, período de forte retração na demanda associada à disponibilização no mercado de um grande número de aviões militares com pouco uso e baixo custo (FERREIRA e SARTI, 2011, p. 20). Aliado a todo esse contexto desfavorável, as indústrias de defesa brasileiras não obtiveram suporte governamental suficiente para sua sustentação econômica naquele momento crítico, assim, a Engesa faliu e a Embraer e a Avibras apenas mantiveram-se sustentáveis com as vendas para o mercado civil. Assim, os fatores ligados ao mercado externo que levaram ao enfraquecimento da indústria de defesa brasileira foram: a forte retração da demanda externa, aliada a excessiva dependência das exportações dessa indústria e a ausência de políticas de apoio por parte do Estado brasileiro durante a crise. Soma-se a isso, a baixa capacidade da indústria nacional de ofertar produtos com maior conteúdo tecnológico, para concorrer no mercado internacional pós-guerra Fria, aliada ao forte aumento da concorrência internacional no setor.

36 Aspectos referentes à demanda interna Para Ferreira e Sarti (2011, p. 9-10), na década de 1990, uma conjunção de fatores políticos e econômicos provocou redução dos orçamentos de defesa, provocando atrasos sucessivos na maioria dos programas militares, sendo que muitos deles foram total ou parcialmente cancelados. A exceção foi o projeto do Sistema de Vigilância da Amazônia (SIVAM) que durou de 1994 a Nesse contexto de demandas irregulares e de baixos orçamentos, as Forças Armadas Brasileiras buscaram adquirir equipamentos usados, as denominadas compras de oportunidade, para manter a capacidade operacional, descontinuando ou reduzindo os programas militares e a própria demanda interna para a indústria nacional. Entretanto, outros autores (DAGNINO, 2010; MORAES, 2012) discordam da tese de que houve redução dos gastos militares brasileiros na década de De fato, observando a evolução dos gastos brasileiros no Gráfico 2, nota-se que houve uma queda acentuada apenas entre 1990 e 1992, havendo uma recuperação a partir de 1993 até atingir, logo em 1995, patamares equivalentes aos de Gráfico 2: Evolução dos gastos brasileiros em defesa (em bilhões de US$ e percentual do PIB) Fonte: SIPRI. Elaboração: Moraes (2012, p. 33). Notas: 1) Valores em US$ constantes de ) Para o período os dados são estimados. Outro dado que reforça a tese desses dois autores é que o Brasil continuou a importar equipamentos militares na década de 1990, conforme registrado no Gráfico 3, onde se percebe uma redução nas importações entre 1990 e 1993,

37 37 coincidindo em grande parte com período em que ocorreu a redução dos gastos militares do País, seguida de uma recuperação a partir de Isso indica que, de acordo com a disponibilidade de recursos, as Forças Armadas brasileiras se equiparam, em grande parte, via aquisições externas. Gráfico 3: Evolução das importações e exportações brasileiras de equipamentos militares (em milhões de US$) Fonte: SIPRI Arms Transfers Database. Elaboração: o autor (2012). Nota: Valores em US$ constantes de As importações de equipamentos militares pelo Brasil subiram de US$ 2,2 bilhões na década de 1980, para US$ 2,7 bilhões na década seguinte, crescimento de 23%. Ou seja, existiam recursos para aquisição de produtos de defesa, conforme já demonstrado. Assim, do ponto de vista da demanda interna, a indústria de defesa brasileira enfraqueceu não pela queda nos gastos militares para a aquisição de equipamentos, mas por não ter tido a capacidade de fornecer às Forças Armadas os produtos demandados. Para Moraes (2012, p. 35), este último fator indica a existência de indústria de defesa cuja intensidade tecnológica estava aquém das necessidades de defesa do País e, também, de baixa articulação entre o Estado e as empresas do setor. Cita como exemplo as aquisições dos navios patrulha da classe Grajaú para a Marinha do Brasil, nos anos 1990, que deveriam ser produzidos pelo Estaleiro Mauá, em Niterói (RJ), mas, após sucessivos adiamentos na entrega, foram importados da

38 38 Alemanha. Destaca, entretanto, que muitas das importações da década de 1990 foram de equipamentos usados, as já mencionadas compras de oportunidade. Dagnino (2010, p ) corrobora as conclusões acima afirmando que a produção da indústria de defesa brasileira era preponderantemente destinada ao mercado externo, sendo voltada para um nicho de mercado de produtos de baixa intensidade tecnológica, surgido com a tendência mundial de supersofisticação dos armamentos. Enquanto que a dinâmica das importações era pautada pela demanda das Forças Armadas, situada numa zona de média intensidade tecnológica, que não estava acessível ao País, seja pela falta de capacitação tecnológica da indústria nacional, de uma maneira geral, e da indústria de defesa em particular, seja pela capacidade de retaliação dos grandes produtores mundiais. Esse desencontro entre o tipo de equipamento militar produzido internamente e a demanda doméstica pode ser confirmado em parte pelo Gráfico 3, que mostra que, mesmo no período em que a indústria brasileira mais exportou, o País continuou importando quantidades significativas de armamento. Na verdade o que pode ser verificado é que embora houvesse recursos para os gastos militares, de um modo geral, os programas de P&D militares não foram priorizados. Um exemplo claro foi a retomada do PROJETO do Míssil Solo-Solo 1.2 (MSS 1.2), em 1996, após a decisão do Exército de desenvolver e produzir localmente esse míssil. O projeto, conduzido pelo CTEx em parceria com a empresa Mectron, tinha previsão de conclusão em 48 meses, entretanto, o protótipo só foi avaliado e aprovado em 2001, momento em que o programa foi interrompido por falta de recursos orçamentários para a produção e teste do lote piloto, sendo retomado em A principal causa para que o projeto não tenha sido concluído no prazo previsto foi o baixo volume de recursos e a irregularidade na sua alocação. Para se ter uma ideia, até a fase de protótipo, o programa do MSS 1.2 contou com uma equipe de 10 engenheiros e técnicos do CTEx, mais 150 da Mectron, e com um orçamento de US$ 15 milhões, enquanto que o programa Trigat (similar ao MSS 1.2) era desenvolvido na Europa por um consórcio de cinco empresas (de cinco países diferentes) e contava com um orçamento de 800 milhões e com uma equipe de aproximadamente 1500 pessoas (informação verbal) 3. 3 Paulo Roberto Costa. Entrevista concedida ao autor. Rio de Janeiro, jul

39 39 Outro aspecto que dificultou o avanço dos programas de P&D militares a partir da década de 1990 foi a intensificação do já mencionado cerceamento tecnológico imposto pelos países desenvolvidos, especialmente os EUA, que impediam a obtenção de insumos críticos para diversos programas das Forças Armadas. Embora concorde com a argumentação de que a indústria brasileira não tinha a capacitação tecnológica para prover os novos meios demandados pelas Forças Armadas na década de 1990, a meu ver isso não pode ser tomado de forma absoluta. Essa capacidade não existia para atendimento imediato e para a grande variedade de itens demandados, mas poderia continuar a ser construída de forma progressiva, como fora iniciada a partir da década Além disso, para alguns produtos essa capacidade existia, basta considerar o exemplo do Carro de Combate Osório da Engesa, que era tecnologicamente superior ao M-41 em uso no Exército, embora fosse um produto para outra categoria de emprego. O que pode ser questionado é: será que se o EB tivesse adquirido o Osório, as compras de oportunidade do M-60 e dos Leopard 1A1 e 1A5 teriam sido necessárias? Qual teria sido o efeito dessa eventual aquisição para a Engesa e para a BID brasileira? Do exposto, pode-se inferir que, do ponto de vista da demanda interna, o que contribuiu para o declínio da indústria de defesa brasileira foi a baixa capacitação tecnológica da indústria nacional para atender as Forças Armadas, associado à preferência dada às compras de oportunidade na década de 90 em detrimento da destinação de recursos aos programas de desenvolvimento de tecnologia e de equipamentos nacionais. 3.3 SITUAÇÃO ATUAL DA BID BRASILEIRA E OS EFEITOS DA END Tendo discutido as principais razões para o declínio da BID brasileira, agora será apresentado um panorama dessa indústria no início do século atual e, em seguida, será discutida a evolução recente do setor como consequência da END Situação da indústria de defesa brasileira A BID brasileira atual é composta principalmente por empresas remanescentes dos grandes projetos militares iniciados nas décadas de 1970 e

40 , como a Embraer, a Helibras, a Avibras, a Imbel e a Emgepron, ou por empresas mais recentes que acolheram os projetos iniciados neste período, como a Mectron, a Agrale e a Fundação Atech. Ferreira e Sarti (2011, p ) apresentam o panorama atual da BID dividida em sete setores principais: (i) armas e munições leves; (ii) armas e munições pesadas e explosivos; (iii) sistemas eletrônicos e sistemas de comando e controle; (iv) plataforma naval militar; (v) plataforma aeroespacial militar; (vi) plataforma terrestre militar; e (vii) propulsão nuclear, que serão caracterizados a seguir Setor de armas e munições leves Este setor está consolidado em poucas e grandes empresas de capital nacional, remanescentes da antiga BID, que possuem economias de escala e escopo, bom nível de capacitação tecnológica e ativa inserção internacional. As principais empresas do setor são a Fábrica de Itajubá (FI) da Imbel (estatal), a Taurus, a Companhia Brasileira de Cartuchos (CBC) e a Condor, que têm forte participação das exportações em seus faturamentos: CBC e Condor com mais de 70%, Taurus com mais 50%, e a FI com mais de 40%. O setor possui autonomia tecnológica e é favorecido pela elevada capacidade da base metal-mecânica da indústria brasileira, o que favorece o adensamento das cadeias produtivas e a utilização de matérias primas, insumos e componentes padronizados em seu processo produtivo, com maior participação dos fornecedores locais Setor de armas e munições pesadas e explosivos O setor está concentrado em cinco empresas, de boa capacidade tecnológica e grandes escalas produtivas, sendo duas estatais a Imbel e a Emgepron e três empresas privadas de capital nacional a CBC, a Britanite e a Avibras. São todas remanescentes da antiga BID. Com exceção da CBC e da Britanite, que também atuam fortemente no mercado civil, as empresas desse setor têm enfrentado sérias dificuldades financeiras decorrentes das dívidas acumuladas no passado como resultado de um volume de vendas muito irregular, tanto para o mercado interno, quanto para o externo.

41 41 A Avibras se destaca por produzir sistemas de armas - o Astros, que envolve uma maior complexidade tecnológica, além de produzir foguetes ar-terra, que também alcançaram o mercado externo. A empresa tem uma estrutura produtiva altamente verticalizada, fabricando internamente os propelentes, explosivos, sistemas eletrônicos e viaturas utilizadas em seus produtos. As demais empresas do setor atuam, basicamente, na produção de munições pesadas e seus insumos. O setor goza de uma autonomia tecnológica relativamente inferior ao setor de armas e munições leves e também é favorecido pela elevada capacidade da base metal-mecânica da indústria brasileira, tendo uma boa participação dos fornecedores locais em sua cadeia de suprimento Setor de sistemas eletrônicos e sistemas de comando e controle Este setor agrupa os diversos segmentos da indústria de defesa que têm em comum uma base técnica centrada na tecnologia da informação e na eletrônica. É caracterizado por empresas novas, criadas a partir de 1990, que não integravam a antiga BID, já que vários esforços governamentais realizados nos anos 70 e 80 para a capacitação tecnológica neste segmento resultaram em fracasso e as empresa da época desapareceram. Destacam-se quatro empresas de médio porte atuando no segmento de radares: a Mectron, a Orbisat, a Omnisys (subsidiária do grupo francês Thales) e a Atmos Sistemas (subsidiária da Fundação Atech). Há, também, a AEL Sistemas (subsidiária do grupo israelense Elbit), sucessora da Aeroeletrônica, que atua na integração de sistemas aviônicos em aeronaves militares. Além dessas, a Fundação Atech, criada em 1997, atua no desenvolvimento de sistemas integrados de vigilância eletrônica e inteligência, de sistemas de controle de armas e de simuladores de operações militares. A Atech teve importante participação na implantação do Sistema de Vigilância da Amazônia (SIVAM) e na modernização dos CINDACTAS I, II e III, tendo substituído a Esca Engenharia. Este é um setor mais intensivo em tecnologia que os dois primeiros e trabalha com tecnologias sensíveis, estando mais sujeito a embargos tecnológicos. A deficiência da estrutura produtiva nacional na área de eletrônica e de tecnologia da informação prejudica o desenvolvimento do setor, tornando-o um dos mais dependentes de componentes importados de alto valor agregado.

42 Setor de plataforma naval militar Este é o setor mais antigo da BID, pois desde antes da independência o Brasil produz navios militares, sendo que até hoje a quase totalidade das embarcações militares foi produzida no AMRJ, desde lanchas-patrulha até submarinos. Existem também dois estaleiros privados nacionais, a Indústria Naval do Ceará (INACE) e o Estaleiro da Ilha S.A. (EISA), que atuam no setor construindo navios-patrulha marítima, a partir de projetos da Marinha do Brasil. Por outro lado, os estaleiros nacionais ainda não atuam na construção de grandes navios de superfície, como fragatas, navios de patrulha oceânica e navios de apoio. O setor apresenta autonomia tecnológica parcial e alguns segmentos com baixa escala produtiva, como é o caso do de submarinos, resultando em um maior grau de importação de componentes e sistemas. Entretanto, a elevada capacidade competitiva da base metal-mecânica da indústria brasileira, aliada ao reaquecimento do setor de construção naval do País, pode favorecer o adensamento das cadeias produtivas, com maior participação de fornecedores locais Setor de plataforma aeroespacial militar Este é atualmente o setor mais amplo da BID brasileira tanto pelo número e porte das empresas participantes, como por envolver diversos segmentos industriais, com destaque para os segmentos de aviões militares, helicópteros, mísseis, veículos aéreos não tripulados (VANT) e espacial. Nesse setor o grande destaque é a Embraer, maior empresa da BID brasileira, apesar de o setor de defesa representar, em 2008, menos de 10% das suas receitas. Até 2008, a empresa atuava no mercado de aeronaves militares focada basicamente em dois nichos: o de aviões turboélices para treinamento militar e ataque leve, com o EMB-314 Super Tucano, e o de aviões de vigilância eletrônica construídos em plataformas comerciais do modelo EMB 145. A partir do lançamento da END em 2008, a empresa está buscando ampliar seu leque de atuação. No segmento de VANT para o uso militar, que é recente e ainda não está consolidado, podem ser citadas duas pequenas empresas nacionais que se destacam no desenvolvimento e produção de VANT leves, a SantosLab e a Flight Solutions. Além dessas, a Avibras também atua no segmento, tendo participado do

43 43 Projeto VANT, executado pelo Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial (DCTA), em conjunto com o CTEx e o Instituto de Pesquisas da Marinha (IPqM), com o objetivo de desenvolver os Sistemas de Navegação, Controle, Pilotagem e Módulo de Missão para VANT. A produção de helicópteros no Brasil está restrita a Helibras, subsidiária da francesa Eurocopter do grupo EADS, que já atua no mercado desde No segmento de mísseis, em geral, os programas são realizados através do consórcio de empresas e coordenados pelos Centros Tecnológicos das próprias Forças. As empresas-chave deste segmento são: Mectron (sistemas de guiagem), Avibras (estruturas aerodinâmicas e sistemas de propulsão) e Opto Eletrônica (sistemas ópticos). São empresas com uma escala empresarial pequena, principalmente no aspecto financeiro, mas com elevada competência tecnológica. O segmento espacial é o que apresenta as maiores deficiências. As competências tecnológicas e industriais brasileiras estão concentradas na produção de satélites de órbita baixa de sensoriamento remoto e de foguetes de sondagem. O Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e o Instituto de Aeronáutica e Espaço (IAE) do DCTA são as instituições responsáveis pela execução do Programa Espacial Brasileiro, realizando os projetos, montagem, integração de sistemas e testes dos satélites e veículos lançadores, respectivamente. A atuação das empresas privadas é limitada ao fornecimento de peças, componentes e subsistemas encomendados por estas duas instituições. Este setor é altamente intensivo em tecnologia e está bastante sujeito aos embargos tecnológicos dos países desenvolvidos, além de contar com um amplo mercado civil. O grau de dependência externa é crescente com o aumento da complexidade tecnológica do produto, sistema ou componente, sendo que alguns segmentos são mais dependentes da obtenção de tecnologias estrangeiras Setor de plataforma terrestre militar Nesse setor, a Engesa, que era praticamente a única fabricante nacional de veículos militares faliu em Atualmente, esse espaço é ocupado basicamente por duas empresas: a Agrale, empresa nacional do setor automotivo, que produz as viaturas leve Marruá, projeto desenvolvido pela Columbus, de São Paulo, a partir de um aperfeiçoamento de projeto da própria Engesa; e a multinacional Iveco Brasil,

44 44 subsidiária do grupo italiano Fiat, que está desenvolvendo a nova família de viaturas blindadas de rodas para o Exército. Este setor teve sua estrutura produtiva parcialmente desconstruída a partir da falência da Engesa e tem autonomia tecnológica parcial, entretanto o adensamento das cadeias produtivas é favorecido pela capacidade competitiva da base metal-mecânica e de material de transporte da indústria brasileira. O fato de o segmento de veículos blindados estar concentrado em uma subsidiária de empresa estrangeira configura uma fragilidade do ponto de vista da autonomia tecnológica e da dependência de componentes importados Setor de propulsão nuclear A estrutura produtiva desse setor é coordenada e integrada pela própria Marinha do Brasil e pelas Indústrias Nucleares do Brasil (INB), tendo as demais empresas como fornecedoras que, em geral, são grandes empresas, estabelecidas em outros setores industriais e que desenvolvem produtos ou serviços altamente especializados para atender as demandas do setor nuclear, sendo que tais produtos e serviços representam uma parcela muito pequena de suas receitas e demandam elevados investimentos. Entre as empresas fornecedoras destacam-se: a NitroQuímica, do grupo Votorantin (produtos químicos), a Alcoa (alumínio), a Sactres (forjaria), a Villares Metals (aços), a Nuclep (estruturas), a Jaraguá (estruturas), a Weg (motores elétricos) e a Genpro (serviços de engenharia). Mesmo sendo um setor de elevada intensidade tecnológica, está sendo construída uma capacitação autônoma importante, apesar da inexistência de uma estrutura produtiva própria e da baixa escala produtiva do setor A evolução recente da indústria brasileira de defesa e a END As primeiras ações para fortalecer a indústria nacional de defesa após a crise surgiram no início dos anos 2000, quando começou a ser estruturada uma nova base legal para o setor representada pelos seguintes marcos: - estabelecimento da Política e das Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do MD, aprovadas pela Portaria Normativa nº 764/MD, de 27 de dezembro de 2002;

45 45 - criação do Centro de Certificação, de Metrologia, de Normalização e de Fomento Industrial das Forças Armadas (CCEMEFA), ativado pela Portaria Normativa nº 75/MD, de 10 de fevereiro de 2005; - criação da Comissão Militar da Indústria de Defesa (CMID), instituída pela Portaria Normativa nº 611/MD, de 12 de maio de 2005; - atualização da Política de Defesa Nacional, aprovada pelo Decreto nº 5.484, de 30 de junho de 2005; e - criação da Política Nacional para a Indústria de Defesa (PNID), aprovada pela Portaria Normativa nº 899/MD, de 19 de julho de Entretanto, essas ações foram muito pouco efetivas para o fortalecimento da indústria de defesa, talvez porque tenham ficado restritas ao âmbito do MD e das Forças Armadas, sem alcançar outros setores do governo e da sociedade. Somente a partir de 2008 é que podem ser percebidas mudanças significativas na indústria de defesa brasileira, com o lançamento em maio da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), que considerou o complexo industrial de defesa como um dos programas mobilizadores em áreas estratégicas, e, principalmente, com a aprovação da END, em dezembro do mesmo ano. Em 2008, o MD encomendou à Helibras 50 helicópteros de médio porte EC-725, para atender a uma demanda conjunta das três Forças. O contrato, estimado em 1,8 bilhão (SILVEIRA, 2012), levou a empresa a iniciar a implantação de uma segunda linha de montagem em Itajubá, ampliando a capacidade produtiva nacional. O acordo prevê que a produção do EC-725 atinja um índice de nacionalização de 50% e que haja transferência de tecnologia para o País. Para apoiar esse processo está sendo criado o Centro Tecnológico de Helicópteros em Itajubá. Em 2009, houve uma mudança significativa no setor de plataformas navais, com a entrada da empreiteira brasileira Odebrecht no mercado de defesa, por intermédio do Consórcio Baía de Sepetiba (CBS), joint venture firmada com a empresa francesa DCNS, detentora da tecnologia de fabricação de submarinos. Segundo Ferreira e Sarti (2011, p. 23) o consórcio será responsável pela execução de um contrato de R$ 16,6 bilhões, no âmbito do acordo de cooperação estratégica Brasil-França, que prevê a construção, com transferência de tecnologia: de quatro submarinos convencionais; da parte não nuclear do primeiro submarino com propulsão nuclear brasileiro; do estaleiro onde serão produzidos os cinco

46 46 submarinos; e de uma base naval de submarinos para a Marinha do Brasil junto ao estaleiro, no município de Itaguaí (RJ). Em 2011, a empresa criou a Odebrecht Defesa e Tecnologia, adquiriu o controle acionário da Mectron e formou uma joint venture com o grupo europeu EADS, passando a atuar também nos segmentos de radares, mísseis e sistemas C 4 I. Em 2009, a Embraer assinou contrato com a FAB para o desenvolvimento conjunto do KC-390, um avião a jato de transporte militar tático e reabastecimento aéreo, envolvendo investimentos em torno de R$ 2,3 bilhões (FERREIRA e SARTI 2011, p. 23). O projeto tem atraído parceiros internacionais para o seu desenvolvimento, especialmente na América do Sul, seguindo uma das orientações da END, o que pode ajudar a compartilhar custos e também a ampliar, desde cedo, o mercado para o KC-390. No impulso da END, a Embraer criou a unidade de negócio Embraer Defesa e Segurança e adquiriu o controle da Orbisat e 50% do capital da Fundação Atech, passando a atuar não apenas no segmento de aeronaves e sistemas embarcados, mas também em soluções integradas para outras aplicações, inclusive para os segmentos de C 4 I e de treinamento. A Embraer também deverá participar do programa F-X2 da FAB, que prevê a aquisição de 36 caças em um contrato estimado em R$ 10 bilhões (FERREIRA e SARTI 2011, p. 15). O programa, que prevê transferência de tecnologia, gerou forte concorrência internacional entre da francesa Dassault, a americana Boeing e a Sueca Saab. Em busca de vantagens na concorrência, a Boeing assinou acordo de cooperação com a Embraer no âmbito do projeto do KC-390 e a SAAB contratou a empresa brasileira Akaer para o desenvolvimento da fuselagem central, fuselagem traseira e das asas do caça Gripen NG. Em 2012, a Saab comprou 15% da Akaer (DEFESANET, 2012). O que se nota no mercado nacional é o mesmo fenômeno de fusões e aquisições ocorrido no mercado mundial de defesa a partir da década de Isso é bastante positivo por um lado, já que empresas de grande porte, de capital nacional, têm absorvido algumas importantes companhias do setor de defesa do País, num grande movimento de consolidação da indústria de defesa nacional. Por outro lado, empresas estrangeiras de grande porte estão buscando fazer o mesmo, o que é no mínimo preocupante. Exemplos recentes: a francesa Thales adquiriu o controle da Omnisys em 2006 e assumiu 100% da empresa em 2011; a

47 47 israelense Elbit comprou a Aeroletrônica (hoje AEL Sistemas), em 2001, e em 2011 comprou a Ares - Aeroespacial e Defesa, que já havia incorporado a Periscópio Equipamentos Optrônicos. O presidente do Sindicato das Indústrias de Material de Defesa (Simde), Carlos Frederico de Queiroz Aguiar, manifestou sua convicção sobre o forte risco de desnacionalização da indústria de defesa brasileira ao afirmar: "O roteiro do filme já é conhecido. Cena inicial: a empresa estrangeira se associa à empresa brasileira. Cena final: adquire o controle acionário, haja vista a fragilidade da brasileira frente à solidez daquela. Como possível cena adicional: a retirada do país tão logo tenha realizado seus propósitos comerciais, como já ocorreu em passado recente. (BRASIL..., 2011). Outro aspecto a ressaltar é que todo esse movimento no mercado de defesa brasileiro vem ocorrendo em função quase que exclusivamente do uso do poder de compra do Estado. A previsão no Plano Plurianual do MD para investimentos no reequipamento das Forças Armadas é da ordem de R$ 70 bilhões, para o período de 2012 a 2015 (FARIELLO, 2012), podendo chegar a R$ 360 bilhões até 2030 (informação verbal) 4. Entretanto, Ferreira e Sarti (2011, p. 40) chamam a atenção para o risco de a maior parte dos benefícios proporcionados por essa ampliação da demanda doméstica por produtos de defesa ser capturado por empresas estrangeiras, caso não se consiga superar três desafios: aumentar o desenvolvimento tecnológico nacional; ampliar a escala empresarial, tanto financeira como produtiva; e aumentar o adensamento da cadeia produtiva do País. Tendo em vista que a baixa capacidade tecnológica da indústria nacional de uma maneira geral e da indústria de defesa em particular foi um dos principais fatores para a perda de mercado interno e externo da BID brasileira no passado, pode-se verificar que, seguindo as diretrizes da END, os contratos recentes de aquisição de produtos de defesa têm estabelecido, acertadamente, obrigações de transferência de tecnologia, buscando superar esse óbice que contribuiu para o declínio da indústria de defesa no passado recente. Na próxima seção serão discutidos o nível de desenvolvimento tecnológico atual do País e as medidas de fomento ao desenvolvimento tecnológico autônomo, a fim de avaliar o equilíbrio entre o uso do poder de compra do Estado e o fomento às atividades internas de P&D, para assegurar que as medidas acima sejam efetivas. 4 Palestra proferida por Jairo Cândido para o Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Rio de Janeiro, jun

48 48 4 CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO (CT&I) E O FORTALECIMENTO DA BID Na seção anterior ficou claro que a baixa capacidade tecnológica da indústria nacional foi uma das principais causas do declínio da BID no passado recente. Evidenciou-se também que, atualmente, muitos setores da indústria de defesa ainda apresentam forte dependência de importação de tecnologias, componentes e subsistemas para o desenvolvimento de seus produtos, em função da deficiência da estrutura produtiva nacional em áreas como eletrônica, TIC, espacial, dentre outras. Essa situação afeta negativamente o setor de defesa, pois, conforme discutido na subseção 2.1.4, a implantação de uma BID forte, com um maior grau de autonomia tecnológica, depende diretamente do estágio de desenvolvimento científico, tecnológico e industrial do País, sendo extremamente relevante que o setor produtivo nacional tenha capacidade de interagir com a área de ciência e tecnologia para incorporar os conhecimentos ali gerados aos produtos de defesa. Observou-se também que os contratos recentes de aquisição de produtos de defesa, seguindo diretriz da END, têm enfocado o mecanismo de transferência de tecnologia como forma de superar a deficiência tecnológica da indústria nacional. Entretanto, conforme ensina Longo (2007a, p. 6), os contratos de transferência de tecnologia podem propiciar ou não sua transferência na verdadeira acepção da palavra, pois esse é um processo bastante complexo, que exige, além da disposição do cedente, competência e determinação de quem recebe os conhecimentos. Normalmente o que ocorre é uma venda de tecnologia, na qual o vendedor esconde os conhecimentos (know why) e entrega as instruções (know how). A verdadeira transferência de tecnologia só ocorre quando o comprador absorve o conjunto de conhecimentos que lhe permite inovar, a ponto de adaptá-la, aperfeiçoá-la, e criar nova tecnologia de forma autônoma. Para Politzer e Araoz (1975, apud LONGO e MOREIRA, 2010, p. 4), via de regra, quem está mais apto para absorver tecnologias é quem está acostumado a gerá-las. Sua compra deve ser sempre uma atividade adicional ao esforço próprio. Quando se trata de tecnologia sensível, a situação é ainda mais grave, pois nesse caso, os países não estão dispostos a transferir sequer as instruções, quanto mais os conhecimentos (LONGO, 2007b, p. 9). Um exemplo claro é o próprio acordo de cooperação estratégica Brasil-França, que prevê a transferência de tecnologia

49 49 para fabricação de submarinos no Brasil, mas exclui do processo a tecnologia de propulsão nuclear. Assim, no caso do setor de defesa, que se utiliza amplamente de tecnologias sensíveis, a conquista de autonomia tecnológica depende fortemente da capacidade própria de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PD&I) do País. Nesta seção será investigada a capacidade de PD&I no Brasil por meio de indicadores de C&T e, principalmente, dos investimentos nessa área que podem fortalecer o setor produtivo de uma maneira geral e a BID em particular. 4.1 OS INVESTIMENTOS EM P&D E O PERFIL DA INDÚSTRIA BRASILEIRA De acordo com a Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento (OCDE) o perfil da ciência e tecnologia no Brasil mostra diversas fragilidades do País quando comparado com países desenvolvidos, conforme ilustra a Figura 1. Figura 1: Perfil da ciência e inovação no Brasil (comparado com a média dos países da OCDE) Fonte: OCDE Science, Technology and Industry Outlook Como se pode notar, o Brasil apresenta baixo número de patentes geradas; pequena proporção de engenheiros e cientistas formados em relação ao total de graduados anualmente; pequena taxa da população com formação de nível superior; baixíssima quantidade de pesquisadores em relação ao total de trabalhadores.