Perspectivas com relação a Reforma Tributária ria no Brasil: Implicações para o Financiamento dos Municípios

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1 Perspectivas com relação a Reforma Tributária ria no Brasil: Implicações para o Financiamento dos Municípios José Roberto R. Afonso Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária ESAF, Lincoln, IPT 21/11/07, Salvador 1

2 Por que veículos pagam mais impostos que imóveis no Brasil? Impostos Comparados: IPVA x IPTU - % do PIB 0,52 0,47 IPVA IPTU 2

3 Diagnóstico tributário: distorções sérias Sistema tributário só é (extremamente) eficiente para arrecadar e cada vez mais, com uma carga tributária global e indireta crescente As distorções econômicas são antiguas e permanentes: onera investimentos produtivos e (indiretamente) exportações; sobrecarrega a folha salarial; provoca cumulatividade e gera uma profunda regressividade A questão federativa cada vez está mais desbalanceada: a guerra fiscal do ICMS/ISS distorce a concorrência econômica; a divisão vertical de receita tem sido lenta e continuamente alterada, com recentralização da arrecadação e maiores danos para estados; a distribuição horizontal de receita não segue qualquer padrão de necessidade ou equalização - governos semelhantes dispõe de orçamentos díspares Sistema que tributa até o crescimento! 3

4 Razão Tributos/PIB Crescente Carga Tributária / ¹ ,67% 27,41% 26,85% 26,93% 29,00% 36,56% 35,50% 34,95% 33,69% 32,82% 33,37% 32,33% 31,15% ¹Estimativa com base na projeção de Amir Khair. 4

5 A Composição da Carga Tributária: 2006 Carga Tributária Total em 2006 = 35,5% do PIB Com. Exterior 1,2% Patrimônio 3,5% Renda 18,0% Folha Salarial 19,1% Demais 14,4% Bens e Serviços 43,7% Valor Adicionado (IPI + ICMS) 23,3% ISS 2,0% (PIS + Cofins + CPMF + IOF) 18,3% 5

6 Tributação muito regressiva Fonte: Zockun et alli, 2007, FIPE Disponível em: 6

7 Divisão federativa da receita tributária ria: municipalização no longo prazo Conceito Carga Central Estadual Local Total % PIB Composição - % do Total ARRECADAÇÃO DIRETA ,41 64,0 31,3 4,7 100, ,52 74,7 21,6 3,7 100, ,43 71,7 25,6 2,7 100, ,50 68,3 26,0 5,7 100,0 RECEITA DISPONÍVEL ,41 59,5 34,1 6,4 100, ,52 68,2 23,3 8,6 100, ,43 60,1 26,6 13,3 100, ,50 57,2 25,4 17,4 100,0 7

8 Divisão federativa da receita tributária ria: recentralização pós-cpmf/dru EVOLUÇÃO DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO (conceito contas nacionais) Conceito Carga Federal Estadual Local Total % PIB Composição - % do Total RECEITA DISPONÍVEL ,43 60,1 26,6 13,3 100, ,24 54,7 29,6 15,7 100, ,50 57,2 25,4 17,4 100,0 2006/88 13,07-2,9-1,2 4,1-2006/91 10,26 2,5-4,2 1,7 - Conceito disponível = arrecadação própria mais/menos transferências constitucionais 8

9 Carga Tributária Municipal no Pós-Constituinte: participação na carga nacional Aumento da participação municipal na CTG da ordem de 3%. Particiação Municipal na Carga Tributária Global (Administração Direta) 6% 5% 4% 3% 2%

10 Carga Tributária Municipal no Pós-Constituinte: participação do ISS e IPTU na carga local Particiação do ISS e do IPTU na Carga Tributária Municipal 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% ISS/ Carga Municipal IPTU / Carga Municipal 10

11 Carga Tributária Municipal no Pós-Constituinte: evolução do ISS Arrecadação do ISS em % do PIB e % da Carga Tributária Global /2006 0,80% 2,10% % do PIB 0,70% 0,60% 0,50% 0,40% 0,30% 0,20% 0,10% Anos % do PIB % da Carga Tributária Global 1,90% 1,70% 1,50% 1,30% 1,10% 0,90% 0,70% 0,50% % da Carga Tributária Global 11

12 Contribuições federais avançaram aram sobre base do ISS 24,4% ISS/(Cofins + PIS + CSLL) 11,8% 12,0% Participação da Base do ISS na Arrecadação de Alguns Impostos Federais % 26% 35% 26% Cofins+P IS/P ASEP IRP J+CSLL IR Trabalho Total Atividades Taxadas pelo ISS Atividades não Taxadas pelo ISS 12

13 Reforma Tributária: Por que tantos fracassos? Estratégia das discussões e projetos de reforma tributária desde anos 90: focalização - maior ênfase no ICMS estadual; ajustes graduais e longo; evita debate federativo Fracasso e frustrações: projetos reduzidos e aprovados só o que aumenta a carga tributária Nova proposta do Ministério da Fazenda amplia enfoque: IVA para fusão de impostos indiretos FPE/FPM com base abrangente 13

14 Reforma Tributária: oportunidade ímpar DEBATE NACIONAL cada vez se discute mais tamanho e qualidade do gasto, pré-condi condição para revisão da carga TRANSPARÊNCIA crescente demanda social por explicitar contas públicas; mudança a radical quando explícito o tamanho dos tributos em cada compra (já em contas de luz e telefone) GESTÃO DAS RECEITAS avança a mais que arcabouço o legal: cobrança a generalizada e crescente em governos menores contribuições federais com base legal e de informação em âmbito nacional e bases mais amplas que ICMS projeto do SuperSimples induz criação do cadastro único e integração dos sistemas de informação e até fiscalização e-fisco - modernização em avançado ado estágio internacional; próxima geração nota eletrônica 14

15 Reforma no Senado: proposta de processo em 3 etapas 1a etapa (preliminar): aperfeiçoa altera e aperfeiçoa sistema vigente, dentro da atual estrutura institucional, mas com medidas consistentes com uma mudança geral 2a etapa (básica): redesenha define um novo sistema tributário, a partir de ampla revisão da Constituição e legislação complementar 3a etapa (conclusiva): implanta transição e implantação gradual dos novos instrumentos, com eventuais medidas compensatórias 15

16 Pauta Preparatória ria Esfera administrativa: Conselho Tributário Nacional (coordenar/harmoniz ar) NF eletrônica (universalizar) Cadastro Único (PJ, PF e imóveis) Consolidação das Leis (decretos) Esfera legislativa: CPMF e DRU (se possível, coerente com reforma) Transparência (explicitar indiretos com preços) Custo Brasil (desoneração exportações e investimentos) Código Tributário Nacional (consolidar leis complementares) 16

17 Reforma legislativa profunda Emenda à Constituição: Consolida toda matéria tributária num único capítulo inclusive contribuições e outras formas compulsórias Enxuga ao máximo o texto constitucional disposições transitórias até CTN ou assegura longo prazo fortacele e unifica lei complementar: só CTN, até transferências Impostos e taxas: 3 esferas converter todas contribuições em impostos/taxas arrecadação global baliza repartição intergovernamental Código Tributário Nacional (CTN): debate simultâneo à PEC da minuta de Código 17

18 Redução de Tributos Imposto Amplo sobre Renda (IR): Federal: Federal: fusão IR, CSLL, PIN/PROTERRA, loterias Imposto Imposto mínimo m via transação financeira ou ativo Estadual: adicional IRPF: sós fixa alíquota e não legisla Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) Federativo: fusão IPI, COFINS, PIS, CIDE, FUST, FISTEL + + ICMS + ISS +? Sal.Educação/ ão/sistemas +? CPMF Impostos sobre Propriedade Municipal: fusão ITR+IPTU e ITCMD+ITBI 18

19 Alternativas para tributação do patrimônio Tendências internacionais: voltar a explorar mais competências menos limitadas pela globalização Tributação da terra: : inevitável vel fundir ITR ao IPTU (nenhum convênio após s EC/2003) ou mesmo estadualizar imposto (cruzar com ICMS) Tributação do patrimônio: : aplicada em alguns países ricos e emergentes, geralmente como IRPJ mínimom Tributação da movimentação financeira: inevitável vel redução de alíquota e, se mantido, como imposto mínimo/ m nimo/fiscalizatório 19

20 Algumas questões chaves: patrimônio Municipalização dos impostos patrimoniais: IHD > ITBI: dúvida d apenas na tributação de herança a em bens móveis m lei arbitrar local da cobrança ITR > IPTU: prever transferência do cadastro federal Cadastro único de imóveis: implantação gradual e integração com declaração de bens do IR Eficiência: premiar município que melhor explora potencial tributária ria via critérios rios do novo fundo de equalização (relação entre IPTU x IPVA) 20

21 Alternativas para Tributação Indireta substituir tributos indiretos por IVA nacional; desoneração completa de exportações, bens de capital e uso e consumo; mínimo de regimes especiais (micro) partilhado pela União, Estados e talvez municípios; vários modelos, mas o compartilhamento de alíquotas permite conciliar harmonização com relativa autonomia e responsabilidade: duas alíquotas, uma estadual e outra federal; município poderia taxar varejo (ou cobrar um IVV); parcela estadual não atravessa fronteiras estaduais, mas a federal sim; jogo débito e crédito transporta receita; alíquotas nacionais, com banda estadual 21

22 Algumas questões chaves: IVA Compartilhamento duplo (ou mesmo tríplice): legislação nacional e única = CTN (lei complementar) alíquotas iguais por bem em todo território; pares de alíquota federal e estadual; 3 a 6 categorias diferenciadas, por essencialidade Autonomia federativa: concentrada no processo de definição do tamanho da arrecadação própria alíquota local fixada sem iniciativa ou veto federal informações compartilhadas mas fiscalização própria faculdade para estado aplicar banda sobre o conjunto de alíquotas estaduais (elevar ou reduzir todas juntas) 22

23 IVA com ISS argumentação pró-fusão Resolveria os problemas associados ao ISS Permitiria que o IVA-E tivesse uma base completamente harmonizada com o IVA-F (legislação uniforme) Possibilidade de alcançar uma base pouco explorada pelos municípios Perda de parte da competência tributária dos municípios (mais relevante para os médios e grandes) Exigiria critérios de recomposição das receitas municipais 23

24 Estrutura do ISS conforme demanda por serviços Capitais, % 60% Arrecadação do ISS Desagregada por Componente de Demanda % 53% 47% 47% 40% 37% 33% 40% 34% 24% 8% 5% 9% 6% 1% 1% 1% 1% Consumo Intermediário Cons. Final - Famílias FBKF Exportações Demanda Final São Paulo Rio de Janeiro Porto Alegre Belo Horizonte 24

25 IVA sem ISS argumentação pró-imposto competência do ISS preservada autonomia local e crescente produtividade; fusão rejeitada na Constituinte; baixa cumulatividade (comparado CPMF); serviços já incluídos na base COFINS, sobretaxados por ela e CSLL e sem demanda do ICMS; sem espaço largo para re-carga reformar ISS e vetar compensação via transferências modernizar imposto isentar serviços para exportações (portos) ou investimentos (montagem industrial, P&D); permitir dedução de serviços já tributados (construção) consenso - rejeitar reforma que substitua ISS por mais transferências 25

26 IVA - alternativas para substituir arrecadação ISS IVVC (só combustíveis) Constituição 1988 e suprimido 1993 (PEC IPMF) IVV (vendas à varejo) como imposto estadual dos EUA ICL (consumo local) IVV mais energia/comunicações residenciais, e serviços típicos t de consumo final ou selecionados IVA (alíquota própria pria ou adicional) compartilhar também m cobrança a do IVA Dual SuperSimples (microempresas) assumir cobrança, a, fiscalização e manter receita plena Impostos Patrimoniais transferir competências do ITR, ITCMD e/ou IPVA 26

27 Algumas questões chaves: Repartição de Receitas Nova sistemática tica de transferência entre governos: base: toda arrecadação tributária, ria, excluída apenas contribuição previdenciária ria (como DRU); nenhuma transferência de tributo específico; nova sistemática: tica: apenas dois fundos equalização: receita federal para estados e municípios partilha: receita estadual para dividir parte da receita critérios rios de rateio definidos nacionalmente: CTN fundo equalizador pondera receita potencial (e pune ineficientes) e pode ser variável vel fecho regional 27

28 Algumas questões transitórias rias Receita disponível estadual e municipal: certo que pedirão garantias de que não sofreram perdas com mudanças as na tributação e nas transferências governo federal: também é certo que arcará com custo Seguro-Receita da Lei Kandir: retomar e repensar formulação e experiência IVA Desonerado e no Destino: ainda sem cálculo c efetivo das perdas esperadas com devolução de saldos credores e da mudança a para destino rolagem da dívida: d deduções no pagamento mensal pode ser alternativa para compensação Guerra Fiscal: defesa da manutenção dos benefícios concedidos exigirá limites temporal e abrangência e definição de fundo e financiador (demais Estados x União) 28

29 Processo proposto de reforma Reforma é um processo: não se esgota em uma emenda constitucional Não aumente a carga, nem mude a divisão federativa da receita mas também não se limite ao ajuste fiscal e apenas da União Objetivo da reforma é remover obstáculos que impedem uma retomada sustentada e vigorosa do crescimento econômico É preciso apreciar medidas eficazes para aperfeiçoar a forma de se cobrar impostos e preparar terreno para uma mudança estrutural, a ser discutida e definida já, ainda que para vigorar no médio e longo prazo 29

30 Reforma versus Novo Sistema Não precisamos de uma reforma, mas sim de uma revolução. Adotar um novo sistema tributário, simples e eficiente, eliminando tributos, consolidando contribuições com impostos, criando um cadastro único 30

31 José Roberto Afonso Beatriz Meirelles e Kleber Castro auxiliaram na elaboração da apresentação. Opiniões de exclusiva responsabilidade do autor e não das instituições a que está vinculado. 31