FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO RACHEL BIDERMAN FURRIELA

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1 FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO RACHEL BIDERMAN FURRIELA LIMITES E ALCANCES DA PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS SUBNACIONAIS EM MUDANÇAS CLIMÁTICAS E O MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SÃO PAULO 2011

2 i RACHEL BIDERMAN FURRIELA LIMITES E ALCANCES DA PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS SUBNACIONAIS EM MUDANÇAS CLIMÁTICAS E O MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Tese apresentada à Escola de Administração de Empresas da Fundação Getulio Vargas, como requisito para obtenção do título de Doutora em Administração Pública Campo de Conhecimento: Governo e Sociedade Civil em Contexto Subnacional Orientadora: Professora Dra. Isleide Arruda Fontenelle SÃO PAULO 2011

3 ii Ficha Catalográfica Biderman Furriela, Rachel. Limites e Alcances da Participação Pública na Implementação de Políticas Subnacionais em Mudanças Climáticas e o Município de São Paulo / Rachel Biderman Furriela f. Orientador: Isleide Arruda Fontenelle Tese (doutorado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo. 1. Mudanças climáticas São Paulo (SP). 2. Administração pública Participação do cidadão. 3. Políticas públicas Participação do cidadão. 4. Administração municipal Participação do cidadão. 5. Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia (São Paulo, SP). I. Fontenelle, Isleide Arruda. II. Tese (doutorado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo. III. Título. CDU 352(816.11)

4 iii RACHEL BIDERMAN FURRIELA LIMITES E ALCANCES DA PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS SUBNACIONAIS EM MUDANÇAS CLIMÁTICAS E O MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Tese apresentada à Escola de Administração de Empresas da Fundação Getulio Vargas, como requisito para obtenção do título de Doutora em Administração Pública Campo de Conhecimento: Governo e Sociedade Civil em Contexto Subnacional Orientadora: Professora Dra. Isleide Arruda Fontenelle Data de Aprovação: Banca Examinadora: Profa. Dra. Isleide Arruda Fontenelle (orientadora) Profa. Dra. Marta Ferreira Santos Farah Prof. Dr. Mario Prestes Monzoni Neto Prof. Dr. Pedro Roberto Jacobi Prof. Dr. Marcelo Gomes Sodré

5 iv DEDICATÓRIA Aos que acreditam nas mudanças climáticas globais e trabalham para a mitigação das emissões de gases de efeito estufa e a minimização dos impactos do fenômeno no ambiente, na sociedade, e sobre todas as formas de vida. Aos que se dedicam a fazer mais pelo outro e pelo planeta.

6 v AGRADECIMENTOS Ao Fernando, Ana, Maria Clara e Ticiana, pela paciência e amor sem fim em todo esse tempo que me dediquei aos estudos do Doutorado. A CAPES e ao GVpesquisa pelo financiamento de boa parte de meu doutorado na FGV (entre 2007 e 2010) e meus estudos na Harvard Kennedy School of Government (2009). À Isleide Fontenelle, querida orientadora, por sua infindável paciência, excelentes conselhos e orientações, e pelo enorme privilégio de poder partilhar de sua sabedoria, seriedade e compromisso com o ensino e a pesquisa. À minha mãe, Maria Tereza Camargo Biderman (in memoriam), por seu exemplo de perseverança e dedicação à ciência, infinita bondade, dedicação, ensinamentos e amor. Ao meu pai, Sol Biderman, my DDD (Dear Darling Daddy), pela ajuda com conselhos e traduções, por sua dedicação e paciência, bom humor, amizade e amor. Aos meus sogros, Maria Isabel e José Augusto, pelo infinito carinho, amizade, e parceria ao cuidar de minhas filhas. Ao Rapha, Ro, Gabi, Juju, Isabela, Leonor (Dodô), Pascoal(e), Malu, Manuel (Kito) e Daniel, pela amizade, carinho e amor. Aos Tios e Tias, Metilde, Luzia, Marcia, Gracinha, Ive, Zô, Gu e Ulisses, pela inspiração e ajuda. Aos primos e primas Camargo (e agregados), uma turma que só me dá alegrias. À Gisleine, Izana, Bá, Joilton, Rose, Cida e Sheila, pela ajuda sem preço nos desafios caseiros e cotidianos nesses anos de doutorado. À Laura Valente, pela amizade de todo momento, carinho, reflexões e sugestões de leitura. À Luciana Betiol, pela amizade, companheirismo, parcerias e bons conselhos. Ao Mario Monzoni, pela confiança, parcerias, oportunidades, e pela bela condução do sonho que é o GVces. Aos meus queridos amigos e colegas do GVces (Centro de Estudos em Sustentabilidade da EAESP-FGV), pela parceria em projetos desafiadores. Um especial obrigada a Barbara, Cecilia, Erica, Luciana, Roberta, André, Fabio e Ricardo, por coordenarem tão bem os nossos sonhos compartilhados e por cuidarem da turma toda com tanta dedicação. E à Dani e Grazi, que seguram todas as ondas!

7 vi Aos queridos Marcelo, Sheik e Silvinha, por sua amizade, sabedoria e carinho. Ao Fabio Feldmann, pela amizade, ensinamentos e oportunidades. Ao Ricardo, Sergio, Gabriela, Marina e Paiva, que me ajudam a manter meu equilíbrio mental e espiritual. Ao Professor Peter Spink, pelos ensinamentos e oportunidades. À Barbara Oliveira, pela enorme ajuda quando mais precisei, por poder estar ao seu lado compartilhando de sua boa energia e brilho no olhar, e por ter me apresentado ao Jelle Behagel. Ao Jelle Behagel, pelas contribuições nas discussões sobre participação pública e os desafios da sustentabilidade, sua ajuda, boa vontade e reflexões. Ao Pedro Jacobi, Marta Farah, Marco Teixeira e Eduardo Ehlers, pelos ótimos conselhos e sugestões. Aos fundadores e atuais membros do Observatório do Clima, em particular aos articuladores que acreditam na ação da sociedade civil organizada em prol do equilíbrio climático: Adriana Ramos, André Ferretti, Alexandre Prado, Brenda Brito, Clovis Borges, Denilson Cardoso, Fernanda Carvalho, Karen Suassuna, Marcelo Furtado, Marcio Santilli, Mario Monzoni, Paulo Moutinho, Rubão, Sergio Leitão. À Marina Silva, fonte de inspiração permanente que alimenta a esperança de que é possível construir um mundo melhor. Ao Eduardo Jorge e Volf Steinbaum, pelos ensinamentos e oportunidades de compartilhar de sua sabedoria e experiência. Ao Miguel Bucalem e Laiz Landi, pela boa vontade e informações prestadas para esta pesquisa. À Joana Setzer, pela amizade, compartilhar de desafios e sugestões de leitura. Ao Guarany Osório, pelas ótimas sugestões e ajuda. A Sheila Jasanoff, pela oportunidade de participar em seu programa Science, Technology and Society, na Harvard Kennedy School of Government em 2009 Ao Jonathan Perry, pesquisador da Fletcher School, pela ajuda na identificação de casos de governos subnacionais atuantes nos desafios das mudanças climáticas.

8 A todos os amigos e amigas que estiveram comigo nesse percurso de vida, ouvindo meu coração, ajudando-me com dilemas, alertando-me, oferecendo sua opinião franca, minha eterna gratidão, carinho e amor. vii

9 viii EPÍGRAFE Vivendo, se aprende; mas o que se aprende mais, é só a fazer outras maiores perguntas. João Guimarães Rosa, Grande Sertão: Veredas

10 ix RESUMO Esta pesquisa tem o objetivo de discutir os limites e alcances do Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia de São Paulo enquanto espaço de participação pública de apoio à implementação da Lei da Política de Mudança do Clima do município a partir da análise do seu desenho institucional. Esta discussão parte dos elementos que impulsionaram a entrada do tema das mudanças climáticas na agenda política da cidade e do debate sobre a efetividade de espaços participativos em gestão pública. A problematização sobre a efetividade do espaço em questão é feita a partir do resgate histórico da democracia participativa no Brasil. O referencial teórico do estudo está centrado na discussão sobre participação pública dentro dos debates sobre democracia participativa conforme produção analítica gerada nos campos da Administração Pública, Ciências Políticas e Ciências Sociais. Procura-se compreender se a presença de um espaço como o Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia pode ser um mecanismo relevante para auxiliar na implementação de uma política subnacional sobre mudanças climáticas, dadas as complexidades de um tema de interface global e local e os desafios associados ao desenvolvimento sustentável, numa megacidade como São Paulo. Referências a questões levantadas por diferentes atores no debate internacional sobre mudança climática são citadas nesta discussão, por causa da sua relevância e influência no nível local.

11 x ABSTRACT The focus of this research is the discussion on the limits and the reach of the São Paulo Municipal Committee on Climate Change and Eco-Economics in terms of its role as a venue for public participation in supporting the implementation of a municipal policy on climate change based on the analysis of its institutional structure. This discussion begins with the forces that pushed the climate change question on the political agenda of the city and the debate on the effectiveness of public participation in decision-making processes. The problems raised for this venue for public participation are seen through the perspective of the historical background of participatory democracy in Brazil. The theoretical reference of the study is centered on the discussion of the role of the public as part of the discussion over participatory democracy, from the analytical perspective of the disciplines of Public Administration, Political Science and Social Science. This thesis seeks to obtain an understanding as to whether the presence of the Municipal Committee on Climate Change and Eco-economics may be a relevant mechanism to assist in the implementation of a subnational policy on climate change, given the complexity of the topic, interfacing with both global and local issues and the related challenges of sustainable development in a megacity such as São Paulo. References to topics raised by global actors in the climate change debate are cited owing to their relevance to the discussion and influence at the municipal level.

12 xi LISTA DE FIGURAS Figura 1 Imagem do Furacão Catarina...60 Figura 2 Premiação Fóssil do Dia entregue pela CAN aos piores negociadores (Canadá, Papua Nova Guiné e Estados Unidos)...82 Figura 3- Ação direta do Greenpeace, COP 16, Cancun, México...84 Figura 4 Ativistas do Greenpeace no Palácio do Planalto advertem Presidente Lula sobre queimadas na Amazônia...84 Figura 5 André Ferretti, do OC, entrega carta à Dilma Rousseff Figura 6: Linha Rápida de Ônibus (RapidLine Bus Lines), Seattle, EUA Figura 7: Programa para Caminhada de Pedestres até Escolas (Walking School Bus program) em Seattle, EUA Figura 8: Estacionamento para bicicletas, Seattle, EUA Figura 9: Adaptação da Escada da Participação de Arnstein (1969) Figura 10 - Cartaz de Evento Realizado na Câmara Municipal para Debate do Anteprojeto de Lei da Política Municipal sobre Mudança do Clima, realizado em parceria entre a Prefeitura de São Paulo, ICLEI, PNUMA e FGV Figura 11: Consulta Pública na Câmara dos Vereadores de São Paulo Figuras 12 e 13 - Centro de Inspeção Veicular da Barra Funda, São Paulo LISTA DE QUADROS Quadro 1: Emissões mundiais cumulativas de CO2 devido à mudança histórica no uso da terra entre (Mt CO2)...50

13 xii Quadro 2: Desflorestamento Mundial Quadro 3 - Dados do Mini O/D Quadro 4 Composição do Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 Oscilação da temperatura média da Terra Gráfico 2 Concentração de gases de efeito estufa na atmosfera...41 Gráficos 3, 4, 5 - Mudanças na Temperatura, no Nível do Mar e na Cobertura de Neve do Hemisfério Norte...43 Gráfico 6: Emissões de GEE no Brasil por setor em Gráfico 7 : Consumo energético por setor...56 Gráfico 8: Consumo energético do setor por fonte...57 Gráfico 9 - Proporção da população por situação de domicílio Gráfico 10 - Consumo energético por setor Gráfico 11 - Evolução das viagens diárias por modo na RMSP Gráfico 12 - Tempo médio das viagens diárias por modo e renda familiar mensal na Região Metropolitana de São Paulo

14 xiii LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ABONG Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais ANAMMA - Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente ANDI - Agência de Notícias dos Direitos da Infância CBCS - Conselho Brasileiro de Construção Sustentável CCI Clinton Climate Initiative CCP Cities for Climate Protection CDP Carbon Disclosure Project CEBDS Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável CFC Gás clorofluorcarbono CI - Conservação Internacional CNUMAD - Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento CO2 - Dióxido de carbono COP - Conferência das Partes COPPE Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-graduação e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) CQNUMC - Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima EMBRAPA - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária EPC Empresas pelo Clima FBMC - Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas FBPN - Fundação O Boticário de Proteção à Natureza FGV Fundação GetulioVargas FHC Fernando Henrique Cardoso FMI Fundo Monetário Internacional GEE Gases de Efeito Estufa GHG Protocol Programa do Greenhouse Gas Protocol G.N. Grifo Nosso GVces Centro de Estudos em Sustentabilidade da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação GetulioVargas GT Grupo de Trabalho ICLEI - Governos Locais pela Sustentabilidade INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos

15 xiv INPE - Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais IVIG - Instituto Virtual Internacional de Mudanças Globais ISO - International Organization for Standardization LED Light-emitting Diodes LULUCF - Setor de uso do solo, mudança do uso do solo e florestas MC - Mudança Climática ou Mudanças Climáticas MCT Ministério de Ciência e Tecnologia MMA - Ministério do Meio Ambiente OC - Observatório do Clima Rede Brasileira de ONGs e Movimentos Sociais em Mudanças Climáticas OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OMM - Organização Meteorológica Mundial e pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente ONG Organização Não-Governamental ONGs Organizações Não-Governamentais ONU Organização das Nações Unidas OP Orçamento Participativo PNMC - Política Nacional de Mudanças Climáticas PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PT Partido dos Trabalhadores PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira PV Partido Verde RMSP Região Metropolitana de São Paulo SPVS - Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e Educação Ambiental TNC - The Nature Conservancy UE - União Europeia UFMG Universidade Federal de Minas Gerais UNFCCC - United Nations Framework Convention on Climate Change UNB Universidade de Brasília USP Universidade de São Paulo WBSCD - World Business Council for Sustainable Development WRI - World Resources Institute WWF - World Wide Fund for Nature (Fundo Mundial para a Natureza)

16 xv Sumário I Introdução Objetivo Estrutura da Tese Contexto Justificativa e Relevância do Estudo Aspectos Metodológicos Investigação Futura II Inserção do tema das Mudanças Climáticas nas Políticas Públicas Mudanças climáticas no contexto do debate sobre desenvolvimento sustentável Debate Científico Estado da informação sobre ciência do clima A visão dos Céticos, Ciência do Clima e Política Debate e ação da sociedade e dos governos Debate e Ação da Sociedade Debate e Ação dos Governos Conclusões do Capítulo III Políticas subnacionais em Mudanças Climáticas Ação local num tema global Centros Urbanos, Demografia e Mudanças Climáticas Aspectos Gerais Transportes, Emissões de GEE e Cidades As redes transnacionais de municípios em prol da proteção climática Apoio à criação de políticas subnacionais em Mudanças Climáticas Japão Suécia Noruega Exemplos de políticas subnacionais em mudanças climáticas Estados Unidos Reino Unido Desafios para a implementação de políticas públicas em mudanças climáticas no nível subnacional Conclusões do Capítulo IV Participação Pública em Políticas Públicas : Aspectos Teóricos Participação pública no contexto da discussão sobre democracia História da participação pública A questão da Governança Atores Sociais e Participação A Participação e o Direito Categorias de Participação: Acesso à Informação, Consulta e Envolvimento Direto Acesso à Informação Consulta pública

17 xvi Envolvimento direto Participação Pública na Gestão Ambiental Participação Pública no Brasil Participação Pública e Municípios Desafios da Participação Pública Conclusões do Capítulo V A política de Mudanças Climáticas do Município de São Paulo Contexto Nacional O Estado de São Paulo Municípios com legislação climática no Brasil Desafios climáticos para o Município de São Paulo Histórico da Formulação da Lei da Política de Mudança do Clima do Município de São Paulo Etapa técnica do processo de formulação do anteprojeto de lei O processo de formulação do anteprojeto de lei no âmbito do Poder Executivo O debate do Anteprojeto de Lei na Câmara Municipal Conteúdo básico da Lei Implementação da Lei Conclusões do Capítulo VI Participação Pública e o Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia de São Paulo Espaços Participativos em Matéria de Mudanças Climáticas Reino Unido Estados Unidos Suécia Argentina Descrição do Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia de São Paulo Análise do Comitê Conclusões do Capítulo VII CONCLUSÕES VIII - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXOS Anexo 1 Lei No , de 5 de junho de 2009, instituti a Política de Mudança do Clima no Município de São Paulo Anexo 2 Decreto Regulamentador do Comitê Nº , de 21 de setembro de Anexo 3 Decreto Regulamentador do Comitê Nº º , de 17 de fevereiro de Anexo 4 Lista de Portarias relativas ao Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia Anexo 5 Exemplos de Ações de Combate às Mudanças Climáticas Desenvolvidas por Municípios divulgados pela rede C Anexo 6 Lista de Entrevistados

18 Anexo 7 Roteiros de Entrevistas xvii

19 1 I Introdução 1.1. Objetivo Esta pesquisa tem por objetivo analisar e discutir o papel do Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia de São Paulo ( Comitê ) enquanto espaço de participação pública contando com representantes de governo e da sociedade civil organizada como mecanismo de apoio para a implementação da política municipal de mudanças climáticas. Esta análise parte dos elementos que impulsionaram a entrada do tema das mudanças climáticas ( MC ) na agenda política da cidade e da discussão sobre a efetividade de espaços públicos de participação em gestão pública. A efetividade do espaço participativo em questão é feita a partir do enfoque teórico da participação pública, que se desenvolveu dentro dos debates sobre democracia participativa, conforme produção analítica gerada nos campos da administração pública, ciências políticas e ciências sociais. Procura-se compreender se a presença de um espaço público participativo como o Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia pode ser um mecanismo relevante, numa megacidade do porte de São Paulo, para auxiliar na implementação de uma política subnacional no tema de mudanças climáticas e que fatores podem influenciar sua efetividade dentro desse propósito, a partir da análise do seu desenho institucional. O estudo pretende evidenciar as limitações e alcances desse tipo de espaço público participativo para implementação de uma política pública municipal no tema das mudanças climáticas, dadas as complexidades de um tema de interface global e local, a partir da evolução da democracia participativa no Brasil e da gestão pública de temas associados ao desenvolvimento sustentável. Na análise ora empreendida é considerado o desenho ou formatação institucional como um dos fatores responsáveis pela implementação e sustentação da democracia participativa. Assim, pretende-se avaliar em que medida o desenho institucional do Comitê, enquanto conjunto de regras, princípios e critérios que dão sustentação à dinâmica participativa, é uma variável importante no sentido de promover e garantir consistência para a implementação dos propósitos do Comitê. Ou seja, procura-se compreender em que medida o desenho institucional do Comitê constitui-se como elemento parcialmente condicionador de sua capacidade de constituir-se em espaço relevante de democracia participativa.

20 2 A pergunta norteadora do presente trabalho foi construída a partir da resposta intermediária de outros questionamentos. Essas perguntas intermediárias orientaram a construção dos capítulos da tese, passos relevantes para compreender o contexto, situação atual, características principais, limites e alcances do Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia de São Paulo. Essas questões intermediárias, norteadoras dos capítulos da tese são: - Como se dá o ingresso do tema das mudanças climáticas na esfera das políticas públicas? - Quando, por que, como, para que surgem as políticas públicas municipais de clima e quais são suas principais características? - A participação pública é um facilitador da implementação de políticas públicas ou um entrave? Em que situações isso acontece? - Quais as especificidades da Política Municipal de São Paulo e do espaço participativo criado pela política, que é o Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia? A partir da reflexão sobre as questões anteriores, fixou-se como pergunta central norteadora desta pesquisa, cuja resposta é apresentada no capítulo das conclusões, a seguinte pergunta: - Quais são os limites e alcances do Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia enquanto espaço participativo de apoio à implementação da política municipal de mudanças climáticas, dadas as complexidades de um tema de interface global e local, a partir da evolução da democracia participativa no Brasil e da gestão pública de temas associados ao desenvolvimento sustentável numa megacidade como São Paulo? Em busca da resposta a esse questionamento, a tese foi estruturada da forma detalhada a seguir Estrutura da Tese O estudo está estruturado em sete capítulos. O primeiro capítulo é esta introdução, em que se busca esclarecer os objetivos, objeto e justificativa do estudo em linhas gerais, apresentar a

21 3 relevância e metodologia de trabalho, bem como mostrar as indicações de possíveis investigações futuras em temas correlatos. O segundo capítulo explicita como se deu a inserção do tema das MC nas políticas públicas, a partir da problematização sobre desenvolvimento sustentável e em termos de desenvolvimento local sustentável. Em seguida é apresentado o estado da ciência do clima, segundo visão majoritária acadêmica, consubstanciada na posição do Painel Intergovernamental em Ciência do Clima ( IPCC ), que não é livre de disputa. Essa disputa é explicitada na sequência, apresentando-se algumas visões discordantes acerca da matéria. A migração de um tema científico para dentro do universo político, pelo debate e ação de diferentes segmentos da sociedade, incluindo terceiro setor, mídia e setor produtivo, é também apresentada neste capítulo, partindo-se para a descrição e comentário a respeito da resposta dos governos quanto a essa matéria. Entende-se fundamental problematizar acerca do embate e tensões entre essas diferentes visões, que foram críticas para a incorporação do tema das mudanças climáticas como objeto de regulamentação e formulação de políticas públicas, em diferentes níveis e instâncias de governo. No terceiro capítulo, é apresentado o processo de incorporação da temática das mudanças climáticas nas políticas subnacionais, partindo-se do esclarecimento sobre o papel do local, num tema de abrangência internacional e planetária. A gravidade da situação dos centros urbanos e sua vulnerabilidade ao fenômeno são demarcadas também, a fim de ilustrar como esse nível de governo passou a ser relevante em termos de formulação de políticas públicas e ação para proteção dos cidadãos contra os efeitos nocivos dos atuais e potenciais eventos climáticos sobre as cidades. O papel de alguns atores críticos para adoção das políticas de clima no nível subnacional é então apresentado a partir da descrição da ação veemente de algumas redes transnacionais enquanto lobistas e mobilizadoras para adoção de políticas por cidades ao redor do mundo. O caso da ação das redes transnacionais em São Paulo é também explicitado. Outros estímulos além da ação dessas redes partiram de alguns governos nacionais que incentivaram a ação de governos locais. Esse tipo de impulso top-down (de cima para baixo, ou no sentido vertical) tem ocorrido em alguns países, como Japão, Suécia e Noruega, e é apresentado a título ilustrativo das forças que impulsionam ação subnacional em política pública nessa matéria. Além disso, são apresentados exemplos de políticas públicas subnacionais a fim de demonstrar a tendência de ação dos governos locais em matéria de clima na última década. Procura-se demonstrar a amplitude dos dilemas e desafios que se

22 4 colocam nas diferentes realidades urbanas que interessam ao município de São Paulo, para tratamento das ameaças associadas ao fenômeno global. Na conclusão deste capítulo são apresentados comentários sobre os principais desafios para os governos locais para implementação dessas políticas. O quarto capítulo traz o elemento teórico central da tese, resgatando a produção recente na matéria da participação pública na gestão dos interesses difusos da sociedade, partindo da percepção do espaço ocupado pela democracia participativa no modelo de gestão pública vigente, e, em particular, da avaliação acadêmica sobre os limites e alcances desse modelo. Discute-se também como os temas de direitos difusos, em particular proteção ambiental e climática, foram absorvidos na discussão e debate por espaços participativos, em prol do incremento da capacidade de tomada de decisão em matéria de interesse público. Inicia-se este capítulo tratando-se da localização da discussão sobre participação pública dentro do macro debate sobre democracia. Não se pretende discutir os limites, conflitos ou desafios que aproximam ou afastam a democracia participativa da democracia representativa dentro das teorias democráticas, já que o objetivo do estudo não está em contribuir para esse aspecto mais amplo dos desafios teóricos em nível macro em torno do tema da democracia, mas em analisar os limites concretos de um dos tipos de mecanismos existentes nos modelos de democracia participativa e deliberativa, neste estudo representado pelo Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia. Neste capítulo é feito também breve resgate histórico da incorporação da participação pública no debate democrático, no mundo e no Brasil. Parte-se então para a apresentação de tipos de participação pública a partir de diferentes visões, optando-se por um modelo clássico apresentado por Arnstein (1969), para localização do objeto deste estudo, o Comitê, dentro da categoria de espaço participativo de consulta pública. Essa localização é fundamental para se entender os limites e alcances desse espaço democrático. Na sequência apresenta-se como a participação pública tornou-se ambiente atrativo natural para instalação de debates em torno de matérias ambientais. Depois, discorrese sobre o histórico da participação pública como mecanismo de gestão de alguns interesses no nível dos governos municipais no Brasil, para aproximação, também, com a realidade do objeto estudado aqui, que é o Comitê. Encerra-se este capítulo tratando-se de alguns desafios que se colocam ao modelo de democracia participativa, em particular no caso de alguns processos e mecanismos em teste.

23 5 No quinto capítulo é apresentado o contexto em que se insere o objeto de estudo, que é a política municipal de São Paulo sobre Mudanças Climáticas, e o histórico de sua formulação e aprovação. Esse contexto é considerado fundamental para ilustrar aspectos relacionados aos atores envolvidos, nível de compromisso dos agentes de governo com a agenda do clima, motivação para formulação da política, dentre outras questões determinantes para a implementação da política, e funcionamento do Comitê. O sexto capítulo está focado na análise do Comitê, segundo abordagem do desenho institucional. Inicialmente é feita descrição do seu papel, seus objetivos, atribuições, composição, histórico, e suas realizações até hoje, para embasar a análise central proposta na sequência. A análise do Comitê enquanto espaço participativo de apoio à implementação da Lei da Política de Mudança do Clima de São Paulo, para avaliar seus limites e alcances é feita ao final deste capítulo. Utilizou-se a abordagem do desenho institucional, uma opção analítica que considera o formato institucional, um critério julgado relevante por autores da área de participação pública para a compreensão dos alcances e limites da efetividade de espaços públicos de participação de apoio à implementação de políticas públicas, tendo em vista os aspectos formais ou legais das instituições. O capítulo das conclusões aborda a contribuição desta tese e seus limites, procurando-se evidenciar as principais evidências encontradas neste estudo multidisciplinar Contexto Note-se que a aprovação de políticas públicas no tema de MC por governos locais é defendida como relevante para o enfrentamento das mudanças climáticas globais por muitos atores, como M. Van Staden (2010), F. Musco (2010), Kern & Bulkeley (2009), Toly (2008), Aall et al (2007), Kousky e Schneider (2003), e Betsill (2001), dada a maior agilidade e o poder de impacto em escala que ações generalizadas desse tipo garantiriam, em contraposição à lentidão e complexidade da formulação do regime internacional da ONU. Some-se a isso o reconhecimento de que as negociações internacionais tendem a se focar no interesse de nações, gerando um nível de incerteza para governos locais que já se veem impactados pelos problemas reais decorrentes das mudanças climáticas. A gravidade do fenômeno das mudanças climáticas tem recebido atenção no nível dos governos locais, que têm aprovado

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