Agendas transversais e políticas para as Mulheres. Textos de Apoio

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1 Agendas transversais e políticas para as Mulheres Textos de Apoio Outubro

2 EXPEDIENTE Dilma Rousseff Presidenta da República Eleonora Menicucci Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Políticas para as Mulheres Lourdes Bandeira Secretária Executiva Aparecida Gonçalves Secretária de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres Vera Lucia Lemos Soares Secretária de Articulação Institucional e Ações Temáticas Tatau Godinho Secretária de Avaliação de Políticas e Autonomia Econômica das Mulheres Linda Goulart Chefe de Gabinete Equipe da SAIAT responsável pelo documento: Secretária Vera Lucia lemos Soares Secretária Adjunta Angela Fontes Coordenações temáticas e assessoria: Eliana Magalhães Graça, Lourdinha Rodrigues, Alexania Alves, Livia Gimenes e Rurany Ester Silva. 2

3 APRESENTAÇÃO O presente documento se destina às participantes do Encontro Anual do Fórum Nacional de Organismos de Políticas para as Mulheres 2013 com objetivo de subsidiar debates e reflexões sobre a prática das instâncias governamentais encarregadas da realização de políticas para as mulheres com vistas à promoção da igualdade de gênero, à autonomia e garantia da cidadania das mulheres. O conteúdo dos textos é fruto de atualização do material já publicado pela SPM, no inicio de 2013, para auxiliar as gestoras e gestores, nos estados e municípios na tarefa de construir e executar políticas públicas orientadas para as mulheres. Constituído por três textos, o documento trata de assuntos de interesse das gestoras e gestores que vai desde a discussão de conceitos e nomenclatura até orientações básicas de como construir estruturas e buscar financiamento. O primeiro texto discute os conceitos de políticas públicas, a diferença entre políticas para as mulheres e políticas de gênero e os desafios para a institucionalização de instancias governamentais direcionadas a políticas para as mulheres..outro ponto abordado é a importância da articulação entre os diferentes entes federativos para que se garanta a efetividade das politicas propostas. Já o segundo abrange algumas ponderações sobre o desafio de criar organismos de politicas para as mulheres que realmente sejam eficazes na realização de políticas públicas que promovam a igualdade de gênero. A localização estratégica desses organismos na estrutura administrativa dos governos é definidora do poder de decisão e articulação com outras instancias governamentais. Por último, o documento oferece às gestoras e gestores um esquema dos caminhos a percorrer para estabelecer parcerias com a SPM, obtendo recursos para o desenvolvimento de projetos que viabilizem ações definidas no Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM). São disponibilizadas regras e normas legais cuja observação permite elaborar projetos viáveis. Com a publicação deste documento, a Secretaria de Articulação Institucional e Ações Temáticas (SAIAT) espera estar contribuindo para o avanço da prática institucional de cada um dos organismos na defesa dos direitos das mulheres e na promoção da igualdade de gênero. Secretaria de Articulação Institucional e Ações Temáticas Secretaria de Politicas Públicas para as Mulheres Presidência da República 3

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5 Políticas públicas para as mulheres: conceitos e desafios O presente texto tem o objetivo de reforçar o debate sobre a efetividade da construção das políticas públicas com enfoque de gênero com o objetivo de enfrentar a desigualdade entre homens e mulheres. Este texto é uma iniciativa da Secretaria de Articulação Institucional e Ações Temáticas (SAIAT) da Secretaria de Políticas para as Mulheres-SPM/PR, visando o fortalecimento da sua capacidade interinstitucional com as instâncias governamentais estaduais e municipais. É um reforço na discussão da perspectiva de transversalizar e de intersetorializar as políticas públicas para mulheres e de consolidar a ação governamental como democrática e participativa. 5

6 6 1. O que são Políticas públicas? Da perspectiva conceitual, podem ser definidas como sendo diretrizes e princípios norteadores da ação do poder público; ao mesmo tempo em que se transformam/organizam em regras, procedimentos e ações entre o poder público e a sociedade; em outras palavras relações/mediações entre atores da sociedade com os do Estado. Em outras palavras, políticas públicas se constituem em uma das formas de interação e de diálogo entre o Estado e a sociedade civil, por meio da transformação de diretrizes e princípios norteadores em ações, regras e procedimentos que (re) constroem a realidade. Sua articulação com a perspectiva de gênero é recente (Bandeira e Almeida, 2004). Historicamente, tais políticas eram desenhadas e aplicadas por aqueles grupos sociais que dominavam a sociedade a elite política geralmente composta pelos homens brancos, heteronormativos, com alta escolaridade, concentração de renda e de forte inserção social. As vozes e experiências originadas fora dessa esfera do poder hegemônico não eram consideradas legítimas, uma vez que o Estado não as qualificava como uma questão em seu horizonte de atuação. As mulheres não estavam presentes na política, nem na tomada de decisões nem tampouco como destinatárias específicas das politicas públicas. As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação, mas, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder e de recursos. Também sistematiza o papel das tensões e do conflito social nos processos de decisão e na partição e repartição de custos e benefícios sociais. Como o poder é uma relação social não linear que envolve vários e diferentes atrizes e atores sociais e políticos com projetos e interesses diferenciados e até mesmo contraditórios, há necessidade de mediações [mediadores/ as] sociais e institucionais, cujo papel ou função cabe também ao bom desempenho de servidoras e servidores públicos [técnicos, gestores, e outras/ os] para que se possa obter um mínimo de consenso com vistas à legitimação e eficácia das políticas públicas. Por sua vez, as políticas públicas visam responder as demandas, principalmente, dos grupos sociais excluídos, setores marginalizados, segmentos pouco organizados e setores mais vulneráveis, onde se encontram as mulheres. As demandas desses grupos, no geral, são recebidas e interpretadas por aquelas/es [servidores/as, gestores e técnicos] que ocupam os espaços de

7 decisão e que estão no poder; sem dúvida também influenciados por uma agenda que se cria na sociedade civil através da pressão e da mobilização social. No geral, visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, também gestados nas lutas sociais e que passam a serem reconhecidos institucionalmente pelo Estado. Daí o surgimento de políticas, por exemplo, que objetivam promover a participação e o desenvolvimento, criando alternativas de geração de emprego e renda como forma compensatória dos ajustes criados por outras políticas de cunho mais estratégico (econômicas). Assim, elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com que consequências e para quem a partir da constatação das reais necessidades. Tais decisões e/ou definições estão relacionadas com a natureza do sistema político em que se vive, com o grau de racionalidade e de organização da sociedade civil e ainda com a cultura política vigente. Nesse sentido, cabe distinguir Políticas Públicas de Políticas Governamentais. Nem sempre políticas governamentais são públicas, embora sejam estatais. Para serem públicas, é preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é submetido ao debate público. A apreciação pelo Parlamento de propostas de políticas públicas que se transformam em lei permite que sejam mais duradouras e não vinculadas a determinado governo ou partido. Em geral, se tornam políticas de Estado. Já as políticas governamentais podem ser facilmente substituídas por outras em razão da troca dos governantes e do projeto político. 2. O que são políticas Públicas de Gênero? O fortalecimento do movimento feminista ocorreu no Brasil a partir dos anos Sua consolidação se deu em menos de uma década depois, com ramificações visíveis na área acadêmica. A perspectiva feminista nas universidades apresentou reflexos imediatos na tentativa de incorporação da perspectiva de gênero nas políticas públicas e programas governamentais, com o intuito de estabelecer pautas políticas especificas/direcionadas às mulheres (Farah, 2004; Bandeira, 2010, Soares, 2003; Godinho, 2007). Sem dúvida, foram e são ainda muitos os desafios para alcançá-las. Vale lembrar que o conceito de gênero estrutura-se a partir da ênfase nas relações sociais, políticas, econômicas e culturais, entre os sexos. Sinaliza as condições de desigualdades presentes entre homens e mulheres, sobretu- 7

8 8 do, relações hierárquicas e de poder (Scott, 1995). Além de raça/etnia, classe, que são determinantes, há outras desigualdades associadas tais como de acesso a dimensões da esfera pública, a saber: à justiça, à tecnologia, à saúde, ao sistema bancário/financeiro, entre outros. Ou seja, a desigualdade de gênero condiciona o acesso a direitos. Assim, ao propor políticas públicas de gênero é necessário que se estabeleça o sentido das mudanças que se pretende. As politicas públicas devem, sobretudo, contemplar a condição da igualdade e a dimensão de autonomia das mulheres. Para que as desigualdades de gênero sejam combatidas no contexto do conjunto das desigualdades sócio históricas e culturais herdadas, pressupõe-se que o Estado evidencie a disposição e a capacidade para redistribuir riqueza, assim, como poder entre mulheres e homens, entre as regiões, entre as classes, as raças e etnias e as gerações. Para tanto, é necessário compreender que as políticas públicas com recorte de gênero são políticas públicas que reconhecem a diferença de gênero e, com base nesse reconhecimento, implementam ações diferenciadas dirigidas às mulheres (Farah, 2004; Silveira, 2003). No âmbito do executivo federal essas politicas são efetivadas ou articuladas pela SPM, uma vez que resultam do processo de mobilização das próprias mulheres, por meio de suas organizações, cujos resultados são as Conferências em suas diversas instâncias municipais, estaduais e nacional. Ademais, é importante distinguir entre o que são políticas que têm a perspectiva de gênero daquelas que têm por alvo preferencial as mulheres; essa divisão não significa que não estejam relacionadas. Em outras palavras, não é o fato de as mulheres serem consideradas centrais em determinadas políticas ou programas que define que a centralidade esteja assentada em uma perspectiva de gênero ou enfoque de gênero. Por exemplo, políticas que reforçam o papel tradicional das mulheres como mães e cuidadoras dos filhos e das pessoas idosas, sem dar alternativas e/ou suporte para estas funções, não são políticas que buscam transformar o papel tradicional das mulheres, ou seja, não contribuem para transformar as relações de gênero. É indiscutível que o conceito de gênero tem ganhado força e destaque enquanto instrumento de fomento e de análise das condições das mulheres, porém, não deve ser utilizado apenas como sinônimo de mulher. O conceito é usado tanto para distinguir e descrever as categorias relacionais de mulher-feminino e de homem-masculino, quanto para examinar as relações de desigualdades e de poder estabelecidas entre ambos. É utilizado também para identificar as relações desiguais intra gênero presentes, sobretudo, en-

9 tre as mulheres, com condições diferentes: socioeconômica, racial, geracional, étnica, religiosa, regional entre outras. Pensar em política de gênero é legitimo, para atuar na lógica de políticas públicas considerando o peso do impacto diferenciado que elas provocam para homens e mulheres. Tal lógica não se contrapõe ao reconhecimento, legitimidade e importância nas/das ações voltadas para o fortalecimento das mulheres que, enquanto um coletivo social, está ainda em condições de desigualdade e de subordinação em nossa sociedade. Em outras palavras, a discussão/reflexão aqui proposta concentra-se no terreno de vencer as desigualdades de gênero, estabelecendo condições políticas necessárias para construir políticas públicas de igualdade, com vistas à autonomia entre homens e mulheres, enfrentando o conjunto de determinantes das desigualdades a partir de demandas das organizações de mulheres. Essas políticas e programas passam a ser realizadas pelo governo federal e estão estabelecidas no Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM), desdobradas pelos organismos governamentais responsáveis pelas políticas para as mulheres estaduais e municipais. Esses organismos devem enfatizar os sujeitos femininos, que, dentro e fora do Estado, são capazes de impulsionar as políticas de igualdade, influenciando/contribuindo para as agendas das políticas nacionais. Em outras palavras, aponta-se para a questão crucial da importância do ativismo político das mulheres organizadas no sentido de assegurar políticas públicas de gênero. Não se podem desconsiderar as fragilidades decorrentes da ausência de uma articulação nacional mais eficiente, caso existisse um sistema de políticas públicas para as mulheres. Tal insuficiência deve ser suprida pela criação de secretarias de políticas para as mulheres em todos os estados, capitais e municípios polos e de organismos de políticas para as mulheres fortalecendo a criação e articulação da rede de políticas públicas e de serviços. Nesse contexto, é necessário ainda considerar a persistência dos papéis tradicionais da mulher dentro do espaço doméstico, que estruturam a divisão sexual do trabalho, centrados no desempenho de esposas e mães na área da reprodução social e dos cuidados. São necessidades voltadas à esfera doméstica, que pouco contribuem para a conquista da autonomia das mulheres. Em outras palavras, novas estratégias/formas de articulação entre a vida familiar e a vida pública devem ser criadas, com vistas a romper com a 9

10 tradicional divisão sexual do trabalho. As mulheres, mais especificamente as mulheres negras e pobres das cidades e da zona rural, têm sido consideradas como um dos segmentos mais vulneráveis e excluídos da população, justificando a promoção de políticas focalizadas. Políticas públicas de educação e saúde, por exemplo, devem continuar sendo universais, mas, ao mesmo tempo têm que considerar o enfoque de gênero e raça, tratando diferentes de forma diferenciada. Assim estarão promovendo a igualdade entre homens e mulheres sem deixar de atender a todos. A rígida divisão de papéis femininos e masculinos ainda vigentes que são deslocados para o espaço público, opondo a esfera produtiva à esfera reprodutiva, coloca-se no senso comum como modelo de família normal e heteronormativa, sendo os homens vistos como provedores e as mulheres como responsáveis pela esfera doméstica. Nesta composição familiar tradicional/conservadora representada, - onde se compartilha a família e o espaço familiar, na mesma casa, encontram-se pai, mãe, e filhos. Essa estrutura ainda permanece e convive com outras realidades tanto no que diz respeito aos múltiplos arranjos familiares existentes, quanto ao que concerne à manutenção econômica, sobretudo das famílias monoparentais, quando as mulheres estão sozinhas. Nunca é demais lembrar também que a presença de um modelo estereotipado predominante no imaginário social invisibiliza as situações de conflitos relacionadas à violência sexista e ao racismo, tão presentes quanto estruturadores das relações sociais Condições políticas necessárias à efetivação de políticas públicas para as mulheres A Constituição Federal de 1988 foi extremamente inovadora no sentido de superar a visão meramente assistencialista voltada a qualquer política pública ou programa social, ao visar a máxima potencialização dos direitos fundamentais da pessoa, em especial dos direitos sociais, no intuito da realização da cidadania de todas as pessoas, incluindo ai a cidadania feminina plena. Além disso, pela primeira vez uma Constituição brasileira expressa categoricamente que homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações. Ao considerar o contexto do processo democrático que vem se consolidando no Brasil, torna-se indispensável a participação da sociedade civil no combate às suas mazelas sociais. Destaca-se que todas/os as atrizes e atores sociais, de alguma maneira, devem estar envolvidos/as na conquista de uma sociedade democrática, mais justa, livre e solidária. E por certo, nesse cami-

11 nho, o papel a ser desempenhado pelo Estado é o de fugir das antigas práticas clientelistas, sem contaminar as políticas públicas realizadoras dos direitos básicos das mulheres. No entanto, devem ser considerados alguns pontos, aqui propostos, tais como : a) Políticas de inclusão das mulheres são suficientes para a conquista da cidadania das mulheres? b) É suficiente incluir as mulheres: por exemplo, no mercado de trabalho, nas ações da política, na educação, sem se perguntar como se dá esta inclusão? É necessário indagar se as demandas e propostas de inclusão das mulheres conseguem mudar ou transformar a lógica hegemônica de poder e de hierarquia que alimenta as desigualdades de gênero, e, em consequência, se continua a manter a maioria das mulheres em situação de desigualdades e/ ou de subordinação? É necessário considerar que as desigualdades de gênero referem-se a inúmeras diferenças, tais como: acesso aos bens sociais, entre homens e mulheres; acesso aos programas de geração de renda, aos programas de inserção no mercado de trabalho, aos sistemas de tecnologias e informática, garantindo o acesso às várias dimensões da cidadania. A adoção de uma perspectiva de gênero contempla a leitura, o olhar sobre a construção das políticas públicas ao tratar das relações entre homens e mulheres e quais são as repercussões que isto acarreta. Este apanhado sobre a categoria de gênero pode indicar as diversas trajetórias e posições institucionais no campo das políticas públicas, não apenas pela inclusão de uma nova linguagem, mas sobretudo pelas diferenças nos usos e nos sentidos dados ao conceito de gênero. A argamassa, que aglutina e costura esses diferentes usos e significados, é a condição de desenvolvimento, justiça social e de cidadania para as mulheres. Muitas vezes, essas perguntas voltadas à qualidade de inclusão não podem servir apenas para a instrumentalização das mulheres como substitutas da ausência de políticas sociais. Esta postura pode criar armadilhas no caminho do reconhecimento das mulheres como sujeito sócio histórico, em relação aos seus direitos, sua autonomia e cidadania, pressuposto que deve balizar a construção de uma política pública. Outra condição necessária de mobilização das mulheres é a de criar meios para reforçar seu poder, por intermédio da ampliação da sua capaci- 11

12 dade de escolhas emancipatórias que as conduzam a uma progressiva eliminação de todas as formas de desigualdade e subordinação. Para tanto a experiência e a crítica feminista são cada vez mais eficazes no nível das demandas de políticas nacionais onde a defesa dos interesses das mulheres assume uma relevância muito maior. Por fim, enfatiza-se que as políticas não são neutras ( Silveira, 2003, Farah, 2004). Isso implica em fomentar a construção de canais de debate para definir prioridades e desenhar estratégias tanto no sentido do debate com o conjunto de formuladores de politicas públicas nos diversos âmbitos do governo federal, como no sentido de criar/transformar/mudar/alterar/ os organismos de políticas para mulheres nos governos em seus diversos níveis, federal, estadual e municipal. As politicas de gênero, que visam a construção da igualdade das mulheres é um processo em construção. Ou seja, pode- -se construir uma nova institucionalidade, uma vez que se indague a quem beneficiará? Nessa direção, a elaboração de políticas públicas de gênero é parte constitutiva de um Estado participativo [mobilização social] e democrático. A função de um Estado democrático é justamente elaborar propostas que reconheçam as desigualdades econômicas e políticas entre homens e mulheres, portanto, sob a ótica de gênero. É legítimo atuar pensando em uma lógica de políticas públicas de gênero que considere o impacto diferenciado para homens e mulheres, e que também reconheça a legitimidade de ações específicas voltadas para o fortalecimento das mulheres que, enquanto grupo social diferenciado estão em condições subordinadas na sociedade Desafios da transversalidade de gênero no contexto das políticas públicas Por transversalidade de gênero nas políticas públicas entende-se a ideia de elaborar uma matriz que permita orientar uma nova visão de competências (políticas, institucionais e administrativas) e uma responsabilização dos agentes públicos em relação à superação das assimetrias de gênero, nas distintas esferas de governo e entre elas. Esta transversalidade garantiria uma ação integrada e sustentável entre as diversas instâncias governamentais e, consequentemente, o aumento da eficácia das políticas públicas, que assegurem um governo mais democrático e inclusivo em relação às mulheres. Além da eficácia das políticas públicas voltadas para a redução das assimetrias de gênero, como condição de uma mudança no perfil da institucio-

13 nalização vigente, há que se reconhecer a influência de outros fatores estruturais na reprodução e ampliação dessas assimetrias. São eles: as mudanças sócio demográficas que interferem no perfil do emprego, as mudanças do papel do Estado no mundo globalizado, os desafios colocados pela diversidade racial / étnica, as alterações que vêm ocorrendo na estrutura da família com os múltiplos arranjos familiares, e ainda, as mudanças no tradicional padrão da divisão sexual do trabalho e nos padrões da sexualidade, entre outros O conceito de transversalidade é uma tradução de gender mainstreaming, adotada pelas Nações Unidas na Plataforma de Ação da IV Conferência Mundial das Mulheres realizada em Beiging, China, Esse conceito tem sofrido transformações, e no Brasil, é utilizado com vistas a garantir a incorporação da melhoria do status das mulheres em todas as dimensões da sociedade econômica, política, cultural e social. Há também repercussões nas esferas jurídicas e administrativas, com reflexos nas mudanças mediatas relativas à remuneração, acesso à segurança social, acesso à educação e saúde, à partilha de responsabilidades profissionais e familiares e à busca de paridade nos processos de decisão. No contexto brasileiro, a incorporação da política de promoção da igualdade via a transversalidade de gênero não pode ficar restrita à criação de um ministério ou secretaria específica de atuação na área dos direitos das mulheres. É necessário ir além para promover sua interação com todas as políticas públicas propostas pelo Estado e desenvolvidas em cada área governamental, considerando as especificidades e demandas das mulheres. Vale dizer que as ações políticas com o objetivo da igualdade devem vincular-se e relacionar-se com as demais áreas das ações governamentais. Especial questionamento deve ser feito face à ideia de que existem áreas, nas políticas públicas, que estariam desvinculadas ou se consideram neutras sem relação à condição de gênero. Como já dito acima, não existe política pública neutra. De alguma forma todas elas impactam as relações de gênero. Assim, cada ação política deve contemplar a perspectiva de gênero. A pergunta chave implícita estaria sempre posta: em que medida tal política modifica as condições de vida das mulheres e incide na sua autonomia? Ou seja, o que se propõe é uma transformação nas relações de gênero que eliminam as visões/representações segregadas e discriminadoras associadas ao masculino/ masculinidade e ao feminino/feminidade. É preciso observar que a finalidade é eliminar as desigualdades de gênero, sem contudo, deixar de valorizar as diferenças. 13

14 5. A articulação entre as políticas públicas para as mulheres nacional, estadual e municipal Os Planos de Políticas para as Mulheres dos estados e dos municípios devem articular-se com o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres no que se refere aos princípios feministas como parâmetro para a formulação de políticas de igualdade de gênero. Assim, esses Planos devem articular e implementar propostas que reatualizem os princípios da igualdade, prioritariamente centrados em alguns pontos: - na elaboração de ações que possibilitem ampliar as condições de autonomia das mulheres, de forma a favorecer a ruptura com as condições de co-dependência, de desigualdade e de subordinação; - na mudança sobre a divisão sexual do trabalho, não apenas do ponto de vista de padrões e valores, mas, sobretudo, na ampliação dos equipamentos sociais, em particular aqueles que interferem no trabalho doméstico, como os relacionados à educação das crianças; - na redução das desigualdades na participação política local e regional; - na redução da desigualdade por meio da ampliação do acesso aos serviços de todas as ordens (jurídicos, de saúde, de educação, e outros); - no fortalecimento das condições para o exercício dos direitos reprodutivos e sexuais, possibilitando autonomia e bem estar também nesse domínio; - na possibilidade de controle pelas mulheres de seu próprio corpo, possibilitando a elas a liberdade de exercerem a sua sexualidade, verem respeitados os seus direitos à integridade corporal e ao bem-estar, aspectos que remetem às concepções sobre os direitos sexuais e reprodutivos; - na tarefa de elaborar políticas de prevenção e atendimento às diversas formas de violência praticada contra as mulheres, marcadamente a doméstica e sexual, maneira mais cruel de dominação de gênero que afeta o cotidiano das mulheres. - na observação de que toda ação governamental deve contemplar a diversidade existente entre as mulheres (por exemplo: negras, lésbicas, jovens, idosas, com deficiência), pois, exigem propostas específicas para o atendimento de seus direitos. 14

15 6. Desafios da institucionalidade das políticas públicas para as mulheres A articulação e a efetividades das políticas públicas para as mulheres somente será efetivada se houver a institucionalização, nos estados e nos municípios, de instâncias governamentais (secretarias, coordenadorias ou outras) de políticas para as mulheres capazes de realizar, direta ou indiretamente, essas políticas, visando diminuir as desigualdades de gênero. O primeiro dos desafios para as políticas é o de superar os limites dos programas e projetos nos aspectos que reforçam os papeis tradicionais das mulheres e não contribuem para sua autonomia e empoderamento. Junto com este desafio é preciso levar em consideração a diversidade das mulheres, reconhecer que é preciso atender às necessidades específicas. Para tanto, é necessário priorizar: - as creches e escolas públicas em período integral; - programas de saúde numa visão integral e não meramente reduzida à esfera reprodutiva, restrita a programas de planejamento familiar de qualidade e coberturas questionáveis; - moradia digna; - restaurantes populares; - atividades de lazer e cultura; - criação de redes de economia solidária redimensionando a atuação das mulheres nos chamados programas de geração de renda, entre outras propostas, - acesso das mulheres aos recursos financeiros; - acesso à propriedade da casa e acesso à propriedade da terra. Em cada uma destas ações prioritárias é preciso levar em consideração quem são as mulheres, quais as suas especificidades: negras, trabalhadoras rurais, trabalhadoras urbanas, mulheres lésbicas, mulheres jovens, mulheres idosas, mulheres com deficiência. Não se pode prescindir de programas de combate à fome e à pobreza. É preciso também que estes programas tenham impacto positivo na vida das mulheres. Cabe ainda a estas políticas a posição estratégica de aumentar a participação social das mulheres fortalecendo e ampliando suas possibilidades de entrada nos espaços de participação e representação, decisão e con- 15

16 trole social das políticas públicas. Trabalhar com indicadores pode se constituir num outro desafio, na medida em que fornecem informações primordiais para o monitoramento e avaliação das ações realizadas. Os indicadores podem evidenciar, por exemplo,: se houve, ou está havendo mudanças na divisão sexual do trabalho doméstico; se as jovens e as meninas da família deixaram de ser responsáveis pelo trabalho doméstico e pelo cuidado dos irmãos menores; indicar se há diminuição ou não da violência doméstica; se a formação e capacitação profissional das mulheres possibilitam acesso ao trabalho e a algum tipo de geração de renda. Apesar de ser de difícil apuração, os indicadores são fundamentais para orientar o planejamento com estabelecimento de metas a serem alcançadas num período de tempo determinado. Permite ainda a prestação de contas e a transparência tão exigidas pelo controle social. 16

17 Referencias Bibliográficas ALMEIDA, Tânia Mara C. de e BANDEIRA. Lourdes. Políticas públicas destinadas ao combate da violência contra as mulheres por uma perspectiva feminista, de gênero e de direitos humanos. In: BANDEIRA, Lourdes & ALMEI- DA, Tânia Mara et. Ali. (ogs.). Violência contra as mulheres: a experiência de capacitação das DEAMs da Região Centro-Oeste. Brasília, Cadernos AGENDE, No. 5, dez/2004. BANDEIRA, Lourdes. Fortalecimento da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres: Avançar na transversalidade da perspectiva de gênero nas políticas públicas. Brasília: CEPAL/SPM, BARSTED, Leila de A. Linhares. Mulheres, direitos humanos e legislação: onde está nossa cidadania? In: SAFFIOTI, Heleieth I. B.; MUÑOZ-VAR- GAS, Monica (Orgs.). Mulher brasileira é assim. Rio de Janeiro/Brasília: Rosa dos Tempos- NIPAS/UNICEF, p CARLOTO, Cássia Maria. Políticas Públicas, Gênero e Família. In: FARAH, Marta Ferreira Santos. Gênero e Políticas Publicas. Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas. Estudos Feministas, Florianópolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004. FARAH, Marta Ferreira S. Gênero e políticas públicas na esfera local de governo. Organizações e Sociedade, v. 6, n. 14, p , DELGADO, Maria do Carmo Godinho ( Tatau Godinho). Estrutura de Governo e Ação Política Feminista: A experiência do PT na Prefeitura de São Paulo. Tese de Doutorado. PUC: São Paulo, 2007, 240p. SCOTT, Joan. Gênero: uma categoria útil para a análise histórica. Recife: SOS Corpo, SILVEIRA, Maria Lúcia.Políticas Públicas de Gênero: Impasses e Desafios para Fortalecer a Agenda Política na Perspectiva da Igualdade1. Coordenadoria Especial da Mulher de São Paulo. In: In Revista Presença de Mulher, ano XVI, n. 45, outubro/2003. SOARES Vera. A longa Caminhada: a construção de Politicas Públicas para a igualdade entre homens e mulheres, in Governos Estaduais: desafios e avanços. Bittar, J. ( org.). Editora Perseu Abramo, São Paulo,

18 CONSIDERAÇÕES PARA A CONSTITUIÇÃO DE SECRETARIAS DE POLÍTICAS PARA AS MULHERES 18

19 1. Introdução Este texto é dirigido às gestoras e gestores públicos de todo o país, em especial às prefeitas e prefeitos, vice-prefeitas e vice-prefeitos e governadoras e governadores que têm interesse em promover políticas para as mulheres integradas e articuladas em seus estados e municípios. Um dos principais instrumentos para a efetivação das políticas para as mulheres é a constituição de Secretarias de Políticas para as Mulheres responsáveis pela elaboração, articulação, coordenação e execução das políticas de todo o governo em busca da promoção da igualdade e autonomia das mulheres. No governo federal, a criação em 2003 da Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República (SPM/PR) foi fundamental para dar um grande salto na qualidade e efetividade dessas políticas.. Aos poucos, o tema da autonomia das mulheres e da igualdade de gênero foi se consolidando como prioridade e responsabilidade de todo o governo. Isso se reflete, por exemplo, no fato de que o Plano Plurianual para o período de estabelece como sua primeira diretriz a garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades sociais, regionais, étnico-raciais e de gênero, tornando todos os órgãos e programas de governo corresponsáveis pela implementação de políticas para as mulheres. Com a criação da SPM/PR ganham novos contornos e importância: - a institucionalização das políticas para as mulheres no Brasil; - os desafios da gestão na implementação dessas políticas; - as responsabilidades compartilhadas entre os diferentes níveis da federação; - o papel das secretarias de políticas para mulheres estaduais e municipais na coordenação, articulação e execução dessas políticas, além das interfaces que são necessárias com todos os demais setores do governo. Justifica-se assim a importância de algumas orientações a respeito das condições mínimas necessárias para a implantação e funcionamento destas instâncias de governo. O status de ministério conferido à SPM permitiu o avanço em maior velocidade das propostas de execução de políticas específicas para as mulheres com enfoque de gênero. Isto porque a transversalidade se tornou mais efetiva na medida em que a Secretaria passou a ter o mesmo patamar de decisão e articulação com outros ministérios e órgãos do governo federal. Ter 19

20 a instancia federal de políticas para mulheres no mesmo nível de decisão tem sido fundamental para deslanchar as políticas que enfrentam a desigualdade de gênero tanto no que se refere às ações circunscritas à SPM quanto àquelas executadas por outros ministérios e órgãos. É importante que todas as políticas tenham o enfrentamento ao racismo e ao sexismo como norteador de suas ações. Na medida em que boa parte das ações executadas pela SPM/PR se dá via transferências voluntárias aos entes federados se torna imprescindível também que as instancias de políticas para mulheres nos estados e municípios gozem do mesmo nível hierárquico dentro da administração estadual ou municipal. Nesse caso, é importante que prefeitas (os) e governadoras (os) observem a necessidade de que essas instâncias sejam secretarias para facilitar o dialogo e articulação política entre órgãos com o mesmo nível de poder de decisão. As secretarias possuem também autonomia administrativa orçamentária e financeira o que agiliza o fluxo de execução das ações de governo. A discussão com outras secretarias será facilitada e permitirá decisões articuladas e responsabilidades compartilhadas no sentido de superar as desigualdades de gênero em todas as políticas públicas. Estar em pé de igualdade com outros gestores e gestoras é ponto crucial para um diálogo mais produtivo e eficaz. A forma encontrada por alguns entes federados de criar coordenadorias, superintendências e núcleos dentro de outras secretarias tem dificultado o avanço das ações desses governos na concretização das políticas para mulheres. O diálogo entre as gestoras dessas instâncias e as secretárias e os secretários de outras áreas se dá de forma desigual, com poder reduzido de influenciar as políticas específicas desenvolvidas. Dessa forma, a questão já bastante reconhecida de que a desigualdade de gênero perpassa as políticas de saúde, educação, segurança pública e outras fica em segundo plano se a possibilidade de diálogo está prejudicada pela diferença de status conferida às estruturas que tratam dos direitos das mulheres As Políticas Públicas para as Mulheres e a construção da igualdade As políticas públicas são formas de exercício do poder político, que transformam diretrizes e princípios norteadores em ações, regras e procedimentos, com o objetivo de incidir sobre a realidade e modificá-la. Criam mediações entre Estado e sociedade, uma vez que buscam responder às demandas sociais, passando por um processo de interpretação pelos atores políticos

21 e técnicos, que dão unidade de sentido a um fim perseguido, sistematizando diversos elementos (exemplo: recursos, pessoal, estratégias, e outras). Este texto trata das políticas para as mulheres, na perspectiva da construção da igualdade e autonomia das mulheres. Não basta que as políticas tenham como beneficiárias as mulheres, se sua proposição não contempla a alteração dos padrões de desigualdades vividos por elas. Muitas vezes, o termo políticas para as mulheres será substituído por políticas de igualdade de gênero, o que nos permite tratar e identificar as relações de desigualdade entre homens e mulheres e também identificar a diversidade entre elas, que são advindas das condições socioeconômica, raciais, geracionais, étnicas, religiosas, regionais, de orientação sexual, dentre outras. Essa diversidade exige ações específicas para contemplar as múltiplas necessidades. Porque Políticas para as Mulheres Na última década, as políticas públicas brasileiras vêm promovendo grandes avanços no combate às desigualdades sociais e discriminações. O combate às desigualdades de gênero e raça, especialmente, se consolidou como prioridade de governo, sendo uma responsabilidade compartilhada de todos os órgãos e ministérios. É essencial considerar as questões de gênero e raça nas políticas públicas, pois elas constituem dimensões sociais estruturantes da realidade brasileira. Embora as mulheres sejam a maioria da população brasileira, os indicadores ainda mostram uma série de desigualdades em relação aos homens como renda, emprego e moradia. A construção de atribuições sociais distintas para homens e mulheres e as representações sociais a respeito de suas diferentes características formam a base a partir da qual se estabeleceram relações de desigualdade entre os sexos, que impactam negativamente a vida das mulheres até hoje. A necessidade do enfoque de gênero nas políticas públicas é confirmada pela constatação de que as políticas universais como educação e saúde não foram capazes de assegurar o acesso e qualidade no atendimento a todos os grupos populacionais, pela sua incapacidade de considerá-los em suas especificidades e de levar em conta os tipos de desigualdades e discriminações que sofrem. Essas políticas universais consideram que todos/as são iguais e por isso devem receber o mesmo tratamento. Como na realidade isso não se dá, existem diferenças, por exemplo, entre homens e mulheres e entre as próprias mulheres, torna-se fundamental que se trate os desiguais de forma 21

22 desigual para com isso alcançar a equidade. No caso das mulheres, as políticas universais não foram capazes de combater, por exemplo, a reprodução de conteúdos sexistas no espaço escolar, a discriminação das mulheres no espaço de trabalho e a violência contra as mulheres no espaço doméstico. Para isso, são necessárias políticas públicas que incorporem as necessidades das mulheres e levem em conta as desigualdades a que estão submetidas, articuladas às outras formas de discriminação e preconceito a que estão sujeitas (como as relativas à raça e etnia, orientação sexual e identidade de gênero, religião, geracional, às mulheres com deficiência, do campo e da floresta, entre outras). 22 As desigualdades são multidimensionais Devido a seu caráter estruturante da realidade socioeconômica e cultural, as desigualdades de gênero constituem um fenômeno complexo e multidimensional. Exigem políticas que tenham por finalidade assegurar a mulheres e homens as mesmas condições para viver plenamente, exercer seus direitos e de participar em todos os espaços da sociedade. Para isto, é preciso eliminar as barreiras sociais, econômicas, políticas, jurídicas e culturais, de maneira a assegurar as mesmas possibilidades e os mesmos direitos a todas as pessoas, independente de sexo, raça/etnia, idade ou orientação sexual. As desigualdades entre mulheres e homens não são um dado da natureza, mas são construídas na sociedade, reafirmadas e reproduzidas em distintas instituições. São alicerçadas na divisão sexual e desigual do trabalho, no controle do corpo e da sexualidade das mulheres, na violência sexual e doméstica, na exclusão das mulheres dos espaços de poder e de decisão e na responsabilidade do trabalho doméstico e cuidado dos filhos e da família como tarefa exclusiva das mulheres. As políticas públicas destinadas a combatê-las devem, portanto, atuar de forma integrada e articulada. Para sua realização, exigem um lugar no governo capaz de agir para alterar esses padrões de desigualdade e, portanto, atuar no sentido da promoção da igualdade. As políticas executadas por órgãos setoriais como educação e saúde não dão conta isoladamente desta realidade complexa. Isto implica em uma nova maneira de formular e implantar políticas públicas, que vá além da simples soma de ações isoladas e promova novas sinergias entre os órgãos setoriais. Para combater e enfrentar as desigualdades de gênero, as políticas para as mulheres adotam a estratégia da transversalidade na construção das polí-

23 ticas públicas. Em linhas gerais, esta nova perspectiva na gestão consiste na reorganização das ações e das políticas públicas, sejam elas federais, estaduais ou municipais, a fim de incorporar a igualdade e autonomia das mulheres como princípios que as orientem em todas as fases, desde a concepção até a sua execução. A transversalidade como estratégia para as políticas públicas Como estratégia para a concretização da igualdade de gênero, o conceito da transversalidade contribui para reorientar as competências políticas, institucionais e administrativas, assim como a responsabilização de agentes públicos, permitindo uma ação integrada e sustentável entre as diversas instâncias governamentais e, consequentemente, o aumento da eficácia das políticas públicas, assegurando uma gestão governamental mais democrática e inclusiva em relação às mulheres. Para realizar políticas de forma integrada, é preciso recorrer à noção da gestão da transversalidade que, por sua vez, implica a articulação horizontal e não hierárquica com objetivo de influenciar a formulação, execução e avaliação das políticas públicas, sob a responsabilidade compartilhada dos vários órgãos de governo. Busca-se, assim, superar a inadequação da organização departamental da Administração Pública e garantir o tratamento eficaz de temas que perpassam um amplo leque de programas e ações. Na perspectiva das políticas para as mulheres, a gestão da transversalidade orienta-se, por um lado, para a integração de programas setoriais, de modo a potencializar os resultados das ações, e, por outro, para o avanço da internalização da perspectiva de gênero em políticas que apresentem potencialidade para concretizar a igualdade entre homens e mulheres. Logo, tanto na formulação quanto na formulação, execução ou na avaliação, todas as políticas públicas devem, sem exceção, responder à questão: como contribuir para a igualdade entre homens e mulheres? As Políticas para as Mulheres e sua implementação Embora todos os órgãos executivos devam assumir o compromisso pela implementação de políticas para as mulheres, é indispensável a existência de um órgão responsável pela articulação, elaboração e coordenação das políticas, garantindo sua complementariedade e convergência, e que assuma a execução direta de políticas específicas. No governo federal, este papel é 23

24 desempenhado pela SPM/PR. A coordenação de um programa de ação que enfrente as desigualdades e estabeleça uma gestão transversal das políticas envolve o estabelecimento de redes que articulem: - a intergovernalidade (o pacto federativo, ou seja, a definição de responsabilidades entre os diferentes níveis de governo); - a intersetorialidade (articulação entre os diferentes órgãos setoriais do Poder Executivo); - a participação social (por meio da construção de canais permanentes de intervenção e colaboração da sociedade civil organizada). No âmbito do governo federal, as primeiras experiências de gestão baseadas na transversalidade se iniciam em 2003, a partir de dois eventos de relevo: - a criação da Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM) e da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir); - a formulação do Plano Plurianual (PPA ). A próxima seção irá analisar detalhadamente a criação da SPM e as estratégias que vem implementando para consolidar as políticas para as mulheres no âmbito federal incorporando um novo modelo de gestão que tem nos princípios da autonomia, igualdade e exercício pleno da cidadania das mulheres o seu tripé de sustentação. O objetivo deste material é contribuir para que estados e municípios formulem e executem políticas para as mulheres. Quando da discussão do PPA o Ministério do Planejamento elaborou uma Agenda Transversal de vários temas, por exemplo, a de políticas para as mulheres e a da igualdade racial. Nesta Agenda, estão todos os programas do PPA que tratam de ações dirigidas às mulheres, ou que tenham em seus objetivos beneficiar a população feminina ou alguma referencia à igualdade de gênero. Esse é um bom exercício para que se faça uma leitura transversal da atuação do governo federal em várias áreas A institucionalização da política para as mulheres no governo federal: Secretaria de Políticas para as Mulheres SPM/PR Alguns fatores de destaque para a compreensão da conjuntura que levou à criação da SPM/PR são:

25 - o compromisso político do governo federal com a construção da igualdade entre mulheres e homens; - a produção científica de qualidade sobre as dinâmicas das relações de gênero, que possibilitaram ampliar o conhecimento acumulado; - a visibilidade e a legitimidade do movimento feminista, que exerceu pressão política importante para o desenvolvimento de políticas de gênero; - as pressões internacionais oriundas de instâncias como Comitê Cedaw/ONU, Comissão sobre a Situação da Mulher/ONU e Comissão Interamericana de Mulheres/OEA e dos acordos oriundos das convenções, como a IV Conferência Mundial das Mulheres de Beijing (1995); e - o questionamento de paradigmas e valores existentes que fundamentam as desigualdades entre homens e mulheres e os diferentes papéis que cada um assume na sociedade (II PNPM, 2008). Dar materialidade à realização de programas e ações para a igualdade significou, também, criar caminhos novos, cujos acertos nas escolhas determinaram o próprio sucesso da Política para as Mulheres. A SPM definiu como sua âncora, nessa trajetória, o compromisso de elaborar um Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM) que sistematizasse e integrasse suas ações. Para que fosse meio hábil para realização desse objetivo, o Plano deveria atender alguns requisitos: - gozar de ampla legitimidade social, contemplando um processo participativo na sua elaboração, integrando tanto a sociedade civil organizada quanto o pacto federativo, que define as responsabilidades na execução das políticas públicas dos diferentes níveis do Poder Executivo (federal, estadual e municipal); - definir responsabilidades objetivas para os órgãos do governo federal, contando com a participação desses quer na elaboração, quer na execução; e - institucionalizar um mecanismo de governo que se viabilizasse como espaço privilegiado para a coordenação e articulação horizontal e não-hierárquica. É com base nesse diagnóstico que se iniciaria a trajetória do PNPM e de seu Comitê de Articulação e Monitoramento. Sustentado por um processo construído com a união de muitas vozes, por meio do diálogo entre governo e sociedade civil, por meio das Conferências Nacionais de Políticas para as 25

26 26 Mulheres (CNPM), e a muitas mãos, com intensa participação dos órgãos de governo e representações dos entes federativos e sociedade civil organizada. Foram realizadas três Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres (em 2004, 2007 e 2011), com a participação de centenas de milhares de mulheres em todo o país, precedidas por suas etapas municipais e estaduais. Cada Conferência debateu e definiu diretrizes para os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres. O I PNPM foi lançado em 2005, e continha cinco capítulos: I) Autonomia e Igualdade no Mundo do Trabalho, II) Educação Inclusiva e Não-Sexista, III) Saúde das Mulheres, Direitos Sexuais e Reprodutivos, IV) Enfrentamento à Violência contra as Mulheres e V) Gestão e Monitoramento. Em 2008, após a decisão da 2a CNPM de ampliar o escopo de atuação do PNPM, o II PNPM foi publicado, incorporando temas como o acesso das mulheres aos espaços de poder e decisão, o enfrentamento ao racismo, sexismo e lesbofobia, o enfrentamento das desigualdades geracionais, a promoção de uma cultura não estereotipada e não discriminatória e o acesso aos meios de comunicação e mídia ampliando os temas contidos no Plano. A 3ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres (3ª CNPM) ocorreu em dezembro de 2011, com 200 mil participantes em todo país e delegadas na etapa nacional. As resoluções da 3a Conferência reafirmaram os diagnósticos presentes no II PNPM e confirmaram sua atualidade. Assim, decidiu-se pela atualização das suas ações e estratégias em função da conjuntura e dos programas do governo da Presidenta Dilma Rousseff para o período de 2012 a Hoje o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres apresenta 11 capítulos e a negociação para a construção e pactuação junto aos ministérios e órgãos do governo federal torna-se mais eficaz uma vez que a Ministra da Secretaria de Políticas para Mulheres tem status de Ministra Chefe e pode, assim, estabelecer diálogo direto e horizontal com seus pares. No mandato da Presidenta Dilma Rousseff, primeira mulher a presidir o Brasil, o Plano Nacional de Política para as Mulheres torna-se um instrumento ainda mais importante tendo em vista que em seu governo a SPM/PR assume maior protagonismo e liderança, como reafirmado pela Presidenta em sua fala durante a 3ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres: Eu te-

27 nho o compromisso inabalável e reafirmo aqui de aprofundar as políticas de igualdade de gênero no nosso país (ANAIS 3ª CNPM). Já a partir de 2010, com a edição da Lei nº , a titular da pasta da SPM tornou-se Ministra de Estado. A elaboração dos Planos atende, portanto, ao objetivo de operacionalizar as atribuições da SPM de formulação, coordenação e articulação de políticas para as mulheres, por meio da sistematização e integração das ações do Governo Federal para a igualdade de gênero, de forma que sejam viabilizados a execução, o monitoramento e a avaliação, bem como o controle social e as pactuações federativas. Ademais, o PNPM cumpre, também, a função de definir o compartilhamento de responsabilidades dos órgãos, considerando as ações pactuadas e inscritas no Plano de Ação de cada tema. Os órgãos são responsáveis, ainda, pelo preenchimento do Sistema de Acompanhamento do Plano Nacional de Política para as Mulheres SIGSPM, sistema informatizado de acesso público, e pela pactuação e monitoramento da execução orçamentária das ações. A estratégia de elaboração de um Plano, como instrumento para concretizar a transversalidade, provou ser o caminho correto a ser seguido. Outro elemento, contudo, contribui para o sucesso da estratégia: o Comitê de Articulação e Monitoramento do PNPM, que definiu a institucionalidade da rede, competindo-lhe apoiar a gestão da transversalidade, enquanto coordenação horizontal e não hierárquica atribuída à SPM. O Comitê de Articulação e Monitoramento foi instituído quando da edição do marco normativo que aprova o Plano, o Decreto nº 5.390/2005. Coordenado pela SPM e integrado pelos órgãos de Governo que executam as ações do Plano, tem a função de acompanhar e avaliar periodicamente o cumprimento dos objetivos, metas, prioridades e ações definidas pelo PNPM (Art.3o, Decreto 5.390/2005). Competências do Comitê de Articulação e Monitoramento do PNPM (art. 5o, Decreto nº 5390/2005). I) estabelecer a metodologia de acompanhamento do PNPM; II) apoiar, incentivar e subsidiar tecnicamente a implementação do Plano nos estados e municípios; III) acompanhar e avaliar as atividades de implementação do PNPM; IV) promover a difusão do Plano; V) efetuar ajustes de metas, prioridades e ações do Plano; 27