ABERTURA COMERCIAL E PADRÃO DE ESPECIALIZAÇÃO AMBIENTAL DA INDÚSTRIA BRASILEIRA Maria Cecília Junqueira Lustosa
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- Bento Carneiro Anjos
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1 ABERTURA COMERCIAL E PADRÃO DE ESPECIALIZAÇÃO AMBIENTAL DA INDÚSTRIA BRASILEIRA Maria Cecília Junqueira Lustosa RESUMO O objetivo deste trabalho é contribuir para análise dos impactos ambientais da abertura comercial brasileira dos anos 90, verificando os fluxos de produtos industrializados segundo o padrão de especialização ambiental. Ao explicar quais as mercadorias que são comercializadas entre os países, baseando- se na intensidade do uso de fatores de produção, as teorias de comércio internacional procuram identificar e explicar o padrão de especialização dos países por meio das vantagens comparativas - que levariam à alocação ótima de recursos e trariam ganhos de bem- estar. Essa noção de bem- estar pode ser ampliada com a inclusão de variáveis ambientais. O padrão de especialização ambiental foi elaborado segundo o Índice Linear de Intensidade de Toxidade Humana Aguda e os setores foram classificados nas categorias alta, média alta, média baixa e baixa intensidade de toxidade. As principais conclusões são: (i) quanto às importações, a abertura comercial resultou na mudança do padrão de especialização ambiental, no qual os setores de alta intensidade de toxidade perderam participação relativa para as categorias de média baixa e baixa intensidades de toxidade; (ii) quanto às exportações, o padrão de especialização ambiental está baseado em setores que apresentam alta intensidade de toxidade - cerca de 30% no período analisado; (iii) devido ao padrão de alta intensidade de toxidade, as exportações tornam- se mais vulneráveis às barreiras não tarifárias de caráter ambiental e (iv) para atingir o superávit comercial, via incremento das exportações, pode ser necessário aumentar os níveis absolutos das emissões industriais e a velocidade de exploração dos recursos naturais - podendo levar à maior degradação dos mesmos, fazendo o país perder sua vantagem competitiva, além arcar com impactos ambientais negativos. 1. Introdução Devido as políticas de industrialização via substituição de importações, os países latino- americanos permaneceram durante algumas décadas com grau de abertura comercial muito pequeno. A partir da década de 80, entretanto, esses países passaram a adotar políticas de liberalização comercial, tais como redução das tarifas aduaneiras e das quotas de importação de produtos estrangeiros. No caso brasileiro, a abertura ao comércio internacional, que se intensificou a partir do final dos anos 80, resultou no aumento do valor nominal 1 tanto das exportações quanto das importações. Entre 1988 e 1999, essas últimas tiveram 1 Em dólares americanos correntes. 1
2 um crescimento substancial mais de 200%, enquanto que as primeiras cresceram cerca de 40%. Uma das justificativas para adoção dessas políticas está baseada em teorias de comércio internacional, que associam o livre comércio com o aumento do bem- estar das nações, gerando crescimento econômico e aumento da eficiência alocativa. Mais especificamente, são teorias derivadas da teoria ricardiana das vantagens comparativas e do modelo de dotação de fatores de Heckscher- Ohlin. Entretanto, o conceito de bem- estar adotado por tais teorias poderia ser ampliado, na medida em que relaciona bem- estar somente ao aumento da renda real da nação e a maior diversidade de produtos, sem levar em conta as questões distributiva e ambiental. No que se refere a esta última, poucos trabalhos têm sido desenvolvidos para avaliar os impactos da liberalização dos fluxos comerciais brasileiros sobre o meio ambiente 2. Como grande parte dos produtos comercializados é de origem industrial e o setor industrial é um dos que mais provoca danos ambientais, seja por seus processos produtivos ou pela fabricação de produtos poluentes e/ou que tenham problemas de disposição final após sua utilização, torna- se importante analisar os impactos sobre o meio ambiente da intensificação comércio externo brasileiro. O objetivo do presente trabalho é contribuir para esta análise verificando os fluxos de produtos industriais do comércio externo brasileiro segundo o padrão de especialização ambiental. Avaliar tais fluxos comerciais segundo seu padrão de especialização ambiental consiste em identificar o comportamento das exportações e importações de produtos da indústria de transformação 3, entre 1988 e 1999, segundo o Índice Linear de Intensidade de Toxidade Humana Aguda (ILITHA). As importações de mercadorias da indústria de transformação de outros países mostram a necessidade de complementação da oferta para atender a demanda interna. A intenção de classificar as importações segundo seu risco de 2 Ver Serôa da Motta, 1993; Veiga et alii, 1995; Young, 1998 e 1999; Young e Barbosa F o, 1998; Ferraz e Young, Um breve resumo dos resultados desses trabalho encontra- se no item 5 abaixo. Em Lustosa (1999c) foi feita uma análise do comércio internacional brasileiro, segundo o Índice Linear de Intensidade de Toxidade Humana Aguda (ILITHA), até A indústria de transformação representa mais de 90% do valor bruto da produção da indústria brasileira. 2
3 toxidade humana é verificar as emissões poupadas e possíveis danos ambientais, isto é, verificar o quanto se deixou de emitir e degradar o meio ambiente na hipótese de que esses produtos importados tivessem sido produzidos internamente. O inverso ocorre com as exportações: ao complementar a oferta de outros países, a identificação do padrão de especialização ambiental permite verificar o quanto de emissões e possíveis danos ao meio ambiente ficaram no país sem a contrapartida do consumo. Esse procedimento possibilitará formular hipóteses sobre a relação entre comércio internacional e meio ambiente de países, bem como testar hipóteses encontradas na literatura 4, como a de que os países em desenvolvimento tendem a se especializar em exportação de mercadorias cujos métodos de produção apresentam maiores riscos ambientais, uma vez que supõe- se que tais países possuem leis ambientais menos restritivas que as dos países desenvolvidos. O presente trabalho está dividido em três partes, além dessa introdução. Na seção seguinte traça breves comentários sobre as teorias de comércio internacional baseadas na intensidade de uso de fatores de produção, procurando facilitar a compreensão do padrão de especialização dos fluxos do comércio internacional brasileiro. A terceira seção busca identificar como o padrão de especialização do comércio internacional pela intensidade do uso de fatores de produção pode levar a diferentes classificações para o padrão de especialização, em capital, trabalho, tecnologia ou recursos naturais. A quarta seção analisa algumas proposições teóricas do comércio entre nações numa perspectiva ambiental, ou seja, alguns efeitos do comércio internacional que podem ser benéficos do ponto de vista estritamente econômico, podem não o ser do ponto de vista ambiental. A quinta seção analisa as exportações e importações brasileiras de produtos da indústria de transformação segundo seu padrão de especialização ambiental. Além de observações acerca das categorias estabelecidas, são analisados os dados de comércio exterior segundo a classificação proposta. Finalmente, a última seção traça as considerações finais do trabalho. 4 Ver, por exemplo, Albrecht, 1998 e Nordström e Vaughan,
4 2. A Intensidade do Uso de Fatores: de Heckscher- Ohlin às Teorias Alternativas do Comércio Internacional A teoria ricardiana das vantagens comparativas passou a ser a referência teórica sobre o comércio internacional. Inúmeros desdobramentos surgiram a partir de sua aplicação e elaboração. No âmbito da escola neoclássica, a teoria de Heckscher- Ohlin 5 reeditou a teoria das vantagens comparativas num modelo do tipo 2x2x2, ou seja, dois países, dois fatores de produção capital e trabalho e duas mercadorias. O comércio entre países ocorreria devido a diferenças na dotação de fatores de produção. Assim, alguns países têm mais capital, outros mais trabalho. A teoria (de Heckscher- Ohlin) diz que os países que são ricos em capital exportarão bens capital- intensivo, e os que têm mais trabalho exportarão bens trabalho- intensivo (Södersten, 1979:61). Logo, a abundância do fator de produção é que irá determinar a especialização do país no comércio internacional. Entretanto, a abundância do fator de produção pode ser determinada de duas maneiras: uma baseada nos preços relativos dos fatores e outra nas quantidades físicas dos mesmos. Em relação à primeira, o país possui um fator em abundância quando seu preço for relativamente mais baixo do que no outro país. Na segunda definição, a abundância do fator é determinada pela relação entre as quantidades físicas dos fatores. Então o país que tiver a relação capital/trabalho mais alta será abundante em capital, o mesmo raciocínio vale para o fator trabalho. É importante ressaltar que os resultados do modelo usando essas diferentes definições de abundância de fatores de produção não são equivalentes. Quando a abundância é determinada pelos preços dos fatores, o resultado é a especialização na produção do bem intensivo no fator de produção abundante. Quando é determinada pelas quantidades físicas, as condições de demanda interna de cada país poderão influenciar nos resultados do modelo. O país com abundância de capital, apesar de produzir mais bens capital- intensivo do que 5 Em 1919, Eli Heckscher publicou no Ekonomisk Tidskrift os fundamentos da teoria do comércio internacional de Heckscher- Ohlin. 4
5 trabalho- intensivo, tem uma demanda tão grande por bens capital- intensivo que acaba exportando bens trabalho- intensivo, fazendo com que... os fatores de demanda mais dos que compensassem a tendência do lado da produção (Södersten, 1979:66). A teoria de Heckscher- Ohlin foi objeto de muitos estudos empíricos e de muitas críticas 6. Como resultado, sugiram vários desdobramentos com modelos multifatores, de mais de dois países e mais de duas mercadorias na tentativa de fazer com que seus resultados se tornassem mais condizentes com o mundo real. Inúmeros testes 7 dessas teorias foram realizados, entretanto, nenhu m deles foi conclusivo e inequivocamente correto. Assim, segundo Deardorff (1984), são três questões que uma teoria do comércio internacional deve responder e que são possíveis de serem verificadas com os dados disponíveis sobre comércio: (1) What goods do countries trade? (2) With whom do countries trade? (3) How much do countries trade? (Deardorff, 1984:469). Como a maioria dos modelos de comércio é formulada com somente dois países, é ignorada a questão com quem os países comercializam. Mesmo quando os modelos são generalizados para vários países, suas mercadorias são idênticas, implicando que a competição se dá num único mercado mundial e não há como determinar o comércio bilateral. Adicionalmente, ao não considerar os custos de transporte, fica uma lacuna na explicação do comércio bilateral, que muitas vezes é incentivado pela proximidade de países e a evidente vantagem de redução de custos de transporte. Ao ignorar esse tipo de custo, não se pode explicar a terceira questão, ou seja, o volume do comércio. Dessa maneira, Deardorff (1984) conclui que a maioria dos modelos sobre comércio internacional respondem somente a primeira questão: quais os bens que os países comercializam e o porquê. Para as teorias baseadas na tecnologia, o comércio entre países existe pelos seus diferentes níveis tecnológicos, ou seja, a tecnologia e a ciência passam a ser um fator de produção, além do trabalho e do capital, sendo também chamadas 6 Deardorff (1984) faz uma resenha bastante completa a respeito dos testes do modelo de Heckscher- Ohlin. 7 Bowen et alii (1987) criticam as abordagens para testar o modelo de Heckscher- Ohlin e fazem testes para verificar a hipótese do modelo. 5
6 de neo- factor proportions approach. Essa abordagem é um desdobramento da teoria de Heckscher- Ohlin, na qual a abundância do fator de produção é que determina o padrão de especialização do país no comércio internacional. Assim, nesse caso específico, quando um país é abundante no fator de produção tecnologia, ele se especializará e será competitivo internacionalmente nos setores intensivos em tecnologia. Para essa abordagem, o gap tecnológico existente entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento tem impactos no comércio de manufaturas entre o Norte representado pelos países desenvolvidos e o Sul os países em desenvolvimento. A United Nations (1985) realizou um estudo empírico a fim de verificar a relação existente entre vantagem competitiva e a capacitação tecnológica em 90 indústrias manufatureiras, numa amostra de 32 países desenvolvidos e em desenvolvimento. Como indicador do comércio internacional, tomou- se o índice de vantagens comparativas reveladas (revealed comparative advantage RCA) e para medir a capacidade tecnológica nacional utilizou- se o gasto nacional em pesquisa e desenvolvimento (P&D) por trabalhador. Foi verificada uma correlação positiva entre a capacidade tecnológica e o RCA para dois grandes grupos de indústrias: Química e Produtos de engenharia, mostrando que as indústrias intensivas em tecnologia estão concentradas nesses grupos. Os outros grupos apresentaram um coeficiente de correlação próximos de zero, a saber: Vestuário e têxtil, intensivos em trabalho; Ferro e aço, que possuem tecnologias maduras; e Semi- manufaturados, que são altamente dependentes de recursos naturais. Dessa maneira, evidencia- se que o fator tecnologia é determinante nas vantagens competitivas de produção e exportação dos setores químico e de produtos de engenharia. Por ser derivada da teoria de Heckscher- Ohlin, o estudo da United Nations chega a conclusão de que, em geral, os países mais intensivos em P&D possuem vantagens competitivas na exportação de produtos intensivos em P&D. A maioria dos países em desenvolvimento da amostra utilizada apresenta uma composição da pauta de exportações de manufaturas segundo sua capacitações tecnológicas exportam produtos de baixo conteúdo tecnológico, mostrando que o gap tecnológico entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento 6
7 faz com que os produtos intensivos em P&D importados pelos países desenvolvidos vêm, em sua maioria, dos próprios países desenvolvidos. Para os países em desenvolvimento, as importações intensivas em tecnologia vêm dos países desenvolvidos também, inclusive do produtos intensivos em P&D do grupo Químicos, que são necessários para melhorar o desempenho das exportações das indústrias tradicionais, intensivas em trabalho, como têxteis, vestuário, couro e calçados. As exportações de manufaturas dos países em desenvolvimento para os países desenvolvidos aumentaram no período de 1970 a % para os EUA e mais de 35% para o Japão, principalmente os derivados de petróleo. Dessa maneira, os fatores tecnológicos são determinantes importantes das vantagens competitivas da indústria e, consequenteme nte, dos padrões de comércio internacional. Os países que possuem o fator tecnologia em abundância são os que possuem vantagens competitivas nas indústrias intensivas em tecnologia. Mesmo entre os países em desenvolvimento, há subgrupos de países com diferentes gap tecnológicos em relação aos países desenvolvidos, que se modificam com o tempo. A redução do gap de alguns países deveu- se à transferência de tecnologia, sendo que a extensão dessa redução dependeu da efetividade da transferência de tecnologia, assim como a capacidade individual dos países de desenvolverem endogenamente uma base tecnológica. Outras teorias surgiram 8 posteriormente com novos argumentos a favor do comércio internacional, que segundo Moreira e Correa (1996) podem ser divididos em estáticos e dinâmicos. São quatro os argumentos estáticos: diversidade de produtos, economias de escala, eficiências técnicas e fenômeno de rent- seeking. O argumento da diversidade de produtos consiste em que nenhu m país pode produzir em autarquia uma diversidade muito grande de produtos. O comércio internacional possibilita uma maior oferta de produtos tanto para os consumidores que elevariam seu nível de bem- estar, pois a diversidade é valorizada quanto para os produtores por meio do acesso a insumos e bens de capitais de qualidade superior. Com a abertura do país ao 8 Ver Deardorff (1984). 7
8 comércio externo, as economias de escala seriam possibilitadas pelo aumento da demanda das firmas e, consequentemente, do volume de produção, proporcionando redução de custos unitários. No que se refere às eficiências técnicas, o argumento baseia- se no fato de que são poucos os incentivos para as firmas reduzirem custos e elevarem a produtividade numa situação em que os mercados são protegidos. Evidencia- se, portanto, um desperdício de recursos que poderiam ser alocados para o aumento do bem- estar. O livre comércio, através da exposição das firmas a um mercado mais concorrencial, faria com que elas se tornassem mais eficientes. O último argumento estático diz respeito ao ganhos relativos de não propiciar o rentseeking, uma vez que uma economia aberta sofre menos intervenção governamental nas relações de comércio exterior, dando poucos incentivos para essas atividades improdutivas. Os argumentos dinâmicos, derivados da teoria do crescimento endógeno, associam comércio internacional e crescimento econômico. Nesta teoria o progresso técnico é endogeneizado e não mais exógeno como nas teorias ortodoxas. São quatro as maneiras pelas quais o comércio afeta o crescimento: a primeira refere- se à intensificação do fluxo de idéias associado ao comércio, resultando na expansão da base tecnológica e na redução do custo da inovação, acelerando o crescimento econômico. A segunda diz respeito à maior concorrência que ficam expostos os empresários locais, que devem tornar- se mais inovadores para poder competir internacionalmente. A terceira forma pela qual o comércio afeta o crescimento é por meio das economias de escalas associadas à pesquisa e desenvolvimento (P&D), uma vez que o comércio exterior aumenta o mercado potencial das firmas. Entretanto, esse crescimento do mercado potencial ocorre para todas as firmas, podendo ameaçar suas posições relativas, inclusive no mercado doméstico. Finalmente, dado a dotação de fatores específica a cada país, haverá uma especialização dos setores produtivos na direção desses fatores. Esse fato pode afetar adversamente o crescimento, a depender como a especialização vai influenciar nos setores geradores de novas tecnologias. 8
9 Para outros autores 9, o comércio estaria relacionado com a diferenciação de produto que é atribuída a cada país, isto é, produtos iguais produzidos em países diferentes seriam considerados diferentes pelos consumidores. O trabalho clássico de Linder (1961) e seus desdobramentos feitos por Balassa (1967) e Grubel e Lloyd (1975) 10 procuram explicar o comércio entre produtos similares. A hipótese desses modelos é que o nível de conhecimento entre os países é o mesmo e que cada um se especializaria em produtos similares, mas com ligeira diferenciação entre eles, devido às economias de escala ao nível da firma. Bhagwati (1982) 11 propõe uma abordagem alternativa para essa questão. A hipótese de mesmo nível de conhecimento entre os países é retirada e considera que os tipos de produtos produzidos num país são resultados de um processo de seleção feito pela sociedade. Logo, fatores como o nível de renda da população e o nível de P&D no setor manufatureiro, entre outros, definem a capacidade da sociedade de escolher as características dos produtos. Como exemplo, cita a especialização do Japão na produção de automóveis de pequeno porte e a dos EUA em automóveis grandes. Assim, carro é o produto genérico e cada país se especializa em determinadas características do produto. 3. Identificação do Padrão de Especialização pela Intensidade do Uso de Fatores de Produção Ao explicar quais as mercadorias que são comercializadas entre os países, baseando- se na intensidade do uso de fatores de produção, as teorias de comércio internacional procuram identificar e explicar o padrão de especialização dos países através das vantagens comparativas 12. Isso é importante na medida em que torna- se possível formular hipóteses sobre suas capacidades produtivas e tecnológicas, definindo a competitividade e, consequentemente, a natureza da inserção internacional de cada país (Cepal, 1996). 9 Armington (1969), de Melo e Robinson (1981) apud Deardorff (1984). 10 Ver Bhagwati e Srinivasan (1984), cap Citado em Bhagwati e Srinivasan (1984). 12 Como observa Deardorff (1984), a semelhança entre as teorias de comércio internacional mais conhecidas refletem o fato de que elas são casos particulares ou desdobramentos da teoria das vantagens comparativas. 9
10 Para caracterizar o padrão de especialização é necessário estabelecer categorias empíricas para estudar a composição do comércio de mercadorias. A depender das relações que se pretende analisar, diferentes categorias empíricas devem ser estabelecidas para uma classificação. No estudo da Cepal (1996), o propósito da classificação é elucidar as relações complexas entre os efeitos comércio internacional sobre o crescimento econômico. A caracterização da inserção internacional de um país deve estar relacionada com elementos da sua estrutura produtiva- tecnológica e com as características dos mercados em que comercializa seus produtos. Os bens são classificados em primários e industrializados. Os primeiros são: agrícolas, minérios e insumos energéticos. O grupo de industrializados é composto por tradicionais alimentos, bebidas, fumo e outros ; bens com elevadas economias de escala e alta densidade de recursos naturais; bens duráveis e suas partes; e bens difusores de progresso técnico. Capdeville et alii (1995) adotam a classificação de Pavitt (1984) para explicar as relações entre capacidades tecnológicas e o padrão de comércio internacional. Os setores industriais são classificados como: dominados por fornecedores, ou seja, a dinâmica tecnológica é dado pelos fornecedores de equipamentos e são considerados setores tradicionais, como têxtil e calçados. fornecedores especializados, caracterizados pelos setores produtores de bens de capital, que ditam o ritmo do desenvolvimento tecnológico de outros setores. intensivos em escala, isto é, setores que possuem escala mínima de produção para serem eficientes, como automobilístico e químico. baseados na ciência, são setores que investem pesadamente em ciência e tecnologia, gerando progresso técnico na economia, como a farmacêutica e a microeletrônica. No intuito de realizar comparações entre países, a OECD (Hatzichronoglou, 1997) classificou a indústria de transformação de acordo com o nível de tecnologia dos setores. Estes foram classificados em alta tecnologia 10
11 aeroespacial, computadores, comunicações e farmacêutica, média alta tecnologia instrumentos científicos, automóveis, maquinaria elétrica, química, equipamentos de transporte e maquinaria não elétrica, média baixa tecnologia produtos de plástico e borracha, construções navais, metais não ferrosos, produtos de minerais não metálicos, produtos metálicos, refino de petróleo e metais ferrosos e baixa tecnologia gráfica, têxtil e vestuário, alimentos, bebidas, fumo e madeira e mobiliário. Essas classificações estão embasadas em fatores de produção, como trabalho, capital e tecnologia, mas não levam em consideração outras questões, como impactos do comércio internacional sobre o meio ambiente. Em relação a esse último aspecto, deve- se também utilizar uma classificação que possibilite estabelecer algumas relações específicas. A importância da determinação do padrão de especialização para avaliar a relação comércio internacional e meio ambiente reside no fato de que a escala da atividade industrial juntamente com sua concentração espacial, a composição setorial da produção e o padrão tecnológico da indústria (se adota tecnologia limpas 13 ou tratamentos end- ofpipe 14 ) afetam diretamente o nível de poluição industrial 15, ou seja, o padrão de especialização da indústria é determinante para o nível de poluição industrial de um país. A intensificação do comércio internacional, que pode ser benéfica do ponto de vista do crescimento econômico, nem sempre é benéfica do ponto de vista ambiental. A depender do padrão de especialização e do patamar tecnológico em relação à tecnologia limpas, o aumento da escala de produção 13 Kemp e Soete (1992) colocam com propriedade que o termo tecnologia limpa, apesar de ser amplamente usado, não é linguisticamente o mais correto. Primeiro, porque nenhuma tecnologia é totalmente limpa e segundo porque deve- se distinguir tecnologia limpa (clean ) e tecnologias que limpam o ambiente (cleaning). O termo correto seria tecnologia mais limpa (cleaner) ou poupadora de recursos naturais (environment- saving). Entretanto, a expressão tecnologia limpa será empregada como o termo genérico para todas as técnicas, produtos, processos e métodos de produção que diminuem ou não causam danos ambientais e/ou reduzem o uso de recursos naturais. 14 No tratamento end- of- pipe, também chamada de tratamento de final de linha ou final de tubo, as substâncias tóxicas são tratadas antes de serem lançadas no meio ambiente - controle da contaminação. Incluem também as atividade de restauração do ambiente degradado (clean- up), tornando inofensivas substâncias tóxicas já presentes no ecossistema. 15 É importante distinguir emissões industriais de poluição industrial. As emissões são os resíduos da atividade industrial, que são em parte absorvidas pelo meio ambiente. Quando a capacidade assimilativa do meio ambiente é inferior à quantidade de emissões surge, então, a poluição. 11
12 pode ter conseqüências danosas ao meio ambiente: se o país for especializado em mercadorias cujos métodos de produção são muito poluidores, quanto maior a escala de produção, maiores serão os danos ambientais. A teoria das vantagens comparativas e seus desdobramentos defendem o comércio internacional na medida em que esse traria ganhos de bem- estar resultantes da alocação ótima de recursos. Como apontam Moreira e Correa (1996:3),... seria possível elevar a renda real da população através da especialização da produção nos setores nos quais os país possua vantagens comparativas, seja em termos de tecnologia (no caso ricardiano), seja em termos da dotação de fatores (no caso Heckscher- Ohlin). Essa noção de bem- estar pode ser ampliada, incluindo a questão ambiental. Entretanto, um aumento da renda real da população possibilita a elevação da demanda por produtos ecologicamente corretos, mesmo com preços mais altos. Esse seria um efeito positivo do comércio internacional sobre o meio ambiente. 4. Proposições Teóricas do Comércio Internacional na Perspectiva Ambiental Antes de comentar as proposições teóricas do comércio internacional sob a ótica ambiental, faz-se necessário explicitar as razões pelas quais a questão ambiental deve ser incluída na noção de bem- estar e os problemas que o comércio internacional traz ao meio ambiente. A poluição, seja atmosférica, hídrica ou do solo, gera danos à saúde humana. Muitas doenças podem ser evitadas com menores níveis de poluição, aumentando o bem- estar da população. Adicionalmente, as doenças causadas pela poluição fazem o governo ter gastos significativos com saúde, como avaliaram alguns estudos para o caso brasileiro (Serôa da Motta e Mendes, 1995a e 1995b 16 ). Além do mais, o custo da despoluição é muito alto, como pode- se constatar por diversos programas de despoluição, como o da Baía de Guanabara 16 Segundo os autores, os gastos médicos (realizados pelo sistema Inamps) associados à poluição hídrica doméstica no Brasil no ano de 1989 foram US$ 40,2 milhões e os gastos hospitalares na cidade de São Paulo com doenças causadas por poluição atmosférica para o mesmo ano foram de US$ 785 mil. Os custos médios de saúde per capta associados à poluição hídrica foram de US$ 2,97 e US$ 0,84 associados à poluição atmosférica (para as populações de São Paulo, Rio de Janeiro e Cubatão). 12
13 no Rio de Janeiro e o do Rio Tietê em São Paulo, que já consumiram milhões de dólares e ainda não estão perto de uma solução definitiva. Tais recursos os gastos adicionais com saúde e despoluição poderiam ser alocados para outros fins, de modo a elevar o nível geral de bem- estar. Outro importante argumento para incluir a questão ambiental na noção de bem- estar é a irreversibilidade dos danos causados ao meio ambiente, incluindo a degradação dos recursos naturais sejam renováveis 17 ou não, comprometendo o bem- estar das gerações atual e futuras. Quanto aos problemas ambientais causados pelo comércio internacional, pode- se identificar três tipos de possíveis danos: 1) causados pelo transporte de mercadorias de um país para outro, ou seja, as emissões atmosféricas provenientes do transporte internacional de mercadorias e os possíveis acidentes podem contaminar o meio ambiente. Os transportes marítimos e ferroviários são, em geral, menos poluentes que o rodoviário e aeroviário em relação aos gases do efeito estufa. O efeito ambiental líquido do aumento dos fluxos de comércio internacional dependem, por um lado, das mudanças do padrão desse comércio isto é, os parceiros comerciais e o tipo de mercadoria exportada e por outro lado de políticas que estimulem determinados tipos de transporte segundo seus potenciais poluidores (Chudnovsky et alii, 1999); 2) causados pelo uso de um produto 18, ou seja, quando o consumo de determinado produto importado afeta o meio ambiente do país importador. Nesse caso, o país produtor estaria exportando problemas ambientais juntamente com o produto; 3) causados por processos e métodos de produção (PPM) 19, isto é, quando a maneira pela qual os recursos naturais foram extraídos e/ou o produto foi produzido traz problemas ambientais. Segundo a Vossenaar e Jha (1994), eles são classificados em duas categorias, A e B. 17 É importante lembrar que os recursos renováveis podem tornar- se não renováveis na medida em que sua taxa de exploração for maior que sua taxa de renovação. 18 Essa abordagem e a do item seguinte estão baseadas em Lustosa (1999a). 19 Refere- se ao termo em inglês, processes and production methods (PPM). 13
14 A categoria A, também chamada de PPM relativos ao produto (productrelated PPM), abrange os casos em que o dano ambiental causado por PPM é transmitido através do produto importado, causando uma externalidade devido ao consumo. Assemelha- se ao problema tipo 1) acima descrito, pois, em ambos, o uso do produto é o responsável pelos dados ambientais. Entretanto, a diferença reside em que, no primeiro, o dano causado não está associado com o modo de produção e no segundo sim. Desta forma, problemas causados por PPM relativos ao produto estão associados aos requisitos de processos industriais que garantem a qualidade. Geralmente ocorrem com produtos que mantêm resíduos indesejados, remanescentes do processo de produção. A categoria B, PPM não relativos ao produto (non- product- related PPM), engloba os casos em que os PPM em si são causadores de danos ambientais no próprio país produtor ou em outros países, gerando uma externalidade devido à produção. Nessa categoria, são quatro tipos de problemas causados: poluição transfronteiriça; perdas de espécies migratórias e recursos vivos comuns; preocupações com o meio ambiente global; e preocupações com o meio ambiente local. Os novos argumentos a favor do comércio internacional, apontados por Moreira e Correa (1996) e descritos no item 2, devem ser também analisados do ponto de vista ambiental. São quatro os argumentos estáticos: diversidade de produtos, economias de escala, eficiências técnicas e fenômeno de rent- seeking. O primeiro desses argumentos advoga que o comércio internacional possibilita uma maior oferta de produtos tanto para os consumidores que elevariam seu nível de bem- estar, pois a diversidade é valorizada quanto para os produtores por meio do acesso a insumos e bens de capitais de qualidade superior. No que tange à análise ambiental, essa vantagem do comércio internacional pode afetar positivamente ou não o meio ambiente, a depender do padrão de especialização das exportações do país. Se as exportações estiverem baseadas em setores poluentes, o aumento da produção para exportar elevaria os níveis de poluição industrial 20, gerando externalidades negativas. Reversamente, 20 Pode- se contra- argumentar que não estão sendo considerados os efeitos do progresso técnico sobre os processos de produção industrial. Entretanto, como esse é um argumento estático, a tecnologia também está sendo considerada sob esse ponto de vista. 14
15 se o país se especializar em setores de baixo potencial poluidor, o comércio internacional será benéfico sob o ponto de vista do país individual, pois estaria exportando produtos cujos PPM não afetam o meio ambiente e estaria, possivelmente, importando produtos com PPM poluidores, logo estaria poupando emissões. Há de se levar também em consideração os efeitos que o aumento do transporte internacional de mercadoria pode provocar sobre o meio ambiente e os tipos de produtos que estão sendo disponibilizados com as importações se causam danos ambientais ou não. O segundo argumento ressalta que com a abertura do país ao comércio externo, as economias de escala seriam possibilitadas pelo aumento da demanda das firmas e, consequenteme nte, do volume de produção, proporcionando redução de custos unitários. Do ponto de vista ambiental, o aumento da escala de produção pode trazer efeitos distintos, a depender do padrão de especialização da exportações. A explicação é a mesma do argumento da diversidade. Ou seja, se o país for especializado em setores poluentes, a maior escala de produção agrava os problemas ambientais, pois como ressaltado anteriormente, a escala da atividade industrial e a composição setorial da produção afetam diretamente o nível absoluto de emissões de substâncias tóxicas de um país. No que se refere às eficiências técnicas, o terceiro argumento baseia- se no fato de que são poucos os incentivos para as firmas reduzirem custos e elevarem a produtividade numa situação em que os mercados são protegidos. Evidenciase, portanto, o desperdício de recursos que poderiam ser alocados para o aumento do bem- estar. O livre comércio, através da exposição das firmas a um mercado mais concorrencial, faria com que estas se tornassem mais eficientes. Do ponto de vista ambiental, esse argumento pode trazer efeitos positivos, pois a concorrência internacional levaria às firmas a inovarem, evitando desperdícios e utilizando melhor os insumos produtivos. Entretanto, seira necessário a criação de mecanismos que induzissem as firmas a adotarem tecnologias limpas. Além do mais, um país de inserção internacional, seja pelo comércio ou pelo investimento estrangeiro, usa tecnologias mais modernas e menos danosas ao 15
16 meio ambiente que um país fechado resultado da concorrência internacional que exige padrões ambientais mais rigorosos 21. No que tange aos países em desenvolvimento, as multinacionais ajudam a difundir tecnologias menos nocivas ao meio ambiente, uma vez que são pressionadas por grupos ambientalistas e por seus acionistas do país de origem, pois o custo de implementar um processo de produção limpo é menor do que modificar um poluidor já existente 22. Entretanto, mesmo adotando tecnologias que respeitem o meio ambiente, o tratamento dado aos rejeitos industriais pode não ser adequado ao ecossistema local, necessitando de manejo diferenciado. O transporte de substâncias perigosas para países menos desenvolvidos são baseados em critérios de eficiência ambiental mundiais, podendo prejudicar o meio ambiente do país importador, tornando- o um paraíso de poluição e trazendo danos ambientais locais. O último argumento estático diz respeito ao ganhos relativos de não propiciar o rent- seeking, uma vez que uma economia aberta sofre menos intervenção governamental nas relações de comércio exterior, dando poucos incentivos para essas atividades improdutivas. Esse argumento não teria implicações diretas sobre o meio ambiente, apesar de ser importante a ação governamental no sentido de regulamentar as atividades de comércio internacional com relação ao meio ambiente. Evitar discriminação dos produtos brasileiros no exterior, além da importação de produtos nocivos ao meio ambiente e à saúde humana, são pontos importantes que merecem a intervenção do governo. Dentre os argumentos dinâmicos (ver item 2), são quatro as maneiras pelas quais o comércio afeta o crescimento: a primeira refere- se à intensificação do fluxo de idéias associado ao comércio, resultando na expansão da base tecnológica e na redução do custo da inovação, acelerando o crescimento econômico. Essa troca de idéias pode trazer soluções inovadoras para as 21 Alguns ambientalistas, entretanto, colocam que a abertura comercial favorece a transferência de tecnologias obsoletas ou com maior potencial poluidor, dado que os países em desenvolvimento teriam uma legislação ambiental menos rigorosa. 22 No caso brasileiro, Young e Lustosa (2000) verificaram que as firmas de inserção internacional aquelas de propriedade parcial (ou total) do capital controlador por estrangeiros ou as exportadoras são as mais preocupadas com a questão ambiental. 16
17 questões relativas ao meio ambiente, sobretudo para os países em desenvolvimento que podem se beneficiar das inovações ambientais 23 geradas nos países desenvolvidos, cujas regulamentações ambientais são mais exigentes. A segunda diz respeito à maior concorrência que ficam expostos os empresários locais, que devem tornar- se mais inovadores para poder competir internacionalmente. Uma vez que os países desenvolvidos são responsáveis pela maior parte do comércio internacional e seus padrões ambientais são mais elevados, há uma possibilidade de que os produtores locais passem a ver a questão ambiental como um fator importante na estratégia competitiva, tornando- se, portanto, mais responsáveis em relação ao meio ambiente. A terceira forma pela qual o comércio afeta o crescimento é por meio das economias de escalas associadas à P&D, uma vez que o comércio internacional aumenta o mercado potencial das firmas. Entretanto, esse crescimento do mercado potencial ocorre para todas as firmas, podendo ameaçar suas posições relativas, inclusive no mercado doméstico. Do ponto de vista ambiental, essa economia de escala dinâmica pode beneficiar o meio ambiente, na medida em que a variável preservação ambiental seja um fator importante na P&D. Finalmente, dado a dotação de fatores específica a cada país, haverá uma especialização dos setores produtivos na direção desses fatores. Esse fato pode afetar adversamente o crescimento, a depender como a especialização vai influenciar nos setores geradores de novas tecnologias. Como argumentado anteriormente, essa especialização pode trazer ou aumentar os problemas ambientais de um país se sua especialização for na direção de setores intensivos em poluição e recursos naturais. A expectativa é que os países em desenvolvimento se especializem nesses setores, pois além da legislação ambiental ser, em geral, menos rigorosa do que nos países desenvolvidos, alguns países em desenvolvimento possuem os recursos naturais em abundância, gerando uma especialização na direção desse fator de produção. Nesse ponto, é fundamental a maneira pela qual é gerenciada a extração dos recursos naturais e a política ambiental, no sentido de incentivarem a adoção de tecnologia limpas. 23 As inovações ambientais referem- se a tecnologias limpas e métodos de gestão ambiental nas empresas. 17
18 Concluindo, o comércio internacional tem aspectos positivos e negativos no que se refere ao meio ambiente. Os aspectos positivos devem ser aproveitados e potencializados, dado o movimento de abertura comercial pelo qual passaram os países em desenvolvimento, incluindo o Brasil. Quanto aos aspectos negativos, uma vez que eles existem e não podem ser desprezados pelas conseqüências ambientais que podem trazer, cabe ao governo exercer o papel de regulador, incentivando as empresas a adotarem uma postura pró- ativa em relação às questões ambientais. Dessa forma, o país pode ganhar competitividade, na medida em que terá uma imagem positiva em relação à preservação ambiental perante a comunidade internacional. A extração sustentável dos recursos naturais do país é fundamental para que não se perca a dotação desse fator. A degradação dos recursos naturais tira a vantagem competitiva do país, tanto para a geração atual como também para as gerações futuras. 5. Os Fluxos Comerciais da Indústria Brasileira segundo seu Risco de Toxidade Humana A definição do padrão de especialização ambiental do comércio internacional da indústria brasileira foi baseada no ranking de 74 setores industriais, de acordo com o Índice Linear de Intensidade de Toxidade Humana Aguda (ILITHA) 24. Os setores foram classificados em quatro categorias: Alta Intensidade de Toxidade (os 25% de maior intensidade), Média Alta Intensidade de Toxidade (os situados entre 50% e 25% de maior intensidade), Média Baixa Intensidade de Toxidade (entre 25% e 50% de menor intensidade) e Baixa Intensidade de Toxidade (os 25% de menor intensidade). A construção de uma classificação para definir o padrão de especialização ambiental apresenta algumas dificuldades. A primeira é a utilização de dados de 24 O ILITHA foi calculado pela equipe do Banco Mundial, baseando- se em três bases de dados: O Toxic Release Inventory composto de informações anuais sobre as emissões de produtos químicos tóxicos, o Human Health and Ecotoxity Database que contém vários índices de potencial toxicológico e o Longitudinal Research Database que contém informações sobre os estabelecimentos industriais. Todos esses dados referem- se à indústria norte- americana e foram ponderados pelo risco ambiental e para a saúde humana que apresentam. Esse índice possibilita a comparação de riscos ambientais e para a saúde humana entre os setores industriais (ver Hettige et alii, 1994) 18
19 emissão da indústria americana, que certamente apresenta PPM diferentes da indústria brasileira. Mas, na falta de um ranking desse tipo para o caso brasileiro, a utilização do índice americano fornece uma proxy, uma vez que o mais importante é a relação entre os setores. Por exemplo, é inegável que Fertilizantes e Pesticidas (o primeiro do ranking ) apresenta maior risco de toxidade humana que Cerâmica e Porcelana (o vigésimo sexto). A segunda é a generalidade do índice, pois um setor pode estar classificado com baixa intensidade e ser um grande emissor de um poluente específico. Por exemplo, Laticínios está classificado como Média Baixa Intensidade de Toxidade, mas é um poluidor potencial de recursos hídricos devidos às altas emissões de DBO (demanda bioquímica de oxigênio). A terceira dificuldade consiste no inevitável grau de arbitrariedade na escolha das categorias. Por fim, foi necessária uma tradução da classificação setorial da ISIC 25 revisão 2, a qual se baseia o ranking dos setores de acordo com o ILITHA, para a NBM 26, na qual estão expressos os valores das exportações e importações. Evidentemente essa tradução pode apresentar pequenas distorções, o que não inviabiliza a visão mais agregada das categorias de intensidade de toxidade. A tabela 1 e o gráfico 1 mostram as exportações da indústria de transformação segundo seu padrão de especialização ambiental, de 1988 a Observa- se que houve um declínio da participação dos setores de alta intensidade de toxidade de 38,21% em 1988 para 32,45% em 1999, apresentando percentuais inferiores a 30% para os anos de 1997 e Nessa categoria, os setores produtores de Ferro fundido, ferro e aço e Obras de ferro fundido, ferro e aço são os mais exportadores cerca de 40% em 1988, declinando para 27% em Os setores que mais aumentaram suas participações relativas na categoria de alta intensidade de toxidade foram Madeira, carvão vegetal e suas obras de madeira (de 5% em 1988 para 11% em 1999), Pastas de madeira e outras matérias fibrosas celulósicas (de 6% em 1988 para 10% em 1999) e Borracha e suas obras (de 3% em 1988 para 6% em 1999). 25 International Standard Industrial Classification (Classificação padrão internacional para a indústria). 26 Nomenclatura Brasileira de Mercadorias. 19
20 A categoria de média alta intensidade teve aumento na sua participação relativa de 17,42% para 19,65% para os mesmos anos, chegando ao máximo de 23,04% em Os setores que mais exportam nessa categoria são os produtores de Caldeiras, máquinas, reatores nucleares, aparelhos e instrumentos mecânicos e suas partes cerca de 50% para todo o período analisado. Os setores que tiveram sua participação relativa diminuída nesta categoria foram os produtores de Combustíveis minerais, óleos minerais e produtos da sua destilação e outros (de 19% em 1988 para 5% em 1999). Os setores que mais aumentaram suas exportações nessa categoria foram os produtores de Pérolas, pedras preciosas ou semipreciosas, metais preciosos, folheados, chapeados e suas obras e outros (de 2% em 1988 para 7% em 1999), além dos Produtos farmacêuticos (de 0,5% em 1988 para 3% em 1999). Tabela 1 - Exportações da Indústria de Transformação, segundo categorias da classificação pelo Índice Linear de Toxidade Humana Aguda, em % Class/Ano Alta 38,21 37,99 37,42 40,32 37,16 35,97 35,99 35,64 32,57 29,89 28,26 32,45 Média Alta 17,42 19,46 19,62 19,26 18,69 19,90 23,04 20,42 21,19 20,58 21,26 19,65 Média 19,12 19,25 21,37 18,37 18,12 18,87 18,03 15,40 17,81 17,55 19,25 21,17 Baixa Baixa 25,25 23,30 21,59 22,06 26,04 25,25 22,96 28,54 28,44 31,98 31,22 26,73 Fonte: Elaboração própria, com dados de exportações do Anuário Estatístico do IBGE. Os setores de média baixa intensidade de toxidade também aumentaram a sua participação no total da exportações da indústria de transformação (19,12% em 1988 e 21,17% em 1999), porém mantendo- se mais ou menos constante ao longo do período analisado, com um queda mais acentuada no ano de 1995 (cerca de 15%). Os setores produtores de Calçados, polainas e artefatos semelhantes e suas partes eram os maiores exportadores dessa categoria até 1996 mais de 23% dessa categoria e foram perdendo participação relativa nos últimos dois anos, ficando com 16% em Outros setores também perderam importantes parcelas de participação nas exportações de média baixa intensidade de toxidade: Cacau e suas preparações 27 (de 10% em 1988 para 2% em 1999) e Preparação de legumes e outros (de 24% em 1988 para 16% em 1999). 27 Esse item da NBM inclui as exportações de cacau que caíram muito nos anos analisados. Ou seja, esse item contem um grande componente do setor agrícola. 20
21 Os setores que mais aumentaram a participação relativa foram os de Navegação aérea com uma participação relativa na categoria irregular, porém com aumento de 7% em 1988 para 23% em 1999 e de produtores de Móveis e outros (de 1% em 1988 para 5% em 1999). Em 1999, os setores com maiores percentuais de participação nessa categoria foram: Preparação de legumes e outros (16%); Calçados, polainas e artefatos semelhantes e suas partes (16%); Máquinas, aparelhos elétricos e outros (22%) e Navegação aérea (23%). Gráfico 1 - Exportações da Indústria de Transformação, segundo categorias da classificação pelo Índice Linear de Toxidade Humana Aguda, em % percentuais ALTA MÉD ALT MÉD BAI BAIXA anos Finalmente, a categoria de baixa intensidade aumentou sua participação de 25,25% em 1988 para 26,73% em 1999, atingindo um máximo de 32% em Os setores produtores de Açúcares e produtos de confeitaria e de Carnes e miudezas comestíveis foram os que mais aumentaram suas participações relativas nessa categoria (de 6% em 1988 para 19% em 1999 e de 9,5% em 1988 para 14,5% em 1999, respectivamente). Os setores que possuíam maior participação nas exportações dessa categoria em 1988 Resíduos e desperdícios das indústrias alimentares e alimentos preparados para animais (31,5%) e Veículos automóveis, tratores, ciclos e outros (37%) perderam participação 21
22 relativa em % e 34%, respectivamente, mas este último continua a ser o líder nas exportações dos produtos de baixa intensidade. A tabela 2 e o gráfico 2 apresentam as importações relativas à indústria de transformação segundo seu padrão de especialização ambiental, de 1988 a 1999, excluindo o ano de Fica evidente que houve uma queda mais acentuada da participação da categoria de alta intensidade de toxidade de 38,47% em 1988 para 28,14% em Os Produtos químicos orgânicos são os de maior participação relativa nessa categoria, ficando em torno de 30% para todo o período analisado e apresentando uma ligeira queda para os anos de 1996 a 1998 (cerca de 25%). As mercadorias importadas que perderam participação relativa nessa categoria foram os Produtos químicos inorgânicos e outros e Peles e couros de 10,5% para 4% e de 4,4% para 1,2%, respectivamente em 1988 e As que ganharam participação relativa na categoria foram Plásticos e suas obras e Têxteis sintéticos e artificiais de 7% para 14% e de 0,3% para 3,5%, respectivamente em 1988 e Tabela 2 Importações relativas à Indústria de Transformação, segundo categorias da classificação pelo Índice Linear de Toxidade Humana Aguda, em % Class/Ano Alta 38,47 32,58 33,58 32,62 31,66 28,70 28,95 28,78 27,48 27,76 28,14 Média Alta 31,07 30,63 29,06 29,99 28,23 28,88 26,24 29,22 30,15 30,40 31,75 Média 23,90 25,48 24,62 23,58 23,30 23,13 24,69 27,54 27,99 27,51 29,85 Baixa Baixa 6,57 11,32 12,75 13,81 16,81 19,29 20,13 14,46 14,38 14,33 10,26 Fonte: Elaboração própria, com dados de exportações do Anuário Estatístico do IBGE. As mercadorias de média alta intensidade mantiveram sua participação constante de 31,07% em 1988 para 31,75% em 1999, com ligeira queda para 26,24% no ano de A maior participação nas importações dessa categoria é de Caldeiras, máquinas, reatores nucleares, aparelhos e instrumentos mecânicos e suas partes, que tiveram uma queda na sua participação de 7%, mas continuaram responsáveis por mais de 70% das importações dessa categoria para todo o período analisado. Os Produtos farmacêuticos aumentaram sua participação relativa de 1,5% em 1988 para 12% em Vale ressaltar que as mercadorias classificadas na NBM como Combustíveis minerais, óleos minerais e 22
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