MINUSTAH e implicações para as aspirações internacionais do Brasil

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1 MINUSTAH e implicações para as aspirações internacionais do Brasil Análise Segurança Bárbara Gomes Lamas 29 de junho de 2005

2 MINUSTAH e implicações para as aspirações internacionais do Brasil Análise Segurança Bárbara Gomes Lamas 29 de junho de 2005 Os problemas enfrentados pela MINUSTAH no cumprimento de seu mandato podem prejudicar as aspirações brasileiras de uma participação mais ativa no sistema internacional, na medida em que põem em xeque a capacidade de liderança brasileira de processos no âmbito internacional. OBrasil vem tentando representar um papel mais ativo nas relações internacionais contemporâneas, sendo um dos candidatos a uma vaga no Conselho de Segurança das Nações Unidas, se a reforma for realizada. A fim de demonstrar sua capacidade de liderança, vem assumindo diversas responsabilidades internacionais, tais como o governo transitório no Timor Leste e a liderança da missão de paz no Haiti. Dificuldades enfrentadas, no entanto, podem inviabilizar o sucesso deste objetivo. Neste texto, faremos uma breve discussão sobre as missões de paz, e, em seguida, trataremos especificamente da missão de paz no Haiti e suas implicações para as aspirações brasileiras. A ONU e as Missões de Paz A Organização das Nações Unidas (ONU), foi criada, em 1945, ancorada, basicamente, em dois dos princípios que regem as relações internacionais atuais: 1) a inviolabilidade territorial dos Estados; e 2) os direitos inerentes aos indivíduos, quais sejam, a igualdade, a justiça e a liberdade. Isto é, por um lado, os Estados são soberanos, autônomos no que diz respeito às políticas internas e externas, o que significa que nenhum Estado está autorizado a intervir ou usar a força contra outro Estado. Por outro lado, os homens têm direitos inerentes a si próprios, que devem ser respeitados e garantidos pelos Estados. A intervenção em um Estado, segundo o professor Onofre dos Santos Filho, em seu texto Violência, Morte e Terrorismo ou a Espada de Dâmocles e a Síndrome de Raskólhnikov, de 2003, poderia ser considerada justa caso tenha como fim a defesa destes dois princípios, ou seja, para defender um Estado invadido (como aconteceu em 1990, com a invasão do Kwait pelo Iraque), ou para defender os direitos inerentes ao indivíduo, uma intervenção humanitária, por exemplo. De uma ou de outra forma, estaria garantindo-se a segurança e a estabilidade internacionais. Um instrumento amplamente utilizado para este fim são as operações de paz, que visam a ajudar os países assolados pelos conflitos a criar condições favoráveis para a paz sustentável. Essas operações de paz estão em conformidade com o primeiro propósito estipulado na Carta das Nações Unidas, qual seja, manter a paz e a

3 2 segurança internacionais, e, com tal fim: tomar medidas coletivas eficazes para prevenir e eliminar ameaças à paz, e para suprimir atos de agressão ou outras quebras da paz; conseguir, por meios pacíficos, e em conformidade com os princípios de justiça e do direito internacional, o ajuste ou solução de controvérsias ou situações internacionais suscetíveis de conduzir à interrupção da paz (capítulo 1 Propósitos e Princípios ). Não existe consenso sobre o conceito do termo missões de paz segundo a analista japonesa Yuji Uesugi, isso pode ser atribuído ao fato de que sua prática precede sua conceitualização; pelo menos três missões foram levadas a cabo antes que o termo aparecesse. Ou seja, as missões foram sendo estabelecidas caso a caso, improvisadamente, de acordo com as necessidades da sociedade em questão, diante da inoperância do sistema de segurança coletiva da Organização. Daí a variedade das formas em que se apresentam. A ONU definiu o termo missão de paz, em livro lançado em 1990 (Blue Helmets: review of UN Peace-Keeping), como operações voluntárias e baseadas no consentimento e na cooperação, envolvendo militares, mas sem poder de coação, conduzidas pelas Nações Unidas para ajudar a manter ou restaurar a paz e a segurança internacionais em áreas de conflitos, conforme citou a analista Uesugi. Esta definição apresenta diversos problemas, e não se aplica a muitas operações consideradas de paz conduzidas durante as cinco décadas posteriores à criação da ONU. Outras definições foram desenvolvidas, mas foram ou restritas demais, excluindo diversas operações de paz, ou vagas demais, incluindo qualquer tipo de operação. Por causa disso, o termo missão de paz tem sido usado indiscriminadamente para uma variedade de fenômenos, regularmente para se referir, impropriamente, a qualquer esforço envolvendo um componente operacional para promover o fim de conflito armado ou a resolução de disputas de longa duração. São diversas as tentativas de sistematizar o estudo de missões de paz. Inicialmente, elas eram classificadas como missões de observação (consiste em número reduzido de tropas desarmadas, seguinte a um cessar-fogo) ou missões tradicionais (que se utilizam de mais pessoal, com a possibilidade de usar armas, exercendo função de interposição). Desempenhavam, geralmente, o papel de supervisionar cessar-fogos, tréguas, armistícios, zonastampão, áreas desmilitarizadas, separação de forças e traçado populacional. Essas operações foram criadas para garantir o cumprimento de acordos frágeis e resolver, ou conter, conflitos interestatais que colocassem em risco a segurança regional, e que poderiam ganhar proporções mundiais, envolvendo as duas potências da Guerra Fria Estados Unidos e União Soviética. Neste período, qualquer conflito era abordado sob a lógica de confronto entre as superpotências, e não poderia ser tratado como um problema exclusivamente regional. Com o fim da Guerra Fria, a ampliação da agenda internacional e a incorporação de novos atores, o foco das missões desviouse um pouco: elas passaram a ser usadas para resolver conflitos internos dos Estados ou em Estados colapsados, com o objetivo de instaurar o Estado de direito, contribuir para o desenvolvimento econômico e defender os direitos humanos a que acadêmicos e políticos passaram a se referir como novas missões de paz ou missões de segunda geração, envolvendo não só missões tradicionais como também missões ampliadas e de imposição da paz. Parte-se do pressuposto de que os conflitos armados continuarão deflagrando-se enquanto houver estruturas políticas inadequadas que não assegurem a transferência de poder de forma

4 3 ordenada, e enquanto houver assimetria acentuada na distribuição e no acesso aos recursos. Esses elementos provocariam a violência interestatal e intraestatal, situação agravada pela facilidade de obtenção de armas no mercado internacional, nem sempre por vias legais, com a possibilidade de expansão do conflito para áreas até então pacíficas. O que antes era encarado como função de controle de conflito (interposição e monitoramento de cessar-fogo) se estendeu e incluiu também peacemaking (uso de meios diplomáticos para persuadir as partes no conflito a cessar hostilidades e negociar uma decisão sobre a disputa; exclui o uso da força sobre uma das partes para obrigar um fim das hostilidades) e peacebuilding (que compreende todos os esforços externos para assistir países e regiões em sua transição de conflito para paz, incluindo atividades e programas designados para apoiar esse período), em que se envolvem processos e habilidades típicos de resolução de conflitos (negociação, mediação, facilitação, consulta, conciliação e comunicação). Tradicionalmente, o órgão responsável por autorizar o envio de tropas para manter a paz e a segurança internacionais é o Conselho de Segurança da ONU, e a decisão deve contar com a anuência de 09 dos seus 15 membros [ver O Brasil e a Reforma do Conselho de Segurança da ONU] o que não descarta a importância e a necessidade de apoio dos Estados membros, respaldo das ações em âmbito político, financeiro e operacional. Cada operação de paz tem um mandato específico, mas todos compartilham de dois objetivos comuns, quais sejam, aliviar o sofrimento humano e criar condições e construir instituições para a paz sustentável. Para tanto, elas devem evitar a deflagração do conflito ou seu transbordamento ; estabilizar as situações conflitivas no pós-cessar-fogo, de forma que as partes possam alcançar um acordo de paz durável; assistir na implementação de acordos de paz; liderar Estados ou territórios através de um processo de transição para um governo estável, baseado em princípios democráticos, boa governança e desenvolvimento econômico. Essa assistência se apresenta de diversas formas, incluídas medidas de fomento da confiança, disposições para divisão do poder, apoio eleitoral, fortalecimento da lei e desenvolvimento socioeconômico. A categorização das missões de paz não é uniforme entre os autores que tratam deste assunto. Várias tipologias foram propostas por diversos autores. Paul Diehl e colegas, no texto International Peacekeeping and conflict resolution: a taxonomic analysis with implications, por exemplo, estabelecem 12 categorias de missões de paz, definidas em termos das funções que exercem e do propósito a que servem. Tomando por referência as operações tradicionais, elas podem ser agrupadas em quatro grandes grupos, conforme as características contextuais que apresentam: 1 missões com função de monitoramento, relativamente passivas: supervisão de eleições; verificação de controle de armas; observação 2 missões que visam a limitar o dano em sociedades em que haja conflito: assistência humanitária; Desdobramento preventivo de tropas (preventive deployment) 3 missões cuja função é restaurar Estado/fortalecer sociedade civil: serviços de proteção (protective services); intervenção em apoio à democracia; pacificação; state/nation building 4 missões coercitivas, orientadas para o combate: enforcement de sanções; coação coletiva (collective enforcement) Outra categorização importante foi feita pelo ex-secretário-geral das Nações Unidas, Boutros Boutros-Ghali, baseada nos objetivos das missões, meios usados para atingir estes objetivos, atores do

5 4 processo e a seqüência de implementação, conforme explica Uesugi. 1 Diplomacia preventiva: ação para evitar o surgimento de disputas entre as partes, evitar que disputas se tornem conflitos e limitar que este se espalhe, se chegar a ocorrer; 2 Peacemaking: ação para trazer as partes hostis a um acordo, por meios pacíficos, como previsto no capítulo VI da Carta das Nações Unidas, isto é, o uso da força está autorizado somente em caso de auto-defesa. 3 Peacekeeping: presença da ONU no campo, geralmente envolvendo militares e civis, com o consentimento das partes, para implementar ou monitorar a implementação de arranjos relativos ao controle de conflitos (cessar-fogo, separação das forças, etc.) e a sua resolução, e/ou para proteger entrega de suprimentos humanitários, como remédios e alimentos; 4 Peace-enforcement: ação fundamentada no capítulo VII da Carta, em que inclui o uso de forças armadas para manter ou restaurar a paz e a segurança, em situações em que o Conselho de Segurança determine. Utilizada geralmente quando os meios pacíficos não produzem o resultado desejado. 5 Peace-building: construção de estruturas sociais, econômicas e políticas para solidificação da paz e medidas para aumentar a confiança entre as partes envolvidas, a fim de evitar a retomada do conflito. A eficácia das missões de paz depende de se refletir, antes de ser levada a cabo, sobre o tipo da missão, seus objetivos, os atores envolvidos, suas prerrogativas. Assim, as políticas adotadas podem ser compatíveis, o treinamento, mais adequado, aumentando as chances de sucesso. A MINUSTAH e suas implicações para o Brasil A MINUSTAH (Missão das Nações Unidas para Estabilização do Haiti) foi aprovada pelo Conselho de Segurança da ONU em 30 de abril de 2004, para substituir, em primeiro de junho de 2004, a Força Multinacional Provisória, responsável pela segurança na capital Haitiana e outros pontos-chave desde a renúncia do presidente Jean-Bertrand Aristides, em fevereiro de Segundo a Resolução da ONU número 1542, o mandato da MINUSTAH consistiria de, com o apoio de um governo de transição, estabelecer um entorno estável e seguro, em que se possa desenvolver um processo político e constitucional no Haiti; supervisionar, reestruturar e reformar a Polícia Nacional haitiana; desarmar, desmobilizar e reinserir na sociedade todos os grupos armados ilegais; prestar assistência no restabelecimento e manutenção do Estado de direito, segurança e ordem públicas, fortalecimento institucional e restabelecimento do sistema penitenciário; apoiar o processo constitucional e político, fomentando os princípios democráticos e o desenvolvimento institucional; ajudar o governo interino na tarefa de conduzir eleições municipais, parlamentárias e presidenciais, de forma transparente e o mais rápido possível; promover e proteger os direitos humanos. Para tanto, a missão contaria com, no máximo, efetivos militares, e civis, e atuaria sob comando brasileiro. Um ponto chave para se entender as prerrogativas de determinada missão de paz é saber em qual capítulo da Carta ela se baseia, se no capítulo VI ou no VII. O primeiro trata do ajuste pacífico de controvérsias, enquanto o último trata da ação em caso de ameaças à paz, ruptura da paz ou atos de agressão. O primeiro estabelece que o Conselho de Segurança deverá recomendar os procedimentos ou métodos de ajuste que sejam apropriados

6 5 em caso de ameaça à paz, antes de tudo, mediante negociação, investigação, mediação, conciliação, arbitragem, ajuste judicial, recurso a organismos ou acordos regionais ou outros meios pacíficos de sua escolha. O último estabelece, nos artigos 41 e 42, que, em caso de ameaça ou quebra da paz, o Conselho de Segurança poderá instar os membros das Nações Unidas a aplicar medidas para fazer efetivas as decisões do Conselho de Segurança, que podem incluir a interrupção total ou parcial das relações econômicas e das comunicações, ou rompimento de relações diplomáticas. Se, ainda assim, suas decisões não forem obedecidas, o Conselho de Segurança poderá exercer, por meio de forças aéreas, navais ou terrestres, a ação que seja necessária para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais, o que pode incluir demonstrações, bloqueios ou outras operações. Em outras palavras, os capítulos se referem à autorização ou não do uso da força fator extremamente importante, na medida em que estabelece a forma de atuação para manter ou impor a paz. Esta decisão deve ser sempre referenciada nas características do adversário, sua capacidade de resistência e uso da força em contrapartida, e nas características da crise. O mandato da MINUSTAH foi estabelecido em virtude do capítulo VII, isto é, diante do quadro de instabilidade política e insegurança vigente desde a renúncia do então presidente haitiano Jean-Bertrand Aristide, em 29 de fevereiro de 2004, percebeu-se que a missão deveria dispor de todos os meios para garantir a paz, e assim foi estabelecido. Isto vai de encontro à posição brasileira tradicional de não participar de missões de paz baseadas neste capítulo, e talvez esta divergência explique, de certa forma, as dificuldades que a MINUSTAH vem tendo no cumprimento de seu mandato. Conforme visto na análise Instabilidade no Haiti e a MINUSTAH, ainda é insatisfatório o nível se segurança no Haiti e os grupos ilegais continuam armados e atuantes em diversas regiões do país, uma vez que não houve nenhum programa eficaz de desarmamento destes grupos, o que pode atrasar os planos de realização das eleições no fim de 2005; os direitos humanos continuam sendo violados; e a reconstrução do país também está comprometida, o que contribui para o aumento da violência. O controle da violência é o ponto principal de sucesso desta missão, uma vez que os demais desafios renovação social e econômica, ameaças ambientais, empregos e serviços sociais, e as eleições dependem de um ambiente seguro para serem realizados. Para que isso aconteça, é essencial que o enfrentamento dos grupos ilegais seja feito com os instrumentos adequados. Houve uma certa demora no desdobramento das tropas internacionais, prejudicando as atividades da MINUSTAH. Hoje, no entanto, praticamente já foi atingido o número de efetivo previsto, e o mandato segue longe de ser cumprido. A crítica mais dura está sendo feita pela relutância, por parte das lideranças brasileiras, em usar a força física: o comandante brasileiro General Augusto Heleno Pereira afirmou que aquela não era uma tropa de ocupação, mas uma missão de paz, e identificou o uso da força à repressão. Ocorre que os métodos de enfrentamento devem ser compatíveis com os adversários, e estes demonstraram que é necessário o uso da força não fazê-lo, como demonstra a situação, permite o fortalecimento dos adversários e o recrudescimento do conflito. O Jornal estadunidense The Washington Post, em editorial publicado no dia 05 de junho, criticou fortemente a MINUSTAH e, conseqüentemente, o Brasil, por ser o líder da missão, afirmando que falta coesão, profissionalismo ou coragem à liderança brasileira no Haiti para resolver os problemas, e que outro resgate ao Haiti era necessário, um que se beneficiaria da diplomacia da Organização dos Estados

7 6 Americanos (OEA), mas que se fundasse na restauração da ordem. Mais do que isto, o editorial do jornal afirma que a idéia de que se poderia estabilizar o Haiti sem a ajuda estadunidense era otimista há um ano; mas agora a falácia é óbvia. Por isso, este novo resgate não poderia prescindir de uma participação maior dos Estados Unidos. Se os Estados Unidos realmente enviarem mais fuzileiros navais ao Haiti, como sugere o Washington Post, o fato poderá ser entendido como um fracasso da participação brasileira no Haiti, o que poderá comprometer outras aspirações do Brasil. A liderança da missão no Haiti era encarada pelo Brasil como uma possibilidade de mostrar sua capacidade de liderar processos no âmbito internacional, o que poderia ajudar na candidatura ao assento no Conselho de Segurança da ONU, caso se efetue a reforma esperada. Diante da possibilidade de fracasso da missão, então, as aspirações brasileiras estão correndo risco de também serem frustradas. Referência CARTA das Nações Unidas. Organização das Nações Unidas, Disponível em /charter/index.htm (acesso em 31 de maio de 2005) DIEHL, Paul F.; DRUCKMAN, Daniel; WALL, James. International peacekeeping and conflict resolution: a taxonomic analysis with implications. The journal of conflict resolution. Beverly Hills: Fevereiro Vol.42, Num.1, p.33, 23p. FINDLAY, Trevor. Introduction. In: The use of force in UN Peace Operations. Nova York: Oxford University Press, FONTOURA, Paulo Roberto C. T. O Conselho de Segurança das Nações Unidas, as Operações de Manutenção da Paz e a participação do Brasil. Apresentado no seminário Política de Paz e Segurança: diálogo Brasil- Alemanha. Rio de Janeiro, Universidade Candido Mendes, de Setembro de FORTNA, Virgina Page. Does Peacekeeping keep peace? International intervention and the duration of peace after civil war. International Studies Quaterly, Vol. 48, No. 2, June 2004, pp SANTOS Filho, Onofre. Violência, Morte e Terrorismo ou a Espada de Dâmocles e a Síndrome de Raskólhnikov. In: BRANT, Leonardo N. C. Terrorismo e Direito os impactos na comunidade internacional e no Brasil: perspectivas político-jurídicas. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2003 UESUGI, Yugi. The nexus between UN Peacekeeping and Human Security: reviewing the functions of UN Peacekeeping from a Perspective of Human Security. In: Conflict and Human Security: A search for New Approaches of Peace-building. Hiroshima: IPSHU English Research Report Series No. 19: Conflict and Human Security: A Search for New Approaches of Peace-building, Agosto de Disponível em Acesso em 02 de junho de Sites: BBC News Departamento de mantenimiento de la paz - pko/ The Washington Post

8 7 Ver também: 16/12/2004 O Brasil e a Reforma do Conselho de Segurança da ONU 25/11/2004 Desenvolvimento e Conflitos 22/10/2004 Aumento de violência desafia missão da ONU no Haiti 07/10/2004 Situação Emergencial no Haiti 20/08/2004 Tropas brasileiras no Haiti 10/06/2004 Intervenção da ONU no Haiti: a Busca de Segurança e de Condições de Governabilidade