DE SÃO PAULO Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (2002) Estruturação e conteúdo.

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1 80 CAPÍTULO 3 PLANOS DIRETORES ESTRATÉGICOS DE SÃO PAULO 3.1. Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (2002) Estruturação e conteúdo. Ao contrário do que normalmente acontece, o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo foi elaborado em forma de projeto de lei e posteriormente transformado em um documento técnico. Em sua introdução, fazia falta um documento que explicitasse o processo e o produto resultante da implementação do planejamento urbano na gestão de São Paulo (PDE/SEMPLA/PMSP, 2004). Era composto de textos introdutórios, três partes relativas ao seu conteúdo e considerações finais. Contudo, este documento escrito em português e inglês, transformou-se em uma reformatação do texto da lei acrescido um conjunto de justificativas e explicações, tanto que a edição foi muito pequena. A parte A, denominou-se Fundamentos e Elaboração do PDE (Plano Diretor Estratégico), tratando da necessidade da elaboração do novo plano e dos antecedentes históricos e urbanísticos. Em seguida, explicitaram-se os objetivos, os quais consistiam em abordar a cidade real, acompanhados de um conjunto de dados sobre a exclusão

2 81 social em São Paulo. Por fim, para nesta parte do texto foram abordados os desafios que se apresentavam para o planejamento urbano na cidade numa visão bastante idealista. A parte B tratava do caráter inovador do PDE, falando do processo de planejamento, dos preceitos e dos objetivos gerais, iniciando uma vasta repetição do projeto de lei, incluíndo as políticas públicas e as ações estratégicas, o plano urbanístico e ambiental, bem como, da gestão democrática do planejamento urbano. E, sem se aperceber, apesar de todo o discurso sobre a cidade real, os únicos pontos detalhados no texto foram os que se referiam a variáveis e índices urbanísticos tradicionais, em especial ao Coeficiente de Aproveitamento. A parte C tratava do planejamento de São Paulo após o PDE, abordava a importância de sua regulamentação e se iniciava pela disciplina de uso e ocupação do solo zoneamento. Em seguida, falava dos objetivos dos Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras, do Plano de Circulação Viária e de Transportes, do Plano de Habitação, sendo que estes dois últimos não foram transformados em lei. Já nas considerações finais, tratava da importância do Plano Diretor para a cidade. O plano como a própria lei apresentavam algumas contradições. Um plano diretor de uma cidade com tanta exclusão social pode deixar para a regulamentação o plano habitacional e de transporte? As questões relativas à drenagem e ao processo de metropolização, lembrados na introdução, foram objeto de poucos instrumentos e ações. E, apesar do discurso inicial relativo à cidade real, o uso e a ocupação do solo, em especial os índices urbanísticos como o Coeficiente de Aproveitamento, continuaram tendo fundamental importância no plano diretor, principalmente se comparados a vários instrumentos do Estatuto da Cidade.

3 Lei do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (Lei / 2002 PDE) Concepção, discussão e aprovação. Apesar da persistência das tradicionais formas de ver o planejamento urbano em São Paulo como mecanismo de ordenação da produção do espaço construído pelo setor privado e da preservação dos bairros nobres, o processo de elaboração do Plano Diretor foi marcado por muitas novidades interessantes (destaques do autor). Nabil Bonduki (2007) lembra que o planejamento urbano no Brasil percorreu um interessante caminho de transição da ditadura militar para o regime que temos hoje, apresentando propostas inovadoras, de políticas públicas e de participação popular, em especial no campo da função social da propriedade urbana. Entre estas propostas inovadoras destacam-se algumas no campo puramente institucional que permitiram avanços. A inclusão dos dois artigos de política urbana na Constituição Federal de 1988, embora com viés bastante anacrônico, deram, pela primeira vez, sustentação constitucional ao planejamento urbano e à garantia da aplicação da função social da propriedade. O Estatuto da Cidade muniu de fortes instrumentos o direito urbanístico, embora mantivesse a atribuição ao Plano Diretor da responsabilidade de toda a política urbana municipal. Ainda fazendo parte desse cenário, o Plano Diretor Estratégico de São Paulo e, posteriormente, os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras, incorporaram muitas destas propostas inovadoras tanto na sua elaboração como no seu processo de discussão. Entre as propostas inovadoras incorporadas pelo PDE destaca-se a inclusão e a conceituação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade como poderá ser observado adiante. Conforme o próprio plano previa, a implementação dos instrumentos se daria por meio dos Planos Regionais Estratégicos ou regulamentações específicas, portanto, o PDE

4 83 seria a grande referência para elaboração dos instrumentos de política urbana. O processo de discussão foi muito interessante e em alguns momentos repetiu os graves conflitos observados por ocasião do Plano Diretor de Um dos avanços foram os debates e as audiências públicas que, embora não tenham mobilizado a população como esperavam os técnicos, levaram a discussão do plano para todas as subprefeituras do município. Estas audiências públicas estavam divididas em dois grandes grupos: os promovidos pelo Executivo antes do envio do projeto de lei à Câmara de Vereadores e os promovidos por este legislativo (VILLAÇA, 2005). Os debates e as audiências públicas sobre o PDE foram amplamente dominados por moradores dos bairros de renda alta (minorias dominantes) e pelos representantes do mercado imobiliário (VILLAÇA, 2005), sendo que, pelo lado da população em geral, apenas os representantes de alguns movimentos organizados da luta por habitação pleitearam Zonas Especiais de Interesse Social. Pode-se acrescentar a este problema, a linguagem tecnocrata e obscura que normalmente envolve o planejamento urbano em nosso país e o desconhecimento da grande maioria dos participantes em relação ao significado de determinados dispositivos legais, o que levou boa parte das discussões a uma repetição de chavões, frases feitas e clichês jornalísticos. Esses fatos fizeram com que as discussões se concentrassem nas regras de uso e ocupação do solo o zoneamento e em especial, a redução dos coeficientes de aproveitamentos gratuitos e a outorga onerosa do direito de construir. Outro avanço ocorrido foi a discussão dos instrumentos do Estatuto da Cidade e sua posterior aprovação, o que permite a sua aplicação no território do município. É importante ressaltar a postura adotada pelo relator dos projetos na Câmara, o vereador, arquiteto e urbanista Nabil Bonduki, que propunha somente a inclusão de adaptações e complementações aos textos dos planos enviados pelo Executivo, o que contornaria problemas como a impossibilidade da inclusão de muitas emendas e, principalmente, cumprir os prazos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.

5 Estruturação e conteúdo. O Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo aprovado por meio da Lei nº / 2002 é composto por cinco títulos. O primeiro, de caráter mais genérico e teórico contém conceituação, objetivos gerais, finalidade e abrangência. O segundo título denominado Das políticas públicas, objetivos, diretrizes e ações estratégicas contém a parte do plano destinada ao setor público municipal (VILLAÇA, 2005) e consiste na tentativa de dizer que o Plano Diretor coordena e direciona as ações de toda administração pública municipal desde a educação até o sistema funerário. O texto desse título foi construído ao contrário, isto é, foi solicitado a cada setor da Prefeitura que escrevesse um texto sobre o que determinava o tema do capítulo, e posteriormente, isto foi homogeneizado e costurado produzindo um plano discurso de quarenta e sete páginas ou cem artigos com seus parágrafos, incisos e alíneas. Trata-se de um extenso texto semelhante ao dos superplanos diretores das décadas de 1960 e 1970 (VILLAÇA, 1999), visando demonstrar que havia integração dos diversos setores da administração municipal através do planejamento. Este segundo título foi estruturado em três capítulos: Desenvolvimento Econômico e Social; Desenvolvimento Humano e Qualidade de Vida; e Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano. A intenção de influir todas as atividades da administração pública é levada ao extremo quando se formulou diretrizes para, como por exemplo, agricultura urbana, segurança e o serviço funerário. Em função do método adotado pode-se afirmar que esta parte do Plano Diretor estava organizada de forma semelhante à fragmentação da administração, e que sua abrangência supera o recomendado pelo Estatuto da Cidade. Políticas públicas, objetivos, diretrizes e ações estratégicas não estão detalhados e, como não poderia deixar de ser, não são auto-aplicáveis, configurando-se em um verdadeiro plano cardápio (VILLAÇA, 2005) onde os técnicos e políticos podem escolher as bases para seus discursos e eventualmente suas ações.

6 85 O terceiro título denominado Do Plano Urbanístico Ambiental consiste num típico plano físico territorial destinado a incluir na legislação municipal as determinações do Estatuto da Cidade, a fornecer as regras gerais de regulação da produção privada do espaço urbano construído e instrumentalizar juridicamente a Prefeitura para exercer seu poder de polícia na regulação urbanística. O primeiro capítulo do título III estabelece os elementos estruturadores do território da cidade que foi considerado a estrutura urbana da cidade de São Paulo: redes hídrica, viária, de transporte coletivo, eixos e pólos de centralidade, e os elementos integradores do território: habitação, equipamentos sociais, espaços públicos, áreas verdes, comércio, serviços e indústrias (ver Mapas 1, 2, 3 e 4; Quadros 2 e 8 da lei). Ainda neste Capítulo I, mais uma vez, consiste em um conjunto de conceitos e intenções que deveriam ser implementadas posteriormente ou nos Planos Regionais. Na seqüência, o segundo capítulo, do título III, Do uso e ocupação do solo, retomou o modelo de um zoneamento funcional de uso e ocupação do solo clássico, acrescentando instrumentos urbanísticos, como Macrozoneamento, Macroáreas, ZEIS e regularização de assentamentos precários. Além dos tradicionais conceitos e intenções, neste capítulo, foram definidos com muita clareza as variáveis e os índices urbanísticos que serão os mecanismos de aplicação do zoneamento. Também neste capítulo alguns conceitos básicos foram explicitados e transcritos integralmente da Lei /2002: Área Bruta de uma zona a sua área total, inclusive logradouros, áreas verdes e institucionais; Área Construída Computável a soma das áreas cobertas de todos os pavimentos de uma edificação, que são consideradas para o cálculo do coeficiente de aproveitamento; Área Construída Total a soma das áreas cobertas de todos os pavimentos de uma edificação; Área Construída Não Computável a soma das áreas cobertas de

7 86 uma edificação não consideradas para o cálculo do coeficiente de aproveitamento, nos termos dispostos na legislação pertinente; Área Líquida de uma zona a área dos lotes e glebas, excluídos logradouros, áreas verdes e institucionais; Áreas de Intervenção Urbana porções do território de especial interesse para o desenvolvimento urbano, objeto de projetos urbanísticos específicos, nas quais poderão ser aplicados instrumentos de intervenção, previstos na Lei Federal nº , de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade, para fins de regularização fundiária, execução de programas e projetos habitacionais de interesse social, constituição de reserva fundiária, ordenamento e direcionamento da expansão urbana, implantação de equipamentos urbanos e comunitários, criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes, criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; Benefício Econômico Agregado ao Imóvel entendeu-se a valorização do terreno decorrente da obtenção de Potencial Construtivo Adicional, alteração de uso e parâmetros urbanísticos; Certificado de Potencial Construtivo Adicional - CEPAC uma forma de contrapartida financeira de outorga onerosa do potencial construtivo adicional, alteração de uso e parâmetros urbanísticos, para uso específico nas Operações Urbanas Consorciadas; Coeficiente de Aproveitamento a relação entre a área edificada, excluída a área não computável, e a área do lote podendo ser Básico que resulta do potencial construtivo gratuito inerente aos lotes e glebas urbanos, Máximo que não pode ser ultrapassado e Mínimo abaixo do qual o imóvel poderá ser considerado subutilizado; Contrapartida Financeira o valor econômico correspondente à outorga onerosa a ser pago ao Poder Público pelo proprietário de imóvel, em espécie ou em Certificados de Potencial Adicional de Construção -

8 87 CEPAC; Empreendimento de Habitação de Interesse Social correspondia a uma edificação ou um conjunto de edificações, destinado total ou parcialmente à Habitação de Interesse Social e usos complementares, conforme disposto na legislação específica; Estoque o limite do potencial construtivo adicional, definido para distritos, áreas de operação urbana ou de projetos estratégicos ou seus setores, passível de ser adquirido mediante outorga onerosa ou por outro mecanismo previsto em lei; Habitação de Interesse Social - HIS, aquela que se destina a famílias com renda igual ou inferior a 6 (seis) salários mínimos, de promoção pública ou a ela vinculada, padrão de unidade habitacional com um sanitário, até uma vaga de garagem e área útil de no máximo 50m 2 (cinqüenta metros quadrados), com possibilidade de ampliação quando as famílias beneficiadas estiverem envolvidas diretamente na produção das moradias; Habitação de Mercado Popular HMP, aquela que se destina a famílias de renda igual ou inferior a 16 (dezesseis) salários mínimos ou capacidade de pagamento a ser definida em lei específica, de promoção privada, com padrão de unidade habitacional com até dois sanitários, até uma vaga de garagem e área útil de no máximo 70m 2 (setenta metros quadrados); Índice de Cobertura Vegetal entendeu-se a relação entre a parte permeável coberta por vegetação e a área do lote; Outorga Onerosa a concessão, pelo Poder Público de potencial construtivo adicional acima do resultante da aplicação do Coeficiente de Aproveitamento Básico, até o limite estabelecido pelo Coeficiente de Aproveitamento Máximo, de alteração de uso e parâmetros urbanísticos, mediante pagamento de contrapartida financeira;

9 88 Potencial Construtivo de um lote o produto resultante da multiplicação de sua área pelo coeficiente de aproveitamento; Potencial Construtivo Adicional a diferença entre o Potencial Construtivo igual ou inferior ao Máximo e o Potencial Construtivo Básico; Potencial Construtivo Básico de um lote o produto resultante da multiplicação de sua área pelo Coeficiente de Aproveitamento Básico fixado para a zona onde está localizado; Potencial Construtivo Máximo de um lote o produto resultante da multiplicação de sua área pelo Coeficiente de Aproveitamento Máximo, fixado para a zona onde está localizado; Potencial Construtivo Mínimo de um lote o produto resultante da multiplicação de sua área pelo Coeficiente de Aproveitamento Mínimo fixado para a zona onde está localizado; Potencial Construtivo Utilizado de um lote a área construída computável; Potencial Construtivo Virtual o potencial construtivo dos imóveis de preservação cultural e ambiental passível de ser transferido para outras áreas, conforme o disposto em lei; Como Promotores da Habitação de Interesse Social HIS foram selecionados os órgãos da administração direta, empresas de controle acionário público, institutos previdenciários estatais, entidades representativas dos futuros moradores ou pertencentes a cooperativas habitacionais, conveniadas ou consorciadas com o Poder Público, entidades ou empresas que desenvolvam empreendimentos conveniados ou consorciados com o Poder Público para execução de empreendimentos de Habitação de Interesse Social HIS; Projeto de Intervenção Urbana Estratégica território cuja localização urbana o predispõe a receber projetos urbanísticos e a implantação

10 89 de equipamentos capazes de dinamizar e qualificar toda a região circunstante; Taxa de Ocupação a relação entre a área da projeção horizontal da edificação ou edificações e a área do lote; Taxa de Permeabilidade é a relação entre as partes permeáveis, que permite a infiltração de água no solo, livre de qualquer edificação, e a área do lote; Transferência de Potencial Construtivo o instrumento que permite transferir o potencial construtivo não utilizado no lote ou potencial construtivo virtual de lote ou gleba ou potencial construtivo correspondente ao valor do imóvel ou parte deste, no caso de doação, para outros lotes; Coeficiente de Aproveitamento Bruto a relação entre a área construída total de uma zona, área de intervenção ou operação urbana e sua área bruta. Neste capítulo II, foram definidos e qualificados também, os instrumentos urbanísticos do macrozoneamento e do zoneamento, sem contanto, especificar sua aplicação. O macrozoneamento dividiu o município em duas grandes macrozonas, sendo: De Proteção Ambiental e De Estruturação e Qualificação Urbana (ver Mapa 5 da lei). A Macrozona de Proteção Ambiental foi dividida em três macroáreas, de proteção integral, de uso sustentável e de conservação e recuperação (ver Mapa 5 da lei). Nas Macroáreas de Uso Sustentável pretendia-se compatibilizar a conservação ambiental e usos sustentáveis, e deveriam ser aplicados os seguintes instrumentos urbanísticos: Zoneamento Ambiental, Zonas Especiais de Produção Agrícola e Extração Mineral (ZEPAG) e Zona de Proteção Ambiental (ZEPAM), Transferência do Direito de Construir, Termos de Compromisso Ambiental e legislação ambiental. Já as Macroáreas de Conservação e Recuperação tinham por objetivo principal

11 90 qualificar assentamentos habitacionais de baixa renda, que ocorreram de forma ambientalmente inadequadas, e prevêem a utilização dos seguintes instrumentos urbanísticos: Zoneamento Ambiental, ZEPAG e ZEPAM, Transferência do Direito de Construir, ZEIS 4, Termos de Compromisso Ambiental e legislação ambiental. A Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana foi dividida em quatro macroáreas, sendo: De Reestruturação e Qualificação, De Urbanização Consolidada, De Urbanização em Consolidação, e De Urbanização e Qualificação. As Macroáreas de Reestruturação e Requalificação incluíam principalmente o centro metropolitano, a orla ferroviária e antigos distritos industriais, pretendendo alcançar transformações urbanísticas como: a reversão do esvaziamento populacional, o estímulo ao uso habitacional, à intensificação da promoção imobiliária, a melhoria dos espaços públicos e do meio ambiente, o estímulo ás atividades de comércio e serviços, a preservação e a reabilitação do patrimônio cultural e a reorganização da infraestrutura. Para tanto, seriam utilizados principalmente, instrumentos urbanísticos como: operações urbanas, edificação, utilização e parcelamento compulsórios, IPTU progressivo no tempo, desapropriação com pagamento em títulos, ZEIS 3, transferência do direito de construir, zoneamento de usos e ZEPEC (Zona Especial de Preservação Cultural). A Macroárea de Urbanização Consolidada consistia principalmente na parte do território ocupado pela população mais rica, em processo de verticalização ou não, com excepcionais condições de urbanização e malha viária saturada. Pretendia-se combater estes problemas controlando o processo de adensamento construtivo e a verticalização, por meio do maior controle dos pólos geradores de tráfego, preservação das áreas estritamente residenciais e estímulo ao adensamento populacional em locais próximos as redes de transportes coletivos de massa. Seriam utilizados instrumentos urbanísticos, como outorga onerosa, zoneamento de uso, planos de bairros e requalificação de centros de bairros. A Macroárea de Urbanização em Consolidação consistia majoritariamente na parte do território já urbanizada que requer qualificação, tratava-se de uma situação intermediária entre as Macroáreas de Urbanização Consolidada e de Urbanização e Qualificação.

12 91 Nesta macroárea, tinha-se o objetivo de estimular a ocupação do território e as ofertas de emprego por meio do incentivo à produção imobiliária para população de baixa renda, bem como, ampliação e consolidação da infraestrutura urbana e promoção de atividades produtivas. Seriam utilizados, prioritariamente, instrumentos urbanísticos, como edificação, utilização e parcelamento compulsórios, IPTU progressivo no tempo, desapropriação com pagamento em títulos, outorga onerosa do direito de construir adicional, ZEIS 1 e 2, direito de preempção, zoneamento de usos, usucapião, projetos estratégicos, planos de bairros e áreas de intervenção urbana (AIU). A Macroárea de Urbanização e Qualificação consistia no território periférico ocupado majoritariamente pela população de baixa renda com infraestrutura urbana incompleta, deficiência de serviços e equipamentos urbanos, baixas taxas de emprego e forte concentração de loteamentos irregulares e favelas. Nesta macroárea, objetivou-se promover a urbanização e regularização de assentamentos habitacionais precários, completar a estrutura viária, criação de centralidades e espaços públicos e gerar empregos. Seriam utilizados, prioritariamente, instrumentos urbanísticos, como ZEIS 1 e 2, outorga onerosa do direito de construir adicional, direito de preempção, usucapião, parques lineares, eixos e pólos de centralidade, prioridade no FUNDURB, Centros de Educação Unificados (CEU) e áreas de intervenção urbana (AIU). O zoneamento, principalmente na Macrozona de Estruturação e Qualificação, foi composto por zonas de uso tradicionais muito semelhantes a legislação anterior e zonas especiais. Estabeleceu também, condições limites para o índice urbanístico Coeficiente de Aproveitamento, apresentados no quadro abaixo. Zonas de uso tradicionais: ZONA Sigla CA mínimo CA básico CA máximo Estritamente Residencial (ZER) 0,05 1,00 1,00 Industrialização em reestruturação (ZIR) 0,10 1,00 2,50 Mista (ZM) 0,20 1,00 1,00 a 4,00

13 92 As zonas de uso tradicionais foram subdivididas na Lei /2004 que, além dos Planos Regionais Estratégicos, continha complementações e regulamentações do PDE. E, é importante constatar que as variáveis e os índices urbanísticos adotados guardavam uma relação muito estreita com o zoneamento anterior. As ZER foram compostas principalmente pela Z1 e parte das Z9, Z17, Z18 e Z2 da legislação anterior. Já as ZIR foram definidas a partir das Z6 e Z7, também da legislação anterior. As ZM, zona de uso que ocupou a maior parte do território da Macrozona de Estruturação e Qualificação, corroborando com a confirmação da hipótese deste trabalho, teve seus coeficientes de aproveitamento básico e máximo variando da mesma maneira do zoneamento anterior. Em geral, as antigas Z2, algumas Z8, Z9, Z11, Z13, Z17, Z18, e Z19 receberam CA básico 1,0; as Z3, Z4, Z5, algumas Z8, Z10, Z8 e Z8 CR3 receberam CA básico 2,0; as Z11, Z13, Z17, e Z18 receberam CA máximo 2,0; algumas Z2 e Z8 receberam CA máximo 2,5 e as Z3, Z4, Z5, algumas Z8, Z10, Z12, Z19 e Z8 CR3 receberam CA máximo 4,0. A diferença entre o CA básico e CA máximo é que este último pode ser atingido utilizando a outorga onerosa do direito de construir adicional. É importante ressaltar ainda, que após muita discussão com os agentes do mercado imobiliário, foram criados mecanismos de transição para a redução de coeficientes de aproveitamento básico e máximo prevista em lei, coeficientes estes que eram anteriormente gratuitos e maiores. Observando mais atentamente estas informações, pode-se afirmar que todo este discurso técnico serviu para introduzir a outorga onerosa do direito de construir adicional e reduzir os coeficientes de aproveitamento básicos de algumas zonas, geralmente próximas a uma ZER. Pode-se afirmar que o PDE teve uma proposta estrutural inicial que consistia na verticalização e no adensamento através das ZM3, das operações urbanas e das Áreas de Intervenção Urbana, principalmente nas áreas próximas dos grandes eixos de transportes combatendo o adensamento e a verticalização no restante da cidade. Posteriormente, esta proposta foi comprometida

14 93 em sua regulamentação. Aparentemente existe aí uma contradição entre o discurso de evitar que a cidade se expanda indefinidamente e a utilização de instrumentos, variáveis e índices urbanísticos contrários á verticalização. Outra afirmação que se pode fazer consiste na crença que por meio do controle da densidade construtiva (Coeficiente de Aproveitamento) poderão ser enfrentados os problemas da cidade. As zonas de uso especiais criadas foram a Zona Especial de Preservação Ambiental (ZEPAM); a Zona Especial de Preservação Cultural (ZEPEC) muito semelhante á antiga Z8-200; Zonas Especiais de Produção Agrícola e Extração Mineral (ZEPAG) uma espécie de zona rural; e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Com exceção das ZEIS a própria denominação das zonas especiais esclarece seus objetivos e seus papeis no plano. As ZEIS (Zona Especial de Interesse Social) são porções do território destinado à produção, recuperação e regularização de habitações de interesse social e consistem na grande novidade do planejamento urbano do Município, e foram divididas e quatro tipos, as definições abaixo foram retiradas sem alteração do texto do PDE: ZEIS 1 - áreas ocupadas por população de baixa renda, abrangendo favelas, loteamentos precários e empreendimentos habitacionais de interesse social ou do mercado popular, em que haja interesse público expresso por meio desta lei, ou dos planos regionais ou de lei especifica, em promover a recuperação urbanística, a regularização fundiária, a produção e manutenção de Habitações de Interesse Social HIS, incluindo equipamentos sociais e culturais, espaços públicos, serviço e comércio de caráter local; ZEIS 2 áreas com predominância de Glebas ou terrenos não edificados ou subutilizados, conforme estabelecido nesta lei, adequados à urbanização, onde haja interesse público, expresso por meio desta lei, dos planos regionais ou de lei especifica, na promoção

15 94 de Habitação de Interesse Social - HIS ou do Mercado Popular HMP, incluindo equipamentos sociais e culturais, espaços públicos, serviços e comércio de caráter local; ZEIS 3 áreas com predominância de terrenos ou edificações subtilizados situados em áreas dotadas de infraestrutura, serviços urbanos e oferta de empregos, ou que estejam recebendo investimentos desta natureza, onde haja interesse público, expresso por meio desta lei, dos planos regionais ou de lei especifica, em promover ou ampliar o uso por Habitação de Interesse Social HIS ou do Mercado Popular - HMP, e melhorar as condições habitacionais da população moradora; ZEIS 4 Glebas ou terrenos não edificados e adequados à urbanização, localizados em áreas de proteção aos mananciais, ou de proteção ambiental, localizados na Macro-área de Conservação e Recuperação, destinados a projetos de Habitação de Interesse Social promovidos pelo Poder público, com controle ambiental, para o atendimento habitacional de famílias removidas de áreas de risco e de preservação permanente, ou ao desadensamento de assentamentos populares definidos como ZEIS 1 por meio desta lei, ou dos planos regionais ou de lei, e situados na mesma sub-bacia hidrográfica objeto de Lei de Proteção e Recuperação dos Mananciais. Foram definidos critérios para vários instrumentos, variáveis e índices urbanísticos, no que se referia a parcelamento do solo, transferências de potencial construtivo, planos de urbanização, habitações de interesse social (HIS), habitações de mercado popular (HMP), condições para licenciamento e até demolições, sendo que o único índice urbanístico detalhado suficientemente foi o Coeficiente de Aproveitamento, o que só confirma a hipótese deste trabalho. Muitos técnicos em planejamento, na Prefeitura e fora dela, pareciam acreditar que a população de baixa renda passaria, uma vez aprovado o plano, a obedecer aos instrumentos, variáveis e índices urbanísticos somente em razão do PDE ter criado as ZEIS.

16 95 Apresentada toda a estrutura da parte físico-territorial do PDE, foram explicitadas em seguida, as diretrizes para revisão da legislação de uso e ocupação do solo que deveria constar dos planos regionais ou de legislação específica. A nova legislação deveria garantir o cumprimento da função social da propriedade em relação às condições físicas, ambientais, paisagísticas, de acesso, infraestrutura urbana, parcelamento e uso do solo e volumetria das edificações. Deveriam ser estrategicamente tratados pelo plano, índices e as variáveis como: parcelamento do solo, densidades construtivas, densidades demográficas, volumetria, gabarito das edificações, relação entre espaços públicos e privados, movimento de terra e uso do subsolo, circulação viária, pólos geradores de tráfego e estacionamentos, insolação, aeração, permeabilidade do solo e cobertura vegetal significativa, usos e atividades, funcionamento das atividades incômodas e áreas non aedificandi. Os usos e atividades deveriam ser classificados em residenciais e não residenciais e estes em usos não incômodos, incômodos compatíveis com os usos residenciais e incômodos incompatíveis com usos residenciais, obedecendo alguns instrumentos, índices e variáveis tais como: impacto urbanístico - sobrecarga na capacidade de suporte da infraestrutura instalada ou alteração negativa da paisagem urbana; poluição sonora - geração de impacto sonoro no entorno próximo pelo uso de máquinas, utensílios ruidosos, aparelhos sonoros ou similares, ou concentração de pessoas ou animais em recinto fechado; poluição atmosférica - uso de combustíveis nos processos de produção ou lançamento de material particulado inerte na atmosfera acima do admissível; poluição hídrica-geração de efluentes líquidos incompatíveis ao lançamento na rede hidrográfica ou sistema coletor de esgotos ou poluição do lençol freático; poluição por resíduos sólidos - produção, manipulação ou estocagem de resíduos sólidos com riscos potenciais para o ambiente e a saúde pública; vibração - uso de máquinas ou equipamentos que produzam choque ou vibração sensível além dos limites da propriedade; periculosidade - atividades que apresentam risco ao meio ambiente e a saúde humana, em função da radiação emitida, da comercialização, uso ou estocagem de materiais perigosos compreendendo explosivos, gás liquefeito de petróleo GLP, infláveis e tóxicos, conforme normas que regulem o assunto; e geração

17 96 de tráfego - pela operação ou atração de veículos pesados, como caminhões, ônibus ou geração de tráfego intenso, em razão do porte do estabelecimento, da concentração de pessoas e do número de vagas de estacionamento criadas. A legislação de parcelamento do solo, por sua vez, deveria considerar algumas características, como topografia, declividade e situação do terreno, ou seja, em áreas de várzea, à meia encosta e em topo de morro, drenagem das águas pluviais, em área inundável, non aedificandi ou necessária à recuperação ambiental do entorno da Rede Hídrica Estrutural, e características do solo quanto à sua permeabilidade, erodibilidade, nível do lençol freático e outros aspectos geotécnicos. E também, deveriam ser observadas as condições atmosféricas, as correntes aéreas e a formação de ilhas de calor, existência de vegetação arbórea significativa e áreas de ocorrências físicas, paisagísticas, elementos isolados ou de paisagens naturais, espaços construídos isolados ou padrões e porções de tecidos urbanos que mereçam preservação por suas características, excepcionalidade ou qualidades ambientais. Finalmente, tentando evitar que o plano fosse acusado de não reconhecer a cidade real dos assentamentos populares e suas irregularidades foi prevista uma pequena seção que tratou das diretrizes para regularização dos assentamentos precários, conjuntos habitacionais, loteamentos e edificações. O terceiro capítulo, do título III, como um verdadeiro Plano Cardápio (VILLAÇA, 1999), trata do cumprimento do estabelecido pela Política Nacional de Meio Ambiente e no Estatuto da Cidade, isto é, a inclusão e a definição dos seus instrumentos no Plano Diretor (41 instrumentos), independentemente da sua implementação. Foram estabelecidas algumas condições básicas para futuras aplicações: Disciplina do parcelamento, uso e da ocupação do solo; Gestão orçamentária participativa; Planos Regionais; Planos locais de bairro; Programas e projetos elaborados em nível local; Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo; Contribuição de melhoria; Incentivos e benefícios fiscais e financeiros; Desapropriação; Servidão e limitações administrativas; Tombamento e inventários de imóveis, conjuntos urbanos, sítios urbanos ou rurais, acompanhados da definição das áreas envoltórias de proteção e instituição de zonas especiais de interesse social; Concessão urbanística;

18 97 Concessão de direito real de uso; Concessão de uso especial para fim de moradia; Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; Consórcio imobiliário; Direito de superfície; Usucapião especial de imóvel urbano; Direito de preempção; Outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; Transferência do direito de construir; Operações urbanas consorciadas; Regularização fundiária; Assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; Referendo popular e plebiscito; Relatórios de Impacto Ambiental e de Impacto de Vizinhança; Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB); Negociação e acordo de convivência; Licenciamento ambiental; Avaliação dos impactos ambientais; Certificação ambiental; Termo de Compromisso Ambiental; Termo de Ajustamento de Conduta; Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; Plano de Circulação Viária e Transporte; Estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; Incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; Criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público Municipal, como áreas de proteção ambiental e reservas ecológicas; Sistema Municipal de Informações sobre o meio ambiente; Relatório de Qualidade do Meio Ambiente e Zoneamento Ambiental. Diferentemente das disposições do capítulo anterior, pouca coisa foi aplicada até os dias de hoje, mesmo porque, alguns desses instrumentos dependem de lei específica. Individualmente ou em grupos por afinidades estes instrumentos foram conceituados e listados (preempção, parques lineares, caminhos verdes, piscinões, centralidades, CEU e AIU), mas, como não poderia deixar de ser, os instrumentos que alteravam os coeficientes de aproveitamento básico e máximo (outorga onerosa do direito de construir, transferência do direito de construir e operações urbanas) foram muito detalhados com definições, quantificações e fórmulas de aplicação. O título IV tratava da gestão democrática do sistema de planejamento e foi composto em capítulos sobre gestão democrática do sistema de planejamento urbano, sistema municipal de informações, processo de planejamento urbano municipal e participação popular. No processo de planejamento urbano municipal foi elencado o conjunto de mecanismos

19 98 de regulamentação do PDE, sendo que pouco foi aplicado até os dias de hoje, como código de posturas, lei para projetos de intervenção urbana, lei de zoneamento ambiental, leis específicas para novas Operações Urbanas Consorciadas, Plano de Recuperação das Áreas Verdes e Fundos de Vales, regulamentação do parcelamento compulsórios e das áreas usucapidas, regulamentação do Termo de Compromisso Ambiental e regulamentação dos procedimentos para avaliação ambiental estratégica. Foram implementados, total ou parcialmente, os aspectos técnicos das HIS e HMP, a aplicação da outorga onerosa e a disciplina de uso e ocupação do solo, bem como, os Planos Regionais, o Plano de Circulação Viária e de Transportes e o Plano de Habitação, sendo que os dois últimos não foram transformados em lei. Também alguns aspectos relativos à participação popular foram implementados, principalmente em razão dos esforços dos movimentos populares de luta por moradia e da própria Secretaria de Habitação da Prefeitura. Estes instrumentos consistiam em Conferência Municipal de Desenvolvimento Urbano; Assembléias Regionais de Política Urbana; Conselho Municipal de Política Urbana; Audiências Públicas; iniciativa popular de projetos de lei, de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; conselhos reconhecidos pelo Poder Executivo Municipal; assembléias e reuniões de elaboração do Orçamento Municipal; programas e projetos com gestão popular, e comissão de legislação participativa. Com a troca de gestão em 2005, o comprometimento da Prefeitura com os movimentos de luta por moradia arrefeceu e, conseqüentemente, a importância destes instrumentos todos diminuiu, o que demonstra que a gestão do planejamento urbano pode ter rumos diferentes conforme sua orientação política, mesmo que conte com instrumentos urbanísticos semelhantes, o que não acontece com o tema parcelamento, uso e ocupação do solo.

20 Planos Regionais Estratégicos das SubprefeituraS (Lei /04 - PRE) Concepção, discussão e aprovação. Provavelmente em razão do pouco tempo decorrido desde a sua promulgação, pouco se escreveu sobre os Planos Diretores de São Paulo, especialmente sobre os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras, mas o processo de descentralização das intervenções de agentes sociais e econômicos provocou a discussão da cidade nos mais longínquos bairros. Segundo Flávio Villaça os [...] contratempos (na aprovação da lei) constituíram, sem dúvida, uma rica e variada experiência prática de planejamento, de participação popular e de promoção de debates públicos, tanto por parte da Prefeitura e do Poder Judiciário, como por parte da pequena parcela da sociedade organizada que deles participou [...] se não considerarmos a Guerra do Coeficiente Um (1), os Planos Regionais despertaram muito mais interesse na população (VILLAÇA, 2005, pg. 24). Nabil Bonduki, relator dos dois projetos de lei na Câmara de Vereadores acrescenta que [...] um grande desafio é a descentralização do planejamento, que se (concretizou e se) concretizará com a formulação dos Planos Regionais, Planos de Bairros e Planos das ZEIS. Com ela, regiões que nunca foram objeto de ordenação pública ou privada, em particular a periferia, poderão ter seu desenvolvimento planejado, com a definição de prioridades e com ganhos de qualidade de vida dos moradores (Bonduki, 2007, pg. 241). Antes do processo de discussão e aprovação, foram montadas equipes de planejamento nas subprefeituras e até contratados consultores, para elaborar juntamente com o

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