Brasil Desenvolvimento da Primeira Infância: Foco sobre o Impacto das Pré-Escolas

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1 Relatório Nº: BR Brasil Desenvolvimento da Primeira Infância: Foco sobre o Impacto das Pré-Escolas Versão original: setembro de 2001 Tradução: Abril de 2002 Departamento de Desenvolvimento Humano Brasil - Unidade de Gerenciamento do País Região da América Latina e do Caribe Documento do Banco Mundial

2 Equivalência Cambial Unidade Monetária - Real (R$) Dezembro 1999: R$ 1.79/US$ Dezembro 2000: R$ 1.95/US$ Julho 2001: R$ 2.50/US$ Ano Fiscal 1º de Janeiro 31 de Dezembro Vice Presidente: Gerência do País / Diretor: Economista Principal: Gerência do Setor / Diretor: Líder de Equipe: David de Ferranti Gobind T. Nankani Suman Bery/Joachim von Amsberg Xavier Coll Mary Eming Young Embora este relatório tenha sido discutido com instituições e indivíduos do Governo Brasileiro, as opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva do Banco Mundial.

3 CONTEÚDOS Agradecimentos......v Abreviações e Siglas vii Sumário Executivo....ix Capítulo I: Introdução Distorções no Desenvolvimento do Brasil e o Desenvolvimento da Primeira Infância I. Os Desequilíbrios do Desenvolvimento no Brasil Correlações de Disparidades....5 II. O Desenvolvimento da Primeira Infância e a Redução nos Desequilíbrios de Desenvolvimento Evidências Internacionais dos Benefícios do Desenvolvimento na Primeira Infância III. Escopo do Estudo Capítulo II: Mensurando os Benefícios e os Custos da Educação Pré -Escolar I. Introdução II. O Impacto da Pré-Escola sobre os Resultados da Educação III. O Impacto da Pré-Escola sobre o Emprego e os Ganhos Futuros IV. O Impacto da Pré-Escola sobre a Situação Nutricional da Criança V. Benefícios Quantificáveis VI. Custos Estimados VII. Os Retornos ao Investimento na Educação Pré-Escolar VIII. Disposição para Pagar por Serviços Pré-Escolares IX. Conclusão Capítulo III: Um Perfil da Educação Pré -Escolar no Brasil I. Introdução II. A Organização Predominante da Estrutura Pré-Escolar III. Matrícula Pré-Escolar IV. Em que Idade Iniciar a Pré-Escola? V. Dimensões Estruturais do Acesso à Pré-Escola i. Diferenças Regionais ii. Divisão entre Urbano e Rural iii. Ricos e Pobres VI. Provisão Pública vs. Privada de Serviços de Pré-Escola VII. A Educação das Mães e a Demanda por Educação Pré-Escolar VIII. Conclusão Capítulo IV: Políticas e Programas de Educação da Primeira Infância I. Introdução II. Histórico dos Programas de Desenvolvimento da Primeira Infância no Brasil III. Metas Atuais i

4 IV. Benefícios das Intervenções Informais e de Baixo Custo no Desenvolvimento da Primeira Infância V. Exemplos de Programas Informais no Brasil i. Programa Criança Maravilhosa ii. Programa de Alimentação de Pré-escolar ONGs Fornecendo Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância no Brasil...37 i. Pastoral da Criança ii. Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert...38 VII. Exemplos de Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância em Outros Países...39 i. Modelo de Visitas Domiciliares na Jamaica ii. Modelo Comunitário no Chile: Programa Conheça o seu Filho iii. Programa de Treinamento de Mães na Turquia: O Projeto Turco de Enriquecimento Precoce VIII. Conclusão Capítulo V: Financiamento de Pré -Escolas e Creches I. Introdução II. A Estrutura de Financiamento III. De Onde vem o Dinheiro IV. Custo Por Criança V. Onde o Dinheiro é Gasto VI. Ineficiências no Sistema VII. Ineqüidades no Sistema VIII. A Necessidade de Direcionamento e Comparações com Outros Países IX. Conclusão Bibliografia Tabelas 1 Mensurando os Benefícios da Educação Pré-Escolar...xii 3.1 Matrícula por Faixa Etária e Fontes de Dados, Taxas dos Serviços de Educação Infantil por Idade e Série, PPV 1996/ Matrícula por Faixa Etária e Região, Matrícula de Crianças entre 0 e 6 anos por Tipo de Programa, PPV 1996/ Avaliação dos Retornos do PROAPE Comparação de Retornos do PROAPE, Casulo, Jardim de Infância Público e Ausência de Pré-Escola Situação Geral das Atividades da Pastoral da Criança, até o Primeiro Trimestre de Gastos Públicos com a Educação Infantil, 1995 (R$ Bilhões) Gastos Públicos com Educação, Salário Mensal Médio de Professores da Pré-Escola, 1997 (R$) ii

5 Figuras 1.1 Razão entre os Anos Observados e Presumidos de Estudos nos Países da América Latina Disparidade na Renda por País Taxas de Mortalidade Infantil, 1996: Países de Renda Baixa e Média Taxas de Mortalidade Infantil por Nível Educacional da Mãe, Percentual de Crianças Menores de 5 anos com Desenvolvimento Tolhido pelo Nível Educacional da Mãe Proporção de Brasileiros com Idades Entre 15 e 19 Anos que Concluem a Série Escolar a Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Crianças cujos Pais Tiveram 4 anos de Estudos b Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Crianças cujos Pais são Analfabetos Matrícula Líquida em Programas de Educação na Primeira Infância por Idade, Taxa Líquida de Matrícula de Crianças entre 2 e 4 anos em Creches e Pré-Escolas, Matrícula de Crianças de 6 Anos na Pré-Escola e no Primário, Matrícula de Crianças entre 4 e 6 Anos em Programas de Educação Infantil, Taxas de Matrícula na Educação Infantil para as Áreas Urbana e Rural na Faixa Etária de 0 a 6 Anos, Taxas de Matrícula na Educação Infantil por Renda Familiar Per-Capita para Crianças na Faixa de 0 a 6 Anos Proporção Cumulativa das Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em Creches ou Pré- Escolas de Acordo com os Gastos Familiares Per-Capita, Taxas de Matrícula de Crianças na Educação Infantil pelo Nível de Escolaridade Das Mães, Gasto Total com Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância, 1995 (R$ Milhões) Distribuição de Crianças Pobres Atendidas e Parcelas Estaduais do Orçamento de Assistência Social, 1998 (R$240 Milhões) Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em Instituições Públicas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em Instituições Privadas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita Gastos Públicos com Educação no Chile, Colômbia, Malásia e Brasil. 53 Quadros 4.1a Plano Nacional de Educação no Brasil para : Creches (0 a 3 Anos) b Plano Nacional de Educação no Brasil para : Pré-Escola (4 a 6 Anos) Plano Siga a Criança para o Financiamento do Desenvolvimento da Primeira Infância na Nova Zelândia iii

6 AGRADECIMENTOS Gostaríamos de agradecer as contribuições feitas a este relatório por todos os colegas que ajudaram na preparação deste estudo e pelos participantes do Grupo Consultivo que participou dos workshops de 1-2 de dezembro de 1998 e de de abril de 1999, realizados no escritório do Banco Mundial em Brasília, D.F: (i) Consultores do Banco Mundial: Ricardo Paes de Barros, Diretor, Divisão de Estudos e Políticas Sociais, IPEA; Gaby Fujimoto-Gómez, Especialista em Educação, OEA; Rosane Mendonça, Pesquisadora, IPEA; Pierella Paci, Economista, consultora; e Ana Lúcia Saboia, Diretora, Divisão de Indicadores Sociais (IBGE). (ii) Revisores Externos: Ricardo Morán, Economista Sênior, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); Robert Myers, ex-diretor, Grupo Consultivo sobre Desenvolvimento e Cuidados na Primeira Infância; e Jacques van der Gaag, Reitor, Faculdade de Economia e Econometria, Universidade de Amsterdã, Holanda, ex-economista Chefe, Rede de Desenvolvimento Humano do Banco Mundial. (iii) Funcionários do Banco Mundial: Jamil Salmi, Gerente do Setor de Educação, LCSHE; Indermit Gill, Economista Chefe, LCSHE; Robin Horn, Economista na Área de Educação, LCSHE; Maria Madalena R. dos Santos, Líder do Setor Social no Brasil, LCSHD; Donald Winkler, Especialista Principal, LCSHE; Guilherme Sedlacek, Economista Sênior em Educação, LCSHE; Alberto Rodriquez, Especialista Sênior em Educação, LCSHE; Patricio Millan, ex-líder do Setor Social no Brasil, LCC5F; Fabiana Imperatriz, Assistente de Projetos, LCC5C; e Chris Parel, Oficial de País, LCSDS. Agradecimentos especiais a Ward Heneveld, Especialista Principal em Educação, que foi o primeiro a preparar o documento conceitual deste relatório. (iv) Grupo Consultivo: Oficiais do Governos (Brasil): Ministério da Educação (MEC): Iara Glória Areias Prado, Secretária de Ensino Fundamental (SEF); e Gisela Wajskop, Coordenadora da Divisão de Educação Infantil. Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS): Wanda Engel Aduan, Secretária de Estado; Maribel Peres Azevedo, Diretora, Departamento de Desenvolvimento de Política de Assistência Social; e Rita Helena Horn, Gerente Assistente, Programa de 0 a 6 anos. Ministério da Saúde (MS): Maria Eugênia Pesaro; Coordenadora, Programa de Saúde Infantil; e Célia Maria L.C. Zannon, Professora de Saúde Pública, Universidade de Brasília e Consultora do Ministério da Saúde. Secretaria de Estado da Educação: Antenor Manoel Naspolini, Secretário de Estado da Educação Básica, Ceará. Secretarias Municipais de Educação (Brasil): União Nacional de Secretários Municipais de Educação (UNDIME): Neroaldo de Azevedo, Secretário de Educação, Município de João Pessoa, Paraíba e Presidente da UNDIME Nacional; João Gualberto de Carvalho Menezes, Secretário Municipal de Educação, São Paulo, São Paulo; Rute M. P. Casati e Zilma Ramos de Oliveira, representantes da UNDIME São Paulo; Shirley Psione, Secretária Municipal de Educação, Marechal Cândido Rondon, Paraná; Edi Maria Volpin, Secretária de Educação, Cascavel, Paraná; e Marilei L.S. Teixeira, UNDIME, Paraná. iv

7 Órgãos Governamentais de Pesquisa (Brasil): IPEA: Ricardo Paes de Barros, Diretor, Divisão de Estudos e Políticas Sociais; Rosane Mendonça, Pesquisadora; Sérgio Piola, Especialista em Saúde Pública. IBGE: Ana Lúcia Saboia, Diretora, Divisão de Indicadores Sociais. Representantes de Organizações Não-Governamentais: Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Pastoral da Criança: Dom Luciano Mendes de Almeida. Associação Brasileira dos Fabricantes de Brinquedos (ABRINQ): Ana Maria Wilheim, Gerente. Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert (AMEPPE): Dinéia Aparecida Domingues, Coordenadora de Programa. Organização Mundial para Educação Pré-Escolar (OMEPE), Brasil: Vital Didonet, Vice Presidente, Região da América Latina; e Rosa Emília, Presidente, Comitê Executivo Nacional. Fundação Carlos Chagas: Fúlvia Rosemberg, Pesquisadora. (v) UNICEF: Garren Lumpkin, Oficial de Projetos de Educação. * * * * * Assistência com dados sobre educação infantil foi dada por Carlos Moreno, Coordenador para Análise Estatística e Maruska P. de Almeida, Gerente de Disseminação, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), Ministério da Educação (MEC), Brasil. Os programadores do IBGE, Carlos Caride e João Belchior, prestaram assistência com dados do censo e de pesquisas domiciliares. v

8 Abreviaturas e Siglas ABRINQ AMEPPE BNDES CEAPES CEFT ACS CLT CNBB CPEIP DPI FABS FOSIS FUNDEF PNB INTEGRA IBGE BID INAN INEP IPEA JUNJI LDB MEC MOBRAL MS ONG OCDE OMEPE PNAD PPV PROAPE PROMESA PRONOEI REBIDIA SEAS SEF UNDIME UNICEF Associação Brasileira dos Fabricantes de Brinquedos Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social Centros para Educação e Alimentação Pré-Escolar Children's Embedded Figures Test Agentes Comunitários de Saúde Consolidação das Leis do Trabalho Conferência Nacional dos Bispos do Brasil Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas Desenvolvimento da Primeira Infância Folhas de Acompanhamento e Avaliação das Ações Básicas de Saúde, Nutrição e Educação Fundo de Solidariedade e Investimento Social Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério Produto Nacional Bruto Fundación Nacional para el Desarrollo Integral de la Infancia Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Banco Interamericano de Desenvolvimento Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Aplicada Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Junta Nacional de Jardines Infantiles Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional Ministério da Educação Movimento Brasileiro de Alfabetização Ministério da Saúde Organização Não-Governamental Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico Organização Mundial para Educação Pré-Escolar Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Pesquisa sobre Padrões de Vida Programa de Alimentação Pré-escolar Proyecto para el Mejoramiento de la Educación, la Salud y el Ambiente Programa No Formal de Educación Inicial Rede Brasileira de Informação e Documentação sobre Infância e Adolescência Secretaria de Estado de Assistência Social Secretaria de Educação Fundamental União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação Fundo das Nações Unidas para a Infância vi

9 SUMÁRIO EXECUTIVO Introdução 1. O Governo Brasileiro reconhece a importância de se investir nos primeiros anos da formação de uma criança. Desde 1985, foram integradas ao sistema de ensino básico creches e pré-escolas para crianças com até 6 anos de idade, juntamente com escolas de ensino fundamental e secundário. A Constituição Federal de 1988 declarou que a educação infantil é um direito e sua provisão é dever do Estado e da família. 2. O Brasil saiu da recessão econômica do final dos anos 90 e estabeleceu as bases para um crescimento sem inflação, mas desequilíbrios substanciais de desenvolvimento ainda precisam ser tratados. Por exemplo, embora o País tenha tido uma melhoria considerável nos últimos 20 anos, ainda permanece um déficit substancial no setor educação, dado que a média de anos de escolaridade no Brasil é de 5,8 anos, comparado a 9,5 anos em países do OCDE, Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico. Espera-se que apenas 66 por cento daqueles que estavam cursando a 1ª série em 1998 concluam a 8ª série, levando em média 10 anos para fazê-lo. A repetência crônica tem um efeito desmoralizante sobre as crianças, contribuindo para altas taxas de evasão, além de diminuir a eficiência do sistema educacional. Baixos resultados educacionais, por sua vez, afetam de forma negativa outros indicadores sociais. A disparidade entre ricos e pobres no Brasil permanece sendo a mais alta do mundo, conforme revelado pelo índice Gini de distribuição de renda. Os indicadores de saúde registraram melhorias em anos recentes, mas os índices de mortalidade infantil e de desnutrição entre as crianças ainda são altos se comparados com outros países com os mesmos níveis de renda per capita. 3. A remoção de desequilíbrios de desenvolvimento irá requerer um crescimento econômico sustentável e uma série de intervenções de políticas que afetem a estrutura mais ampla da economia, muitas das quais não cabem no escopo deste estudo. O foco deste estudo está sobre o impacto do desenvolvimento da primeira infância (DPI), particularmente da pré-escola, em rearranjar estas distorções. 4. Este relatório focaliza-se na pré-escola como uma intervenção efetiva no desenvolvimento da primeira infância, especialmente para a melhoria da situação dos grupos mais pobres da população. Devido a limitações de dados, o foco está principalmente na pré-escola, com alguns pontos, quando os dados o permitem, sobre creches e outros serviços para crianças de 0 a 3 anos. O relatório também não trata de importantes questões de acesso a cuidados de saúde, nutrição adequada e qualidade dos serviços de pré-escola oferecidos, todos pontos críticos para uma avaliação dos serviços de primeira infância e que devem ser considerados posteriormente. vii

10 O Que é o Desenvolvimento da Primeira Infância 5. O termo desenvolvimento da primeira infância inclui serviços devotados ao crescimento físico e intelectual de crianças em seus primeiros anos de vida (de 0 a 6 anos). Estes serviços incluem creches, pré-escolas, visitas domiciliares por profissionais treinados, serviços de saúde e nutrição e educação dos pais. Intervenções importantes no início da vida são vistas como pequenos investimentos que geram altos retornos no bemestar físico, mental e econômico durante a vida da criança e do adulto. As pesquisas também demonstram que as intervenções precoces são especialmente benéficas para crianças carentes. 6. Estudos da experiência internacional demonstram que intervenções no DPI possuem os seguintes benefícios: Melhor nutrição e saúde -- Projetos da Colômbia (Community Childcare and Nutrition) e da Bolívia (Integrated Child Development) Índices de inteligência mais altos -- Programa da Jamaica (First Home Visiting); Projeto de Cali, na Colômbia; Programa do Peru (No Formal de Educación Inicial - PRONOEI); e o Projeto da Turquia em áreas de baixa renda em Istambul Maiores índices de matrícula -- Programa PROMESA de DPI na Colômbia Menos repetência -- Programa PROMESA de DPI na Colômbia; o estudo PROAPE de Alagoas e Fortaleza no nordeste do Brasil, e o estudo de DPI da Argentina Menores índices de evasão -- O programa Dalmau da Índia e o programa PROMESA da Colômbia Maior participação de mulheres na força de trabalho -- estudo recente sobre acesso a creches gratuitas feito nas favelas do Rio de Janeiro. 7. Uma quantidade substancial de literatura de desenvolvimento sugere que um programa nacional abrangente de serviços de desenvolvimento da primeira infância pode ser uma forte arma contra a pobreza ao construir o capital humano, um dos melhores investimentos que um país pode fazer em seu desenvolvimento. A Estrutura da Pré-Escola e das Creches no Brasil 8. Em 1988, as creches e pré escolas estavam integradas ao sistema básico de ensino público. Antes responsável apenas pela educação de crianças acima de 7 anos, o sistema público de ensino passou a oferecer educação gratuita para crianças na faixa etária de 0 a viii

11 6 anos. Desde 1996, a provisão do ensino elementar e pré-escolar tem sido uma responsabilidade do município, e a Constituição exige que pelo menos 25% do orçamento seja gasto na manutenção e desenvolvimento da educação. As pré-escolas públicas geralmente têm empregados do governo como seus funcionários e operam sobre um currículo pré-estabelecido. 9. Instituições privadas (incluindo as com fins lucrativos, as filantrópicas e as instituições privadas subsidiadas pelo governo) desempenham um papel substancial no fornecimento de serviços de creche e pré-escola, correspondendo a quase 44% de todas as matrículas formais. 10. A demanda significativa por pré-escolas e creches reflete-se na imensa gama de serviços não formais de DPI oferecidos nos setores público e privado. Embora não haja uma documentação abrangente, estima-se que os serviços informais de DPI sejam significativos, atendendo mais de um milhão de crianças através de visitas domiciliares, creches, treinamento e centros de literatura. Os programas não-formais são importantes exemplos de alternativas de baixo custo às pré-escolas públicas formais. Acesso às Creches e Pré-Escolas 11. Em 1997, em uma população de 22 milhões de crianças com idade entre 0 e 6 anos (aproximadamente 14% da população total do Brasil), aproximadamente 27% estavam matriculadas em programas de creche e pré-escola. As principais dimensões estruturais do acesso são: Maiores índices de matrícula entre as crianças mais velhas. Na faixa entre 4 e 6 anos, 51% freqüentaram programas formais de pré-escola. Isto significa uma enorme melhoria no número de matrículas em pré-escola, que era de apenas 4% nos anos 70. Dado que 15% das crianças com 6 anos já estavam na escola primária, os índices gerais de matrícula (pré-escola e primário) para elas foram de 76%. Índices de matrícula de 8% na faixa etária de 0 a 3 foram considerados particularmente baixos em comparação com os países da OCDE, mas foram similares aos de outros países da América Latina. Menor acesso para crianças que vivem no Centro-Oeste, Sul, Norte e em áreas rurais em geral. O número de matrículas é menor no Centro-Oeste, no Sul e no Norte em comparação com o Nordeste e o Sudeste. Nos dois últimos estados as diferenças são mínimas, com aproximadamente 50% das crianças matriculadas na pré-escola em cada região. Três quartos das crianças na pré-escola freqüentam escolas urbanas. Dentre as regiões, as disparidades entre área rural e urbana foram maiores no Centro- Oeste e no Sudeste e menores para a região Nordeste. Menor acesso entre as crianças mais pobres. Os 10% mais ricos da população podem colocar 56% de seus filhos em creches e pré-escolas, mas apenas 24% das crianças nos 40% mais pobres pode beneficiar-se destes serviços. As crianças mais pobres estão representadas de forma desproporcional entre os repetentes. ix

12 O Impacto da Pré-Escola: Principais Descobertas 12. O impacto das pré-escolas foi avaliado de forma empírica em uma pesquisa feita pelo Banco Mundial e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, IPEA, do Rio de Janeiro. Usando dados da Pesquisa sobre Padrões de Vida (PPV), que cobre aproximadamente cidadãos que vivem em residências (em áreas rurais e urbanas no Sudeste e no Nordeste do Brasil), foi estimado o impacto da pré-escola sobre os resultados educacionais gerais da criança, sobre seu futuro emprego e ganhos no mercado de trabalho e sobre o seu estado nutricional. As principais descobertas, que estão resumidas na Tabela 1, foram: O fato de ter freqüentado a pré-escola teve um impacto positivo significativo sobre a média total de anos de estudos. Descobriu-se que um ano adicional de pré-escola aumenta em média meio ano na escolaridade total da criança. Há algumas indicações de que este ganho seja maior para crianças filhas de pais analfabetos. A pré-escola também tem um impacto positivo estatisticamente significativo sobre a probabilidade de se concluir uma determinada série (um certo nível de escolaridade para uma idade específica). Outra descoberta foi que o coeficiente para menores taxas de repetência é positivo e significativo, levando a uma redução de 3 a 5 pontos percentuais na repetência para cada ano adicional de pré-escola, o que é um resultado importante para o Brasil, onde os altos índices de repetência são especialmente endêmicos. Tabela 1. Mensurando os Benefícios da Educação Pré-Escolar Impacto de um ano de educação pré-escolar sobre: Correlação Estimada Redução inferida nos desequilíbrios de desenvolvimento Escolaridade média cursada Redução na repetência Probabilidade de concluir uma determinada série em um determinado espaço de tempo Ganhos futuros Altamente positiva 0,45 anos de educação (algumas indicações de maior tempo para crianças mais pobres) Efeitos indiretos sobre a renda Positiva Redução de 3 a 5 pontos percentuais (especialmente para famílias mais pobres) Altamente positiva Moderadamente positiva apenas para homens 2 anos de pré-escola aumentam os estudos em geral em aproximadamente 1 ano A pobreza é reduzida Aumenta a eficiência dos gastos com educação Ajuda a diminuir a diferença entre ricos e pobres Ajuda a reduzir os grandes índices de evasão e aumenta a eficiência do sistema educacional A pobreza é reduzida 2 a 6 por cento de aumento (com alguma indicação de um maior aumento para famílias mais pobres) Indicadores de saúde Marginalmente significativa Possível melhoria na saúde x

13 Há um impacto positivo direto e indireto da pré-escola sobre os ganhos futuros. O resultado estatisticamente significativo foi para os ganhos dos homens: um ano de pré-escola resulta em um aumento de 2% a 6% nos ganhos futuros. Há também um efeito indireto sobre a renda pelo aumento no nível geral de escolaridade. Dado que estima-se que um ano de ensino primário aumenta a renda em 11%, calcula-se que, combinados, os efeitos diretos e indiretos sobre a renda do indivíduo que cursou um ano de pré-escola sejam de 7%. Há um impacto relativamente baixo da pré-escola sobre a nutrição da criança. A situação de nutrição é medida por relações de peso e altura, peso e idade, e altura e idade. Embora pareça que a pré-escola está relacionada de forma positiva a alguns atributos da nutrição, os resultados não são conclusivos, incluindo, especialmente, a insignificância da merenda escolar sobre a nutrição. Uma razão custo-benefício de 2 foi calculada para o investimento em pré-escola. Isto implica um alto retorno de investimento. A maior parte das razões de custo-benefício para projetos industriais e de agricultura é menor que 2. Estimativas demonstram a disposição em pagar de R$ 900,00 a R$ 1.600,00 reais por um ano de pré-escola, o que é muito maior que o custo estimado de R$ 480,00 pelo mesmo período. A Efetividade dos Gastos sobre o Desenvolvimento da Primeira Idade/Serviços Pré- Escolares 13. Embora o sistema pré-escolar do Brasil esteja estabelecido há muito tempo e, como mostrado acima, tenha altos índices de retorno, ele não recebe a mesma importância que outros níveis de educação sobre as prioridades de gastos do governo. O gasto por aluno nos níveis de creche e pré-escola é substancialmente mais baixo que em qualquer outro estágio do ensino. Em 1995, o gasto público total para educar brasileiros de 0 a 6 anos foi de aproximadamente R$ 450,00 por criança/ano, o que é dezessete vezes mais baixo do que a quantia gasta por aluno do nível universitário. 14. Os municípios são responsáveis por 90% das despesas operacionais diretas de creches e pré-escolas. Visto que os municípios são também responsáveis por financiar e administrar o ensino básico, que atualmente recebe prioridade no orçamento, sobram poucos recursos para serviços de DPI. Os gastos públicos com a educação pré-primária tendem a ser menores no Brasil que em outros países com níveis semelhantes de desenvolvimento. Por exemplo, em 1999, o investimento por criança no ensino préprimário na Argentina foi quase o dobro do feito no Brasil. As crianças em idade préescolar no Brasil também recebem a menor parte da maioria dos outros tipos de suporte educacional. Apesar de a desnutrição ser mais nociva à saúde durante os primeiros anos do desenvolvimento, apenas 13% do orçamento da merenda escolar no ano de 1995 foi direcionado para crianças entre 0 e 6 anos. 15. Para melhorar a qualidade do ensino e a redistribuição de recursos entre os estados, o Governo Federal iniciou um programa em 1998, o Fundo de Manutenção e xi

14 Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, FUNDEF, que exige que cada município e cada estado aloquem pelo menos 60% de seus orçamentos para a melhoria do ensino fundamental (de 1ª a 8ª série). É garantido um nível mínimo de gastos de R$ 315,00 por aluno por ano, e são comprometidos recursos federais para cobrir eventuais problemas. Como estes recursos não estão acessíveis para creches e pré-escolas, existe alguma pressão para tirar as crianças da pré-escola e matriculá-las mais cedo no sistema de educação primária. 16. Os ricos recebem uma parcela desproporcional dos investimentos públicos. Aproximadamente metade das crianças que freqüentam pré-escolas estão em instituições públicas. Como todas as crianças brasileiras, ricas e pobres, possuem o mesmo direito constitucional de acesso ao ensino pré-escolar, a maioria dos gastos públicos tende a estar desproporcionalmente concentrada na educação de crianças nãocarentes. Isto leva a um subsídio substancial no fornecimento de serviços pré-escolares para a população menos carente. Os recursos necessitam ser realocados para os filhos de famílias mais pobres. Estima-se que sejam necessários investimentos de R$ 600,00 a R$ 800,00 em custos operacionais por ano para fechar o hiato que existe no acesso aos serviços de creche e pré-escola entre os pobres e os ricos. 17. O Estado de São Paulo recebe uma grande parte dos investimentos públicos em creches e pré-escolas, ficando com 75% do total dos gastos públicos brasileiros em serviços para a primeira infância. Entretanto, este Estado possui apenas 12% do grupo de 0 a 6 anos e uma proporção especialmente baixa de famílias mais pobres. Por outro lado, o Estado da Bahia, que é muito mais carente e que possui aproximadamente a mesma população de 0 a 6 anos, recebe apenas 3% dos investimentos públicos do Brasil com serviços para a primeira infância. Com desequilíbrios de gastos como estes, os serviços de primeira infância em São Paulo obviamente possuem uma qualidade bem diferente dos de outras partes do País. Conclusão e Implicações de Políticas 18. A educação pré-escolar pública é geralmente justificada em quatro bases: (i) os pais podem não ter informação suficiente sobre os benefícios da pré-escola, (ii) a préescola cria uma igualdade de oportunidades entre os cidadãos, (iii) a pré-escola aumenta a eficiência do sistema educacional e contribui para aumentar a produtividade do trabalho, e (iv) outros fatores externos positivos tais como melhoria na saúde e nutrição. Dados estes benefícios sociais, o Governo Brasileiro desempenha um papel importante no fornecimento de serviços pré-escolares. Com base nas descobertas deste relatório, os retornos para estes investimentos podem ser aumentados através das seguintes medidas: Fortalecimento dos investimentos em pré-escola para aumentar a freqüência e a eficiência. Pesquisas mostram que há uma disposição impressionante de se pagar até R$ 1.600,00 por um ano de pré-escola. As taxas reais cobradas, entretanto, subestimam a demanda real. No Nordeste, por exemplo, cobra-se das famílias não muito carentes uma taxa de apenas R$ 50,00 por ano. Uma estrutura tarifária melhor seria uma importante medida para melhorar o financiamento da pré-escola sem xii

15 recorrer a desembolsos orçamentários adicionais. Outras medidas poderiam incluir a exploração e a expansão de programas informais, como o PROAPE, como alternativas de baixo custo aos serviços públicos padrão. O escopo de parcerias público/privado também deveria ser explorado. A expansão do acesso à pré-escola para as crianças mais pobres do Brasil deveria ser uma prioridade política. A garantia governamental de pré-escola gratuita para cada criança brasileira é um compromisso louvável que necessita tornar-se mais efetivo através da focalização. É necessário fazer um mapeamento da pobreza nos estados, especialmente nas regiões mais pobres do Norte e do Nordeste, a fim de se identificar brechas no acesso à pré-escola. O melhor método de provisão seria então determinado, utilizando-se o melhor da experiência internacional e adaptando-o para as necessidades e condições locais. As pré-escolas devem prioritariamente localizarse em áreas onde há altas concentrações de pobreza. Combinação da pré-escola com outros serviços de DPI. Dado que a maior parte das crianças entre 0 e 3 anos recebe cuidados em casa, as intervenções para esta faixa etária podem ser mais benéficas se ligadas a programas de saúde primária e à disseminação de informação para os pais, especialmente para as mães. O fato de informar pais pobres sobre os benefícios da pré-escola é um fator importante para o aumento na utilização destes serviços. Trabalho Futuro. Os resultados apresentados neste relatório são os passos iniciais encorajadores rumo a uma estratégia nacional de melhoria dos serviços pré-escolares e de desenvolvimento da primeira infância no Brasil. A formulação de uma estratégia abrangente, entretanto, requer mais pesquisas quanto (i) à qualidade do ensino, (ii) ao papel dos provedores privados e informais da educação inicial, e (iii) ao impacto de programas como o FUNDEF. Os resultados destas pesquisas deveriam ser combinados com uma melhor focalização e com estratégias de financiamento de baixo custo, listadas acima, para se desenvolver um sistema pré-escolar eficiente e bem direcionado. xiii

16 CAPÍTULO I INTRODUÇÃO AS DISTORÇÕES DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL E O DESENVOLVIMENTO DA PRIMEIRA INFÂNCIA 1.1 Este capítulo resume na seção I as distorções de desenvolvimento no Brasil que poderiam ser melhoradas através de intervenções na primeira infância. Na seção II são apresentadas descobertas importantes da literatura que mensuram os benefícios do desenvolvimento na primeira infância (DPI), dentro de um contexto internacional, no sentido de reduzir as distorções de desenvolvimento. A seção III conclui o capítulo descrevendo a estrutura do restante do relatório, que tem seu foco nos principais aspectos políticos da educação pré-escolar no Brasil. I. Os Desequilíbrios do Desenvolvimento no Brasil 1.2 Com uma população de 160 milhões e um produto nacional bruto (PNB) per capita de US$ 4.720,00, o Brasil possui uma posição importante na economia mundial. No final da década de 90, o País saiu com êxito de uma recessão econômica e agora prevê um período de crescimento sem inflação. Apesar disto, permanecem algumas surpreendentes distorções de desenvolvimento, como descrito abaixo. 1.3 Um déficit educacional substancial. Embora o Brasil possuísse a vantagem educacional durante os anos 50 e meados dos anos 60, a crescente população em idade escolar fazia uma grande pressão sobre os recursos educacionais do País. Os anos 70 foram um período de investimento educacional insuficiente e ineficiente, o que limitou severamente a capacidade de construção de capital humano do País.. 1

17 Figura 1.1. Razão entre os Anos Observados e Presumidos de Estudos nos Países da América Latina 1.0 Resto da América do Sul México e América Central 0.5 Brasil Anos Fonte: Londoño Os trabalhadores brasileiros atualmente são, em média, menos qualificados que os trabalhadores em países com um nível semelhante de desenvolvimento (vide figura 1.1). À medida que a produtividade torna-se cada vez mais ligada à economia global, a necessidade de o Brasil ter trabalhadores com maior nível educacional continua a crescer. Embora tenha sido feito um progresso considerável na educação nos últimos 20 anos, o Brasil ainda está abaixo dos níveis médios de aprendizagem dos países da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). A média de anos de escolaridade no Brasil é de 5,8 anos, em comparação a 9,5 anos nos países da OCDE. 1.5 Desigualdade de renda e grande incidência de pobreza. A disparidade entre ricos e pobres é maior no Brasil que na maioria dos outros países do mundo. No Brasil, a renda média dos 10% mais ricos da população é aproximadamente 30 vezes maior que a renda média dos 40% mais pobres (Banco Mundial 1998a). (figura 1.2). 2

18 Figura 1.2. Disparidade na Renda por País Holanda Bélgica Hungria Japão Alemanha Suiça Finlância Noruega Iugoslavia Irlanda Israel Espanha Inglaterra Dinamarca Paquistão Estados Unidos Suécia Canadá França Barbados Itália Coréia do Sul Bangladesh Nova Zelândia Uganda El Salvador Hong Kong Austrália Egito Índia Sri Lanka Portugal Tailândia Indonésia Trinidade e Tobago Argentina República Dominicana Philipinas Republic Bahamas Fiji Costa Rica Venezuela Turquia Nepal Malásia Colômbia Maurícius México Zâmbia Costa do Marfim Quênia Botswana Peru Panama Brasil Fonte: Barros e Mendonça Existem grandes diferenças econômicas entre os 27 estados brasileiros. A região Sudeste (com uma renda per capita de R$10.175,00) abriga quase dois terços da população do Brasil e 70% de suas indústrias, mas apenas 17,7% dos pobres brasileiros. Em oposição, a região Nordeste (com uma renda per capita de R$ 3.414,00) tem aproximadamente dois terços dos pobres do País. 1.7 Baixos indicadores de saúde. De 1970 a 1996, o Brasil registrou melhorias consideráveis nos indicadores de saúde infantil através de programas de saúde pública implementados pelo Ministério da Saúde. A taxa de mortalidade infantil caiu de 95 para 36 em cada nascimentos. O número de crianças que morrem antes de atingirem 5 anos de idade foi reduzido de 135 para 42 em cada 1.000, e a expectativa de vida 3

19 aumentou (Banco Mundial 1998a). Apesar destes ganhos, os indicadores de saúde ainda são preocupantes, especialmente aqueles relativos a crianças nascidas em famílias pobres. Em comparação a outros países de baixa e média renda, o Brasil tem uma mortalidade infantil de 36 em 1.000, colocando-se no mesmo nível que Albânia, China, Tadjiquistão, El Salvador e Irã, países que estão atrás do Brasil em termos econômicos. Países com níveis de desenvolvimento equivalentes ao do Brasil registram taxas de mortalidade infantil bem mais baixas: México (32 em 1.000), Argentina (22 em 1.000), Colômbia (25 em 1000), Chile (12 em 1.000), e Costa Rica (12 em 1.000) (figura 1.3) (Banco Mundial 1998b). Figura 1.3. Taxas de Mortalidade Infantil, 1996: Países de renda baixa e média El Salvador Guatemala Belize Peru Dominican Republic Ecuador Brazil Mexico Paraguay Jamaica St. Lucia Costa Rica Colombia Panama Trinidad and Tobago Venezuela Argentina Uruguay Chile Com base no PIB per capita, PPP PIB = Produto Interno Bruto. PPP = Poder de Paridade de Compra. Fonte: Banco Mundial 1998b. 1.8 A média nacional de mortalidade infantil de 36 por nascimentos não espelha a desigualdade regional. Por exemplo, a taxa de mortalidade na região Sul é em média de 22,5 em nascimentos; na região Nordeste esta taxa varia de 52 a 82,8 em nascimentos. 1.9 Desnutrição entre crianças. Estima-se que 5,7% das crianças brasileiras com idade abaixo de 5 anos sejam desnutridas. Existem documentos que comprovam que a desnutrição desde a gestação até a idade de 6 anos tem um efeito nocivo sobre o desenvolvimento do cérebro (ver, por exemplo, Martorell 1997). A falta de saúde 4

20 durante a infância, causada por subnutrição, infecções ou toxinas do ambiente podem afetar de forma prejudicial o desenvolvimento cognitivo, Sternberg, Grigorenko e Nokes (1997, p. 113). Com isto, pode-se concluir que o atraso em intervenções adequadas pode apenas resultar em milhões de crianças com funções cognitivas que funcionam bem abaixo dos níveis potenciais da criança Aproximadamente um terço das crianças em idade pré-escolar encontra-se nos estados do Nordeste, onde também está o maior percentual de famílias pobres com filhos entre 0 e 6 anos. Estima que mais de 60% das crianças da região Nordeste com menos de 6 anos vivam em lares que consomem menos de R$ 65,00 por mês (Paci 1999). Além de diminuir a competitividade do Brasil no mercado externo, a desigualdade na educação cria um hiato entre cidadãos ricos e pobres que perpetua a pobreza. Correlações de Disparidades 1.11 A mulheres são as que mais sofrem com desigualdades na renda e na oportunidade. Isto, por sua vez, afeta os resultados de educação e nutrição das crianças e perpetua o ciclo de pobreza. Isto é visto em: Filhos de mães com baixo nível educacional são os que possuem maior risco de desnutrição e morte durante seu primeiro ano de vida (figuras 1.4 e 1.5). Figura 1.4. Taxas de Mortalidade Infantil por Nível Educacional da Mãe NA Brasil (1 ) Norte Nordeste Sudeste Sul Centro- Oeste Educação da Mãe (anos) Menos de 4 De 4 a 7 8 ou mais NA = Não disponível. Fonte: IBGE