O DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO NO ÂMBITO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR *

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1 O DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO NO ÂMBITO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR * THE DUAL DEGREE OF JURISDICTION IN THE ADMINISTRATIVE DISCIPLINARY PROCESS RESUMO Naira Neila Batista de Oliveira Norte Na atualidade, no contexto do processo administrativo disciplinar, em se tratando de recurso, o entendimento prevalecente é de que o mesmo não se consolida no âmbito de reexame por instância administrativa superior, não encontrando guarida nos comandos da Constituição Federal pátria, sobretudo no que concerne ao princípio do duplo grau de jurisdição, corolário do devido processo legal, não se podendo confundir os contextos administrativo e judicial, ambos vislumbrados na Carta Magna. O princípio do duplo grau de jurisdição, ainda que não contenha previsão expressa no texto constitucional brasileiro, aos olhos dos doutrinadores está implícito no ordenamento maior. Sendo então este princípio, entendido, na concepção doutrinária, como mecanismo garantidor constitucional, com vistas à proteção dos direitos suscetíveis de ofensa por parte de abusos legislativos e de poder, então dissonantes com o princípio da dignidade da pessoa humana, como estabelece o Artigo 1º, inciso III da Constituição Federal de Dentre os fundamentos constitucionais, verifica-se o controle de legalidade da administração pública por via da inafastabilidade de controle jurisdicional do Poder Judiciário. Portanto, objetiva-se a análise do instituto do duplo grau de jurisdição e da sua possibilidade de aplicação ou inviabilidade na esfera administrativa, a partir de uma visão prática e efetiva que permita despertar a consciência jurídica e do entendimento das posições adotadas por correntes teóricas antagônicas, no que se refere ao duplo grau de jurisdição em matéria processual administrativa disciplinar. Ao final, serão apresentadas as considerações finais acerca do tema abordado. PALAVRAS-CHAVES: PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. CONTROLE JURISDICIONAL. ABSTRACT Nowadays, in the context of administrative disciplinary process, when we re talking about appeal the prevailing sense is that this doesn t consolidates by the review in a higher administrative instance, not finding garantees in commands of the Federal Constitution, especially the principle of dual degree of jurisdiction, corollary of due legal process and confuse the judicial and administrative contexts, both contemplated in the Federal Constitution. The principle of dual degree of jurisdiction, although it is not in constitutional text, for in the eyes of the and jurists this is implicit in law. Then, of * Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em São Paulo SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de

2 course, being this principle in doctrinaire, as a mechanism to constitutional rights susceptible of offence by legislative and power abuse, discordant with the principle of human dignity, laid down in article 1, III of the Federal Constitution of Among the constitutional foundations, the control of the legality of public administration by the judicial control. Therefore, this paper objectives analysis of the institute of dual degree of jurisdiction and their applicability in the administrative instance, from a practical and effective vision enabling legal awareness and understanding of current theoretical positions adopted by antagonistic, as regards the dual degree of administrative procedural jurisdiction disciplinary proceedings. In the end, will be presented the final thoughts by the theme. KEYWORDS: ADMINISTRATIVE DISCIPLINARY PROCESS. DUAL DEGREE OF JURISDICTION. JUDICIAL CONTROL 1 INTRODUÇÃO Em conformidade com os ditames da jurisprudência atual, vem prevalecendo o entendimento de que o recurso administrativo não se traduz em garantia textualizada na Constituição Federal de 1988, dada a inexistência de princípio ou indicativo confirmatório do duplo grau de jurisdição na seara do processo administrativo disciplinar. Por outro lado, em virtude de previsão legal no que diz respeito aos recursos administrativos, reveste-se de fundamental importância a reapreciação, por parte da Administração Pública, das decisões exaradas no âmbito dos processos administrativos disciplinares, posto o risco de eventuais vícios, tornando-se, então, primordial o reexame com vistas à tomada de decisão mais justa, adequada à concretude do caso, de modo a refletir transparência e interesse de resolução perante o inconformismo do agente ou administrado. A reapreciação poderá ocorrer através de recurso hierárquico próprio, interposto perante autoridade ou instância superior, no âmbito do mesmo órgão administrativo. Ainda, através de recurso hierárquico impróprio pelo qual o recorrente se reporta a autoridade ou órgão diverso da repartição signatária do ato. Elenca-se, também, o pedido de reconsideração que consiste no requerimento feito à autoridade prolatora da decisão, para o exercício de reexame da matéria punitiva, objetivando-se a modificação ou invalidação do ato. Por fim, tem-se a revisão destinada ao reexame, desde que se carregue consigo fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada. O controle da legalidade do processo administrativo poderá ocorrer de forma intrínseca, por via de recurso administrativo, vislumbrada a possibilidade de reexame a qualquer tempo, e extrínseca, pelo Poder Judiciário, através de via ordinária ou mandado de segurança, podendo acarretar a anulação, a retificação ou a manutenção do ato administrativo. Ressalte-se, porém, que não cabe ao Judiciário o exame acerca da 8029

3 sanção imposta, de modo a substituí-la, agravar ou abrandar o ato punitivo. Poderá tãosomente decidir pela manutenção ou anulação do processo administrativo. O presente trabalho abordará a questão da aplicabilidade ou não do princípio do duplo grau de jurisdição no campo do processo administrativo disciplinar. A abordagem terá início com uma análise do processo administrativo disciplinar através da definição do que vem a ser esse instituto, sua contextualização no ordenamento jurídico administrativo, bem como sua aplicação efetiva na prática, tomando-se como base o exemplo do processo administrativo disciplinar regido pela Lei nº 8.112/90, que institui o Regime Jurídico Único dos servidores federais. Após, tratar-se-á do princípio do devido processo legal como mecanismo protetivo da liberdade e dos bens dos administrados, em especial dos processados, coibindo perdas sumárias no âmbito dos seus direitos, bem como abusos do poder estatal. Em seguida, será realizada uma análise acerca da ampla defesa e do contraditório enquanto garantia constitucional que comporta como destinatário o acusado judicial ou administrativamente. Abordar-se-á o recurso administrativo, vislumbrando-se de modo sucinto os recursos criminais e cíveis como forma de estabelecimento de uma noção comparativa desse instituto processual. Na seqüência, será realizada uma análise acerca do duplo grau de jurisdição, contemplada a necessidade e a utilidade de sua aplicação em sede de processo administrativo disciplinar. O trabalho será baseado em pesquisa bibliográfica e ao longo de todo o estudo serão apresentados os entendimentos de doutrinadores sobre a matéria, seguindo-se a necessária reflexão acerca do tema. 2 O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR A administração pública, com vistas na regulação de conduta de seus agentes, bem como no registro dos atos em geral, buscando solução para as divergências apresentadas, socorre-se do processo administrativo, o qual é composto de diversas etapas as, quais, tal como em um processo judicial, são denominadas de procedimento. De acordo com MEIRELLES: Processo é o conjunto de atos coordenados para a obtenção de decisão sobre uma controvérsia no âmbito judicial ou administrativo; procedimento é o modo de realização do processo, ou seja, o rito processual.[1] 8030

4 De seu turno, ROCHA menciona que em nosso sistema jurídico as noções de processo e procedimento encontram-se por vezes tão próximas que em alguns casos fica difícil distinguir as duas figuras. Prossegue o autor mencionando que ainda não fazemos a perfeita distinção periférica entre estes fenômenos, como ocorre no direito Português e cita J. J. Gomes Canotilho, para o qual em termos genéricos o procedimento é a transformação em acto do poder legislativo (e também administrativo) ou, se se quiser, a concretização da competência legislativa (e administrativa), enquanto o processo é o modo de desenvolvimento da função jurisdicional (ou, noutra perspectiva, a concretização da competência jurisdicional.[2] É possível, portanto, se estabelecer distinção entre processo (judicial ou administrativo) de mero procedimento, sendo que este último não culmina em conseqüências jurídicas tais como decisões ou aplicação de sanções, que afetem a esfera do investigado, ao contrário do processo administrativo disciplinar, como se verá adiante. O processo administrativo, então, é deflagrado com a finalidade de se alcançar os fins inerentes ao interesse público do Estado, tendo como fundamentos os princípios que o norteiam, quais sejam os princípios da moralidade, da lealdade e da boa fé, da eficiência, da ética e da verdade material. O processo, portanto, poderá tomar diferentes caminhos legalmente previstos, ou seja, adotar diversos procedimentos conforme a necessidade da pretensão a ser litigada e os resultados de sua decisão jurisdicional.[3] No campo prático administrativo, toda sequência de atos destinados à justa composição, por um órgão imparcial de autoridade, de um conflito de interesse ou litígio, recebe o nome de processo, seja ele ou não revestido de natureza jurisdicional. Distinguindo-se os processos administrativos próprios dos impróprios, tem-se que estes se constituem em simples expediente rotineiro, enquanto aqueles se voltam à resolução de um litígio entre a administração e o servidor ou o administrado. Em regra, a sua tramitação é oficial e pública, somente se admitindo o caráter sigiloso em exclusiva exceção, nos casos pertinentes à segurança nacional. No contexto das modalidades do processo administrativo, tem-se o processo administrativo disciplinar, o qual comporta fundamentação constitucional no princípio da moralidade, em virtude da obrigação de agir da autoridade administrativa que tome ciência de infração funcional, no sentido de instauração do atinente procedimento administrativo para apuração da falta disciplinar cometida. Tem-se, então, que o processo administrativo disciplinar é espécie do gênero processo administrativo. O processo de punição é aquele promovido pela administração pública com o objetivo de apurar infração à lei ou contrato, cometida por servidor, administrado, contratado ou por quem esteja submetido a vínculo especial de sujeição, e aplicar a correspondente penalidade,[4] observados o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal, sob pena de nulidade da punição imposta. O processo administrativo disciplinar constitui, portanto, o instrumento à disposição da administração pública com o fito de apuração de falta e consequente penalização de seus agentes. Observa-se que o processo administrativo muitas vezes é denominado 8031

5 também de processo disciplinar ou inquérito administrativo, sendo considerado impróprio o último termo, já que o inquérito administrativo representa um elemento formador do processo disciplinar, mas este não comporta a feição de mero procedimento inquisitorial, devendo submeter ao crivo do contraditório e da ampla defesa, enquanto que o inquérito administrativo possui as mesmas características do inquérito policial, comportando este natureza jurídica eminentemente inquisitória. No âmbito da União, tem-se a definição de processo disciplinar na redação do Art. 148 da Lei 8.112/90, a qual estabelece o Regime Jurídico Único dos Servidores Federais. Referido dispositivo diz, ipsis verbis: O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontra investido. O Art. 146 do mesmo diploma legal, por sua vez, estabelece que: Sempre que o ilícito ensejar a imposição de penalidade de suspensão por mais de 30 dias, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão, será obrigatória a instauração de processo disciplinar. Observa-se, assim, que a instauração de um processo disciplinar mostra-se imprescindível nos casos em que couber a imposição de penalidade mais severa, caso da suspensão por mais de trinta dias, demissão, cassação da aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão, nesse último caso, para efeito de apuração da infração, já que o cargo em comissão em de nomeação e exoneração ad nutum, mas o ocupante equipara-se ao servidor efetivo em suas obrigações, sendo considerado servidor público lato sensu. A condução de um processo disciplinar se dará através de comissão composta de três servidores estáveis, designados pela autoridade competente que indicará dentre eles o seu presidente, devendo este ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.[5] O desenvolvimento de processo disciplinar, de acordo com o Art. 151 da Lei 8.112/90, ocorrerá nas seguintes fases: I Instauração, com a publicação do ato que constituiu a comissão; 8032

6 II - Inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório; III - Julgamento. É de salientar que há previsão legal de prazo para a conclusão do processo disciplinar, conforme prevê o Art. 152 da Lei n /90, não podendo este exceder os sessenta dias, contados da publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem. O fato autorizador de instauração de processo administrativo disciplinar pela administração pública comporta sua base em dois fundamentos: um constitucional, com guarida no Art. 5º, LV da CF/88, o qual garante aos acusados o contraditório e a ampla defesa, bem como no Art. 41, 1º, II da CF/88, que determina a instauração de processo administrativo para a demissão de servidor estável, sendo-lhe assegurada ampla defesa. Outra determinação, desta feita de ordem supraconstitucional, é a consolidada no Art. 143 da lei 8.112/90, o qual prescreve que a autoridade que tiver ciência de irregularidades no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa. 3 O DEVIDO PROCESSO LEGAL O Devido Processo Legal também conhecido como Due Process of Law[6] constitui o princípio consagrado constitucionalmente que inspira a obrigatoriedade de condutas formais para a garantia dos acusados serem processados sob a égide de normas processuais prévias cabíveis a cada caso,[7] assegurando-lhes a observância do rito procedimental legalmente prescrito, previsto com o objetivo de propiciar a plena defesa ao processado. Destarte, o Devido Processo Legal consiste no princípio mais importante do direito constitucional brasileiro, dele decorrendo os demais princípios, conforme Nelson Nery Júnior, que acrescenta: Em nosso parecer, bastaria a norma constitucional haver adotado o princípio do due process of law para que daí decorressem todas as conseqüências processuais que garantiriam aos litigantes, o direito a um processo e a uma sentença justa. É,por assim dizer, o gênero do qual todos os demais princípios constitucionais do processo são espécie.[8] 8033

7 Saliente-se que o princípio se aplica tanto ao processo judicial, quanto ao processo administrativo, no perímetro administrativo, farta e pacífica é a jurisprudência a respeito, sendo possível apresentar a seguinte aresta do Supremo Tribunal Federal Ementa: policial militar. Praça. Punição disciplinar. Licenciamento "ex officio", a bem da disciplina. Necessidade de observância, pelo poder público, da garantia do "due process of law". Nulidade do ato punitivo que não respeitou essa garantia constitucional. Recurso improvido.[9] Pelo devido processo legal todas as formalidades processuais deverão ser observadas, devendo se garantir ao acusado, o contraditório e a ampla defesa de modo a inexistir dúvidas quanto ao seu estado de defesa. É possível se notar que o princípio do devido processo legal encontra-se, de forma substancial, presente em todos os ramos do direito, como forma de garantia da legalidade e dos administrados contra os abusos do poder governamental.[10] 4 CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NO CAMPO ADMINISTRATIVO A partir Constituição Federal de 1988, é possível se verificar que o contraditório e a ampla defesa,[11] como corolários do devido processo legal, na condição de garantias constitucionais processuais, se estenderam ao processo administrativo, determinando-se assim, à Administração Pública o cumprimento do rito assegurador ao acusado de infração o direito ao pleno exercício de defesa em face das alegações contra si impostas. As decisões do Supremo Tribunal Federal de forma pacífica apontam nesse sentido, como no exemplo a seguir: Por garantia de defesa deve-se entender não só a observância do rito adequado como a cientificação do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusação, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instrução e utilizar-se dos recursos cabíveis. A cientificação deve ser pessoal, sendo admitida a feita mediante publicação oficial (Diário Oficial) nas hipóteses em que a parte interessada estiver em lugar incerto e não sabido (Art. 26 4º da Lei 9.784/99), sob pena de lesão ao contraditório e à ampla defesa.[12] O princípio do contraditório, também conhecido como audiência bilateral, é aquele que permite às partes contrapor as acusações contra si imputadas, visando estabelecer igualdade entre as partes na relação processual. O contraditório prevê a defesa o direito de oposição a todos os atos produzidos pela acusação, apresentando versão ou entendimento jurídico diverso da pretensão do autor. A ampla defesa permite ao acusado a utilização de todos os meios processuais disponíveis para provar o que se alega, produzindo uma defesa a seu favor, ou seja, são as condições que possibilitem ao réu carrear ao processo o conjunto probatório em busca da verdade, sendo-lhe permitido, ainda, caso seja necessário, calar-se ou omitir, no intuito de ver respeitado o seu direito de defesa no âmbito dos atos processuais. 8034

8 Existem entendimentos, contudo, de que não prevalece a completa inafastabilidade do contraditório, enquanto completa audiência contraditória, no processo administrativo, mas tão-somente de um de seus elementos, que é o exercício do direito de defesa. É o que observa, por exemplo, no Acórdão da 7ª CDPúb. do TJSP, no julgamento da AC /6-00, da Relatoria o Desembargador SÉRGIO PITOMBO, de cujo teor se extrai a seguinte passagem: "Não se afirma, pois, a inafastabilidade do contraditório, nos processos e procedimentos administrativos; mas, a exigência de uma de suas peças, a saber: o exercício do direito de defesa, sempre que ocorra uma imputação qualquer. Dizendo de outro modo: o contraditório - dito princípio da audiência contraditória, - contém, por necessário, a ampla defesa. Ela, contudo, de modo prevalecente, nos procedimentos administrativos, que precedem a ação, ou a preparam, deve exercitar-se; seja, a tempo e a hora, sabendolhe de atos e termos; seja impugnando; seja, ainda, pleiteando, ou seguindo a colheita e a produção de meios de prova. A amplitude de defesa modula-se pela increpação. Vige, pois, a regra da proporcionalidade...". No que se refere à defesa da aplicação do contraditório e como seu corolário, da ampla defesa faz-se relevante transcrever a opinião de ROGÉRIO LAURIA TUCCI: Ora, tratando-se de procedimento administrativo, e como qualquer outro da mesma natureza, inclui-se a sua realização na previsão contida no inciso LV do art. 5º da mesma CF. E isso significa, obviamente, que não pode ser constituído e desenvolvido sem conhecimento e participação da pessoa física ou jurídica que deva, eventual e oportunamente, sofrer os efeitos da propositura da ACP a que dirigido: inibe-o, por certo, não só o enfático enunciado do colacionado preceito constitucional, como do antecedente inciso LIV, que, regrando a inafastabilidade, em situações que tais, do devido processo legal, exige a paridade de armas entre os litigantes e, por via de conseqüência, o contraditório ínsito à ampla defesa do agente ao qual é imputado o fato ou os fatos objeto da investigação prévia. [13] O autor menciona não haver dúvida sobre a inafastabilidade de contraditório e da ampla defesa, com todos os meios e recursos dela integrantes, em qualquer processo judicial, ou administrativo, em virtude da acepção ampla que o preceito constitucional citado encerra do que possa ser considerasado acusado, para efeitos da proteção ali garantida. 5 OS RECURSOS ADMINISTRATIVOS O recurso, em sede administrativa, se perfaz através da manifestação do inconformismo do interessado ante uma decisão administrativa, objetivando uma tomada de decisão revestida de segurança, sobretudo quanto à motivação e os fundamentos do ato, de modo a torná-lo cristalino, com a serenidade e a imparcialidade que espera da administração pública no que tange à resolução de litígios envolvendo os seus agentes e administrados. 8035

9 No que concerne ao processo administrativo disciplinar, o recurso consolida o seu fundamento no gravame experimentado pelo acusado cuja decisão foi imposta contrariamente à sua pretensão, consistindo, assim, no instrumento dotado de habilidade propiciadora ao reexame do decisum, no âmbito interno, pela própria via administrativa. Segundo CARVALHO FILHO: Recursos administrativos são os meios formais de controle administrativo através dos quais o interessado postula, junto a órgãos da Administração, a revisão de determinado ato administrativo.[14] O direito ao recurso se embasa no direito de petição previsto no texto constitucional.[15] A esse respeito, CARVALHO FILHO menciona, ainda, que: A noção que encerra o direito de petição é ampla e logicamente abrange também os pedidos revisionais como são os recursos administrativos. Podemos, assim, concluir que os recursos são uma forma de exercer o direito de petição, não podendo os indivíduos, em conseqüência, encontrar óbices para sua interposição.[16] No campo criminal, no quando a parte vencida não se conformar com a decisão proferida em seu desfavor, poderá pedir à instância superior o reexame da matéria, pedido esse constituído em recurso no qual ao julgador a quem se recorre, caberá retroceder, examinando o processo em ordem cronológica decrescente para que possa prolatar a manutenção ou a nova decisão. Quanto ao processo civil, a parte vencida, o terceiro prejudicado e o Ministério Público, tanto como parte quanto fiscal da lei, podem interpor recurso. O terceiro prejudicado demonstrar o nexo de interdependência entre o seu interesse de intervir e a relação jurídica submetida à apreciação judicial.[17] Em sede de processo administrativo disciplinar o recurso hierárquico constitui instrumento pelo qual o servidor público para submete à autoridade superior da própria administração o reexame da decisão que lhe é desfavorável, proferida por outra autoridade, subordinada hierarquicamente à primeira. Esse recurso, em regra, tem efeito devolutivo, podendo, excepcionalmente, ser-lhe conferido o efeito suspensivo, desde que seja previsto de forma expressa em lei ou regulamento ou ainda no despacho de recebimento do recurso. Torna-se necessário então, vislumbrar a classificação dos recursos hierárquicos que se dividem em próprios e impróprios, constituindo-se este no pedido de reexame dirigido à autoridade superior de seção diversa daquela signatária do ato recorrido. Devendo esta autoridade julgadora comportar competência expressada legalmente para tal mister. Enquanto que aquele consiste no pedido de reexame dirigido à autoridade superior àquela, porém da mesma repartição, daquela que exarou o ato punitivo. Conforme MEIRELLES: Recurso hierárquico próprio é o que a parte dirige à autoridade ou instância superior do mesmo órgão administrativo, pleiteando revisão do ato recorrido. Este recurso é consectário da hierarquia e da gradação de jurisdição que se estabelece normalmente 8036

10 entre autoridades e entre uma instância administrativa e sua imediata; por isso mesmo, pode ser interposto ainda que nenhuma norma o institua expressamente, porque, como já disse, nosso ordenamento jurídico-constitucional não admite decisões únicas e irrecorríveis. Recurso hierárquico impróprio é o que a parte dirige à autoridade ou órgão estranho à repartição que expediu o ato recorrido, mas com competência julgadora expressa, como ocorre com os tribunais administrativos e com os chefes do Executivo federal, estadual e municipal.[18] Verifica-se, ainda, no ordenamento jurídico pátrio, o pedido de reconsideração consiste no requerimento feito à autoridade prolatora da decisão, para o exercício de reexame da matéria punitiva, com a finalidade de modificação ou invalidação do ato. O pedido de reconsideração, uma vez deferido ou indeferido, total ou parcialmente, inadmite novo pedido, nem possibilita modificação pela autoridade reexaminadora do ato. [19] Verifica-se ainda, o instituto da revisão que se traduz no instrumento utilizado para reexame do ato punitivo destinado ao servidor ou administrado, a pedido ou de ofício, desde que se aduzam fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.[20] Cabe ressaltar que a revisão pode ser requerida, a qualquer tempo, sendo processada em autos apartados, apensada aos autos principais com instrução e decisão que poderá elidir a pena ou minorar o seu rigor,[21] sendo vedado o agravamento da sanção, ou seja, o reformatio in pejus. 6 O DUPLO GRAU DE JURISDICÃO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO Dentre os princípios constitucionais corolários do devido processo legal está o duplo grau de jurisdição, o qual viabiliza à parte inconformada, o direito ao reexame da decisão proferida. O princípio do duplo grau de jurisdição objetiva alcançar a segurança jurídica no âmbito das decisões, com vistas à possibilidade de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional do Estado-Juiz. No âmbito administrativo, tem prevalecido o entendimento jurisprudencial no sentido de que o duplo grau de jurisdição administrativo não se traduz em garantia constitucional, logo, não sendo possível se considerar nula uma decisão administrativa sancionatória que não tenha sido submetida a reexame por autoridade de nível superiora à autoridade prolatora do ato punitivo. Acerca do temo, exemplifica-se com a seguinte ementa, que reflete o entendimento do Supremo Tribunal Federal: 8037

11 EMENTA: Multa por degradação do meio ambiente. Exercida defesa previa à homologação do auto de infração, não padece de vício de inconstitucionalidade a legislação municipal que exige o depósito prévio do valor da multa como condição ao uso de recurso administrativo, pois não se insere, na Carta de 1988, garantia do duplo grau de jurisdição administrativa. Precedentes: ADI 1049, sessão de , RE , Contrariedade não configurada, do disposto nos incisos XXXV, LIV e LV do art. 5º da Constituição. Recurso extraordinário de que, por esse motivo não se conhece. RE / MG - MINAS GERAIS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI Julgamento: 05/12/1997. No entanto, apesar da prevalência do entendimento majoritário do não reconhecimento da necessidade de aplicação do duplo grau de jurisdição nos limites do processo administrativo, parte da doutrina vislumbra que nada obsta o exercício de reapreciação da conduta dos subordinados, agentes e administrados, por parte de autoridade ou órgão administrativo hierarquicamente superior. De acordo com MELLO: O processo administrativo disciplinar pode ser a qualquer tempo revisto, de ofício ou a pedido, perante fatos novos ou elementos não apreciados no processo suscetíveis de judtificar seja a inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada.[22] É importante frisar que inexiste qualquer aspecto legal impeditivo de propositura do recurso administrativo, devendo este ser sempre manejado de modo a propiciar a responsável atuação da administração pública, ressaltando-se a possibilidade de trâmite pelos órgãos componentes do sistema organizacional administrativo, onde o pedido se veja resolvido, ou seja, exaurido na senda administrativa. Segundo os defensores do duplo grau de jurisdição no âmbito administrativo, esse instituto não consiste exatamente numa garantia constitucional, mas sendo equiparado à garantia prevista nos processos judiciais, figura como princípio implicitamente acostado ao texto da Constituição, autorizador da reapreciação das decisões exaradas pela administração pública nos processos administrativos. Todavia, não se pode descartar o fato de que a Administração Pública, em razão do princípio da autotutela, é legalmente competente para rever seus próprios atos, sendolhe possível a anulação dos atos ilegais e a revogação dos atos inoportunos, independentemente de controle do Poder Judiciário. 7 CONCLUSÃO A questão da aplicação do duplo grau de jurisdição em sede de processo administrativo constitui tema palpitante, gerador de inúmeras discussões doutrinárias e jurisprudenciais, embora haja corrente dominante em nosso país pela sua não incidência, com fundamento na inexistência de previsão constitucional. 8038

12 Em conformidade com o entendimento jurisprudencial pátrio é possível se verificar a não obrigatoriedade do duplo grau de jurisdição no contexto administrativo, ou seja, a prescindibilidade do recurso administrativo perante as decisões administrativas com resolução em instância única sem que reste ferido qualquer dispositivo constitucional. Significa dizer que a via administrativa restará exaurida tanto pelo interessado que percorrer todas as instâncias, como por aquele que usando somente uma delas, deixe transcorrer in albis o prazo para recurso ou que renuncie à sua interposição, demonstrando que não deseja continuar utilizando a via administrativa.[23] Acrescenta a corrente teórica de defesa do duplo grau de jurisdição administrativo, que o mesmo, ainda que não seja vislumbrado em forma de garantia constitucional propriamente dita, deverá ser enxergado na condição de princípio reflexo, pois, se pela própria Constituição o processo é originário do Supremo Tribunal Federal, quer dizer, ele começa naquele órgão de máxima hierarquia, não existe outro grau de jurisdição para reformá-lo. Com isso não haveria um duplo grau de jurisdição possível.[24] Portanto, conclui-se, ainda que presentes todas as possibilidades legais de interposição de recurso no processo administrativo, a não ocorrência do duplo grau de jurisdição no patamar da administração pública, não acarretará a invalidação do ato punitivo decorrente de decisão prolatada em instância administrativa única, isso, em virtude do princípio constitucional de inafastabilidade de controle do Poder Judiciário,[25] mecanismo protetivo de que deverá se valer o servidor ou o administrado que, tomado pelo inconformismo, vislumbre a contrariedade dos seus interesses perante algum ato da administração pública. REFERÊNCIAS BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, BRASIL. Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de Institui o Código de Processo Civil. In: Diário Oficial da União, Brasília, 17 janeiro, BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. In: Diário Oficial da União, Brasília, 12 dezembro,

13 BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de Regula o Processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. In: Diário Oficial da União, Brasília, 1º fevereiro, BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ag Relator Ministro Celso de Melo, 27 de novembro de CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris, GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30. ed. atual. São Paulo: Malheiros, MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20. ed. atual. São Paulo: Malheiros,

14 NERY JÚNIOR, Nelson e NERY Rosa Maria de Andrade. Código de processo civil comentado. 9. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: RT, ROCHA, Ibraim. Natureza Jurídica do Inquérito Civil Público: Um Breve Estudo do Seu Ocaso e o Ministério Público do Trabalho. In: Juris Síntese nº 31 - SET/OUT de SALLES, Carlos Alberto de. I Seminário de Direito Administrativo TCMSP, Processo Administrativo, de 29 de setembro a 03 de outubro de TUCCI, Rogério Lauria. Ação Civil Pública: abusiva utilização pelo ministério público e distorção pelo poder judiciário. In: Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil nº 18 - JUL-AGO/2002, pág. 5. [1]MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2005, p [2]ROCHA, Ibraim. Natureza jurídica do inquérito civil público: um breve estudo do seu ocaso e o ministério público do trabalho. In: Juris Síntese nº 31 - SET/OUT de [3]Cf. MEIRELLES. Eis a opinião do autor: afaste a errônea idéia de que decisão jurisdicional ou ato de jurisdição é privativo do Judiciário. Não é assim. Todos os órgãos e Poderes têm e exercem Jurisdição, nos limites de sua competência institucional, quando aplicam o Direito e decidem controvérsia sujeita à sua aplicação. Privativa do Judiciário é somente a decisão judicial, que faz coisa julgada em sentido formal e material, erga omnes. Mas a decisão judicial é espécie do gênero jurisdicional, que abrange toda decisão de controvérsia no âmbito judiciário ou administrativo. In: MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p [4]GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 10. ed. rev.. e atual. São Paulo: saraiva, 2005, p

15 [5]Artigo 149 da Lei 8.112/90. [6]Cf. Nelson Nery Jr., devido processo legal significa, na verdade, devida adequação ao direito, tradução de conteúdo mais aproximado à cláusula oriunda do direito constitucional anglo-saxônico. A tradução, maleita, da expressão due process of law como sendo devido processo legal tem levado o intérprete a enganos, dos quais o mais significativo é o erro de afirmar-se que a cláusula teria conteúdo meramente processual. A cláusula se divide em dois aspectos: o devido processo legal substancial (substantive due process clause) e o devido processo legal processual (procedural due process clause). In: NERY JÚNIOR, Nelson e NERY Rosa Maria de Andrade. Código de processo civil comentado. 9. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: RT, 2006, p [7]O Artigo 5º, LIV da CF/88 estabelece: ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. [8]NERY JÚNIOR, Nelson. Princípios do processo civil na Constituição Federal. 6. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: RT, 2000, p. 31. [9]BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ag Relator Ministro Celso de Melo, 27 de novembro de [10]CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1980, p. 1201, vol. II, n [11]Artigo 5º, LV da CF/88 aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. [12]BRASIL. Supremo Tribunal Federal. pleno. REsp RT 759/151. Ag Informativo 253, com ampla citação de precedentes. Relator Ministro Celso de Melo, 27 de novembro de In: MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p [13]TUCCI, Rogério Lauria. Ação Civil Pública: abusiva utilização pelo ministério público e distorção pelo poder judiciário. In: Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil nº 18 - JUL-AGO/2002, pág. 5. [14]CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p [15]O Artigo 5º da CF/88 estabelece: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) XXXIV são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. [16] CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p [17] Artigo 499 do CPC. 8042

16 [18]MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 659/660. [19] Pode haver situações e, que o recurso venha a possibilitar o juízo de retratação, caso em que a mesma autoridade que proferiu poderá rever a decisão, modificando-a ou anulando-a. [20] Artigos 174 a 182 da Lei 8.112/90. [21]GASPARINI, Diogenes. op. cit., p [22] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. atual. São Paulo: Malheiros, [23] CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p [24]Nesse sentido Carlos Alberto de Salles em palestra proferida no I Seminário de Direito Administrativo TCMSP, Processo Administrativo, de 29 de setembro a 03 de outubro de [25] O Art. 5º, XXXV da CF/88 prevê: a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito 8043