Políticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos no Brasil: seus discursos e práticas na Reforma Administrativa do Plano "Brasil Novo".

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1 FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA T/EBAP G633p Políticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos no Brasil: seus discursos e práticas na Reforma Administrativa do Plano "Brasil Novo". DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Luciana de Oliveira Miranda Gomes Rio de Janeiro 1996

2 FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Políticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos no Brasil: seus discursos e práticas na Reforma Administrativa do Plano "Brasil Novo". DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR Luciana de Oliveira Miranda Gomes E APROV ADA EM 26/08/96 PELA COMISSÃO EXAMINADORA VALÉRIA DE SOUZA ( MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA uns CÉSAR ~AL VES DE ARAÚJO DOUTOR EM ADMINISTRAÇÃO PAULdROBERTOMOTTA DOUTOR EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PhD 2

3 AGRADECIMENTOS Nada como finalizar um trabalho de pesquisa e olhar ao seu redor, observando quantos que precisamos, antes de mais nada, pedir perdão pela ausência necessária: aos meus pais, irmã e cunhado, que souberam compreender o nervosismo dos últimos temos; aos colegas do Mestrado, sempre dispostos a discutir temas que muitas vezes, pouco ou nada se interessavam; aos amigos da vida, que se resignaram em ficar observando, de longe, por três longos anos. Gostaria de agradecer também a gentileza da professora Valéria de Souza, por me acolher no seu imenso rol de orientandos, sempre com o carinho e a firmeza necessários, e aos membros da banca, professores Luis César Gonçalves de Araújo e Paulo Roberto Motta, mestres para toda a vida. Mas esta fase a vida acadêmica não teria graça sem o meu maior companheiro: Ricardo - amigo de mestrado e amor para a vida inteira. A todos, meu muito obrigada. 3

4 RESUMO Este trabalho busca avaliar o impacto de uma política pública, no caso, a política de desenvolvimento de recursos humanos da reforma administrativa promovida pelo governo do presidente Fernando Collor de Mello ( ) em seu público-alvo - os funcionários públicos civis da União. Para tanto, resgatamos as experiências de reforma que o setor federal atravessou desde a proclamação da República, descrevendo suas estratégias e limitações, e utilizamos dois instrumentos de análise próprios das Ciências Sociais, a Análise de Conteúdo e a Análise do Discurso, a fim de exercitar uma metodologia qualitativa de pesquisa para a ciência da Administração. 4

5 ABSTRACT This text evaluates the impact of public policy on the development of human resources, promoted by the administrative reform of the Fernando Collor de Mello short govemment ( ). Brazilian public administration experiences are also studied since 1889 (Republic Proclamation) describing its strategies and results. Furthermore, two Social Sciences instruments are used: Content Analysis and Speech Analysis. 5

6 SUMÁRIO AGRADECIMENTOS... 3 RESUMO... 4 ABSTRACT... 5 APRESENTAÇÃO... 8 INTRODUÇAO Análise de Conteúdo Análise do Discurso Dificuldades e Limitações da Pesquisa CAPITULO I POLlTICAS PÚBLICAS, REFORMA ADMINISTRATIVA E RECURSOS HUMANOS: ALGUMAS ASSERTIVAS TEÓRICAS Conceituação de Políticas Públicas Fonnulação de Políticas Públicas Gerência de Políticas Públicas Reforma Administrativa Polfticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos CAPíTULO 11 EVOlUÇÃO HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO DE RECURSOS HUMANOS NO BRASIL Antecedentes Históricos Processos de Reforma Administrativa no Brasil, e suas implicações para os Recursos Humanos do Setor Público Dos Primórdios a 11 República Da 111 República à Nova República O Governo Collor de Mello

7 CAPíTULO IV ANÁLISE DA política DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HUMANOS NA REFORMA ADMINISTRATIVA DO GOVERNO COllOR DE MEllO Decomposição da Política O Discurso Elaborado Avaliação da Política de Desenvolvimento de Recursos Humanos na Reforma Collor CAPíTULO V CONSIDERAÇÕES FINAIS A Dimensão Estratégica do Desenvolvimento de Recursos Humanos no Setor Público BIBLIOGRAFIA

8 APRESENTAÇÃO o estudo em questão é o resultado de reflexões acerca da administração pública brasileira, ao longo de dois anos de mestrado. Durante este período, três temas relevantes foram estimulando nosso interesse: Reforma Administrativa, Políticas Públicas e Administração de Recursos Humanos. Meses antes da data final da apresentação do projeto de dissertação, utilizávamos horas preciosas de estudo com o objetivo de optar por um desses temas, sem sucesso. Então, resolvemos propor um tema de dissertação que abarcasse os três interesses, sendo o projeto aprovado em outubro de Desta forma, apresentamos o resultado de nossas conclusões que, menos preocupadas em propor soluções de curto prazo, tem como finalidade somar esforços para contribuir para o desenvolvimento da administração pública no Brasil. 8

9 INTRODUÇÃO Podemos sugerir que o estudo proposto é revestido de dois níveis de relevância: uma histórica e outra metodológica. A relevância metodológica deve-se ao exercício apresentado. Longe de pretender uma inovação de grande porte, pensamos que, a partir de instrumentos próprios das Ciências Sociais, também é possível refletir a cerca de reformas administrativas, principalmente no que concerne à administração de recursos humanos no setor público, através de análise qualitativa de uma política pública. A relevância histórica é demonstrada quando o objeto de estudo é produto de acontecimentos históricos muito recentes, e ao mesmo tempo, importantes para o cenário que hoje temos, onde o presidente eleito em outubro de 1994 enfrenta problemas na Administração Pública Federal" que também são reflexos e conseqüências do movimento de reforma da gestão de Fernando Collor de Mello. I Num artigo de 09 de fevereiro de 1995, publicado no Jornal do Brasil, intitulado "Estabilidade dos Funcionários", Luiz Pinguelli Rosa alerta para o equívoco que será se a proposta do Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, de acabar com a estabilidade dos funcionários públicos federais, for a frente. O autor defende a idéia de que não é a estabilidade que provoca a ineficiência, mas sim a falta de uma carreira planejada, de um plano de cargos e salários, de critérios de avaliação mais democráticos e eficazes. Adicionaremos a este discurso de Pinguelli a falta de um plano para treinamento e desenvolvimento realmente relacionado com outros instrumentos próprios da administração de recursos humanos. 9

10 A partir de algumas tentativas de reforma administrativa analisadas na nossa história, podemos inferir que "investir em recursos humanos" na - e para a - administração pública jamais foi uma preocupação relevante. o governo de Fernando Collor de Mello foi caracterizado pela busca de um caminho neoliberal de administração que, segundo seus dirigentes, seria a saída para a crise que o país atravessava, naquele momento. Com isto, paralelo ao plano econômico denominado "Brasil Novo", foi instituída uma reforma administrativa que, não precedida de estudos e análises de experiências anteriores, foi concebida e detalhada por um grupo restrito de assessores da equipe do governo, e implementada através de medidas provisórias e atos administrativos internos 2 Temos então como objetivo, a modernização do Estado e a melhoria da eficiência da máquina governamental. 3 Uma das políticas propostas para alcançar este intento é particularmente interessante para o presente estudo: a Política de Administração de Recursos Humanos. Esta política pode ser caracterizada como tendente a um exclusivo "enxugamento da máquina" administrativa. Com este propósito, o governo dedicou-se principalmente a demissões e disponibilidades de funcionários públicos, com uma total falta de seletividade quanto aos setores prioritários que 2 Citado em CASTANHAR, José Cezar. Cem Dias de Governo Collor: Avaliação da Reforma Administrativa. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 25(1): 35-81, novo 1990/jan idem. 10

11 deveriam ser preservados, e, ainda, pela desconsideração pela questão do mérito. Apenas em agosto de 1992, através de três decretos 4, é que percebemos uma preocupação com o funcionário público, em relação a treinamento e desenvolvimento. Nesta data, foi instituído: o Programa Nacional de Treinamento do Servidor Público (PNTS); a Comissão lnterministerial para realização de diagnóstico de Recursos Humanos; e a Comissão Especial para revisar e propor alteração em instrumentos legais, normativos e organizacionais relativos à administração de pessoal. Com estes fatos, o objetivo do estudo está na seguinte indagação: até que ponto houve uma correspondência entre o discurso e a prática das políticas de desenvolvimento de recursos humanos aplicadas ao longo da reforma administrativa do governo Col/or? A proposta de pesquisa feita por ocasião da aprovação deste projeto demonstrou nossa predileção pela pesquisa qualitativa. Desta forma, apresentaremos agora os dois métodos eleitos como instrumentos principais para a interpretação dos dados coletados ao longo da pesquisa bibliográfica e documental. 4Decretos de 18 de agosto de Ver: Coleção de Leis da República Federativa do Brasil 184(8): , Brasília, agosto de

12 1. ANÁLISE DE CONTEÚDO Do processo da Comunicação fazem parte, necessariamente, o emissor, a mensagem e o receptor. Instrumento de análise originário desta ciência, a análise de conteúdo tem como objeto exclusivo as mensagens 5, e particularmente a descrição objetiva e sistemática do conteúdo manifesto da comunicação 6. No entanto, este método também pode ser exercitado em outros campos das Ciências Sociais, como a Ciência Política, a Psicologia, a Literatura e a Sociologia. Assim, a análise do discurso político; a investigação de personalidade dos autores através de seus textos; a pesquisa de traços característicos do estilo de autores; e o estudo da evolução das idéias e a melhor compreensão da diversidade das mentalidades nacionais, comportamentos e atividades são exemplos de aplicação deste instrumento. Existem várias formas de exercitá-lo, a partir das seguintes focos de análise: tratamento dos materiais de emissão; análise, através da mensagem, do emissor desta; análise do discurso e do conteúdo da mensagem; percepção e análise dos gostos do receptor. S Ver KIENTZ, Albert. Comunicação de massa - análise de conteúdo. Trad. de Álvaro Cabral, de Pour analyser les media - l'analyse de contenu. Rio de Janeiro, Eldorado, Ver BARDIN, Laurence. Análise de Conteúdo. Trad. de Luís Antero Reto e Augusto Pinheiro, de L'analyse de contenu. Lisboa, Edições 70,

13 Para que a análise de conteúdo propriamente dita se inicie, seguiremos descrevendo suas principais características: a legibilidade e as estruturas. A legibilidade de um conteúdo pode ser explicitado através do seguinte questionamento: "(..) Quais são os fatores concretos que fazem com que um texto seja mais ou menos fácil de ler e compreender? (..),,7. Já as estruturas vão identificar, "(..) sob a diversidade dos conteúdos particulares, as características constantes, para fazer surgir a estrutura que as especifica" 8. Encontramos então um duplo aspecto da comunicação. Ela é ao mesmo tempo "representacional", pois exprime a personalidade, os estados afetivos e a ideologia do seu autor; e "instrumental", já que serve de instrumento para agir sobre o receptor, revelando as estratégias empregadas para esse objetivo ser alcançad0 9 Segundo Kientz lo, algumas regras para construção da análise de conteúdo devem ser observadas: ser objetivo, ou seja, definir sempre com clareza e precisão os critérios a serem adotados; ser sistemático, já que a análise deve levar em consideração tudo o que, no conteúdo, decorre do problema estudado e analisá-lo em função de todas as categorias retidas para 7 KIENTZ, Albert. op. cit. 8 idem. 9 ibidem. 10 ibidem. 13

14 fins de pesquisa; abordar apenas o conteúdo manifesto, sendo que as extrapolações em direção dos conteúdos latentes devem apoiar-se nos conteúdos efetivamente observados; e quantificar. o exercício de quantificar os dados na análise de conteúdo se diferencia da reflexão qualitativa nos seguintes aspectos: na análise quantitativa, o que extraímos como "informação" é a freqüência com que surgem certas características do conteúdo. Já na reflexão qualitativa, é a presença ou a ausência de uma dada característica de conteúdo (ou de um conjunto de características num determinado fragmento de mensagem), que é tomado em 'd ~ 11 consl eraçao. Resta-nos, então, descrever as etapas principais deste exercício metodológico. São elas: definir os objetivos da pesquisa, descrevendo o tipo de material a ser analisado, e o que se visa através dessa análise; constituir um corpus, ou seja, reunir o material sobre o qual vai incidir a análise; decompor o corpus em unidades ou itens, como por exemplo, palavras, símbolos, temas, personagens, unidades espaço-temporais; 11 BARDIN, Laurence. op. cit. 14

15 reagrupar as unidades e categorias, observando que estas devem ter classificação exaustiva, serem mutuamente exclusivas, e terem sido definidas através de critérios precisos, e serem pertinentes com os objetivos da pesquisa; tratar quantitativamente os dados, através da análise de freqüência e a análise associativa, também denominada análise de contingência I2 Assim, definiremos a análise de conteúdo como um instrumento de pesquisa que visa "(..)estabelecer uma correspondência entre as estruturas semânticas ou lingüísticas e as estruturas psicológicas ou sociológicas(..)"13, como por exemplo condutas, ideologias e atitudes, dos enunciados eleitos como objeto de reflexão. 2. ANÁLISE DO DISCURSO A análise do discurso entende que as palavras classificadas como "chave", são portadores de uma história e uma ideologia. Desta forma, faz-se necessário situar sempre o texto no seu contexto presente e passado. Este método de trabalho e pesquisa é originário da Biblioteconomia e Arquivologia, 12 A análise de freqüência baseia-se no cálculo de percentagens de que uma dada categoria ou unidade aparece no corpus, elaborando medidas de intensidade e de importância. A análise associativa, ou análise de contingência, consiste em comparar as associações efetivamente observadas com aquelas que um cálculo elementar de probabilidades deixa prever. Além disto, somente as associações cuja freqüência observada é sensivelmente superior ou inferior à freqüência previsível são entendidas como significativas. Veja KIENTZ, Albert. op. cito 13 idem. 15

16 onde as variáveis discurso, linguagem e ideologia participam do processo de análise e obtenção do produto, ou seja, o texto classificado. A análise do discurso também é um instrumento de entendimento do discurso científico. Mas como definir o discurso científico em ciências humanas? A proposta da análise do discurso é identificar a cientificidade do discurso através de alguns procedimentos próprios, ou seja, refletir como procedeu o autor para isolar o seu objeto; como passou de um conjunto de observações dadas à sua interpretação; se contribuiu ou não para a ciência em discussão no dado documento/texto. Evidentemente, a interpretação de um dado texto não é neutra. A ideologia do analista influenciará decisivamente a interpretação do documento/texto. Além disso, é importante salientar que a própria ideologia do texto reflete o pensamento da sociedade em que se integra, principalmente da classe dominante. Esta tende a conferir "(...) ao signo ideológico, um caráter intangível e acima das diferenças de classe, a fim de abafar ou ocultar a luta dos índices sociais de valor que ai se trava, a fim de tornar o signo monovalente". 14 Assim, o documento/texto impõe o discurso como verdade, e este acaba sendo percebido como verdade universal. 14 Ver CUNHA, Isabel Maria Ribeiro Ferin. Do mito à análise documentária. São Paulo, EDUSP,

17 o método da análise do discurso impõe também algumas questões relevantes 15 que auxiliam o desenvolvimento da nossa reflexão. Por exemplo: até que ponto a ideologia que permeia um dado discurso é reflexo de uma linguagem de classe ou grupo? Como identificar, através da análise do discurso, a ideologia do Estado e de seus aparelhos? Em que grau a função descritiva se impõe em detrimento da função informativa, e quais as suas conseqüências para a informação? Estas dúvidas serão, na medida do possível, respondidas através das conclusões obtidas pela pesquisa em andamento. As etapas deste método são descritas a seguir: 1. identificação da organização metodológica do discurso do autor através da segmentação do texto; 2. isolamento de conceitos/palavras-chaves tradutoras do conteúdo desses segmentos; 3. elaboração de cortes no corpus do autor, delimitando-o, analisando, desta forma, não a obra como um todo, mas partes consideradas pelo analista significativas, através de critérios determinados em função dos sistemas em que é realizada a análise. 15 idem. 17

18 A segmentação discurso citada no item 1 (um) acima subdivide-se em quatro fases, a saber: 1 a fase: identificação dos traços descritivos que servem de arcabouço ao discurso, descartando argumentos e referências diretas a conhecimentos do autor do texto analisado. O objetivo nessa fase é pinçar segmentos do texto detectados como premissas apresentadas pelo autor, a partir das quais desenvolve seu raciocínio. A esses traços atribui-se conceitos-síntese dessas informações; 2 a fase: separação e identificação dos argumentos em função dos traços descritos isolados. Atribui-se a cada um código de referência como, História, Política, Religião, Direito, e outros; 3 a fase: esquematização e ordenação dos traços descritivos e respectivos argumentos; 4 a fase: identificação das organizações lógico-semânticas, como forma de desmontar o discurso e chegar a algumas hipóteses de leitura. Os dois instrumentos de pesquisa apresentados acima têm aparentemente, o mesmo objeto: a linguagem. Na verdade, existem diferenças sutis de objetivo e percepção, que enriquecem a pesquisa, quando exercitados paralelamente, para um mesmo corpus elaborado. 18

19 Enquanto a intenção da análise do discurso é a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção ou, mais recentemente, também da recepção do texto, inferência esta que recorre a indicadores quantitativos e/ou qualitativos, a análise do conteúdo tem um objetivo quase que puramente lingüístico, onde há a formulação de regras de encadeamento das frases ou textos eleitos como objetos de pesquisa, que procuram descrever as unidades e a sua distribuição Descrito originalmente em BARDIN, Laurence. op. cit. 19

20 3. DIFICULDADES E LIMITAÇÕES DA PESQUISA Ao longo do projeto original foi proposto que o universo da pesquisa abarcaria a Administração Direta Federal, a partir de uma amostra intencional não aleatória, sublinhando assim, nossa opção por uma metodologia de pesquisa qualitativa. Infelizmente, por dificuldade de deslocamento, não foi possível investigar órgãos federais em Brasília. Desta forma, a pesquisa concentrou-se nos seguintes órgãos federais com sede no Rio de Janeiro: Legião Brasileira de Assistência (LBA); Instituto de Proteção do Patrimônio Histórico Nacional (IPHAN). A seleção de sujeitos enumerados no projeto como importantes para o bom desenvolvimento da pesquisa sofreu uma reformulação ao longo do seu desenvolvimento, a partir da seguinte razão: as duas Comissões acima citadas funcionaram em apenas três ocasiões, sendo que foram dissolvidas quando o então presidente Fernando Collor sofreu um processo de impeachment e renunciou ao cargo, em setembro de Desta forma, os sujeitos entrevistados são os servidores que chefiaram ou assessoravam o departamento de Recursos Humanos de seus respectivos órgãos, durante a Reforma Administrativa do Governo Collor. 20

21 CAPITULO I POLITICAS PÚBLICAS, REFORMA ADMINISTRATIVA E RECURSOS HUMANOS: ALGUMAS ASSERTIVAS TEÓRICAS 21

22 1. CONCEITUAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS A palavra política refere-se comumente, à descrição de uma ação - existente ou pretendida - concebida e selecionada após uma análise de possíveis alternativas, já adotadas ou não, onde são incluídos valores e práticas do Estado e da Sociedade. Ao associar-se ao conceito de pública, observamos que estas atividades são caracterizadas de formas específicas, mas de variadas dimensões, como: área substantiva (isto é, social, urbana, saúde); tipo de parâmetro manipulado pelos policy-maker 17 (monetária, cambial, fiscal); jurisdição políticoadministrativa (federal, regional, estadual, municipal); e clientela (assalariados, exportadores de café, aposentados, servidores públicos). Estas são apenas dimensões arbitrárias, que não podem ser consideradas como um conteúdo analítico, apenas mais uma visão "impressionística" 18. A dicotomia Estado/Sociedade privilegia, entre outros assuntos, o estudo da formação, análise e gerência das políticas públicas. Assim, desenvolver um estudo de política pública não é tarefa fácil, dado o imenso rol de transações de poder e informação que cerca este tema. Em primeiro lugar, faz-se necessário um exercício de conceituação do que é política pública, para que, num segundo momento, podermos nos concentrar na 17 policy-maker é o agente por excelência da ação exercida pelo Estado (política pública) na Sociedade. 18 ConfIra MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos da Política Pública. Rio de Janeiro, IPENINPES,

23 análise de uma certa política pública. Definimos então, que política pública refere-se à ação do Estado, intervindo na Sociedade, a partir de uma demanda identificada, ou ainda, como uma resposta a demandas sociais, sendo que esta resposta deve ter uma continuidade planejada. Pedone 19 apresenta uma questionamento interessante a esse respeito: "(..) por que as questões entre indivíduos e grupos podem ultrapassar a esfera privada de resolução de conflitos para tornarem-se questões que mereçam tratamento na esfera do público?" Quando estas questões alcançam um nível tal de conflito, faz-se necessário elaborar políticas que, interferindo na sociedade, os ajustam e auxiliam a manutenção do controle das diferentes forças políticas. As diferentes formas de entrada de uma questão na agenda política podem ser descritas assim: 20 Políticas de cunho imediatista, ou seja, respostas do governo estruturadas em "ações de emergência", caracterizadas por aspectos administrativofinanceiros conhecidos como "tapa-buraco". Através do processo político, onde grupos de interesse 21 "tomam a iniciativa de levantar questões nas quais podem visualizar algum ganho político(..) ". 19 PEDONE, Luiz. Formulação, implementação e avaliação de políticas públicas. Brasília, FUNCEP, idem, p. 13 a grupos de interesse, ou ainda, grupos de pressão, podem ser definidos como "qualquer agrupamento de pessoas, unido por objetivos e atitudes comuns, que tenta por todos os meios à sua disposição, mas sobretudo mediante o acesso à máquina governamental, obter decisões favoráveis aos seus interesses." (ver Dicionário de Ciências Sociais, Fundação Getulio Vargas, MEC, 2 3 edição, 1987). 23

24 Políticas desenvolvidas pelo processo de eventos seqüenciados em algum dos Poderes constituídos, nos três níveis de administração pública. Pode-se observar aí, a ocorrência de acontecimentos que vão formulando um "clima de necessidade de intervenção e de formulação de políticas que tratem das demandas Ir. Através da antecipação de problemas e conflitos latentes percebidos na sociedade 22 Desta forma, os assuntos políticos influenciam a formulação de políticas públicas com características pró-ativas e antecipatórias, e não apenas como resposta a crises surgidas na sociedade. Descreveremos agora dois momentos distintos da política pública: a formulação e a gerência. 1.1 Formulação de Políticas Públicas A formulação de políticas públicas é um processo muito complexo e dinâmico, com vários componentes contribuindo de maneiras diferentes. Implica, inicialmente, na tomada de decisão a respeito do problema a ser resolvido, ou como descrito antes, na prevenção de alguma situação latente. Com a determinação do problema de forma clara e precisa, existirão alternativas a serem pesquisadas e avaliadas, a partir da análise de custo versus beneficio. Nesta fase, também serão eleitas as prioridades das políticas. 22 Infelizmente, em países considerados subdesenvolvidos, não existe a prática de mapeamento de demandas, com vistas a prevenção. 24

25 Com a escolha de alguma alternativa, ou seja, com a decisão política 23 feita, o processo de formulação de políticas públicas inicia-se. Atrelado à decisão política, temos a escolha da forma jurídici 4 que será adotada para a implementação da política. Esta fase de decisão política e ordenamento jurídico engloba, dentre outros fatores autorização orçamentária, pessoal capacitado, material a ser utilizado, divisão de responsabilidades. 1.2 Gerência de Políticas Públicas Com estes fatores descritos plenamente definidos, entramos na fase da gerência (acompanhamento) das políticas públicas. Para efeitos de simplificação, esta fase pode ser subdividida em três: implementação, execução e avaliação. o processo de implementação de políticas públicas definirá os planos, projetos, programas e atividades, além dos cronogramas fisico e financeiro. Monteir0 25, analisando este processo, propõe uma hierarquia de ações deste, 23 Por decisão política podemos considerar aquela que, feita pelos detentores do poder, não estará sujeita a quaisquer limitações além daquelas derivadas de considerações tais como prudência ou moral. (ver Dicionário de Ciências Sociais, Fundação Getulio Vargas, MEC, 2 3 edição, 1987). 24 Defmimos "fonna jurídica" como o fonnato de apresentação da política pública em questão: decreto; lei; decreto-lei; ato nonnativo; etc. Este fonnato definirá o impulso que a política pública terá, assim como a maneira pela qual serão cumpridos seus objetivos. 25 MONTEIRO, Jorge Vianna. op. cito 25

26 que, a partir de sua decomposição, será mais facilmente interpretado. O modelo sugerido pode ser apresentado da seguinte forma: missão; objetivos; políticas; estratégias; programas; sendo que cada um desses termos são caracterizados assim: missão é o propósito da política, a razão de sua existência; objetivos são resultados a alcançar, são desdobramentos da missão; políticas são grandes linhas de ação para viabilização dos objetivos; estratégias são mecanismos específicos para viabilização das políticas; programas são o conjunto de ações que operacionalizam as estratégias. Este modelo compreende ainda: identificação da rede organizacional; as vinculações específicas de cada organização aos objetivos, às estratégias e aos programas que permitem ou permitirão o cumprimento da missão da política; as articulações da rede, segundo indicadores definidos. Esta rede deve ser entendida como a totalidade de organizações que estejam conectadas por algum tipo de relacionamento com a política em questão. Devemos observar que, uma vez estabelecida uma política, nem sempre esta será implementada, a despeito de suas formulações e estudos. A premissa equivocada de que toda e qualquer política estabelecida terá uma conclusão positiva é responsável pela negligência do processo de implementação de 26

27 políticas nos modelos construídos, a fim de explicar o seu desenvolvimento ou para instruir seus formuladores em como melhor desenvolvê-los. Quando as políticas públicas são estabelecidas para induzir mudanças em uma sociedade subdesenvolvida, as discrepâncias desta fase podem perfazer estilos de "comunicação" política com instituições, que serão catalisadores para novas e poderosas tensões, as quais podem ser de apoio (ou não) aos novos padrões de relações. Estes padrões podem ainda, causar modificações adicionais em suas estruturas ou processos. Desta forma, observamos que os países denominados de "Primeiro Mundo", utilizam-se freqüentemente políticas de natureza incrementaf6, não enfrentando os problemas decorrentes da interação dentro e entre os componentes do sistema que envolve certa política pública. A fase de execução de políticas públicas propriamente dita é caracterizada pelo processo de concretização do ideário elaborado na fase anterior (implementação). Deverá a política, nesta ocasião, ultrapassar a burocracia existente na organização responsável, e contar também, com o pessoal capacitado para sua formalização. É necessário o acompanhamento constante deste processo, com vias de verificação (e se for o caso restruturação) 26 A política incrementai pode ser entendida como uma continuação das atividades do governo anterior, com apenas algumas modificações, de características de atualização, apenas. É o modelo aconselhável do ponto de vista político, pois não provoca tantos conflitos na sociedade. Por outro lado, sua essência é basicamente conservadora, pois aceita a legitimidade das políticas anteriores, devido à incerteza com relação às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes. 27

28 do movimento em questão, adequando a política às novas circunstâncias que não estavam presentes no movimento de sua elaboração. A avaliação de políticas públicas pode ser definida como: a mensuração do impacto da política pública na sociedade ( ou no setor elegido para tanto, se for ocaso); e a gerência propriamente dita da política, através de ajustes resultantes de cada avaliação. Desta forma, alguns itens deverão ser observados, em primeiro lugar: adequação da política pública à realidade que se apresenta; a sucessão de políticas públicas semelhantes e/ou com a mesma missão anteriormente implementadas, e com sucesso duvidoso; possíveis influências de políticas externas, onde o relacionamento com outros países poderia provocar mudanças de enfoque e/ou intensidade de uma ou mais características da política. 28