Restrições à aquisição de terras no Brasil Reflexão a partir da situação da empresa de capital estrangeiro

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1 Francisco de Godoy Bueno Vice-presidente da SRB Sócio do Bueno, Mesquita e Advogados Restrições à aquisição de terras no Brasil Reflexão a partir da situação da empresa de capital estrangeiro

2 Entidade representativa da classe rural, fundada em 1919, protagonista de importantes momentos da história do país. Congrega em Comitês Temáticos as principais lideranças do setor, que discutem ideias e propostas para a solução dos problemas que afligem a produção rural. Destacou-se como principal entidade do associativismo rural por defender posições de convicção, jamais cedendo a interesse da conveniência de grupos específicos. Quem somos? Atualmente, é presidida pelo Sr. Gustavo Diniz Junqueira, jovem liderança do setor rural, que projeta a atuação da entidade em três pilares fundamentais para o desenvolvimento do setor: Sustentabilidade; Mercados; Ambiente Institucional. 2

3 Sumário A restrição à aquisição de terras por empresas de capital estrangeiro O problema dos títulos de propriedade A insuficiência da propriedade para o exercício dos direitos pelo proprietário rural A efemeridade da propriedade rural Considerações Finais: O que estamos promovendo no âmbito da SRB Quais as preocupações a considerar 3

4 O problema da aquisição de terras por empresas de capital estrangeiro Lei nº 5.790/71 Restrições à aquisições de terras por pessoas físicas e jurídicas: dimensão limitada; prévia aprovação; limites proporcionais às dimensões municipais - critérios espaciais de soberania; limitação da destinação. 1º do Art. 1º: equiparação das empresas nacionais de capital estrangeiro. Década de 1990: inserção do Brasil nos mercados globalizados, abertura para importação e para os investimentos estrangeiros. Revogação do Art. 171 da Constituição Federal/1988 Posição da AGU pela não recepção do 1º do Art. 1º da Lei nº 5.709/71 (Parecer GQ 181/1998). 2010: Revisão da posição ideológica do Governo, com diferenciação de produtos nacionais e capitais nacionais Publicação oficial do parecer normativo da AGU pela aplicação da Lei nº 5.709/71 (Parecer CGU/AGU 01/2008). Década de 1990: inserção do Brasil nos mercados globalizados, abertura para importação e para os investimentos estrangeiros. Revogação do Art. 171 da Constituição Federal Posição da AGU pela não recepção do 1º do Art. 1º da Lei nº 5.709/71 (Parecer GQ 181/1998). 2010: Revisão da posição ideológica do Governo, com diferenciação de produtos nacionais e capitais nacionais Publicação oficial do parecer normativo da AGU pela aplicação da Lei nº 5.709/71 (Parecer CGU/AGU 01/2008). DECISÃO POLÍTICA INTERFERINDO NO DIREITO DE PROPRIEDADE 4

5 Os investimentos podem ser viabilizados por nova normativa A segurança jurídica depende de decisão judicial, com declaração da não recepção do 1º do Art. 1º da Lei nº 5.709/71, fulminando o motivo de nulidade das aquisições feitas em prejuízo das restrições estabelecidas. 5

6 Evolução histórica da propriedade no Brasil A propriedade privada é uma novidade da Constituição de No regime anterior, as terras eram concedidas em sesmarias, outorgadas com condição de cultivo e morada, sem liberdade proprietária. A Lei de Terras de 1850 legitimou as posses de sesmarias, mas obrigou a aquisição das demais terras não legitimadas. Não há propriedade que não tenha sido adquirida do Estado/Império: a propriedade é sempre derivada de um ato público. Não há, como no sistema anglo-saxão, uma propriedade originária, decorrente de ocupação. Não é possível usucapião das terras que não foram outorgadas pelo Estado. 6

7 Eficácia relativa dos títulos de propriedade A propriedade se adquire com o registro (Artigo 1.245, Código Civil). Há apenas presunção. O registro não tem validade autônoma. A validade do registro depende da regularidade do título translativo do domínio. Manutenção do paradigma do Decreto º 4.857/39, em que a transcrição era formalidade para dar eficácia real ao título translativo. Não basta exibir o registro da propriedade, é preciso demonstrar a validade das aquisições anteriores. Admitida a interpretação da AGU, não será proprietário o estrangeiro que adquiriu a propriedade sem a respectiva autorização administrativa (aquisição nula). Admitida a interpretação da AGU, não será proprietário o brasileiro que adquiriu a propriedade do estrangeiro (nulidade na cadeia filiatória). Não é proprietário o cidadão que adquiriu terras que não foram especialmente outorgadas pelo Estado: terras devolutas. 7

8 O impacto generalizado da insegurança jurídica O Parecer Jurídico da AGU tem eficácia meramente interpretativa. Se houve recepção da Lei pela Constituição Federal, como é o entendimento atual da AGU, todos os negócios imobiliários realizados de boa-fé na vigência do parecer anterior são nulos. O negócio jurídico nulo não é suscetível de confirmação, nem convalesce pelo decurso do tempo (Art. 169 do Código Civil). A boa fé dos adquirentes e a eficácia do Parecer da AGU como norma administrativa não gera efeitos civis. Elevam-se demasiadamente os custos de transação (due-diligences imobiliárias) e os riscos envolvidos nos negócios imobiliários (que deveriam ser investimentos certos e seguros). 8

9 Não é só! Mesmo quem registra e demonstra a validade da aquisição atual e anterior pode não exercer o domínio. 9

10 A insuficiência da propriedade para o exercício do domínio Em função da discricionariedade das decisões administrativas, ainda que diante do registro do imóvel, não há garantia de que o legítimo proprietário da terra poderá gozar de todas as prerrogativas e faculdades que lhes são atribuídas pelo direito de propriedade. O exercício da propriedade depende de cadastramento rural, certificação e reconhecimento de domínio, atos dependentes de decisões administrativas discricionárias: Possibilidade de cancelamento discricionário do Cadastramento no SNCE Portaria/INCRA/P/nº 558/99: cancelamento do CCIR de propriedades com mais de hectares ou submetidos a processos de fiscalização. Possibilidade de indeferimento discricionário da certificação de georreferenciamento Sobreposição com áreas de interesse do INCRA (projetos de assentamento), da FUNAI (Reservas Indígenas demarcadas ou não), da Fundação Palmares (Territórios quilombolas reconhecidos ou não) ou do ICM-Bio (Unidades de Conservação implantadas ou não). Possibilidade de avaliação discricionária da validade da cadeia dominial Portaria INCRA 12/2006: processos de fiscalização cadastral; IN - INCRA nº 76/2013: processos de aprovação de projetos de aquisição e arrendamento de terras por estrangeiros ou equiparados a estrangeiros; IN ICMBio nº 2/2009: processos de indenização de imóveis rurais em Unidades de Conservação. 10

11 A constante ameaça de desapropriação A propriedade rural é sujeita ao cumprimento da Função Social (Art. 186 da Constituição Federal), podendo a propriedade improdutiva ser desapropriada para fins de Reforma Agrária. Lei 8.629/1993 Propriedade produtiva é aquela que cumulativamente: Tem mais de 80% da área aproveitável ocupada com atividades produtivas (GUT); Atinge 100% do índices de produtividade estabelecidos pelo INCRA (GEE). Problema: a qualquer momento, o INCRA pode fiscalizar a propriedade rural, sendo irreversível a desapropriação da propriedade considerada improdutiva. Os processo administrativos são conduzidos de forma discricionária, pelo órgão interessado na obtenção de terras para Reforma Agrária, muitas vezes sem considerar as dificuldades técnicas, climatológicas, dentre outras, que afetam a exploração da terra. Art. 9º da LCP 76/93: Na ação de desapropriação é excluída a apreciação quanto ao interesse social declarado. A controvérsia possível limita-se à validade do título do expropriado e ao valor da indenização. 11

12 É preciso debater um novo marco regulatório proprietário: Estabelecer bases republicanas para o Direito de Propriedade no Brasil, com segurança jurídica, rompendo com a tradição imperial de que terras são concedidas, e não adquiridas, e que o Estado pode intervir discricionariamente nesse direito constitucional fundamental. 12

13 Considerações finais São inúmeras as restrições à propriedade rural no Brasil, que afligem não apenas as empresas de capital estrangeiro, mas todo o setor. Como fundamental no processo de garantia ao desenvolvimento, é necessária a revisão do modelo de garantia do direito de propriedade, para que se tenha segurança jurídica do direito constituído com o registro imobiliário. Destacam-se nesse processo as seguintes preocupações: 1. A convalidação dos vícios do título aquisitivo pelo decurso do tempo do registro; 2. A redução da ingerência administrativa no exercício do direito de propriedade; 3. Ampliação do direito de defesa e dos instrumentos de incentivo da função social da propriedade, alternando-se o foco de sanção para promoção. 13

14 Perspectivas Para a questão do estrangeiro: Questionamento judicial da posição da AGU no Supremo Tribunal Federal propositura de ADPF pela SRB. Para a validade dos registros públicos: A aprovação da Lei nº , de 19 de janeiro de 2015 demonstra a preocupação em garantir validade e eficácia aos registros (Art. 54). Para combater a ingerência administrativa: A jurisprudência tem reiterado, contra os órgãos da administração, o direito do proprietário titular do registro. Precedentes judiciais: AC - APELAÇÃO CÍVEL ; AC - APELAÇÃO CÍVEL Preocupações: Reiteradas normativas retomando a discussão de cadeias filiatórias; SICAR e Central de gravames: possibilidade de novas ingerências administrativas. 14

15 Francisco de Godoy Bueno Vice-presidente da Sociedade Rural Brasileira, onde é responsável pelo Departamento de Leis e Regulamentos. Advogado sócio do Bueno, Mesquita e Advogados, escritório especializado em agronegócio. Obrigado! Sociedade Rural Brasileira Rua Formosa, 367, 19º andar Centro São Paulo - SP CEP Tel: (11) / Fax: (11) Mestrando em Direito Civil pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Membro do Grupo de Estudos Agrários da USP, da Comissão de Agronegócios da OAB-SP e suplente do CTAJ do CONAMA. Rua Pedroso Alvarenga, nº 1.284, Cj. 111 São Paulo SP CEP

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