Câmara dos Deputados. Reforma Política

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1 Câmara dos Deputados Reforma Política

2 Mesa Diretora da Câmara dos Deputados 53 a Legislatura 1 a Sessão Legislativa Presidente Arlindo Chinaglia 1 o Vice-Presidente Narcio Rodrigues 2 o Vice-Presidente Inocêncio Oliveira 1 o Secretário Osmar Serraglio 2 o Secretário Ciro Nogueira 3 o Secretário Waldemir Moka 4 o Secretário José Carlos Machado 1 o Suplente de Secretário Manato 2 o Suplente de Secretário Arnon Bezerra 3 o Suplente de Secretário Alexandre Silveira 4 o Suplente de Secretário Deley Diretor-Geral Sérgio Sampaio Contreiras de Almeida Secretário-Geral da Mesa Mozart Vianna de Paiva Diretoria Legislativa Diretor Afrísio Vieira Lima Filho Centro de Documentação e Informação Diretor Luiz Antonio Souza da Eira Diretora de Publicações Maria Clara Bicudo Cesar Secretaria de Comunicação Social Diretor William França Revista Plenarium Conselho Editorial Jorge Henrique Cartaxo Pedro Noleto Antônio Octávio Cintra Ricardo Oriá Paulo Roberto de Almeida Carlos Henrique Cardim Fabiano Santos Walter Costa Porto William França Diretor Jorge Henrique Cartaxo [(61) revistaplenarium@camara.gov.br] Editores Antônio Octávio Cintra Pedro Noleto Roberto Seabra Redator Ademir Malavazi Revisão Flora M. da Mota Cabral Ronaldo Santiago Projeto Gráfico, Capa e Diagramação Suzana Curi Foto de Capa Luis Humberto Ilustrações Cerino Marina Rocha Racsow Fale conosco Câmara dos Deputados Centro de Documentação e Informação - CEDI Coordenação de Publicações Anexo II - Térreo - Praça dos Três Poderes Brasília - DF CEP Telefone: (61) Fax: (61) publicacoes.cedi@camara.gov.br Plenarium. - Ano IV, n. 4 (jun. 2007) - Brasília : Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, p. : il. color. ISSN Reforma política, Brasil. 2. Política e governo, Brasil. 3. Biossegurança, Brasil. 4. Meio ambiente, Brasil. CDU (81)

3 Sumário Apresentação... 4 Reforma Política Alexandre Cardoso Reforma política: prioridade da democracia Maurício Rands A inadiável reforma do sistema eleitoral Ronaldo Caiado Com o atual sistema, não há salvação Sandra Starling A reforma política desejável Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff O próximo passo Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi Reforma política: notas de cautela sobre os efeitos de escolhas institucionais Fabiano Santos Agenda oculta da reforma política Jairo Nicolau Cinco opções, uma escolha: o debate sobre a reforma do sistema eleitoral no Brasil Bruno P. W. Reis O presidencialismo de coalizão sob pressão: da formação de maiorias democráticas à formação democrática de maiorias Octavio Amorim Neto Valores e vetores da reforma política José Antônio Giusti Tavares Quatro questões pontuais da reforma política Wilhelm Hofmeister Democracia, governabilidade, estabilidade: os pilares do Direito Eleitoral alemão como referência para reflexões, visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro Olhar Externo Brian Kerr O artigo 2º da Convenção Européia de Direitos Humanos e o dever de efetivamente investigar Balanço da 52 a Legislatura Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo Para um balanço da 52 a legislatura Idéias e Leis José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella Transgênicos, biossegurança e o Congresso Nacional Meio Ambiente Fábio Feldmann Mudanças climáticas: o grande desafio da Humanidade Palavras e História Casimiro Neto Reforma eleitoral Lei nº 842, de 1855 (Lei dos Círculos Eleitorais) Leituras Antônio Octávio Cintra A origem é o sistema eleitoral Paulo Roberto de Almeida O seu, o meu, o nosso dinheiro Fronteiras da sociedade global Perfil do Artista Luis Humberto Fotografia: a reinvenção do real

4 Apresentação A reforma política, tema deste número de Plenarium, tem freqüentado o debate público brasileiro de longa data, com acentuada presença, em particular, nos anos recentes, após o começo da Nova República. Seria idiossincrasia brasileira querer reformar os lineamentos da política do país tão pouco tempo após uma Assembléia Nacional Constituinte? Não nos parece ser o caso. Em política, como em outras esferas de decisão, impõe-se uma perspectiva experimental. De tempos em tempos, é preciso reexaminar a moldura política do país e ver como está funcionando, se está ajudando ou não o país a enfrentar com competência os desafios do tempo presente e capacitando-o para um futuro melhor, num contexto global de muita competição entre as nações. A democracia não é um regime estático, senão arranjo cuja possibilidade de aperfeiçoamento deve estar sempre presente. Se o tema reforma política é recorrente entre nós, as propostas concretas de reforma não têm, todavia, prosperado em sua tramitação legislativa. Em boa parte, tal se deve à incerteza quanto a seus efeitos sobre as carreiras dos próprios parlamentares. Novas regras trazem insegurança. Por essa razão, em várias das propostas contempladas ao longo dos anos, com prudência se estipula, quase sempre, uma data futura para as disposições entrarem em pleno vigor. Entretanto, essa estipulação não tem bastado para facilitar as coisas. Um outro fator importante milita contra as tentativas de reformar a política, ou seja, o problema que as propostas visam a enfrentar não é visto sob a mesma ótica por todos. Raramente, quando se louva ou se critica nosso sistema político, os valores contemplados são os mesmos. Em conseqüência, discrepam os diagnósticos e as propostas corretivas. Mais séria ainda, entre muitos dos que tratam do 4

5 tema, seja em defesa de reformas, seja em oposição a elas, é a falta de explicitação dos critérios usados. Quais merecem maior ponderação e por quê? Avaliar em função de apenas um critério, qualquer que ele seja governabilidade, participação e incorporação políticas, clareza das opções em jogo nas eleições, liberdade de o eleitor escolher o candidato, e não apenas o partido, solidez das agremiações partidárias, lisura dos pleitos, inteligibilidade dos resultados para o eleitor, entre outros é sem dúvida insuficiente, mas é o que quase sempre se faz. Pode-se talvez alegar que muito do que se vê como problema em nossa política seja na verdade peculiar ao funcionamento democrático. Não se pode, na democracia, liminarmente excluir interesses da mesa de negociações, como fazem as ditaduras. As decisões democráticas tendem a ser mais demoradas, a governação se torna bem mais árdua e é sempre vulnerável a críticas. Entretanto, continua de pé a necessidade de avaliar o próprio funcionamento democrático, não para condenar o regime, mas para aperfeiçoá-lo. A qualidade da democracia não é um valor constante, senão uma variável. Há democracias que funcionam bem, outras nem tanto. E a democracia brasileira, pela escolha constitucional do presidencialismo, defronta-nos com desafios especiais. Para operar bem, sem perder a essência democrática, esse sistema requer uma delicada e complexa engenharia política. Já a teremos atingido? Ou é o chamado presidencialismo de coalizão um arranjo precário, demasiado dependente de extraordinárias virtudes de seus praticantes para funcionar, em vez de assegurado pela boa operação de suas instituições? Eis aí, sem dúvida, um dos cernes do debate que é preciso fazer nesta altura. Em suma, a reforma política não tem receita pronta e consensual. Não se justifica, porém, pôr de lado a discussão do regime que temos e adiar o esforço de aprimorá-lo com medidas factíveis, mesmo quando falte certeza absoluta sobre todos os efeitos que elas possam ter. Se o status quo é ruim, não há por que lhe dar prioridade no confronto com propostas de mudança que, no cômputo geral, ofereçam perspectivas melhores, com o argumento de já conhecermos como as coisas operam nos arranjos presentes e desconhecermos o que nos reservam as reformas. A assim proceder, o conformismo levará sempre a melhor, quando há ainda muito a fazer para nosso regime lograr, de forma equilibrada, estabilidade, eficácia e legitimidade. O leitor encontrará, no núcleo temático de Plenarium, uma ampla discussão da reforma política, vista tanto sob a ótica de líderes políticos quanto sob a de ex- Revista Plenarium 5

6 Apresentação poentes da academia. Os prós e contras de algumas das propostas mais conhecidas são tratados com rigor de argumentação e empenho persuasivo, e certamente irão iluminar, sem simplificá-lo, o debate do assunto entre os cidadãos interessados e, em particular, entre os que sobre ele vão decidir no Congresso. É o que almejamos ao dedicar este número de Plenarium a matéria tão crucial e controversa. Note-se que, ao lado dos textos atuais relativos à reforma política, Plenarium publica também um valioso documento histórico, comentado e transcrito pelo historiador Casimiro Neto. Trata-se da defesa do projeto de que resultou a Lei dos Círculos Eleitorais (Lei nº 842, de 1855), feita pelo deputado Eduardo Ferreira França, representante da Bahia, em sessão de 25 de agosto de A manifestação do parlamentar é um sólido arrazoado em prol do voto distrital e é subsídio para o debate de hoje. Assim como nos números anteriores, Plenarium traz, em sua seção Olhar Externo, um texto relevante para o cotejo de nossa realidade com a de outras sociedades democráticas contemporâneas. Trata-se de palestra de Sir Brian Kerr, chefe do Judiciário na Irlanda do Norte, proferida na Conferência Inter-Regional sobre Sistemas de Justiça e Direitos Humanos, realizada em Brasília, em 2006, com patrocínio do Conselho Britânico. Kerr tratou do art. 2º da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Por ser a Convenção, essencialmente, um tratado entre Estados soberanos e não uma lei devidamente promulgada no âmbito do Reino Unido, a jurisprudência lhe proibia a aplicação no direito interno. Depois, no entanto, da entrada em vigor do Human Rights Act, em 2 de outubro de 2000, a Convenção tornou-se diretamente aplicável nos tribunais britânicos. O artigo, além da importância substantiva do tópico, chama-nos a atenção para o crucial problema de integração das normas de convenções internacionais ao direito nacional. A seção Idéias e Leis deste número trata de uma das proposições mais significativas produzidas pela 52ª Legislatura a Lei nº /2005 (Lei de Biossegurança). O artigo dos consultores legislativos José Cordeiro de Araújo e Rodrigo H. C. Dolabella, que assessoraram os relatores da matéria ao longo de sua tramitação na Câmara mostra, com objetividade, como o Legislativo desincumbiu-se com elevado espírito democrático e proficiência da difícil missão de elaborar uma lei cujo objeto, crítico para o desenvolvimento nacional, é extremamente complexo e conflituoso. Nele, os aspectos técnicos e científicos são indissociáveis dos ideológicos e políticos, e a decisão exigiu muito debate, audiência da comu- 6

7 nidade científica, consulta aos setores interessados e demorada negociação, para que a deliberação, impossível de contentar a todos na inteireza de suas posições, fosse entretanto considerada legítima, porque democraticamente feita. Plenarium considerou oportuno, também, trazer um balanço da 52ª Legislatura. Três cientistas políticos, Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo, examinam imensa gama de dados da atividade legislativa no quadriênio passado, provendo um retrato bastante completo e isento de como operou a Câmara dos Deputados no período. Uma nova seção integra também a matéria deste número, a dedicada ao meio ambiente. O tema ganhou urgência neste começo de século. Uma revista do Poder Legislativo tem de acolhê-lo e contribuir para que se torne um dos focos do debate público nos anos vindouros. Para inaugurar a seção, convidamos o ex-deputado Fábio Feldmann, um dos mais ativos e constantes propugnadores da causa ambiental entre nós. Queremos expressar nosso agradecimento aos inúmeros colaboradores que nos honraram com seus artigos neste número de Plenarium. Além dos anteriormente citados, agradecemos ao ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, ao ex-ministro Eduardo Graeff, aos deputados federais Alexandre Cardoso, Maurício Rands e Ronaldo Caiado, à ex-deputada federal Sandra Starling e aos professores Argelina Cheibub Figueiredo, Bruno Reis, Fabiano Santos, Fernando Limongi, Jairo Nicolau, José Antônio Giusti Tavares, Octavio Amorim Neto, Paulo Roberto Almeida e ao Diretor do Centro de Estudos da Fundação Konrad Adenauer no Brasil, o cientista político Wilhelm Hofmeister. Nada mais apropriado para ilustrar uma revista que trata da reforma política do que as imagens feitas por um repórter fotográfico que conviveu durante anos com o poder. Plenarium traz neste número uma pequena mostra do trabalho de quarenta anos do fotógrafo Luis Humberto. Um dos maiores nomes do fotojornalismo brasileiro, além de professor universitário e pensador da Fotografia, Luis Humberto trabalhou nos anos 60 e 70 em revistas semanais, retornou à Universidade nos anos 80 e nos últimos anos publicou diversos livros sobre o fazer fotográfico. É mais uma participação que nos honra. Jorge Henrique Cartaxo Revista Plenarium 7

8 Palácio do Planalto, Foto de Luis Humberto.

9 Reforma Política Alexandre Cardoso Reforma política: prioridade da democracia Maurício Rands A inadiável reforma do sistema eleitoral Ronaldo Caiado Com o atual sistema, não há salvação Sandra Starling A reforma política desejável Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff O próximo passo Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi Reforma política: notas de cautela sobre os efeitos de escolhas institucionais Fabiano Santos Agenda oculta da reforma política Jairo Nicolau Cinco opções, uma escolha: o debate sobre a reforma do sistema eleitoral no Brasil Bruno P. W. Reis O presidencialismo de coalizão sob pressão: da formação de maiorias democráticas à formação democrática de maiorias Octavio Amorim Neto Valores e vetores da reforma política José Antônio Giusti Tavares Quatro questões pontuais da reforma política Wilhelm Hofmeister Democracia, governabilidade, estabilidade: os pilares do Direito Eleitoral alemão como referência para reflexões, visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro

10 Alexandre Cardoso* Reforma política: prioridade da democracia A raiz da maioria dos problemas políticos brasileiros está na ineficiência histórica da educação no país. Sem conhecimentos necessários para distinguir as funções e interdependências de cada poder constitutivo de nossa democracia, o cidadão confunde atribuições e compra gato por lebre. Prova disso é que, três meses após a eleição, um terço dos eleitores não lembra mais em quem votou para deputado. Por oportunismo ou ignorância, os candidatos a parlamentar reforçam o modelo toma lá, dá cá, prometendo benefícios que não podem ou não deveriam cumprir. Recente levantamento sobre o perfil da nova composição da Câmara dos Deputados aponta que dois terços dos parlamentares foram eleitos, direta ou indiretamente, graças ao assistencialismo. O atual e exaurido modelo Centros sociais ou religiosos, apesar de necessários diante da omissão político-eleitoral é o do Estado, oferecem assistência médica, odontológica e alimentícia como principal ingrediente do instrumento de realização de projetos políticos individuais, desvirtuando o desprestígio e da corrupção objetivo filantrópico. Poucos se apresentam ao eleitor com idéias, ideais ou do parlamento brasileiro propostas de debate sobre, por exemplo, o papel do Mercosul, da reforma em todas as esferas tributária ou do marco regulatório do saneamento básico. O atual e exaurido modelo político-eleitoral é o principal ingrediente do desprestígio e da corrupção do parlamento brasileiro em todas as esferas. Um modelo em que o voto no candidato A elege o candidato B. Somente seis por cento dos candidatos atingem o quociente eleitoral, enquanto o restante se beneficia de votos alheios. Esse tipo de política, aliado à manipulação da assistência social, é a responsável pela eleição de simpatizantes do narcotráfico, do roubo de cargas e do tráfico de armas. Além do óbvio investimento em educação, acredito ser necessária a redivisão geográfica do país e, conseqüentemente, a revisão dos conceitos de município dentro do mapa político-eleitoral do Brasil. O princípio de igualdade entre as unidades da Federação está resguardado pela distribuição equânime de vagas no Senado Federal. No entanto, é preciso rever os critérios das eleições proporcionais. Duque de Caxias, no Rio de Janeiro, concentra mais eleitores que todo o Estado do Amapá. O ex-território e seus cerca de quinhentos mil habitantes elegem tantos deputados federais quanto o Distrito Federal, que tem população na casa dos dois milhões. Ou seja, um voto amapaense vale cinco vezes mais que o voto brasiliense. *Alexandre Cardoso, deputado federal, PSB/RJ, é atualmente secretário estadual de Ciência e Tecnologia do Rio de Janeiro. Presidiu a Comissão Especial da Reforma Política na 52ª legislatura ( ). 10

11 Reforma Política Revista Plenarium 11

12 Alexandre Cardoso A reforma possível A Comissão Especial de Reforma Política, que tive a oportunidade de presidir, realizou dezenas de reuniões, audiências públicas e seminários, com especialistas brasileiros e estrangeiros, para discutir as vantagens e desvantagens dos sistemas político, partidário e eleitoral do Brasil. Nenhuma das proposições decorrentes desse debate, como a PEC 548-B e os Projetos de Lei de n os 5.268, e 2.679, obtiveram pleno consenso dos parlamentares. Em dezembro de 2003, a comissão aprovou o anteprojeto de lei nº No modelo atual, os 2.679, o mais completo entre todos, que dispõe sobre o voto de legenda em recursos de campanha são listas partidárias preordenadas, o financiamento de campanha, as coligações provenientes de desvio de partidárias, a instituição de federações partidárias, o funcionamento parlamentar, a propaganda e pesquisas eleitorais. A proposição seguiu para a Co- verbas públicas, dinheiro do narcotráfico, do tráfico missão de Constituição e Justiça e de Cidadania, recebeu análise do relator, de armas, do roubo de deputado Rubens Otoni, no final de 2004, e durante todo o ano de 2005 cargas e do abuso do poder ficou estagnada por falta de vontade política. A última ação que consta do econômico. A comissão controle de tramitação da matéria é um requerimento de urgência de minha chegou à conclusão de autoria, assinado por todos os líderes da Câmara em agosto de que somente vinte por Entre as principais divergências ao PL nº 2.679/2003 estão a lista cento do dinheiro de fechada de candidatos, a fidelidade partidária e o financiamento de campanha. No entanto, essas são as mudanças mais prementes e possíveis de campanha é declarado serem votadas diante da atual cultura política de nosso país. No sistema de listas fechadas, os filiados de um partido votam e escolhem uma relação de candidatos que concorrerão às eleições pela legenda. Esse mecanismo fortalece as siglas e, indiretamente, estimula aqueles que quiserem ser candidatos a manterem-se fiéis aos ideais e projetos do seu partido, sob pena de serem excluídos do processo eleitoral pelos correligionários. Atualmente, apenas Brasil, Chile, Peru, Polônia e Finlândia adotam listas abertas. A fidelidade partidária como obrigação legal não existe em democracia alguma do planeta, mas as migrações entre legendas podem ser desencorajadas por medidas simples. Recentemente, a Câmara alterou seu Regimento Interno estipulando que as comissões permanentes da Casa serão distribuídas entre os partidos, proporcionalmente, de acordo com o resultado das eleições. Antes, o aumento ou redução do número de comissões de uma determinada legenda dependia do vaivém de parlamentares, instigados pelo balcão de negócios promovido anualmente pelos partidos. Entre janeiro de 2003 e outubro de 2005, mais de 180 deputados federais trocaram de partido. As listas fechadas, mistas ou não, são pressupostos para a implementação do financiamento público de campanha porque facilitam o controle contábil dos recursos. Depois de definidos os critérios e pré-requisitos para a obtenção do financiamento, a Justiça Eleitoral fiscalizaria as contas do partido, e não do candidato. Isso significa que o TSE e os TREs focariam sua atenção nas contas das trinta agremiações políticas existentes hoje. Aos que duvidam da eficácia do financiamento público, vale apresentar o resultado de uma pesquisa que a Comissão Especial de Reforma Política realizou sobre o tema. No modelo atual, os recursos de campanha são provenientes de desvio de verbas públicas, dinheiro 12

13 Reforma Política do narcotráfico, do tráfico de armas, do roubo de cargas e do abuso do poder econômico. A comissão chegou à conclusão de que somente vinte por cento do dinheiro de campanha é declarado. Todo o resto é caixa dois. Afinal, ninguém crê que nas eleições municipais de 2004 um vereador gastou, em média, apenas R$ 916,45 para se eleger, conforme dados do TSE. Também foi possível determinar as origens lícitas: nas campanhas para prefeito, as doações são de empresas de lixo, de ônibus, de iluminação e de serviços; para governador, o dinheiro vem de empreiteiras e obras; para presidente, do Sistema Financeiro. Nesses casos, cada centavo vem acompanhado de expectativa de retorno por parte do doador. A reforma política já foi declarada prioridade pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, pelos ex-presidentes do PT José Dirceu e José Genoíno, pelo ex-presidente da Câmara dos Deputados Aécio Neves, e pelo presidente Lula na campanha de A importância da reforma foi novamente reforçada por Luiz Inácio Lula da Silva após a confirmação de sua reeleição. Desta vez, diante dos acontecimentos políticos recentes, creio que a sociedade não permitirá que a Justiça, o Palácio do Planalto ou o Congresso Nacional negligenciem a votação de uma proposta que pretenda disciplinar, racionalizar e modernizar nosso sistema político-eleitoral. A renovação de cerca de cinqüenta por cento da Câmara dos Deputados exigirá novos debates sobre a reforma política. Porém, o tripé financiamento-fidelidade-listas foi amplamente discutido e está pronto para ser votado em De minha parte, acredito que essa é a reforma possível, mas não a desejável. Esses três mecanismos pavimentarão o caminho para uma outra reforma, mais ampla, mais profunda. Ao longo do período em que presidi a comissão especial, tive a oportunidade de conhecer experiências bem-sucedidas de outros países, ouvir especialistas, realizar pesquisas e debruçar-me sobre vasta bibliografia política, partidária e eleitoral. Influenciado por todas essas informações, construí um modelo de reforma política que necessitaria de uma constituinte exclusiva para a implementação do voto distrital misto, os candidatos nacionais, das câmaras municipais regionais e do fim do sistema bicameral no Congresso brasileiro. Mas essa é uma outra história.

14 Maurício Rands* A inadiável reforma do sistema eleitoral 1) Breve diagnóstico do atual sistema Concluídas as eleições gerais de 2006, algumas patologias do atual sistema eleitoral brasileiro repetiram-se no país inteiro. Foi muito grande o abuso do poder econômico. Bairros e municípios inteiros transformados em bocas de urnas remuneradas, mero disfarce à compra de votos declarada. Uma mesma pessoa integrando mais de uma A mercantilização lista. Houve um recrudescimento das formas individualistas de solução de do voto é maior nas problemas: como a ação do Estado ainda é lenta e burocrática, as pessoas eleições legislativas, mas inclinam-se a se valer da eleição para obter favor imediato dos políticos. também contamina o Nessa busca por extrair proveito imediato das eleições, vai se fortalecendo voto para os executivos o personalismo na política. A mercantilização do voto é maior nas eleições legislativas, mas também contamina o voto para os executivos. No processo, os programas e princípios partidários empalidecem. Multiplicam-se as estratégias de chapinhas aglutinando legendas de aluguel cuja capacidade de atingimento do quociente eleitoral é inversamente proporcional à força do programa. Tudo somado, a conclusão é fácil. Embora o problema tenha causas profundas em nossa distorcida cultura política e no próprio processo de formação do Estado patrimonialista, fica difícil negar que as atuais regras do sistema eleitoral facilitam o fenômeno. No dizer de Giovanni Sartori (1994), os sistemas eleitorais classificam-se de dois modos. Primeiro, segundo o modo como os votos são transformados em vagas: sistemas majoritário ou proporcional. Depois, segundo o modo como se selecionam os candidatos e se definem os eleitos. O mais importante, porém, é saber a quem cabe a definição da ordem dos eleitos: se aos eleitores ou se aos partidos. Num extremo, a completa personalização do voto proporcional verifica-se no caso do voto singular transferível, conhecido como Sistema de Hare, onde o eleitor assinala o(s) nome(s) de seu(s) candidato(s) em ordem de preferência, sem qualquer referência ao partido. Tal sistema prevaleceu no Japão até No outro extremo, o voto de lista partidária fechada atribui ao partido a definição da ordem dos nomes a serem eleitos, não podendo o eleitorado inverter essa ordem. Diversos arranjos intermediários atribuem maior ou menor peso ao eleitor ou ao partido na fixação da ordem dos eleitos. Nesta área está a lista aberta não preordenada, em que o partido apresenta a sua chapa, mas os eleitores é que vão definir a ordem dos eleitos. O Brasil, como se sabe, *Maurício Rands, Doutor pela Universidade de Oxford, é deputado federal pelo PT/PE e professor de Direito da UFPE. 14

15 Reforma Política adota para a escolha de deputados e vereadores esse sistema proporcional de lista partidária aberta; para o Executivo e senadores, o sistema majoritário. Na legislatura passada, a Câmara dos Deputados deu andamento à reforma política através do Projeto de Lei nº 2.679/2003, que, depois de aprovado em Comissão Especial e na Comissão de Constituição e Justiça, encontra-se pronto para ser votado em Plenário. Ou, ao menos, para servir de ponto de partida de uma nova rodada de discussões que, espera-se, conduzam ao tão aguardado aperfeiçoamento do atual sistema. 2) Dois valores a perseguir: representatividade e governabilidade A representação política do povo brasileiro tem defeitos e virtudes que refletem a sociedade. Esta Casa é espelho da diversidade e do pluralismo que é inerente às democracias contemporâneas. De um modo ou de outro, as reivindicações de diferentes segmentos sociais encontram uma forma de manifestação nas comissões e no Plenário. O que nem sempre ocorre é a inteira correspondência entre os interesses populares e as decisões do Legislativo, pelo menos na proporção e intensidade sentida pelos setores sociais mais desfavorecidos e com menos poder de representação. Se isso é verdade, uma das explicações A representação política para essa falta de correspondência pode residir nas regras do nosso sistema do povo brasileiro tem eleitoral. Elas favorecem ou dificultam uma melhor expressão dos reais defeitos e virtudes que interesses de cada setor e do conjunto da sociedade? Trata-se de um problema comum a todas as democracias: o da representatividade, autenticidade refletem a sociedade. Esta Casa é espelho ou legitimidade da representação política. É anseio democrático básico a da diversidade e do busca da realização deste valor, o valor da representatividade. pluralismo que é Um outro valor perseguido pelas sociedades democráticas é o da capacidade de governar. Quando os cidadãos delegam poderes às autoridades inerente às democracias contemporâneas para que estas administrem o Estado, eles o fazem na expectativa de que suas necessidades de segurança, justiça, educação, saúde e demais serviços públicos sejam satisfeitas. Inúmeras pesquisas realizadas recentemente sobre cultura política (cf., por exemplo, Os Brasileiros e a Democracia, de José Álvaro Moisés) mostram que a adesão à democracia representativa tem forte correlação positiva com a capacidade do Estado de direito democrático de cumprir com efetividade suas atribuições. Como lembra o Prof. Ronald Dworkin, em sua monumental obra sobre o Princípio da Igualdade (2000), a própria legitimidade do Estado contemporâneo passa a depender da sua capacidade de tratar igualmente todos os cidadãos. O que vale dizer, a legitimação do Estado depende de sua capacidade de cumprimento de atribuições que assegurem um tratamento igualitário básico para todos. Quanto mais eficazes as políticas públicas para satisfação das necessidades da população, mais o Estado ganhará legitimidade. E, portanto, mais fortalecido será o regime democrático. Daí se segue que o regime democrático, para sua própria sustentabilidade, deve enfrentar o problema da governabilidade e da eficiência do funcionamento do Estado. Por isso, a discussão sobre a nossa reforma política, à luz desta reflexão, precisa levar em conta o importante elemento da capacidade de governo do Estado brasileiro. Precisa responder à indagação sobre os efeitos do atual sistema eleitoral na eficiência das nossas políticas públicas. Revista Plenarium 15

16 Maurício Rands 3) O sistema eleitoral brasileiro favorece o valor representatividade ou autenticidade da representação política? Quando se contrapõem os sistemas majoritário e proporcional, é comum o argumento de que o último favorece uma melhor representatividade da sociedade na medida em que a diversidade de interesses encontraria expressão nos diferentes partidos que expressam essas posições. Os interesses minoritários ficariam mais bem protegidos porque não precisariam da aprovação majoritária para obter representação no parlamento. Pois bem, o regime hoje seguido no Brasil é o proporcional e não existem muitas proposições objetivando a introdução do sistema majoritário através do voto distrital. Penso que não estão presentes as condições para uma alteração tão brusca quanto seria a adoção do sistema majoritário para eleição dos membros da Câmara dos Deputados, das assembléias legislativas e das câmaras municipais, visto que importantes correntes de opinião e interesses específicos poderiam ficar ainda mais sub-representados do que já o são. Mas será que o regime proporcional fundado no voto uninominal favorece a representatividade? Como se sabe, o senso comum dominante é o de que, no Brasil, vota-se nas pessoas e não nos partidos. Porque a nossa tradição partidária é débil, a melhor qualidade do voto transcenderia os limites dos partidos. A pouca adesão aos partidos e aos seus programas vem de mãos dadas com o troca-troca de agremiações. Se o eleitor votou A pouca adesão aos no candidato e não no partido, o eleito não tem maiores obrigações com a partidos e aos seus legenda. Sua fidelidade restringe-se ao eleitor. Ocorre que não é apenas a um programas vem de mãos único eleitor. Como ele é eleito com milhares de votos, o comum é que as dadas com o troca-troca opiniões desses eleitores sejam diversas. E que estejam em contradição direta de agremiações. Se o e frontal em muitas das questões sobre as quais o eleito se deve pronunciar. A eleitor votou no candidato solução para o conflito é a escolha pessoal do eleito. Sua opção nas matérias e não no partido, o em discussão passa a ser, no mais das vezes, uma opção pessoal. Ainda que, eleito não tem maiores a posteriori, ele possa buscar fundamentação em algumas das opiniões em obrigações com a legenda conflito entre os que o elegeram. Ao invés da representatividade, o que se verifica é a preponderância da vontade individual do eleito. Se o partido, mesmo assim, continuar a pressioná-lo com o fechamento de questão, ele simplesmente pode mudar de partido. O que, aliás, ocorreu em demasia na legislatura passada, quando 125 parlamentares resolveram abandonar as legendas e os programas com base nos quais se elegeram. A atual legislatura já começa com cerca de duas dezenas de trocas partidárias. Somente entre 1985 e 2001, nada menos que 846 parlamentares trocaram de partido no Congresso Nacional. O parlamentar, uma vez eleito, comporta-se como se o seu mandato fosse seu apenas. Ele não precisa pautar seus pronunciamentos e votos no programa da legenda, visto que a legenda é algo institucionalmente muito frágil. A autenticidade e a legitimidade da representação passa a ser algo que depende quase que tão-somente da consciência individual do parlamentar. Tais regras são reproduzidas (ou decorrem) de uma cultura política individualista, infensa a qualquer disciplina da ação coletiva. Como a democracia pode ser vista como um sistema 16

17 Reforma Política Como a democracia pode ser vista como um sistema organizador da ação coletiva, fica evidenciado o déficit democrático de um regime que alimenta o individualismo na política organizador da ação coletiva, fica evidenciado o déficit democrático de um regime que alimenta o individualismo na política. Os mecanismos institucionais que favorecem o individualismo de nossa representação política, como visto, fragilizam a ação coletiva organizada em torno de projetos e programas de governo. A adesão aos programas pode facilmente resumir-se ao nível da retórica. Na prática, o parlamentar pode votar ou deixar de votar em propostas que se contrapõem ao programa sob o qual se elegeu. A representatividade dos mandatos fica, desta forma, gravemente prejudicada. 4) O sistema eleitoral brasileiro favorece a governabilidade? Já vimos que o voto uninominal com fidelidade partidária frouxa ajuda a reproduzir a cultura do excessivo individualismo na política. Uma outra característica que seguramente atua no mesmo sentido é a influência do poder econômico. À parte o financiamento público dos fundos partidários e da propaganda gratuita, cada candidato organiza e registra seu próprio comitê financeiro, mobilizando contribuições pessoais, de simpatizantes e de empresas. Com tamanhos recursos muitas candidaturas encontram êxito nos currais onde o voto é dado sem que o eleitor sequer conheça as propostas dos candidatos. São milhões os brasileiros que sequer podem lembrar o nome do parlamentar que escolheram nas últimas eleições. Alguns eleitos, nessas condições, devem muito maior fidelidade aos que providenciaram os recursos da campanha do que aos próprios eleitores, aos partidos e aos programas que retoricamente adotaram. Sua ação no parlamento é, de conseqüência, guiada muito mais por interesses individuais. Essa multiplicidade de interesses individuais desagregados e desarticulados, naturalmente, não gera campo propício para a eficiência das políticas públicas concebidas em tal ambiente. A propósito, não são poucos os estudos que mostram que a qualidade das ações do Estado está diretamente relacionada com a capa- Revista Plenarium 17

18 Maurício Rands cidade de ação coletiva e cooperativa das respectivas sociedades. Com base em pesquisa feita durante dez anos nas regiões administrativas da Itália e, portanto, munido de farto material empírico, Robert Putnam (1990) demonstrou que, nas regiões onde as instituições tinham melhor funcionamento (como em Bologna, p. ex.), as respectivas populações demonstravam maior capacidade de ação coletiva. A quase ilimitada liberdade de influência do poder econômico nas campanhas atua, assim, como mais um fator para a fragmentação programática dos parlamentos. A conseqüência é que, não obstante uma determinada plataforma governamental ter sido a escolhida através do voto direto majoritário para o Executivo, nem sempre a maioria dos eleitos para o parlamento atua em consonância com essa vontade da sociedade expressa nas urnas. A capacidade da ação governamental, portanto, fica muito comprometida. Passa a depender de esforços de arregimentação pontuais, feitos caso a caso em cada proposição submetida ao Legislativo. A execução do programa escolhido pela sociedade no voto dado ao Executivo passa a se defrontar com enormes obstáculos no Legislativo. A independência e autonomia do Legislativo, em vez de servir de temperamento e aperfeiçoamento das iniciativas do Executivo, em alguns casos leva-o a atuar com independência (e às vezes até mesmo em contraposição) da vontade majoritária da população. A capacidade de atuação do Estado para concretizar aquele programa votado pelo povo resulta, em seu conjunto, muito debilitada. As conseqüências desta pouca capacidade de governabilidade, num país com um déficit de desenvolvimento e cidadania como o nosso, é algo que deve ser enfrentado com o maior senso de urgência possível. O aperfeiçoamento do nosso sistema eleitoral pode ser um dos fatores para atenuar o problema, se conseguir forjar uma maior capacidade de ação coletiva programática nos parlamentos. Se lograr reduzir a fragmentação e o individualismo das bancadas parlamentares, agregando-as nos partidos ou coligações com base nos programas com os quais os candidatos disputaram as eleições. Essa dificuldade de atuação coletiva e programática das bancadas é agravada pelo fato de que o sistema brasileiro conjuga o presidencialismo com um multipartidarismo excessivo. Gera-se instabilidade e baixa governabilidade porque a proliferação partidária dificulta a formação de maiorias sólidas capazes de aplicar o programa do governo eleito. Parte-se para a construção de coalizões frouxas às vezes à base de cooptação caso a caso, com evidente fragilidade e diminuição da qualidade da política. 5) O PL e as perspectivas para maior representatividade e governabilidade O PL 2.679/2003 propõe uma ruptura com a tradição cujas conseqüências para a representatividade e a governabilidade acabamos de analisar. Visa diminuir a atomização das bancadas e a falta de compromisso programático que decorrem da proliferação de partidos, do individualismo e da excessiva influência do poder econômico. Propõe fazer da disputa eleitoral um momento de confronto coletivo de diferentes programas partidários. Naturalmente a tentativa de mudança da cultura política de um país através da reforma institucional encontra fortes limitações, como bem adverte o cientista político Fábio Wanderley Reis, 18

19 Reforma Política da UFMG (2003). Para ele, os adeptos da chamada engenharia política precisam temperar a excessiva crença no potencial transformador das mudanças institucionais. Por isso, deve-se prestar atenção no ceticismo das interpretações burkeanas, que não se entusiasmam com o artificialismo das modificações meramente legislativas. Todavia, não se pode desconhecer que as instituições exercem um efeito recíproco na cultura política e não podem limitar-se a reproduzi-la. Mormente em seus aspectos menos conducentes ao desenvolvimento de uma democracia moderna, participativa e de massas. Por isso, ainda que nos abstenhamos de nutrir expectativas demasiadamente otimistas, podemos antever na reforma política atualmente em discussão na Câmara dos Deputados um passo a mais na criação de instituições eleitorais que ajudem a corrigir alguns defeitos de nossa cultura política. 5.1) Sistemas de listas fechadas ou de listas flexíveis No vigente sistema de lista aberta, o eleitor pode votar no candidato ou na legenda de sua preferência. A maior parte das vezes vota num candidato e, assim, a definição da lista dos eleitos vai sendo construída a partir da soma dos votos dados aos candidatos. A ordem dos eleitos é fixada inteiramente pela manifestação dos eleitores. Num sistema de lista fechada, no outro extremo, a ordem dos eleitos é estabelecida pelos partidos através de suas instâncias de deliberação. A convenção partidária, ao escolher os candidatos, preordena-os de modo a que os eleitores votem nos partidos e respectivos programas. Os votos das legendas garantem um certo número de cadeiras e elas são atribuídas aos primeiros da lista partidária. Nesse desenho institucional, a ênfase é dada no aspecto coletivo e programático da política, assumindo-se que os partidos representam idéias, projetos e programas. Uma posição intermediária é o sistema de lista flexível. O partido preordena uma determinada lista de candidatos. O eleitor continua podendo votar na legenda ou no candidato. Os candidatos mais votados ganham as cadeiras em disputa. Mas o voto dado apenas à legenda, em vez de ser distribuído entre os que recebem mais votos dos eleitores, passa a ser distribuído para que os primeiros da lista partidária completem o quociente partidário. Nesse sistema, a lista feita pelos partidos serve apenas para efeitos de atribuição dos votos de legenda. O eleitor continua podendo definir uma ordem de eleitos diferente daquela decidida pela instância partidária. Porém, a adesão do eleitor ao partido através do voto apenas na legenda pode fazer com que a ordem dos eleitos sofra influência da legenda. Se todos os eleitores votarem na legenda, o resultado seria equivalente ao do sistema de lista fechada, em que a ordem dos eleitos é aquela que foi definida pela instância partidária. Se, ao invés, todos votarem em candidatos, o resultado seria equivalente ao sistema de lista aberta, em que a ordem dos eleitos é construída tão-somente pelo voto do eleitor. O mais provável é uma combinação intermediária, onde os partidos e respectivos programas teriam uma determinada influência na ordem dos eleitos, mas a última palavra continuaria a ser dada pelo eleitor. Cresceria a coesão das bancadas eleitas, visto que os partidos tendem a colocar nos primeiros lugares das listas os candidatos mais identificados com a vida partidária e seu programa. Esse sistema aproxima-se do atualmente vigente em países como a Bélgica, de reconhecida estabilidade democrática. Revista Plenarium 19

20 Maurício Rands Alguns argumentos brandidos contra os sistemas que aumentam a influência do partido na seqüência dos eleitos, sejam as listas abertas, sejam as listas flexíveis, encontram muita acolhida no atual debate. Para uns, os partidos em sua maioria são controlados por burocracias ( a lei de ferro das oligarquias, tal como propunha Pareto ainda no século XIX). Haveria a ditadura das cúpulas partidárias na confecção das listas. Isto significaria subtrair a liberdade de escolha dos eleitores, que ficariam impedidos de sufragar o seu preferido. O poder econômico continuaria a correr solto, determinando a ordem de inscrição dos candidatos em legendas de aluguel. Em primeiro lugar, responda-se que qualquer alteração neste sentido deve vir acompanhada de regras que obriguem um conteúdo democrático mínimo nas regras de funcionamento dos partidos. Mas o verdadeiro antídoto às manipulações partidárias pode ser encontrado no próprio mercado político. Uma oligarquia partidária que elabore a lista com base nos critérios de favorecimento ou mesmo de obtenção de vantagens econômicas não fará tais escolhas sem se submeter aos seus resultados. Uma lista assim confeccionada irá à disputa política com candidatos nem sempre qualificados e reconhecidos pela opinião pública. A qualidade inferior de uma tal lista diminuirá a performance daquele partido e isto diminuirá seu apelo nas eleições subseqüentes. Essa legenda ficará sujeita a uma forte pressão para escolher a próxima lista com candidatos mais qualificados e com mais serviços prestados à comunidade. O exemplo do Reino Unido é eloqüente. A qualidade das bancadas, cujos candidatos são escolhidos pelas instâncias partidárias para concorrer no sistema distrital, é aumentada pelo fato de que os membros do gabinete de ministros têm que ser escolhidos pelo chefe de governo dentre os deputados eleitos para a Câmara dos Comuns. Além disso, o fraco desempenho ou os casos de corrupção dos eleitos nas listas passariam a sofrer controle dos próprios deputados do partido, que seriam afetados na próxima eleição pela má-conduta dos seus colegas. A tendência de sistemas de lista flexível ou fechada é o incentivo à 20

21 Reforma Política formação de listas com pessoas experimentadas, dotadas de vocação política demonstrada na vida partidária e nas organizações da sociedade civil. Haveria um incentivo à maior coesão das bancadas eleitas por um partido que disputou a eleição com base em projetos e programas. Seria eliminada a atual regra em que um candidato tem como principal adversário o companheiro de partido, com conseqüências muito negativas para o dia-a-dia parlamentar. Poderia haver uma diminuição do individualismo e um aumento das potencialidades para a ação coletiva baseada em idéias e programas. 5.2) Federações partidárias e proibição de coligações proporcionais Em relação ao valor A prática das coligações partidárias nas eleições proporcionais tem governabilidade, a sido acusada de incentivar distorções representativas. Muitas vezes o eleitor frouxidão das coligações vota num candidato de um certo partido motivado pelos compromissos pouco programáticas daquela agremiação. Como as coligações nem sempre são feitas por afinidades programáticas, o resultado é que o voto daquele eleitor muito co- também traz conseqüências negativas, pois aumenta mumente beneficia candidatos cujas idéias com as dele não se coadunam. a falta de coesão das Trata-se de uma distorção daquele valor representatividade/autenticidade, bancadas eleitas e, sem o qual uma democracia dá sinais de evidente fragilidade. Em relação conseqüentemente, ao valor governabilidade, a frouxidão das coligações pouco programáticas o compromisso de também traz conseqüências negativas, pois aumenta a falta de coesão das sustentação dos projetos bancadas eleitas e, conseqüentemente, o compromisso de sustentação dos majoritariamente projetos majoritariamente apoiados pelo eleitorado. apoiados pelo eleitorado Visando enfrentar o problema, o projeto de reforma política em curso cria o instituto da federação de partidos, com duração mínima de três anos. É a seguinte a redação dos dispositivos que tratam da matéria, tal como dispõe o art. 3º do PL 2.679/2003, ao acrescentar o art. 11-A à Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos): Art. 11-A Dois ou mais partidos políticos poderão reunir-se em federação, a qual, após a sua constituição e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuará como se fosse uma única agremiação partidária, inclusive no registro de candidatos e no funcionamento parlamentar, com a garantia da preservação da identidade e da autonomia dos partidos que a integrarem. 1º A federação de partidos políticos deverá atender, no seu conjunto, às exigências do art. 13, obedecidas as seguintes regras para a sua criação: I só poderão integrar a federação os partidos com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral; II os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados, no mínimo, por três anos; III nenhuma federação poderá ser constituída nos quatro meses anteriores às eleições. 2º O descumprimento do disposto no 1º deste artigo acarretará ao partido a perda do funcionamento parlamentar. Revista Plenarium 21

22 Maurício Rands 3º Na hipótese de desligamento de um ou mais partidos, a federação continuará em funcionamento, até a eleição seguinte, desde que nela permaneçam dois ou mais partidos. Ao mesmo tempo, o projeto de lei proíbe as coligações para as eleições proporcionais dentro da mesma circunscrição, permitindo-as apenas para as majoritárias, segundo dispõe o novo art. 6º proposto para a Lei Orgânica dos Partidos Políticos. Com a providência, busca-se atribuir maior nitidez e representatividade ao nosso sistema eleitoral. 5.3) Financiamento público A proposta de financiamento público das campanhas eleitorais talvez seja uma das que mais despertam resistências. Como a reputação média dos políticos não é lá das melhores, a sociedade resiste em destinar recursos para suas campanhas. Todavia, deve-se perguntar se ela já não financia as eleições. Além do fundo partidário e da propaganda gratuita no rádio e na televisão, não existem custos adicionais para a administração pública e para a sociedade como um todo? Quais são os custos impostos ao país pelas distorções que resultam da influência do poder econômico no processo eleitoral? Visando uniformizar e controlar os gastos com as eleições, o PL 2.679/2003 estabelece que os recursos para as campanhas serão unicamente provenientes do Tesouro Nacional, sendo as despesas realizadas exclusivamente através dos partidos, federações ou coligações. Por força do art. 5º do PL, o art. 17 da Lei nº 9.504, de 1997 (Lei das Eleições), passa a dispor que a dotação específica a ser incluída na Lei Orçamentária terá valor equivalente ao número de eleitores multiplicado por R$ 7,00 (sete reais). Pelo número atual de eleitores, de cerca de 116 milhões, o total desses recursos orçamentários chegaria a aproximadamente R$ 812 milhões, para financiamento de toda a campanha eleitoral no país. Seguramente as eleições de 2006, realizadas para presidente da República, senadores, deputados federais, governadores e deputados estaduais, envolveram um total de recursos muito superior a esse montante. E o que é mais grave, recursos nem sempre provenientes de fonte lícitas, pois os valores apresentados à Justiça Eleitoral muitas vezes são subdimensionados. O financiamento privado, infelizmente, tem permitido a influência de atividades ilícitas, até mesmo ligadas ao narcotráfico, nos legislativos e executivos do país. Essa influência deletéria nas instituições seria drasticamente eliminada em virtude da proibição de qualquer financiamento privado das campanhas. Ainda por força do art. 5º do PL 2.679/2003, o art. 19 da Lei nº 9.504, de 1997, passa a dispor que os partidos, as federações ou coligações serão obrigados a constituir um único comitê financeiro para toda a campanha na União, no estado ou no município. A primeira prestação de contas será feita com antecedência de 45 dias da data das eleições. A prestação de contas definitiva será feita até 10 dias após a data do pleito. O art. 24, a seu turno, estabelece pesadas multas às pessoas físicas e jurídicas que fizerem qualquer doação às campanhas, ainda que em bens ou serviços meramente estimáveis em dinheiro, punindo os candidatos e partidos com a cassação dos registros das candidaturas, cumulada com a imposição de multas e demais penas por abuso de poder econômico. 22