Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 16, 17 e 18 de abril de 2013

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 16, 17 e 18 de abril de 2013 MUDANÇA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MINEIRA: UMA ANÁLISE DA TRANSIÇÃO ENTRE O PROGRAMA ESTADO PARA RESULTADOS E ESCRITÓRIO DE PRIORIDADES ESTRATÉGICAS Paula Braga Batista Diego Otávio Portilho Jardim Felipe Michel Santos Araújo Braga Welson Kleiton Antônio de Souza

2 2 Painel 51/196 Novos formatos, novas institucionalidades MUDANÇA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MINEIRA: UMA ANÁLISE DA TRANSIÇÃO ENTRE O PROGRAMA ESTADO PARA RESULTADOS E ESCRITÓRIO DE PRIORIDADES ESTRATÉGICAS Paula Braga Batista Diego Otávio Portilho Jardim Felipe Michel Santos Araújo Braga Welson Kleiton Antônio de Souza RESUMO O estudo analisa um processo de mudança organizacional na administração pública, qual seja o processo de transição entre o Programa Estado para Resultados e o Escritório de Prioridades Estratégicas, ambos do Governo de Minas Gerais. A metodologia de trabalho incluiu a análise documental de relatórios institucionais e das leis delegadas que estabeleceram a criação e/ou extinção dos órgãos, além de entrevistas realizadas com colaboradores que permaneceram na equipe de trabalho após a mudança organizacional promovida. As entrevistas foram realizadas a partir de questionário elaborado com base nos instrumentos para avaliação da mudança organizacional propostos por Neiva, E. R.& Paz, M.G.T. (2005). Apesar de tratar-se de uma mudança planejada, foram identificadas lacunas durante o processo de transição, bem como a realização de uma implementação adaptativa do que fora planejado. Os resultados demonstraram que a mudança organizacional ocorreu não apenas no âmbito estrutural, como também na política de gestão do órgão, em decorrência de alterações nas chefias das equipes e principalmente de um novo contexto institucional, impulsionado pela mudança na estratégia de atuação do Governo.

3 3 INTRODUÇÃO No início de 2003, visando colocar Minas Gerais em um caminho de desenvolvimento sustentável, o governo mineiro implantou uma nova política gerencial no estado. Esta nova política, o Choque de Gestão, diferencia-se das outras reformas administrativas (reforma do Estado) por constituir uma adequação institucional voltada para o desenvolvimento e por ter sido constituída numa perspectiva integradora de políticas públicas (VILHENA; MARTINS; MARINI, 2006). A primeira fase do choque de gestão ( ) buscou reequilibrar a situação financeira do Estado, de modo a possibilitar a atração de novos investimentos. Neste momento foram remodelados, por exemplo, os processos de gestão e suporte administrativo, com a criação das unidades de Planejamento, Gestão e Finanças (SPGF) em todos os órgãos. Em 2007, após o saneamento das contas públicas, iniciou-se a segunda fase da mudança gerencial, com a implantação de uma gestão orientada para resultados. Neste contexto, foi criado o Programa Estado para Resultados (EPR), por meio da Lei Delegada nº 112/2007. O EPR assumiu a atribuição de fomentar a gestão estratégica no Governo, bem como efetivar uma gestão por resultados no Estado. A terceira fase do Choque de Gestão no Governo de Minas veio com o início do mandato do Professor Antônio Augusto Junho Anastasia em A orientação do Governo neste momento passou a ser a Gestão para a Cidadania, onde no centro de tudo e de todas as políticas públicas está o cidadão. Nesse novo cenário, foi criado pela Lei Delegada nº 181/2011 o Escritório de Prioridades Estratégicas do Governo de Minas Gerais (Escritório), com a missão de cooperar com as unidades setoriais para o alcance das metas prioritárias da Gestão para a Cidadania. OBJETIVOS O estudo tem o objetivo de analisar um processo de mudança organizacional na administração pública do estado de Minas Gerais ocorrido entre 2010 e 2011: a transição entre o Programa Estado para Resultados e o Escritório de Prioridades Estratégicas.

4 4 A análise da mudança implementada foi baseada nas seguintes categorias: características organizacionais, situação política, comportamento individual e no grupo de trabalho, estrutura organizacional e processos de trabalho. MUDANÇA ORGANIZACIONAL O advento da globalização econômica acarretou a necessidade das organizações se tornarem mais competitivas, de forma sustentável e, consequentemente, implantar programas de mudanças em busca da melhoria do seu desempenho (OBADIA; VIDAL; MELO, 2007). Seja por pressões internas ou pelo ambiente em que estão imersas, as empresas, cada vez mais, necessitam se adaptar às demandas dos seus clientes, dos governos, das legislações e do contexto mundial (ROCHA-PINTO; MUNIZ, 2010). Nesse sentido, destaca-se o conceito abaixo: "Qualquer alteração, planejada ou não, em componentes que caracterizam a organização como um todo finalidade básica, pessoas, trabalho, estrutura formal, cultura, relação da organização com o ambiente, decorrente de fatores internos e/ou externos à organização, que traz alguma consequência, positiva ou negativa, para os resultados organizacionais ou para sua sobrevivência." (NEIVA, 2004 apud NEIVA; PAZ, 2007, p. 32) O papel que a arena política desempenha nessa dinâmica é discutido por Neiva e Paz (2005, p. 4) ao ressaltarem que "a mudança consiste na alteração de uma configuração (características organizacionais) para outra configuração, possibilitada pela ação política dos jogadores que confrontam o sistema de influência legítimo e promovem um realinhamento do poder, de maneira imprevisível, instalando a arena política na organização". Como ressaltado por Srour (1994), as empresas atuam em ambientes cujas relações de poder estão incrustadas num macroambiente que historicamente constituiu determinada visão de relações de propriedade que limitam a forma de gestão a ser adotada por uma organização. Sendo assim, as estratégias podem ser definidas no sentido da manutenção ou da mudança de estruturas que afetam o funcionamento organizacional. Novas configurações implicam em "[...] alternâncias no poder, presença mais enfática de jogos políticos e grupos lutando para impor suas diretrizes na organização, o que faz parte do processo de desenvolvimento organizacional." (NEIVA; PAZ, p. 47).

5 5 Para Mariz (2007), a mudança organizacional representa a alteração da natureza das partes constituintes de uma organização, implicando no surgimento de outra formatação interna, ou seja, uma nova identidade (distinta da anterior). O novo padrão institucional provém de uma intervenção consciente e calculada que representa um significado para os indivíduos que a compõe e também para o sistema social que eles habitam, porque simbolizam aspirações das comunidades em que se inserem. A (re)construção da realidade, enquanto um fenômeno individual baseado em desejos, necessidades e experiências individuais, é melhor bem percebida quando vivenciada, mesmo que indiretamente, pelos atores que constroem aquele ambiente (SCHREYÖGG, 2002). A mudança provoca uma releitura dos valores pessoais dos indivíduos e da cultura organizacional vigente frente à alteração proposta. As novas práticas organizacionais e administrativas serão objeto de deliberação - mediante valores, interesses e crenças, sujeitas à aceitação ou resistência. Valores informam estados de preferência de como as coisas devem ou deveriam ser na organização. Caso eles estejam efetivamente incorporados à filosofia da organização, prenunciarão muitos comportamentos que podem ser observados no nível dos aspectos visíveis (OBADIA; VIDAL; MELO, 2007, p. 127) sendo que: Mudanças nas práticas representam a margem de liberdade para influenciar a cultura organizacional, ou seja, os pressupostos fundamentais podem ser modificados a partir da introdução de novas práticas de gestão. Quando uma organização introduz uma nova prática para solucionar um determinado problema, essa só pode alcançar o nível de valor, uma vez que ainda não existe uma percepção compartilhada de sua realidade. Entretanto, se a solução proposta funcionar durante certo período de tempo, implicando em um reflexo correto da realidade, os membros do grupo se inclinarão a aceitar os valores como crenças e pressupostos, saindo do nível consciente e tornando-se inconscientes e automáticos [...]." (op. cit., p. 128) Nesse sentido, a formatação da organização burocrática também é afetada pelo grau de qualificação e de especialização do seu staff indicando que sua configuração também é contingenciada por ela mesma. Além das questões políticas, há interesses burocráticos ( técnicos ) que retardam ou impedem alterações na estruturas organizacionais de governos (CHILD, 1973 apud DONALDSON, 1999).

6 6 Para Rocha-Pinto e Muniz (2010) mudar é um processo complexo, limitado pelas atuais ideias de gerenciamento da mudança. Segundo Grey (2004), o que melhor define a noção de gerenciamento da mudança são os esforços empreendidos na gestão das respostas organizacionais (pró-ativas ou reativas) às grandes mudanças na economia ou na tecnologia. O autor refuta a ideia clássica de que ela dar-se-ia em três etapas 1 : descongelamento (sair da situação atual), movimento (estar a caminho do objetivo desejado) e re-congelamento (quando se chega à situação desejada). Ao apontar alguns mitos relacionados à resistência das pessoas à mudança como principal barreira ao sucesso da implantação, Hernandez e Caldas (2001) construíram um modelo de Resistência Individual à Mudança para rebater uma visão (equivocada e cristalizada) de que determinados ações (resistências) são inevitáveis nos processos de mudanças. Dependem da forma de como são compreendidas e quais sentimentos provocam (PENENGO, 1997). Portanto, a resposta é amparada naquilo que é percebido - que nem sempre é aquilo que o é de fato -, ou seja, está sujeita aos sentimentos e significados que os indivíduos atribuem ao processo de mudança (HERNANDEZ; CALDAS, 2001). Sendo assim, o entendimento da complexidade do ser humano (emoções e sentimentos conscientes e inconscientes) é relevante para entender os aspectos emocionais e relacionais da mudança organizacional. A re(construção) da identidade organizacional (fruto de interpretações e interações entre o inconsciente dos indivíduos e os processos organizacionais, circunscrita à estrutura de poder vigente) podem gerar diferenciados mecanismos de defesa contra a ansiedade (repressão, regressão, projeção, reação e negação) gerada pelas incertezas do processo de mudança (SILVA; VERGARA, 2003). Dado que a mudança mobiliza as emoções dos indivíduos, o mais importante é como os indivíduos enxergam e respondem aos estímulos de mudanças apresentados - de como é possível ocorrer uma ruptura mental entre a realidade percebida e a situação-problema que resultará da reflexão (fruto de uma desordem mental) e em um novo modo de pensar e enxergar sua realidade 1 Cf. modelo de Lewin (1951). In: LEWIN, K. Field Theory in Social Science, Harper Row,. London, 1951.

7 7 (SCHREYÖGG, 2002) - e, no limite, ansiar pela mudança. Portanto, para atuar sobre a complexidade inerente à mudança deve-se atentar para a estrutura informal existente entre os membros da organização (ROCHA-PINTO; MUNIZ, 2010). A mudança, ao implicar na adoção de uma nova forma de gestão, não deve (pode) ser realizada de forma abrupta, pois pressupõe novas relações de poder e de saber (SROUR, 1994). Os atores envolvidos serão confrontados com novos modelos mentais, novas relações de poder e novas relações de saber que serão frutos de uma construção social gradual, que requer adaptação e coesão por parte daqueles (SROUR, 1994; WOOD JR.; CALDAS, 1998). Selznick 2 (apud MARIZ, 2007) destaca o papel do líder para harmonizar as disputas internas e as pressões do ambiente para que o (novo) caráter organizacional seja decorrente de um comportamento adaptável. Como aponta Damanpour 3 (apud NEIVA; PAZ, 2007), as atitudes dos gerentes frente à mudança determinam a participação dos empregados e o sucesso da implantação do programa de mudanças, ressaltando a importância do processo cognitivo, visto que "[..] o diálogo no processo de mudança organizacional é essencial para o bom desenvolvimento do processo de mudança" (ROCHA-PINTO; MUNIZ, 2010, p. 5). Portanto, cabe ao gerente atuar como facilitador ou sensibilizador do processo de mudança por meio da promoção de uma cultura de vínculo institucional, do desenvolvendo de valores de compromisso e colaboração e do incentivo à capacidade criativa e inovadora dos empregados, ou seja, refutar os paradigmas tradicionais do processo de mudança (PENENGO, 1997). Mas, isso também diz respeito ao arranjo estrutural, na medida em que ele deve prover espaços de negociação e mediação de conflitos. Ao disponibilizar mecanismos que permitam resolver os possíveis conflitos, ele é capaz de liderar e não simplesmente chefiar uma equipe baseado na autoridade do cargo ou na própria especialização técnica da pessoa (MOTTA, 1970). No arranjo burocrático weberiano isso é mais patente inclusive nas organizações públicas. 2 SELZNICK, P. Leadership in administration. New York: Harper and Row DAMANPOUR, F. (1991). Organizational innovation: a metaanalysis of effects of determinants and moderators. Academy of Management Journal, 34(3),

8 8 Como ressaltado em Bertero (2001), a visão mecanicista (top-down) renega a importância da visão e conhecimento que existe na base das organizações (executores das ações e tarefas), pois somente a chefia possui capacidade (visão) para enxergar mudanças necessárias, relegando aos demais a tarefa de apenas executar a estratégia construído pela alta hierarquia. O processo decisório, por mais autoritário e centralizador que possa parecer, deve ser desempenhado amparado na busca de limitar, inibir e diminuir os conflitos internos. Os valores, as qualificações e as competências dos gestores e técnicos serão as mais variados, em cada nível da organização. Porém, eles devem ser elencados e compartilhados para construção de uma sinergia organizacional ao invés de uma simples concepção de comando e controle tradicional. Grey (2004), ao criticar a visão de que as organizações precisam estar sempre se adaptando às mudanças, também utiliza a metáfora mecanicista para ressaltar uma possível onipotência gerencial e de que a gestão da cultura ocorre de cima para baixo. Para contornar os fracassos dos processos de mudança, a retórica dos defensores valem-se das seguintes explicações: implementação imperfeita e resistência à mudança. Na primeira, os atores não adotam todas as práticas das receitas prescritas e, na segunda, eles adotam comportamentos (negação, defesa, descarte, adaptação e não interiorização das práticas) que poderiam ser remediadas por lideres fortes ao promoverem uma efetiva comunicação e participação. Desse modo, o fracasso seria explicado porque a resistência decorre do processo natural de as pessoas calcularem os possíveis ganhos e prejuízos que a mudança lhe causará, dado que as pessoas tendem a reproduzir as estruturas de poder e controle existentes na organização. Logo, repelindo mudanças que afetem tal arranjo (GREY, 2004, p. 22). São exemplos típicos as reações dos tipos: "só pra inglês ver" (adoção parcial sem alterar o status quo) e "frustração e negação" (estruturas de poder e condições operacionais não aconselhavam a mudança). Exemplos disso, são as reações apresentadas por empresas brasileiras frente à importação de tecnologias gerenciais (WOOD JR.; CALDAS, 1998). O fato é que, nos últimos anos, também na administração pública verificase uma pressão (tendência) por mudanças no seu aparato organizacional através da adoção de novas técnicas e ferramentas de gestão que produzem(riam) maior eficiência e agilidade na implementação das políticas públicas assim como na

9 9 melhoria dos resultados alcançados. Contudo, para Chaves e Marques (2006), as especificidades da máquina administrativa estatal - em especial, a lentidão das decisões e estabilidade ocupacional - atuam para a manutenção do status quo desse tipo de organização. IMPLEMENTAÇÃO PROGRAMADA E ADAPTATIVA Gohr e Santos (2011, p. 1677) citam que a mudança estratégica pode ocorrer (ou não) de forma planejada. Quando intencional, as organizações podem gerenciá-la formalmente através de um processo de planejamento deliberado e dedutivo. Quando emergente, a gestão da mudança pode ser feita informalmente pelas organizações, pois as alterações na estratégia serão fruto de um processo contínuo de adaptação (devido às pressões do ambiente incerto). Além disso, podem ser incremental ou radical. Na primeira, as transformações ocorrem gradualmente em aspectos específicos e em pequenos passos durante longos períodos permitindo que as empresas aprendam por meio de suas ações iniciais. Já na segunda, uma diversidade de variáveis mudam concomitantemente gerando transformações profundas nas estruturas da instituições, principalmente, nas relações de poder e nos processos decisórios. Não obstante, há uma distinção típica na literatura entre a implementação programada e a implementação adaptativa 4. Berman (1978) discute as circunstâncias que podem levar à escolha de cada uma, ou a uma mistura de ambas as estratégias, sendo que cada qual tem uma finalidade. Os adeptos da implementação programada são aqueles que acreditam que os problemas de execução de um programa político podem ser minimizados, senão eliminados, pela cuidadosa e explícita pré-programação dos procedimentos de implementação. A ênfase está no planejamento. Portanto, as especificações no desenho do programa devem reunir, preliminarmente, clareza, precisão e alta compreensividade da política. A decisão política, uma vez tomada, deve ser fielmente seguida. 4 A implementação programada e a implementação adaptativa são modelos ideais, polares ou antagônicos. Programas políticos são usualmente uma mistura de ambas, ainda que com prevalência de uma delas. Na literatura esses modelos são discutidos também como estratégias top-down e bottom-up.

10 10 Por essa linha de raciocínio argumenta-se que eventuais ambiguidades no desenho deixam os implementadores desnorteados. Por isso devem ser formulados objetivos específicos, detalhados e presumivelmente consistentes. A ambiguidade poderia se originar também de ter muitos atores com poder de decisão. Assim, é necessário estabelecer uma autoridade final, centralizada, que determina o que e como fazer. Já a potencial resistência à implementação se derivaria da má operacionalização das ações e do programa. Para evitar ou superar a resistência as opções são restringir a liberdade dos executores, estabelecendo o que devem fazer; monitorar o comportamento dos implementadores para que saibam que estão sendo fiscalizados; e usar de incentivos extrínsecos. Nesse cenário, a mudança organizacional ocorre de acordo com as diretrizes expressamente derivadas da chefia, de forma pré-especificada. A relação entre a decisão política e o produto da mudança deve comprovar que a execução foi realizada conforme foi concebida. Se os resultados forem abaixo das expectativas, a avaliação poderá ser usada de duas maneiras. Primeiro, se verificar que os executores se desviaram do programado, então eles poderiam ser responsabilizados e sanções (ou talvez mudanças na alocação de recursos e incentivos) seriam empregadas. Segundo, se os executores aderiram à orientação e os objetivos não foram alcançados, então as recomendações podem ser modificadas incrementalmente. Incrementalmente, não de forma profunda. A implementação programada assume que a base da decisão política está essencialmente correta. Se evidências avaliativas demonstram o contrário, então a política será julgada falha. Descartada, em vez de revista. A implementação adaptativa é, no modelo ideal, o contraponto da anterior. Ela é mais pessimista em relação ao planejamento e o concebe passível de cometer falhas e confundir incentivos e respostas esperadas. Para seus adeptos os problemas de implementação surgem da especificação exagerada e rigidez de metas, do erro de não considerar atores relevantes no processo decisório e pelo excesso de controle. A ênfase está na execução, em acompanhar os processos que permitiriam modificações na política, adaptando-a dadas as interações da política com a estrutura na qual ela atua.

11 11 Destarte, opta-se por regras que podem ser revistas. Por conceder arbítrio aos executores do programa - para potencializar o learning-by-doing. Por aumentar a participação dos grupos envolvidos - para trazerem mais pontos de vista e enriquecerem o processo. Na implementação adaptativa os resultados da mudança organizacional não são automáticos ou assegurados e a realidade parece-se mais com um processo desordenado de aprendizado do que com um processo previsível. É antecipado que o plano original vai sofrer mutações, quando posto em prática, porque ajustes serão causados por condições idiossincráticas de cada local e como desdobramentos do learning-by-doing. Consequentemente, a mudança organizacional considerará a informação disponível para que os ajustes locais e o aprendizado tomem lugar. Os dados recolhidos e encaminhados aos tomadores de decisão serão sobre processos adaptativos e resultados. Se a adaptação não se provar produtiva, haverá ajustes para que possa evoluir. Nesse contexto a formulação não é moldada em concreto, rígida, indiferente às circunstâncias. A implementação adaptativa é, pelo contrário, um meio de procurar especificidade. A execução conclui a formulação, criando ciclos de formulação e implementação. Assim sendo, a mudança organizacional, conforme os traços de implementação programada ou adaptativa, pode tomar caminhos bastante distintos. Excelentes desenhos de estruturas organizacionais, sem a devida execução, podem não ser satisfatórios. Excelentes execuções, mas de projetos mal elaborados, também não trazem os benefícios desejados. As especificidades de cada caso ditam a combinação a ser escolhida entre implementação programada e adaptativa. A mudança organizacional no setor público pode combinar ambas as estratégias, com predominância de uma ou outra, em função da a autonomia que os técnicos e as equipes gerenciais possuem nos seus órgãos de atuação.

12 12 MUDANÇA NO SETOR PÚBLICO Assim como no setor privado, as organizações públicas precisam mudar para tornarem-se mais eficientes e oferecer maior qualidade e mais serviços aos clientes (cidadãos) deixando para trás o apego às regras e rotinas e a supervalorização da hierarquia, ou seja, as características burocráticas (ROCHA- PINTO; MUNIZ, 2010). Prova disso é que: "Contribuintes e fontes de recursos estão insistindo que tanto o governo quanto as organizações não lucrativas podem fazer mais com menos. A resposta recomendável para essas pressões é organizar para haver mudança contínua, para se tornar uma organização flexível que possa se adaptar rapidamente às mudanças do ambiente. (...) A mudança, então, se tornará parte intrínseca do funcionamento organizacional. 5 " Em decorrência disso, para tornar o setor público menos burocrático e mais ágil para responder às demandas do ambiente, busca-se: a inovação, a redefinição de processos organizacionais, a busca por maior eficiência e a reformulação de valores e da cultura organizacional (op. cit., p. 2). No entanto, de uma forma geral, para Penengo (1997) havia (pode ser que ainda exista) um cultura gerencial calcada no modelo gerencial tradicional. Para o autor "predominam as estruturas piramidais, o clientelismo, traços autoritários, a rigidez, a falta de estímulo à inovação, políticas de pessoal obsoletas, visões antiquadas do trabalho do gerente e a burocratização."(op. cit., p. 80). Apesar de recorrente na historia brasileira, constata-se que reformas baseadas apenas na fusão, extinção e criação de órgãos não são suficientes para imprimir maior dinamicidade e eficiência do aparato governamental. Deve-se evitar a centralização e a superposição de órgãos e funções (BRASIL, 1995). Adotando uma visão mecanicista, as organizações brasileiras focaram sua atenção para a mudança estrutural e para os mecanismos e procedimentos administrativos (WOOD, 1992) como se fossem máquinas e que de forma controlada pudessem ser levadas do estágio atual a outro qualquer planejado (OBADIA; VIDAL; MELO, 2007). Para Souza 6 (apud Chaves; Marques, 2006), os comportamentos 5 Cf. ZORN, T. E.; PAGE, D. J.; CHENEY, G. Nuts about Change: Multiple Perspectives on Change- Oriented Communication in a Public Sector Organization. ManagementCommunication Quarterly. v. 13, n. 4, p SOUZA, Wertson Brasil de. Interesse Público e resistência à mudança: Estudo de casos em uma Secretaria de Estado p. Dissertação (Mestrado) - Centro de Pesquisa e Estudos em

13 13 humanos são ignorados no planejamento das mudanças e, mais uma vez, há uma ingênua fé no poder dos documentos formais. Aliado a isso, tem-se a descontinuidade administrativa verificada em muitas trocas de governo. Entretanto, isso não significa que alterações na estrutura organizacional não possam ser promovidas. A velocidade e a complexidade com que o mundo contemporâneo muda, implicando em novas e variadas demandas sociais (somadas àqueles ainda não atendidas) exige, por parte dos governos, a adoção de novos arranjos e mecanismos institucionais que sejam capazes de responder aos desafios impostos de maneira eficaz e efetiva. Apesar de um primeiro sinal de mudança ser a alteração nos organogramas dos governos, a efetividade da mudança perpassa por outras variáveis e, principalmente, pela mudança de comportamento. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS A coleta de dados deste trabalho envolveu análise da legislação, documental, de artigos e demais materiais técnicos disponíveis, além de entrevistas semi-estruturadas com três remanescentes do processo de mudança. Os procedimentos utilizados seguiram a metodologia do trabalho de Neiva e Paz (2005). Nas entrevistas, foram observados os seguintes aspectos gerais: Visão geral da situação em que se encontrava a organização antes da mudança; Características organizacionais atuais; Objetivos do programa de mudança e razões de sua elaboração; Expectativas dos gerentes com o programa de mudança; Atividades realizadas pelo programa de mudança. O PROGRAMA ESTADO PARA RESULTADOS E O ESCRITÓRIO DE PRIORIDADES ESTRATÉGICAS O Programa Estado para Resultados (EPR) Administração, Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1994.

14 14 Programa criado pela Lei Delegada 112/2007 com a atribuição de fomentar a gestão estratégica no Governo, bem como efetivar uma gestão por resultados no Estado. O Programa tinha um Coordenador Executivo, contudo recebia suporte da Secretaria de Estado de Planejamento, Gestão e Finanças. Seu quadro de pessoal era composto por funcionários de recrutamento amplo e restrito. Quando da implementação do Programa, foi criado o cargo de Empreendedor Público, pela Lei delegada nº 174, de 26 de janeiro de Havia possibilidade de nomeação de 90 Empreendedores Públicos, em duas categorias. Os objetivos do programa, definidos na Lei Delegada, eram: I - viabilizar a ação coordenada do Estado nas Áreas de Resultado definidas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI; II - alinhar as ações estratégicas de governo, de forma a proporcionar a atuação articulada dos órgãos e das entidades encarregados da gestão de Projetos Estruturadores e Projetos Associados; III - incentivar o alcance dos objetivos e metas das Áreas de Resultado, Projetos Estruturadores e Projetos Associados; IV - acompanhar e avaliar os resultados das políticas públicas implementadas pela Administração Pública do Poder Executivo estadual; e V - oferecer conhecimento público das metas e resultados relacionados à gestão estratégica do governo, de forma a contribuir para o seu controle social. Sua estrutura, estabelecida em lei, foi composta de três unidades com funções específicas, conforme se segue: Unidade de Gestão Estratégica responsável pela realização de reuniões de acompanhamento da estratégia do Governo, presididas pelo Vice-Governador, intituladas Comitês de Resultados; Unidade de Indicadores responsável pela montagem do sistema de monitoramento e avaliação do governo, acompanhando um conjunto de indicadores, pesquisas e avaliações que refletem o desenvolvimento do Estado e de suas políticas públicas; Unidade de Empreendedores responsável por um sistema que inova na seleção, alocação, acompanhamento e avaliação de cargos em comissão empreendedores públicos que tem por objetivo apoiar as ações estratégicas do Governo O Programa Estado para Resultados extinguiu-se em 31 de janeiro de

15 15 O Escritório de Prioridades Estratégicas O Escritório de Prioridades Estratégicas, criado pela Lei Delegada 181/2011, com status de Secretaria de Estado, é um órgão autônomo, ligado diretamente ao Governador com a finalidade de contribuir para a definição e a execução das prioridades estratégicas do Governo, assumindo papel colaborador junto aos órgãos e entidades da Administração Pública do Poder Executivo. São objetivos do Escritório: Estimular a definição das prioridades estratégicas nas áreas prioritárias estabelecidas pelo Governador: Educação, Saúde, Defesa Social e Trabalho/ Emprego; Participar efetivamente da realização dos resultados das prioridades estratégicas definidas pelo Governador de Minas Gerais e pactuadas com as unidades setoriais; Participar da implementação da Gestão para a Cidadania, principalmente na coordenação do Projeto Movimento Minas; Promover a utilização das informações qualificadas para a tomada de decisão no Governo; Acompanhar intensivamente os projetos do Governador. Suas competências legais: I - assessorar, quando por ele solicitado, o Governador e os órgãos e entidades responsáveis pela execução das ações ligadas às prioridades estratégicas na tomada de decisões, por meio da consolidação de informações, da elaboração de estudos técnicos e análises conjunturais, setoriais e regionais relevantes para o desenvolvimento econômico e social do Estado; II - apoiar, articular e alinhar as ações do Governo para a consecução das prioridades estratégicas definidas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), em cooperação com as unidades setoriais, sob a orientação do Governador;

16 16 III - viabilizar a ação coordenada entre os órgãos e entidades governamentais para as entregas prioritárias do Governo e sua divulgação, em articulação com a Subsecretaria de Comunicação Social, com o objetivo de contribuir para a consolidação e a ampliação da transparência da ação governamental, sob a orientação do Governador; IV - coordenar o sistema estadual de monitoramento e avaliação de políticas públicas e de programas, instituído por ato do Governador, garantindo o rigor técnico, a objetividade e a utilização dos resultados das avaliações realizadas para esse fim; V - induzir a produção de informações regionalizadas, zelar pela qualidade das bases de dados produzidas pelos órgãos e entidades públicas do Estado e difundir metodologias de avaliação, visando ao fortalecimento do sistema estadual de monitoramento e avaliação de políticas públicas; VI - apurar e acompanhar, em articulação com os órgãos e entidades governamentais, indicadores relevantes para o monitoramento das políticas públicas estaduais e contribuir para a divulgação de seus resultados; VII - promover o compartilhamento e as interfaces dos sistemas de informação e das bases de dados georreferenciadas, a fim de subsidiar a formulação, a implementação e a avaliação das políticas públicas; VIII - realizar a alocação e a gestão estratégica dos Empreendedores Públicos com o objetivo de apoiar a consecução das prioridades estratégicas de governo; IX - cooperar para o alcance do desenvolvimento integrado, com o objetivo de facilitar a transversalidade necessária à implementação de políticas públicas prioritárias; X - colaborar na implementação e consolidação de iniciativas de inovação que gerem aumento da efetividade da ação pública governamental; XI - exercer atividades correlatas. A estrutura do Escritório é assim organizada: Núcleo de Avaliação, Análise e Informação, que tem por finalidade subsidiar as decisões estratégicas governamentais por meio da disponibilização de informações tempestivas, confiáveis

17 17 e relevantes, bem como promover a aprendizagem organizacional; Núcleo de Entregas e de Empreendedores Públicos, que tem por finalidade apoiar a consecução das prioridades estratégicas e gerenciar a alocação dos Empreendedores Públicos; Núcleo de Sistemas e Gestão, que tem por finalidade criar e gerir soluções tecnológicas para facilitar a consolidação e disponibilização de bases de dados. Quanto aos Empreendedores Públicos, com o Escritório houve ampliação do quantitativo de cargos para 120, divididos em cinco categorias, conforme estabeleceu a Lei Delegada 182, de 21 de janeiro de O Escritório de Prioridades Estratégicas assumiu as ações desenvolvidas no âmbito do Programa Estado para Resultados e extinguir-se-á em 31 de março de ENTREVISTAS REALIZADAS Foram realizadas entrevistas com três dos dez remanescentes do processo de transição de um órgão para o outro. O primeiro entrevistado atribuiu as mudanças mais à troca do paradigma do Governo (enfoque na cidadania, em vez de nos resultados) do que à troca nas pessoas, apesar de apontar diferenças de perfil entre as chefias, em especial no seu ritmo de trabalho. Foram apontadas mudanças gradativas na política de Recursos Humanos e na própria estrutura do órgão, além das naturais trocas nas pessoas que o compõem. Apesar de não visualizar mudanças na política de recrutamento, este entrevistado apontou uma aparente elevação no quantitativo de profissionais com cargos de recrutamento amplo, conforme esperado com a troca no comando. A troca foi atribuída por ele a uma mudança natural de governo, da mesma forma que previu processo semelhante na mudança de governo posterior, em Não foi identificada por ele uma estratégia de transição para tais momentos.

18 18 Não foram apontadas mudanças no contexto externo, nas atribuições e demandas do Escritório, assim como nas atividades pessoais do entrevistado. Sobre a atuação dos Empreendedores Públicos, concordou com a afirmação de que haveria uma aparente contradição no papel atribuído a eles na estrutura burocrática de Governo, apesar de visualizar esse como o próprio fim de sua atuação. Já o segundo entrevistado atribuiu a mudança tanto ao aspecto da gestão quanto ao contexto institucional. No aspecto da gestão, com o entendimento de que as secretarias finalísticas também precisam ser apoiadas para alcançar os resultados esperados e com a percepção, após várias discussões da cúpula, da necessidade de se incorporar essa visão ao entendimento de que as secretarias deveriam ser cobradas e controladas para alcançar resultados. A gestão para resultados continuaria como objetivo e embasamento para as decisões a serem tomadas, mas com uma nova postura, de apoio e colaboração para o alcance dos resultados (estruturação das unidades de entrega por prioridades no Escritório), ficando para a Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) a função de checagem e medição (monitoramento de indicadores antes feito pelo EpR). A legislação anterior previa o fim do Estado para Resultados em 2011, mas a pressão para concluí-lo como planejado, além da expectativa de um novo salto em inovação, como foi com o Escritório de Projetos (GERAES) em 2003 e com o EpR em 2007, além do sucesso alcançado por este órgão, permitiu que fosse idealizado um órgão autônomo, independente da SEPLAG - o EpR era vinculado à Secretaria de Planejamento e Gestão e portanto com maior força institucional. Houve alteração completa na estrutura organizacional, na medida em que se trata de órgão autônomo, com outras finalidades, e um organograma construído do zero. Foi alterada a natureza dos cargos e atribuições, para atender aos objetivos e competências traçados para cada órgão nas respectivas Leis Delegadas. A opinião do entrevistado foi que o trabalho dos Empreendedores nas Secretarias continua com as mesmas atribuições, conforme cada setor ou projeto no qual trabalham. Grande parte das demandas continuou, na medida em que o órgão permanece como ponto de origem dos Empreendedores Públicos, é referência para informações de ordem quantitativa, visto que herdou o pessoal do EpR que

19 19 trabalhava com indicadores, e avaliação, por terem participado ou conduzido as avaliações de impacto e executivas no tempo do EpR. Mas também surgiram novas demandas, na medida em que os próprios setores internos se diferenciavam das estruturas anteriores; o Núcleo de Entregas, por exemplo, teria papel diferente do que o EpR fazia. Neste ponto, o trabalho não se restringiria mais à elaboração de relatórios e pesquisas, mas à confecção destes, com recomendações de adaptações e suporte para a realização das alterações que fossem aprovadas e implantadas. Uma grande inovação seria o Movimento Minas, projeto estratégico dentro do Escritório, que tem agenda própria, com equipe específica e produtos a desenvolver pactuados no Acordo de Resultados. Outro exemplo de inovação seria o Núcleo de Sistemas e Gestão, que desenvolve ferramentas e bancos de dados utilizando as informações disponibilizadas pela equipe do Núcleo de Avaliação, balizadas pelo conhecimento nesta área de quem veio do EpR, como o Mapa de Resultados. Desse modo, internamente os atores com que o órgão tem de se relacionar são basicamente os mesmos. Externamente, houve uma mudança de acordo com as demandas de cada um dos projetos, que são específicos por prioridade ou Secretaria. O Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT) nos EUA, por exemplo, é parceiro para a área de emprego, na construção do Product Space de MG. A Consultoria McKinsey & Company é parceira na expansão do Programa de Intervenção Pedagógica para os municípios mineiros. A empresa que administra o QlikView, software utilizado na gestão de contratos da Secretaria de Defesa Social e no Mapa de Resultados, é parceira nessas iniciativas. Outras mudanças nas equipes se derivam do fato de o Escritório ser bem maior que o EpR. O número de Empreendedores Públicos, por exemplo, saiu de 90 para 120. No Escritório trabalham cerca de pessoas, enquanto no EpR o máximo deve ter sido de em torno de 40 pessoas. O Recrutamento de Empreendedores passa pelo mesmo processo e o de servidos efetivos e em comissão é igual ao de outras secretarias, sem nenhuma carreira específica e exclusiva do EpR ou do Escritório.

20 20 Sobre as atividades desenvolvidas, o Escritório atua menos focado em monitoramento e avaliação, que era diferencial do EpR, e mais em realização junto das Secretarias parceiras, principalmente nas Secretarias de Educação, Defesa Social, Emprego, Desenvolvimento Econômico e Saúde, de acordo com as prioridades definidas pelas chefias das pastas e do Escritório e com a anuência direta do Governador. Não houve alteração na estrutura de incentivos e recompensas, de modo que o Prêmio de produtividade e o reconhecimento pelo trabalho continuam sendo os grandes diferenciais, além do prestígio de trabalhar em unidade considerada um núcleo estratégico de inteligência, o que atraiu profissionais qualificados para as duas instituições (EpR e Escritório). A estrutura de autonomia e responsabilidades foi alterada, levando em conta que no Escritório há maior autonomia do ponto de vista legal e pelo respaldo diário; as equipes têm certa liberdade para elencar quais são as intervenções mais estratégicas e prioritárias, com maior potencial de impacto e urgência. O Escritório, assim como o EpR, tem seu funcionamento validado pelo Governador. No entanto, diferentemente do EpR, foca em algumas áreas, não em todas. O EpR trabalhava indicadores e informações, como para os Comitês de Resultados, para todas as áreas de resultado. O Escritório, com equipe maior, foca em algumas áreas, nas quais objetiva causar mais significativos e perceptíveis resultados. Dentre os aspectos negativos da mudança, apontou-se que ainda não foi realizada de forma sistematizada a transferência das responsabilidades do Estado para Resultados para a SEPLAG, como o monitoramento dos indicadores e a avaliação dos principais projetos do governo como forma de levantar as oportunidades de melhorias. Além disso, levando em conta que a iniciativa de buscar construir uma unidade de entrega com o Escritório é bastante ousada e não há um mapa a seguir; por muito tempo houve a percepção de que não se sabia o que/porque/como se estava fazendo a diferença. Já os aspectos positivos da mudança seriam que ambos os pontos negativos estão sendo superados, apesar de esperar-se que já estivessem consolidados no meio da atual gestão.

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