melhor opção para o sistema brasileiro?

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1 CÂMARA DOS DEPUTADOS CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO Kelly Míriam Pena REFORMA POLÍTICA E A ADOÇÃO DAS LISTAS FECHADAS: melhor opção para o sistema brasileiro? Brasília 2007 CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

2 Autorização Autorizo a divulgação do texto completo no sítio da Câmara dos Deputados e a reprodução total ou parcial, exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos. Assinatura: Data: 19 de março de Pena, Kelly Míriam. Reforma política e a adoção das listas fechadas [manuscrito] : melhor opção para o sistema brasileiro? / Kelly Míriam Pena f. Orientador: Danilo Freire Pires. Impresso por computador. Monografia (especialização) -- Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados, Curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo, Reforma política, projeto de lei, Brasil. 2. Sistema eleitoral, Brasil. 3. Sistema partidário, Brasil. I. Título. CDU (81) CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

3 Kelly Míriam Pena REFORMA POLÍTICA E A ADOÇÃO DAS LISTAS FECHADAS: melhor opção para o sistema brasileiro? Monografia apresentada ao Programa de Pós- Graduação do Cefor/CD como parte das exigências do curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo. Orientador: Prof. Ms. Danilo Freire Pires Brasília 2007 CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

4 Kelly Míriam Pena REFORMA POLÍTICA E A ADOÇÃO DAS LISTAS FECHADAS: melhor opção para o sistema brasileiro? Monografia - Curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo da Câmara dos Deputados - 1º Semestre de Aluna: Kelly Míriam Pena Banca Examinadora: Prof. Ms. Danilo Freire Pires Prof. Ms. Jorge Luiz Pennafort Palma CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

5 RESUMO Este trabalho questiona uma das propostas de reforma política: a adoção do sistema de lista fechada. O Projeto de Lei nº 2.679/2003, em trâmite na Câmara dos Deputados, propõe a substituição do atual sistema proporcional de lista aberta pela lista fechada, com vistas a fortalecer os partidos políticos e reduzir o personalismo eleitoral. O objetivo do trabalho é investigar a conveniência da mudança. Para isso, estuda os tipos e características dos sistemas eleitorais, os aspectos principais do PL 2.679/2003, as vantagens e desvantagens dos sistemas de lista aberta e fechada, a função dos partidos políticos, as causas da fidelidade partidária e propõe algumas soluções intermediárias. Propõe que alterações no atual sistema de lista aberta, ao mesmo tempo que contribuem para o aperfeiçoamento do sistema político e eleitoral brasileiro, evitam os riscos da adoção de um sistema novo, que possui tanto vantagens como desvantagens, cujas conseqüências são imprevisíveis. Palavras-chave: Reforma Política, Projeto de Lei nº 2.679/2003, Sistemas de Lista Aberta e Fechada, Sistema Eleitoral, Sistema Partidário. CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

6 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO REFORMA POLÍTICA E SISTEMA ELEITORAL Sistemas eleitorais Sistemas majoritários Sistemas proporcionais Voto único transferível Sistema proporcional de lista Sistemas mistos PROJETO DE LEI Nº 2.679/ VANTAGENS E DESVANTAGENS DOS SISTEMAS DE LISTA Voto personalizado x voto partidário A lista fechada e a limitação da escolha do eleitor Contribuição da lista fechada para a oligarquização dos partidos políticos A lista aberta como agente catalisador da competição intrapartidária Listas fechadas e financiamento público exclusivo Enfraquecimento da representação entre eleitor e o parlamentar REFORMA POLÍTICA E SISTEMA PARTIDÁRIO Definição e função dos partidos políticos Sistema partidário e sistema eleitoral Fortalecimento dos partidos políticos e fidelidade partidária Propostas alternativas CONCLUSÃO REFERÊNCIAS CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

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8 6 1 INTRODUÇÃO As discussões acerca da reforma a ser operada no sistema político brasileiro é tema recorrente no âmbito do Congresso Nacional e entre os estudiosos. Diversas mudanças são propostas, umas de caráter amplo, outras restritas a ajustes pontuais no sistema. Dentre as propostas de uma reforma ampla, uma das mais radicais é a adoção das listas fechadas, em substituição ao atual sistema de lista aberta. Está em trâmite na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 2.679/2003, no qual se propõem mudanças profundas no sistema eleitoral e político. Além da adoção das listas fechadas, prevê o financiamento público exclusivo e o fim das coligações nas eleições proporcionais, dentre outras alterações. A proposta de adoção das listas fechadas assenta-se em dois objetivos principais. Primeiro, fortalecer os partidos políticos e, conseqüentemente, instituir a fidelidade partidária, e eliminar o personalismo na escolha eleitoral, atribuído ao modelo de lista aberta. Segundo, viabilizar o financiamento público exclusivo, que seria incompatível com o sistema de lista aberta em vigor. A diferença central entre os dois modelos -lista aberta e fechada- é que no primeiro o voto recai sobre um candidato, enquanto no segundo o voto é dado ao partido, vota-se numa lista partidária, na qual os nomes e a ordem dos candidatos são previamente definidos pelo partido. O objetivo deste trabalho é investigar a conveniência e necessidade de uma mudança tão radical no nosso sistema político e eleitoral. A uma, porque são de difícil previsão os efeitos da mudança. A duas, porque ajustes pontuais no sistema podem ser suficientes ao seu aperfeiçoamento. Para isso, verificaremos os tipos e características dos sistemas eleitorais, os principais aspectos das propostas constantes do Projeto de Lei nº 2.679/2003 e as vantagens e desvantagens dos sistemas de lista aberta e fechada. Além disso, analisaremos a questão da adoção das listas fechadas relacionada a outros aspectos pertinentes à reforma política, tais como o financiamento público exclusivo e as causas da falta de fidelidade partidária. Neste ponto, ressaltamos a relevância do estudo das vantagens e desvantagens dos sistemas de lista aberta e fechada. Em face da inexistência de um sistema perfeito, a opção por

9 7 determinado modelo implica na absorção de todas as suas virtudes e defeitos. Daí ser imprescindível a reflexão acerca da conveniência da adoção da lista fechada, quanto a dois aspectos principais. Em primeiro lugar, cabe perguntar se é compensativo investir numa mudança de conseqüências tão incertas, cujos benefícios, em face dos seus riscos, são de difícil avaliação. Em segundo, perquirir se uma modificação tão brusca não acarretaria a perda de legitimidade e aceitação do sistema pelo eleitorado que, acostumado com a prática enraizada do voto em candidato, dificilmente se identificaria com um sistema em que o voto é destinado exclusivamente ao partido. Essas questões nos instigam a verificar se a adoção da lista fechada é a melhor opção para o sistema brasileiro, ou se mudanças incrementais seriam suficientes para o aperfeiçoamento do sistema, sem a necessidade de afetar a essência do atual sistema de representação proporcional de lista aberta.

10 8 2 REFORMA POLÍTICA E SISTEMA ELEITORAL Poder-se-ia definir sistema eleitoral como o conjunto de normas que definem a área geográfica em que os representantes serão eleitos, e em que os votos serão coletados e computados, ou seja, as circunscrições ou distritos; os graus de liberdade à disposição do eleitor na votação; e, sobretudo, a forma de traduzir os votos em cadeiras parlamentares ou em postos no Executivo (CINTRA, 2005, p. 128) A sua finalidade é dar representação aos diferentes grupos, fortalecer os vínculos entre a representação e os cidadãos, aumentar a capacidade do sistema político de decidir e governar, e tornar os resultados do pleito inteligíveis para o eleitor. (CINTRA, 2005, p. 129). Quando esses fins não são alcançados significa que existem deficiências no sistema eleitoral adotado. No Brasil, diversos problemas são atribuídos ao nosso sistema eleitoral, como a fragilidade dos partidos políticos, a falta de fidelidade partidária, a personalização da escolha eleitoral, entre outros. Daí a importância de se estudar os tipos e características dos sistemas eleitorais, para, a partir dessa análise, determinar qual a melhor opção, o que depende dos aspectos que se pretende privilegiar. 2.1 Sistemas eleitorais Há um certo consenso entre os cientistas políticos em classificar os sistemas eleitorais em duas macrofamílias: a representação majoritária (sistemas majoritários) e a representação proporcional (sistemas proporcionais) Sistemas majoritários Nos sistemas majoritários, busca-se garantir a eleição dos candidatos que obtiverem o

11 9 maior contingente de votos, aplicando-se a regra da maioria, a qual comporta variações, podendo ser maioria relativa, absoluta e qualificada. Para escolha dos representantes ao parlamento, o território é dividido em distritos ou circunscrições que elegerão, cada um, seu(s) representantes(s), segundo a maioria dos votos. Seu objetivo fundamental é representar as maiorias de cada distrito ou circunscrição no parlamento. Os sistemas majoritários mais conhecidos são: maioria simples, dois turnos e voto alternativo. Maioria simples: é eleito o candidato que obtiver o maior número de votos, devendose observar que, nesse sistema, o candidato pode ser eleito ainda que a maioria dos eleitores tenha votado em outros candidatos, pois a soma dos votos dos adversários pode ser superior à votação do candidato vitorioso. Utilizam esse sistema os Estados Unidos e Inglaterra para a eleição dos deputados. Nesse modelo, a principal crítica refere-se às distorções produzidas entre a votação obtida pelos partidos e a sua representação parlamentar, a depender da configuração da votação do partido, se dispersa pelo território nacional ou concentrada em determinados distritos eleitorais. Do mesmo modo, a representação de pequenos partidos e grupos sociais minoritários depende do padrão de votação, ou seja, como os votos são distribuídos pelo território (votação dispersa versus votação concentrada). Por outro lado, são apontadas como vantagens do sistema: a) produção de uma relação mais direta entre o parlamentar e os eleitores: o deputado é visto como representante de uma determinada área geográfica do país, distrito que o elegeu, o que facilita o controle da atuação do parlamentar pelos eleitores; b) capacidade de criar governos com base parlamentar unipartidária, ou seja, um único partido controla a maioria das cadeiras no parlamento. Dois turnos: diferencia-se do sistema de maioria simples basicamente pela realização de uma segunda eleição nos distritos, nos quais nenhum dos candidatos obteve mais de 50% dos votos (em geral 50%). É o sistema utilizado nas eleições para o parlamento francês. Nesse sistema, assegura-se que os candidatos serão eleitos com votações expressivas, bem como revela-se uma tendência a beneficiar os partidos mais moderados e a subrepresentação de partidos extremistas. Voto alternativo: sistema adotado nas eleições para a Câmara dos Deputados da

12 10 Austrália. Nesse modelo, o voto só é considerado válido se o eleitor ordenar todos os candidatos, conforme suas preferências, e caso nenhum candidato obtenha pelo menos 50% dos votos, elimina-se o candidato com a menor quantidade de primeiras preferências e transfere-se seus votos, conforme as segundas preferências recebidas por ele. Esse método de transferência de votos garante a eleição de candidatos que alcancem a maioria absoluta, sendo dispensável, para isso, a realização de uma segunda eleição. Além disso, dificulta a eleição de candidatos com forte rejeição. 1.2 Sistemas proporcionais Os sistemas proporcionais procuram garantir que a diversidade de opiniões da sociedade estejam refletidas no parlamento, e assegurar que a representação política no parlamento seja proporcional ao número de votos obtidos pelos vários competidores, os quais traduzem as várias forças sociais e correntes políticas presentes na sociedade. Como lembra Cintra (2005, p. 130), na prática, o princípio de decisão proporcional se traduz em fórmulas eleitorais mediante as quais os partidos conquistam uma cadeira parlamentar cada vez que atinjam certo montante de votos. Nicolau (2004, p. 60) aponta duas críticas dirigidas ao sistema proporcional. Primeiro, a ênfase exacerbada na idéia de que a função das eleições é garantir a representação, em detrimento de outro aspecto relevante, o da formação dos governos. Segundo, os distritos plurinominais, próprios ao sistema proporcional, afetam a capacidade de conexão entre eleitores e parlamentares, diante da maior dificuldade do eleitor em identificar o representante. Existem duas variantes da representação proporcional: o Sistema de Voto Único Transferível e a Representação Proporcional de Lista. No primeiro, a ênfase recai sobre a representação das opiniões da sociedade em geral, ao passo que no segundo procura-se assegurar a representação das opiniões expressas por meio dos partidos políticos.

13 Voto único transferível É adotado nas eleições para a Câmara Baixa da Irlanda. Esse sistema é similar ao voto alternativo, porém a diferença básica entre os dois sistemas consiste no fato de que, no primeiro, cada distrito pode eleger de três a cinco representantes, enquanto, no segundo, somente um candidato por distrito é eleito. Nesse sistema, revela-se um alto grau de liberdade de escolha do eleitor, que ordena suas preferências, independentemente do partido de cada candidato. Importante também anotar o controle que o eleitor detém sobre a transferência do seu voto- feita exclusivamente para os nomes por ele especificados-, o que não ocorre, por exemplo, no sistema de lista aberta Sistema proporcional de lista Surgiu com a preocupação em se criar um sistema que, ao contrário da representação majoritária, impedisse que a maioria das cadeiras de uma Câmara representasse uma minoria do eleitorado. Cada partido apresenta uma lista de candidatos, sendo contabilizados os votos de cada lista e as cadeiras parlamentares disputadas entre os partidos são distribuídas de acordo com o percentual de votos recebido por cada um deles. Os sistemas de representação proporcional de lista podem apresentar variações quanto: a) à fórmula utilizada para a distribuição das cadeiras; b) à magnitude dos distritos e à existência de mais de um nível para a alocação de cadeiras; c) à existência de cláusula de exclusão; d) à possibilidade de os partidos fazerem coligações eleitorais; e) às regras para a seleção dos candidatos de cada lista. Nesse momento, por sua pertinência com o objeto deste trabalho, deteremo-nos à análise da última variação, referente ao critério adotado para a apresentação de candidaturas, se pessoais ou partidárias, e para a definição de quais candidatos ocuparão as vagas obtidas por cada partido. Essas regras dizem respeito, sobretudo, ao grau de influência dos partidos comparado

14 12 ao grau de influência dos eleitores na escolha dos representantes. Alguns sistemas de lista conferem maior liberdade de escolha ao eleitor, que pode votar em um dos nomes indicados na lista partidária; outros privilegiam o partido, devendo o eleitor votar na lista partidária e não em candidatos individuais. São basicamente três os tipos de lista: fechada, aberta e flexível. Lista fechada - os partidos definem previamente uma lista com a ordem dos candidatos que serão eleitos. Nesse sistema, os eleitores não podem votar em nomes específicos, mas apenas no partido. O eleitor vota na lista tal como lhe é apresentada ou a rejeita por inteiro, não sendo permitida a sua modificação. Trata-se do voto partidário, não personalizado. As cadeiras que cada partido obtiver serão distribuídas aos candidatos constantes da lista partidária de acordo com o seu ordenamento na lista. Exemplos de países que adotam a lista fechada são Israel, Espanha, Portugal, Argentina e África do Sul. Lista aberta - os partidos apresentam uma lista não-ordenada de candidatos, mas a escolha dos candidatos que ocuparão as cadeiras conquistadas pelos partidos é feita exclusivamente pelos eleitores, que votam em um nome da lista, sendo eleitos aqueles que receberem maior votação individual. Desde a Constituição de 1946, o Brasil utiliza o sistema de representação proporcional com lista aberta para as eleições dos deputados federais, estaduais, distritais e vereadores. A escolha do nome dos candidatos que comporão a lista partidária é definida em convenção, podendo cada partido, de acordo com a legislação vigente, apresentar uma lista de candidatos de até uma vez e meia o número de cadeiras da circunscrição eleitoral. No caso de coligações, poderão ser apresentados dois candidatos por vaga. As cadeiras obtidas pelos partidos ou coligações serão ocupadas pelos candidatos mais votados de cada lista. No caso das coligações entre os partidos, elas funcionam como uma lista única, sendo eleitos os candidatos que obtiverem mais votos, independentemente do partido a que pertençam. Isso porque, no Brasil, não há mecanismo de cálculo intracoligação, ou seja, as cadeiras conquistadas pela coligação não são distribuídas proporcionalmente à contribuição que cada partido deu à votação final. Além do Brasil, utilizam o sistema de lista aberta a Finlândia, Polônia e Chile. Nesses países, o eleitor deverá votar em um dos candidatos apresentados na lista para que o seu voto

15 13 seja computado para o partido. No sistema brasileiro, o eleitor possui duas opções: o voto nominal, em que o eleitor vota no candidato ou o voto de legenda, no qual a escolha recai sobre um partido. O voto de legenda é computado para efeitos de distribuição das cadeiras entre os partidos, mas não influencia na distribuição das cadeiras entre os candidatos. Lista flexível - os partidos oferecem uma lista com a ordenação prévia dos candidatos; contudo, caso o eleitor não queira votar na lista apresentada pelo partido, ele pode modificar a ordenação, seja assinalando o nome do candidato escolhido (opção adotada na Bélgica, Holanda, Dinamarca e Grécia), seja reordenando a lista elaborada pelo partido (opção adotada na Áustria, Noruega e Suécia), de acordo com suas preferências. 1.3 Sistemas mistos Existem ainda os sistemas mistos, os quais combinam aspectos dos sistemas majoritários e proporcionais, com vistas a obter as vantagens de um e de outro, ou seja, garantir a representação da minoria, de um lado, e permitir uma maior proximidade entre eleitor e representantes, de outro. O sistema misto mais conhecido é o alemão, adotado ao final da Segunda Guerra Mundial. Nele, metade das vagas do parlamento são destinadas para a eleição em distritos uninominais (maioria simples), por critério majoritário, e o eleitor vota no candidato. A outra metade é disputada segundo o princípio proporcional, com voto em listas partidárias fechadas e preordenadas, em âmbito estadual, não podendo o eleitor alterar a ordenação da lista de candidatos apresentada pelo partido. A proporcionalidade da representação não assume o objetivo mais relevante a ser alcançado no sistema alemão. A preocupação recai, sobretudo, na capacidade do sistema em viabilizar a formação de maiorias, as quais são importantes no parlamentarismo, para conferir sustentabilidade aos governos. No Brasil, já foram apresentadas diversas propostas de adoção do sistema misto, cujo ponto comum seria a combinação do princípio majoritário, pelo voto no distrito, com o princípio proporcional, pelo voto em lista partidária fechada.

16 14 3 PROJETO DE LEI Nº 2.679/2003 As discussões acerca da reforma a ser operada no sistema político brasileiro é tema recorrente no Congresso Nacional. Diversas propostas foram apresentadas pelos parlamentares, seja por projetos de lei, seja por proposta de emenda à constituição, sugerindo modificações nos sistemas eleitoral e partidário. Dentre elas, a adoção da lista fechada nas eleições proporcionais em substituição ao atual sistema de lista aberta. Contudo, na sua maioria, as propostas foram arquivadas, sem ao menos terem sido levadas a plenário. Essa realidade fez com que as discussões na Câmara, acerca da reforma política, se concentrassem em aspectos específicos do sistema eleitoral e partidário. Mudanças mais amplas que exigiam tramitação por proposta de emenda à Constituição, como a adoção do sistema misto, foram abandonadas, dando-se ênfase às propostas viabilizadas por meio de leis ordinárias. Soares e Rennó (2006, p.13-14) apresentam três características da discussão sobre reforma política na Câmara dos Deputados, aqui reproduzidas:. as propostas são todas oriundas do próprio Poder Legislativo, quer apresentadas por deputados federais ou pelo Senado;. a apresentação de proposta se dá sempre de forma descentralizada, partindo, na maioria das vezes, de iniciativas individuais de deputados;. raramente as propostas de mudança nas regras eleitorais e partidárias são votadas em plenário. A par desse quadro, em que se verifica a sobreposição de propostas umas sobre as outras, relativas a temas diversos e apresentadas individualmente pelos parlamentares, a Câmara dos Deputados constituiu, no início de 2003, comissão especial destinada a realizar um estudo acerca das matérias em tramitação na Casa relacionadas com o tema da reforma política. Após estudos e discussões, a Comissão Especial da Reforma Política da Câmara dos Deputados, sugeriu a unificação das diversas propostas pertinentes à matéria em um único projeto. Em dezembro de 2003, a comissão apresentou o Projeto de Lei nº 2.679/2003, com a aprovação do parecer do relator, o deputado Ronaldo Caiado (PFL/GO). O projeto foi apensado ao PL 5.268/2001. Encaminhou-se, então, o projeto de lei à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), na qual foi apresentado substitutivo pelo deputado Rubens Otoni no final de 2004.

17 15 Em virtude de ponderações de lideranças partidárias, o deputado Rubens Otoni retirou em junho de 2005 o substitutivo anteriormente proposto, e a CCJC opinou pela rejeição do PL 5.268/2001 e aprovação do PL 2.679/2003, apensado ao primeiro. Com a aprovação do PL 2.679/2003, pretende-se solucionar os seguintes problemas (BRASIL, 2003, p ): a) a deturpação do sistema eleitoral causada pelas coligações partidárias nas eleições proporcionais; b) a extrema personalização do voto nas eleições proporcionais, da qual resulta o enfraquecimento das agremiações partidárias; c) os crescentes custos das campanhas eleitorais, que tornam o seu financiamento dependente do poder econômico; d) a excessiva fragmentação do quadro partidário; e) as intensas migrações entre as legendas, cujas bancadas no Legislativo oscilam substancialmente ao longo das legislaturas. Para isso, as principais propostas contempladas no PL 2.679/2003 são: a)adoção das listas fechadas; b)fim das coligações partidárias em eleições proporcionais; c) instituição de federações de partidos; d)financiamento público exclusivo das campanhas eleitorais; e)cláusula de barreira para o funcionamento de partidos e federações. A justificativa apresentada para a adoção das listas fechadas assenta-se em duas razões principais. Primeiro, a solidificação dos partidos políticos, com o fortalecimento dos vínculos entre os eleitores e os partidos, em detrimento do personalismo político. Segundo, a compatibilidade do sistema de lista fechada com o financiamento público exclusivo. Da justificativa do projeto de lei, extraímos: O voto em candidato, em vez de partido, tem sido diagnosticado, de longa data, inclusive por eminentes líderes políticos, como nocivo à disciplina e coesão partidárias. Na medida em que boa parcela de nossa representação política enfrenta o desafio eleitoral através de esforços e estratégias individuais, inclusive no financiamento de campanhas, certamente o seu comportamento com relação ao partido não terá as mesmas características que teria, caso o partido fosse relevante para a escolha dos eleitores. (BRASIL, 2003, p ) No que se refere à forma e escolha dos candidatos, o PL 2.679/2003 estipula que a lista e a ordem dos candidatos deverão ser definidas em convenção partidária, por meio de votação em indivíduos. Alguns estudiosos e políticos divergem desse método, por entendê-lo incompatível com o propósito de afastar o individualismo político, razão pela qual consideram

18 16 mais adequada a disputa entre chapas de candidatos a candidatos no momento da convenção. Cintra e Amorim (2005, p. 4) descrevem os procedimentos de escolha dos candidatos em convenção, conforme disposto no projeto de lei: A proposta do PL é a de que a lista preordenada, dos partidos ou das federações, resulte de votação secreta dos convencionais, em cada circunscrição. Votam os convencionais nos candidatos e a lista partidária ou federativa resulta da ordenação destes em função de sua votação. Cada convencional pode votar em até três nomes, mas poderá, também, usar todos os três votos para um só candidato, ou dar dois votos a um candidato e o terceiro a um outro. Quanto às federações, fica a critério dos partidos que as compõem, a definição do procedimento a ser utilizado nas convenções, para a escolha e ordenamento de seus candidatos. Manteve-se a regra aplicada atualmente às coligações, da impossibilidade de registro de candidatos, isoladamente, por partidos que façam parte da federação.

19 17 4 VANTAGENS E DESVANTAGENS DOS SISTEMAS DE LISTA Os cientistas políticos são unânimes em admitir a inexistência de um sistema eleitoral perfeito. Assim, a opção por determinado modelo depende dos aspectos a serem priorizados. Caso se pretenda fortalecer a relação entre os partidos políticos e os eleitores, a escolha recairá no sistema proporcional de lista fechada. Se, ao contrário, busca-se o estreitamento da relação entre representantes e eleitores, parece intuitivo que a opção seja por um sistema de lista aberta. A par dessa perspectiva, não se pode olvidar que a definição da espécie de sistema proporcional- lista aberta ou fechada, a ser adotada para as eleições dos deputados e vereadores, implica na absorção de todos os seus aspectos, ou seja, suas virtudes e defeitos. Por isso, devem ser sopesados os custos e benefícios de uma reforma política, na qual se propõem mudanças de grande relevância, como é o caso da substituição do atual sistema de lista aberta pelo de lista fechada. Daí a importância de se perquirir acerca das vantagens e desvantagens dos sistemas de lista aberta e fechada, as quais não devem ser analisadas isoladamente, mas em cotejo com a realidade de cada país. 4.1 Voto personalizado X Voto partidário A principal crítica ao sistema de lista aberta no Brasil é que ele estimula a personalização do voto. Nesse modelo, os candidatos possuem fortes incentivos para priorizar a formação da reputação individual em detrimento da partidária. Isso porque o voto é vinculado exclusivamente ao candidato, sendo os partidos irrelevantes na escolha dos eleitores. O voto em candidato, e não no partido, favorece a criação de vínculos entre candidato e eleitor, em prejuízo da identificação entre partido e eleitor. Esse fato contribui para o enfraquecimento dos partidos no processo político e a baixa fidelidade partidária.

20 18 Já na lista fechada, os partidos assumem um papel central, uma vez que a eles compete definir e ordenar a lista de candidatos, e a escolha do eleitor recai sobre uma legenda, em vez de um nome individual. Essas características mostram-se favoráveis em dois aspectos principais. De um lado, afeta o comportamento dos candidatos, pois os incentiva a desenvolver uma relação mais sólida com os partidos, contribuindo para a coesão e disciplina partidárias. De outro, permite a criação de uma maior identificação entre eleitor e partido. Daí a motivação, exposta por seus defensores, para a adoção da lista fechada. Com ela, busca-se obter o fortalecimento dos partidos políticos, os quais se mostram enfraquecidos no modelo de lista aberta, diante da redução do papel por eles desempenhado nesse sistema. Assim, no que se refere à escolha do eleitor, as possibilidades resumem-se basicamente à dicotomia voto personalizado versus voto partidário. Como observa Nicolau (2006a, p. 25), os efeitos dos sistemas eleitorais são mais evidentes nesses dois modelos-lista aberta e fechada: nas democracias que utilizam a lista fechada, a escolha eleitoral é eminentemente partidária; já nas que utilizam a lista aberta, a escolha é personalizada. O voto personalizado está vinculado à noção de escolha eleitoral, definida em virtude de determinado atributo individual do candidato. Numa definição clássica: O voto personalizado refere-se à porção do apoio eleitoral de um candidato que se origina em suas qualidades pessoais, qualificações, atividades e desempenho. A parte do voto que não é personalizada inclui apoio a um candidato baseado na sua filiação partidária, determinadas características do eleitor, como classe, religião e etnia, reações às condições nacionais, tais como o estado de economia, e avaliação centrada no desempenho do partido que está no governo. (CAIN, FEREJOHN e FIORINA, 1987, p. 9 apud SOARES e RENNÓ, 2006, p. 24) Na justificação do PL 2.679/2003, considera-se que a personalização do voto é um dos graves empecilhos do sistema brasileiro, razão pela qual se propõe a adoção da lista fechada, como solução do problema, por possibilitar a consolidação dos partidos políticos: Com maior estabilidade do quadro partidário, podem os partidos desempenhar uma crucial função, a de clarificar, para o eleitorado, as questões em jogo na sociedade e as propostas de cada grupo para lidar com elas. Os partidos organizados são capazes de fazer compromissos e cumpri-los, de interagir responsavelmente uns com os outros nas negociações no plano do Legislativo e na composição dos governos de coalizão, que em nosso país são a forma habitual de exercício do Poder Executivo. Em suma, os partidos trazem segurança à vida política e permitem a formação de expectativas razoáveis sobre seus comportamentos futuros, exigência da vida moderna para todos os agentes responsáveis no âmbito político. (BRASIL, 2003, p ) Contudo, não se pode olvidar que, se de um lado, a lista fechada viabiliza o

21 19 fortalecimento dos partidos políticos na arena eleitoral, por outro, reduz a liberdade de escolha do eleitor, o qual, no sistema de lista aberta brasileiro, possui a opção de votar na legenda ou no candidato. Além disso, a lista fechada mostra-se nociva por sua tendência à oligarquização dos partidos e pela possibilidade de dificultar a renovação dos mandatos, bem como por enfraquecer o vínculo entre eleitor e eleito, prejudicando o processo de prestação de contas relativo ao exercício do mandato. A par disso, há de se considerar, sobretudo, a preocupação com a legitimidade e aceitação, por parte da população, de um novo sistema eleitoral, no qual se privilegia a organização partidária, em detrimento dos candidatos individualmente, sendo que a prática enraizada entre os eleitores brasileiros é o voto no candidato e não no partido. Pesquisas demonstram que os eleitores brasileiros, ao determinar sua opção eleitoral, dão mais importância aos atributos pessoais do candidato do que ao partido político. Nicolau (2006a, p. 29), em análise de dados colhidos em pesquisa, conclui em linhas gerais, podemos dizer que o contingente de eleitores para os quais o partido é importante na escolha eleitoral ficaria na faixa de 15% a 20% do total.. Acresce o cientista político que, questionados sobre a razão determinante para o voto no candidato a deputado federal, 54,4% dos eleitores consideraram alguma característica do candidato (conhecimento, passado, trabalho, idéias e propaganda); 18% votaram em nomes indicados por amigos e parentes; 13,1% definiu sua escolha pela caracterização do candidato ao mesmo grupo social (território, igreja, categoria profissional); e apenas 5,2% apontaram o partido ao qual pertence o candidato como o motivo principal para a escolha. (NICOLAU, 2006a, p. 30) Como já mencionado, no Brasil, o sistema de lista aberta oferece ao eleitor duas opções: o voto em legenda ou o voto em candidato. Num primeiro momento, parece-nos útil uma análise acerca da utilização do voto de legenda, como forma de perquirir a importância que o eleitor dá ao partido político, ou em outras palavras, se o voto é personalizado ou não. Em estudo realizado (NICOLAU, 2006a, p. 26), constatou-se que, em média, apenas 12,9% dos eleitores votaram na legenda no período de Ao observar a elevada variação entre os anos e partidos, o cientista político suscita as possíveis razões para sua ocorrência: diferentes processos de votação ao longo do período, diferentes estratégias, seja na campanha eleitoral - prioridade no voto de legenda, presença de puxadores de legenda-, ou fora dela (propaganda com ênfase na reputação partidária). Observa que essa última estratégia

22 20 foi a utilizada pelo Partidos dos Trabalhadores (PT) ao longo do período e justifica, em grande parte, o elevado número de votos obtidos pelo partido, em média, 28%. A partir desses resultados, as pesquisas evidenciam a fragilidade dos partidos e o peso dos atributos do candidato na escolha para deputado federal (NICOLAU, 2006a, p. 23). Numa visão diferenciada, Figueiredo e Limongi (2002, p.5) rejeitam a opinião corrente de que o sistema de lista aberta brasileiro favorece o voto pessoal. Alegam que nesse modelo, em que há a transferência de votos no interior da lista, qualquer voto dado a um candidato do partido, aumenta as chances eleitorais dos demais. Diante disso, os votos pessoais e partidários são complementares e dificilmente distinguíveis. 4.2 A lista fechada e a limitação da escolha do eleitor Uma das principais críticas ao sistema de lista fechada consiste no grau reduzido de escolha conferido ao eleitor. Isso porque, enquanto no sistema de lista aberta adotado no Brasil, o eleitor possui duas opções, o voto de legenda, no qual escolhe um partido ou coligação, e o voto em candidato, no qual vota em um nome da lista elaborada pelo partido, na lista fechada, o eleitor apenas pode votar no partido. Assim, ao escolher determinado partido, o eleitor estará votando na lista de candidatos, tal como apresentada pela agremiação, sem qualquer poder de manifestar sua preferência por um candidato específico e, nem mesmo, qualquer possibilidade de alterar a ordem dos candidatos, previamente estipulada pelo partido. Como conseqüência dessas especificidades, Nicolau (2006b, p. 34) lembra que nas situações em que o eleitor tivesse alguma restrição por um ou mais nomes dispostos nos primeiros lugares da lista (e que provavelmente seriam eleitos), ele não teria nada a fazer. No extremo, a depender do grau de rejeição dos nomes constantes da lista, principalmente daqueles com maiores chances de se elegerem, devido à posição que ocupam na lista, o eleitor poderia recorrer a sua última alternativa, ou seja, escolher partido diverso. No Brasil, por exemplo, o PT é o partido que apresenta a reputação partidária mais consistente, com o maior índice de voto de legenda. Suponhamos que, adotado o sistema de lista fechada, o PT elabore uma lista de candidatos encabeçada pelo ex-deputado José Dirceu,

23 21 considerado por muitos uma figura autoritária. Nesse caso, o eleitor brasileiro, familiarizado com os padrões da lista aberta, que privilegia os candidatos, teria que votar no partido, sem qualquer ingerência sobre a ordenação da lista; ou, como já consignamos, optar por um outro partido. Os defensores da lista fechada sustentam que o sistema representativo brasileiro já possui vários mecanismos que afetam a escolha dos eleitores, quais sejam: O primeiro é a coligação entre os partidos, que permite que o voto dado em candidato de um partido acabe contribuindo para eleger um candidato de outro. O segundo é a constante troca de partido por parte dos deputados durante o mandato, o que viola a noção de representação partidária; cerca de 1/3 dos deputados abandonam a legenda pela qual foram eleitos durante o mandato. O terceiro é um limitado controle da atividade parlamentar: os eleitores têm a liberdade de escolher o seu candidato, mas essa decisão não passa da cabine eleitoral, já que meses depois da eleição já é muito reduzido o contingente de eleitores que se lembram do nome do candidato em quem votaram [...] (NICOLAU, 2006b, p.135) Esses argumentos, contudo, não nos parecem suficientes para afastar a evidência de que o sistema de lista fechada reduz a liberdade de escolha do eleitor, ao atribuir aos partidos a competência para definir os candidatos a serem eleitos e em que ordem. Os mecanismos citados traduzem algumas peculiaridades presentes no atual sistema, mas nenhum deles tem o condão de retirar do eleitor, de forma peremptória, a capacidade de manifestar sua preferência por determinado candidato. No caso das coligações, por exemplo, o que se exige é o aperfeiçoamento do sistema, para impedir a transferência do voto do eleitor para outros candidatos. Isso ocorre atualmente porque, no sistema brasileiro, inexiste regra para o cálculo das cadeiras a serem destinadas aos partidos que compõem a coligação, de acordo com a votação obtida por cada um deles. As coligações funcionam como uma lista única, sendo eleitos os mais votados da coligação, independentemente do partido a que pertençam. Numa visão diferenciada, o cientista político Fabiano Santos rejeita a substituição do sistema de lista aberta para a lista fechada. Primeiro, porque pesquisas revelam a preferência consagrada dos eleitores pelo atual modelo, seja pela possibilidade de escolha nominal dos candidatos, seja pela existência de uma proporcionalidade e de garantia dos direitos da minoria. Segundo, porque a substituição significaria uma transferência de soberania, ao retirar do eleitor o direito de escolher o seu candidato e transferir a uma entidade a capacidade de definir os nomes e a ordenação dos candidatos que irão ocupar as cadeiras. (RADIOBRÁS, 2005).

24 22 No mesmo sentido, o pensamento de Wanderley Guilherme dos Santos, que critica a adoção da lista fechada, sob o argumento de que essa proposta, dentre outras, traduz uma tentativa de reduzir a imprevisibilidade da política que é a essência da competição democrática. Isso porque o sistema de lista fechada conduz a resultados eleitorais previsíveis, pois cabe aos partidos a definição dos candidatos a serem eleitos, de acordo com a lista por ele elaborada.(carta MAIOR, 2006) A par dessa perspectiva, se, por um lado, o sistema de lista fechada viabiliza o fortalecimento dos partidos políticos, por outro, expressa uma tendência a excluir as minorias e dificultar a alternância do poder, pois a escolha dos candidatos a comporem a lista fica a critério exclusivo dos partidos políticos. Com a evidência de que a lista fechada provoca uma redução da escolha do eleitor, o que nos revela mais importante, portanto, será investigar se a adoção desse sistema não ensejará a perda de sua legitimidade e aceitação por parte dos eleitores, pois, parece-nos intuitivo que a prática disposta no atual modelo-a escolha de nomes pelos eleitores- está arraigada na cultura política brasileira, o que nos leva a supor que a maioria dos eleitores não se identificará com um novo sistema, no qual o poder decisório é transferido para o interior dos partidos políticos. 4.3 Contribuição da lista fechada para a oligarquização dos partidos políticos Dentre os problemas vinculados à introdução da lista fechada, um dos mais significativos é a tendência à oligarquização dos partidos. No atual modelo de lista aberta, o processo decisório eleitoral desdobra-se em duas etapas: na primeira, ocorre a escolha, em convenção partidária, dos candidatos que irão concorrer às cadeiras; na segunda, a escolha pelo eleitor, no momento da eleição, de um dos nomes apresentados na lista partidária. Já no sistema de lista fechada, a escolha dos nomes que comporão a lista é feita exclusivamente pelos partidos, de forma a acentuar a disputa no interior do partido, num momento que precede às eleições. Resultado disso será a concentração de poder nas cúpulas partidárias e competição interna pelas posições na lista.

25 23 Para Nicolau (2006b, p. 135) os dirigentes de cada seção partidária passariam a deter o poder de controlar a indicação dos nomes que comporiam a lista, priorizando seus aliados para ocuparem os primeiros lugares na lista e deixando os adversários na parte inferior da lista. Cintra e Amorim (2005, p. 6) anotam que, se, de um lado, a lista fechada pode induzir à oligarquização, por outro, não se trata de possibilidade exclusiva desse sistema, pois a vida partidária brasileira não desconhece o fenômeno oligárquico, em que certas lideranças se perpetuam no comando de importantes partidos, o que não é provocado pelo sistema de lista fechada. Contudo, a nosso ver, não obstante a inegável presença do fenômeno oligárquico nas organizações partidárias brasileiras, parece-nos que a adoção da lista fechada contribuirá significativamente para acentuar o fenômeno, pois todo o processo de seleção dos candidatos ocorrerá na esfera partidária, sem qualquer participação do eleitor. Na lista fechada, são diversificados os mecanismos de escolha dos candidatos que comporão a lista. Assim, a lista poderá ser definida por indicação de cúpula, em que os nomes são indicados pelos líderes e dirigentes partidários; em convenção, ou escolha por primária, como ocorre na Costa Rica. Para amenizar a possibilidade de ocorrência de oligarquização, podem ser instituídos mecanismos democráticos que restrinjam o controle dos líderes. Com esse propósito, o PL 2.679/2003 disciplina, em linhas gerais, o processo de seleção de candidatos no âmbito do partido, dispondo sobre instrumentos que visam a inibir a prática oligárquica. (CINTRA; AMORIM, 2005, p. 6) O PL 2.679/2003 estipula que os nomes e a ordem dos candidatos que comporão a lista serão definidos em convenção. Na sistemática prevista no projeto, cada convencional dispõe de três votos, os quais podem ser cumulativos, ou seja, um candidato pode receber mais de um voto do convencional. Dessa forma, estabelece-se uma competição no âmbito das convenções, sendo determinada a ocupação dos lugares na lista partidária de acordo com o desempenho do candidato nessa disputa. (CINTRA; AMORIM, 2005, p. 6) Contudo, a previsão desses instrumentos não afasta os perigos da oligarquização partidária, pois, se as práticas oligárquicas já são encontradas no atual sistema de lista aberta, isso nos leva a acreditar que, no sistema de lista fechada, a instituição de mecanismos considerados democráticos para a definição da lista não elimina a possibilidade de

26 24 concentração de poder nas mãos dos líderes partidários, predominando os seus interesses sobre os membros que possuem menos influência dentro do partido. Isso porque a lista fechada supõe a existência de disputas mais acirradas no interior do partido, com vistas à obtenção de uma posição privilegiada na lista partidária. Assim, as convenções serão cenário de negociações por parte daqueles que desejam ocupar os primeiros lugares na lista. Para Abrúcio a adoção da lista fechada só funciona quando existe uma forte participação dos filiados na vida partidária, o que daria legitimidade para as convenções que escolhem os candidatos e limitaria o poder dos caciques que comandam a máquina partidária. (ABRÚCIO, 2005). Outra provável conseqüência da oligarquização partidária é a redução da renovação parlamentar. Como na lista fechada é de se presumir que os líderes partidários e os nomes por eles indicados, ainda que de forma indireta, se perpetuem na colocação dos primeiros lugares da lista, com a sua adoção, a tendência é um menor índice de renovação parlamentar. Além disso, os nomes mal posicionados nas listas, provavelmente irão recorrer a alternativas que lhes possam favorecer, como a migração para outro partido ou até mesmo a criação de uma nova legenda. No que se refere à potencialidade do sistema de lista aberta produzir uma maior renovação parlamentar, destacamos: A modalidade de lista aberta, por seu turno, fomenta o individualismo dos candidatos em detrimento do partido, não oferece uma imagem tão clara do partido para o eleitor e implica maior incerteza sobre a composição da futura bancada. Mas nisso reside, sob a ótica do aperfeiçoamento democrático, sua contribuição: ela amplia a margem de intervenção do eleitor no processo de escolha e abre a possibilidade de que nomes menos valorizados pelos dirigentes dos partidos sejam eleitos, o que pode ser um fator de renovação. (DULCI, 2005, p. 319) Daí se extrai, como já salientado neste trabalho, que a representação de minorias ficaria prejudicada com a lista fechada, pois candidatos que defendem correntes de opinião dispersas na sociedade seriam desprestigiadas na lista partidária elaborada pelo partido, reduzindo drasticamente a possibilidade de que sejam eleitos. Numa perspectiva diferenciada, o cientista político David Fleischer, ao defender a lista fechada, argumenta: O sistema de lista fechada também serviria para tolher os efeitos das locomotivas eleitorais, candidatos endinheirados e os apoiados por certas organizações ou segmentos, como Enéas Carneiro do PRONA que em 2002

27 25 recebeu 1,5 milhões de votos para deputado federal em São Paulo, e puxou ou elegeu outros 5 candidatos com poucas centenas de votos; ou candidatos ligados a segmentos coletivos que têm grande número de eleitores fiéis, filiados ou seguidores como igrejas, sindicatos, etnias e certos grupos funcionais (como funcionários públicos, policiais militares, etc). Estes grupos não mais poderiam concentrar os seus votos em candidatos destacados em diversos partidos, mas teriam que escolher um só partido-federação para despejar seus votos. (FLEISCHER, 2004, p. 13) Em face desses argumentos, tecemos alguns comentários. Primeiro, no nosso entendimento, a lista fechada não impede a ocorrência de fenômenos como o de Enéas Carneiro, porque candidatos com esse perfil, de puxadores de votos, provavelmente reivindicarão os primeiros lugares na lista e posições privilegiadas para aqueles que pertençam a seu grupo. Segundo, a lista fechada não evita a influência do poder econômico, diante do interesse em se obter boas colocações na lista, que passaria a ser objeto de negociações. Terceiro, a representação da diversidade de opiniões é inerente ao sistema democrático, sendo que a lista fechada, como dito, pode restringir a representação de minorias, muitas vezes vinculadas a grupos, e aqueles candidatos que vêem tolhidas as suas possibilidades de eleição, em virtude de sua colocação na lista, podem buscar um novo partido para potencializar as suas chances eleitorais. 4.4 A lista aberta como agente catalisador da competição intrapartidária No atual sistema brasileiro, a eleição de um candidato fica condicionada a dois fatores. Primeiro, o índice de votação obtida por seu partido, o qual determinará o número de cadeiras a ele destinadas. Segundo, a votação individual do candidato, sendo habilitados a ocuparem as vagas conquistadas pela legenda aqueles que se posicionarem entre os primeiros do seu partido. Desse modelo, decorre uma das principais desvantagens atribuídas ao sistema de lista aberta: a competição intrapartidária. A lista aberta promove a disputa eleitoral entre nomes de uma mesma legenda, levando-se a uma acirrada competição no interior do partido, que se sobrepõe à competição interpartidária. Isso porque o êxito nas eleições depende do desempenho individual do candidato em

28 26 face dos seus correligionários de legenda. Diante disso, os candidatos de um mesmo partido travam uma disputa individualizada, com o objetivo de superar uns aos outros e assegurar uma das vagas obtidas pelo partido. Assim, cada candidatura desenvolve-se isoladamente, com uma estrutura própria relacionada à campanha eleitoral, como a realização de comícios, confecção de material, que são organizados, preponderantemente, pelos candidatos. Além disso, a existência de militantes e finanças próprios demonstram o caráter competitivo entre os membros do mesmo partido. Nicolau (2006c, p.13) aponta algumas peculiaridades do sistema brasileiro que agravam a competição intrapartidária. Primeiro, o alto grau de incerteza que caracteriza as eleições para deputado, decorrente do elevado número de candidatos apresentados por cada partido, em geral, muito superior a sua capacidade eleitoral. Segundo, a reduzida informação que os candidatos possuem acerca do potencial eleitoral do partido e seus correligionários. A par disso, como o sucesso eleitoral requer esforços e estratégias individuais, impõese uma prevalência dos interesses eleitorais dos candidatos, em detrimento dos programas partidários, bem como ocorre uma desagregação no interior dos partidos, o que não se verifica, quando contrastado com a lista fechada, já que nesse caso a disputa dar-se-ia entre os partidos. Em sentido diverso, a opinião do cientista político Leôncio Rodrigues. Para ele, o fim do voto nominal reduzirá a concorrência entre candidatos de um mesmo partido nas campanhas eleitorais, mas não eliminará a competição intrapartidária. Essa seria transferida para o interior dos partidos. Nem mesmo a instituição de meios democráticos de escolha dos candidatos evitaria a disputa, pois os partidos são compostos de facções e chefes, os quais detêm o controle da elaboração das listas. (RODRIGUES, 2004). Daí pode-se concluir que a lista fechada não elimina a possibilidade de competição intrapartidária. No nosso modelo, definida a lista de candidatos que concorrerão nas eleições, instala-se uma disputa entre os nomes da mesma legenda com vistas a garantir uma das vagas conquistadas pelo partido. Na lista fechada, essa disputa intrapartidária seria antecipada para o momento das convenções, em busca da ocupação dos primeiros lugares da lista a ser apresentada pelo partido. Para aferir o grau de competição intrapartidária, Nicolau (2006c, p. 14) sugere seja observado como o sistema eleitoral afeta os parlamentares que pretendem a reeleição. Para isso, considera que os candidatos à reeleição podem não conquistar um novo mandato, por