ÁREA TEMÁTICA: ST1 Sociologia da Educação

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1 ÁREA TEMÁTICA: ST1 Sociologia da Educação PENSAR A (DES)CENTRALIZAÇÃO E AUTONOMIA DAS ESCOLAS NA EUROPA: O PAPEL DA AVALIAÇÃO NA REDISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS BATISTA, Susana Mestre em Sociologia - Políticas Públicas e Desigualdades Sociais, Faculdade de Ciências Sociais da Universidade Nova de Lisboa susanabatista@fcsh.unl.pt

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3 Resumo Nas últimas décadas, reformas de (des)centralização dos sistemas educativos e autonomia das escolas multiplicaram-se em diversos países europeus, embora assumindo contornos e significados distintos. O fio condutor dos processos em curso e das recentes políticas educativas tem sido associado ao papel da avaliação. Convocam-se frequentemente, no estudo da redistribuição de competências entre atores, os conceitos de Estado Avaliador (Neave, 1989; Broadfoot, 1996) e Quase-Mercado (Maroy, 2005). Nesta comunicação, procuramos refletir sobre os novos arranjos institucionais e o tipo de competências (des)centralizadas no espaço da União Europeia, identificando elementos comuns que possam ser explicados com referência à avaliação (Normand e Derouet, 2011). A construção de uma tipologia permitirá caracterizar os principais padrões de configuração de relações e competências dos atores educativos, examinando como grupos de países medeiam, de forma particular, as orientações comuns (Van Haecht, 1998).Para proceder à análise comparada, mobilizaremos um conjunto de dados disponíveis em fontes secundárias, nomeadamente na OECD e Eurydice. A discussão sobre a articulação entre os elementos de convergência das medidas de política educativa e as respostas diferenciadas dos sistemas será complementada, para concluir, por uma primeira consideração dos efeitos destas medidas, através de uma leitura de estudos empíricos. Abstract In the last decades, educational (de)centralization reforms and measures of school autonomy multiplied in several European countries, although they assume different configurations and meanings. These processes and recent educational policies have been analysed through the role of evaluation. Evaluative State (Neave, 1989; Broadfoot, 1996) and Quasi-Market (Maroy, 2005) concepts are often used to study the redistribution of competencies between educational actors. The aim of this paper is to consider these new institutional arrangements and the type of competencies (de)centralized within the European Union, identifying common elements that can be explained by reference to the role of evaluation (Normand & Derouet, 2011). The elaboration of a typology which examines how groups of systems mediate, in particular ways, those international trends (Van Haecht, 1998) will allow us to describe the main patterns of relations and educational actors competencies. In order to conduct the comparative analysis, we mobilized a set of data available in secondary sources, as in OECD and Eurydice. The discussion on the articulation between the elements of educative policies convergence and the system s different reactions will be complemented, finally, by an initial consideration of these measures effects, through a review of empirical studies. Palavras-chave: Avaliação; Descentralização; Autonomia das escolas; Análise comparativa. Keywords: Evaluation; Decentralisation; Autonomy of schools; Comparative analysis. PAP de 15

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5 Nas últimas três décadas, muitos países europeus introduziram alterações na forma de distribuição de competências educativas entre o Estado e as instâncias intermédias e locais. Embora certos estudos identifiquem uma certa semelhança nas orientações dos novos modos de regulação institucionais enquanto conjunto de mecanismos de coordenação e controlo dos atores postos em prática pela ação pública estatal (Maroy, 2005) -, reconhece-se a diversidade de medidas e dispositivos adotados. Neste artigo, pretende-se seguir a abordagem proposta por Van Zanten e Ball (2000) que distingue a internacionalização das orientações das respostas diferenciadas dos sistemas educativos, de forma a refletir sobre os novos arranjos institucionais, o tipo de atores envolvidos nas tomadas de decisão, a sua relação e o tipo de competências (des)centralizadas no espaço da União Europeia (UE).Discutem-se, num primeiro momento, os elementos de convergência das medidas a partir do papel da avaliação, que parece constituir o fio condutor das transformações em curso e nos permite apreender o seu significado (Normand & Derouet, 2011). Seguidamente, através da elaboração de uma tipologia, procura-se saber como grupos de sistemas educativos medeiam de forma particular essas orientações comuns, dadas as características, história e instituições locais (Van Haecht, 1998). Para proceder à análise comparada, mobilizaremos um conjunto de dados disponíveis em fontes secundárias, nomeadamente na Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD, 2008, 2010, 2011) e Eurydice (2012). A discussão sobre a articulação entre lógicas globais e nacionais será complementada, para concluir, por uma primeira consideração dos efeitos destas medidas, através de uma leitura de estudos empíricos. 1. Breve enquadramento conceptual É possível identificar, através da análise das evoluções dos sistemas educativos europeus, uma convergência parcial nas tendências de redistribuição de competências entre atores ou níveis de governo. A descentralização oé um dos conceitos convocados para caracterizar estas transformações: pressupõe uma redistribuição de autoridade, poder, recursos e responsabilidades para níveis mais baixos de decisão(fernandes, 2005).Geralmente, distingue-se do conceito de desconcentração, que designa a transferência de competências para serviços regionais e locais compreendidos na administração direta do Estado (Formosinho, 2005).Embora situado num campo epistemológico distinto (Fernandes, 2005), por implicar, para além da organização político-administrativa do sistema, a capacidade de agir dos atores locais, o conceito de autonomia das escolas costuma estar envolvido nestes processos: remete para um maior poder de decisão por parte das escolas. Inspirados pelos quadros teóricos e instrumentos de análise das políticas públicas, como o conceito de referencial 1, alguns autores avançam a hipótese da emergência de um novo modo de regulação institucional na Europa, caracterizado pela semelhança dos objetivos das reformas adotadas e um determinado número de arranjos comuns (Maroy, 2005) como o aumento da autonomia das escolas, a procura de um equilíbrio entre centralização e descentralização ou a flexibilização da liberdade de escolha dos pais. Esse modo de regulação substituiria aquele baseado no modelo burocrata-profissional 2, que caracterizava uma regulação conjunta entre o Estado e os professores assente no controlo da conformidade às regras, estandardização e racionalidade. Os principais traços dos novos modelos resumidos pelos conceitos de Estado Avaliador e Quase-Mercado (idem) que, conjugados de forma particular nas realidades empíricas, fariam emergir diferentes modos de regulação, permitem-nos conferir um significado às transformações operadas na organização dos sistemas educativos: ambos se orientam a partir da avaliação. O conceito de Estado Avaliador foi originalmente proposto por Neave (1989) para dar conta das principais tendências das políticas de educação superior na Europa Ocidental, nomeadamente de uma nova forma de avaliação a posteriori, caracterizada pela verificação do cumprimento de objetivos através de uma análise de produtos e afirmando-se como um importante instrumento de regulação do sistema. A redistribuição de funções entre o centro e a periferia, deixando ao primeiro o controlo estratégico dos objetivos do sistema e da definição da qualidade e ao segundo os meios para cumprir as finalidades permite assim uma pilotagem em controlo remoto por parte do Estado (idem). Broadfoot (2000)também identificou a avaliação como o 5 de 15

6 mecanismo comum nas evoluções diferenciadas dos sistemas inglês e francês. Assumindo a função de controlo dos sistemas, este corresponderia tanto a uma obrigação legal em relação às autoridades superiores como a uma orientação moral de prestação de contas a clientes. A linguagem da accountability 3 que parece generalizar-se nos sistemas europeus consiste, por um lado, na identificação e avaliação dos resultados face a objetivos previamente fixados e, por outro, na resposta dada pelas instituições através de dispositivos de controlo, como as inspeções. Num projeto de investigação mais recente, a interpretação da tendência para a emergência de arranjos institucionais alternativos àqueles característicos do modelo burocrático-profissional nos sistemas educativos de cinco países europeus foi feita com recurso ao conceito de Estado Avaliador, ao qual se associou o de Quase-mercado (Maroy, 2005). O primeiro retoma essencialmente as análises de Neave; o segundo implica, para além da redefinição semelhante dos papéis entre o centro e as autoridades locais e estabelecimento, a adoção de mecanismos como a livre escolha da escola e o financiamento público das instituições, atribuindo aos pais o controlo da eficácia do sistema através do exercício da escolha informada por indicadores de qualidade das escolas. Assim, faz também referência ao papel da avaliação, nomeadamente por via de uma market accountability (Dumay, 2009) em relação aos clientes escolares. Tendo presente o papel da avaliação na interpretação da reorganização de responsabilidades educativas entre os diferentes atores, apresentamos de seguida um conjunto de indicadores que nos permitirão ilustrar os argumentos atrás propostos através de uma leitura das tendências a nível da UE. 2. O papel da avaliação nos processos de redistribuição de competências educativas 2.1 Sobre o currículo e a identificação de competências mínimas nacionais Num conjunto de questões sobre conteúdos e processos de ensino, o relatório da Eurydice (2012) esclarece que a definição do conteúdo do currículo mínimo obrigatório não cabe às escolas. Com efeito, nos últimos anos, mesmo em países de tradição de elaboração de programas descentralizada, procedeu-se à identificação de competências mínimas nacionais. Nos países federados, esse movimento correspondeu em parte a uma tentativa de harmonização do sistema como asbases de competências a atingir e missões comuns a todas as redes de oferta de ensino na Comunidade Francesa da Bélgica (Mangez, Maroy, Cattonar, Delvaux & Mangez, 2009) ou os mínimos nacionais obrigatórios em Espanha (Mons, 2004). Em Inglaterra existe um currículo mínimo nacional e um programa baseado em objetivos a atingir, deixando às escolas a decisão sobre a carga horária, conteúdos e métodos pedagógicos de forma a corresponder as metas previamente fixadas. Em programas de conceção mais centralizada, o ator nacional detém o papel principal, avançando objetivos, conteúdos a ensinar, volumes horários e por vezes métodos pedagógicos. A margem de manobra dos atores locais é limitada, se bem que mesmo nestes sistemas, como em Portugal, a abordagem do currículo por competências a atingir tenha sido experienciada nos últimos anos, tal como a definição de metas de aprendizagens orientadoras. A identificação de metas a atingir, enquanto forma de operacionalizar os resultados das aprendizagens das várias disciplinas, pode preparar então o espaço para uma avaliação do cumprimento dos objetivos. A Tabela 1 reúne um conjunto de decisões sobre o currículo em países da UE. Como se pode verificar, em nenhum país as comunidades locais ou as escolas decidem de forma isolada os conteúdos ensinados ou os programas, sendo antes geralmente enquadrados. A intervenção dos níveis locais na seleção de programas e disciplinas, ainda que limitada, é mais comum. É, porém, na escolha de manuais que a responsabilidade das escolas é mais visível, sendo mesmo em seis casos como em Portugal - o único item deste conjunto de decisões sobre o currículo onde têm uma palavra a dizer. O mesmo relatório indica-nos que outro domínio também bastante centralizado é o do Planeamento e Estruturas (ver nota Tabela 2): a maioria dos países concentra este tipo de decisões no Governo Central ou Federal, embora existam exceções (Estónia, Finlândia, Holanda, Hungria e Inglaterra). 6 de 15

7 Tabela 1: Nível de governo e tipo de tomada de decisão sobre questões do currículo no equivalente ao 3º ciclo do ensino básico, 2007 Escolha de manuais escolares Definição de programas Selecção de programas oferecidos Selecção de disciplinas oferecidas Definição de conteúdos Alemanha Austria Bélgica (Fl.) Dinamarca Eslovénia Espanha Estónia Finlândia França Holanda Hungria Inglaterra Itália Luxemburgo Portugal Rep. Checa Suécia Legenda: 1) Governo Central / Estado Federal; 2) Autoridades locais ; 3)Escola. A gradação de cores indica o tipo de decisão, incluindo o enquadramento por outro nível (cinzento escuro), a consulta de outro nível (cinzento claro) e a autonomia plena (branco). Fonte: OECD (2008). 2.2 Descentralização de meios e responsabilidades de gestão A reorganização de competências entre atores dos sistemas educativos também se traduz numa descentralização de meios e responsabilidades de gestão, nomeadamente através de políticas de autonomia dos estabelecimentos escolares. A Tabela 2 resume para cada país os níveis de governo com maiores percentagens de decisão em cada domínio considerado pela OECD. O domínio da gestão de pessoal foi descentralizado com reservas, sendo que em muitos países ainda existe uma gestão centralizada a nível do Governo Central (Portugal) ou Estado Federal (Espanha). Em países nórdicos como a Finlândia ou Dinamarca, a gestão é assegurada pelas autoridades locais (frequentemente os empregadores) que podem delegar a responsabilidade às escolas; em alguns países de Leste (Estónia, Rep. Checa) são os próprios estabelecimentos o empregador do pessoal docente. A definição das grelhas salariais permanece porém maioritariamente a nível central ou é partilhada entre diferentes níveis (Eurydice, 2012; OECD, 2010). Quanto aos recursos financeiros, correspondem no quadro dos movimentos de reforma ora a uma transferência para as autoridades locais por exemplo na Roménia -, ora a uma autorização para as escolas gerirem os seus próprios orçamentos na Holanda e em Inglaterra, a totalidade das decisões sobre atribuição e utilização de recursos para pessoal, capital e despesas operacionais é feita a este nível (OECD, 2008). Nalguns países como Portugal, França ou Grécia, as comunidades locais viram as suas responsabilidades aumentar neste domínio, embora se restrinjam a atividades como a manutenção de equipamentos, cantinas e políticas sociais (Mons, 2004). É porém ao nível da Organização do Ensino que se verifica uma maior descentralização: a maioria das decisões é tomada ao nível da escola e é aliás o domínio onde existe maior percentagem de decisões tomadas em autonomia plena. Essa informação é confirmada tanto pelos dados dos questionários aos 7 de 15

8 diretores de escola (OECD, 2010), como pelos indicadores sobre os processos de ensino identificados pela Eurydice (2012). Tabela 2: Nível de governo com maior percentagem de decisões no equivalente ao 3º ciclo do ensino básico em 17 sistemas da UE, Países Organização do Ensino Alemanha Escola (88%) Áustria Escola (89%) Gestão do pessoal Estado Fed. (38%) + Regional (38%) Estado Fed. (38%) + Local (33%) Domínios Planeamento e Estruturas Bélgica (Fl.) Escola (89%) Escola (75%) Escola (71%) Recursos Estado Fed. (71%) Local (54%) Gov. Central (70%) Local (54%) Estado Fed. (50%) + Escola (50%) Dinamarca Escola (89%) Escola (42%) + Local Gov. Central (50%) + (33%) Local (50%) Local (67%) Eslovénia Escola (89%) Escola (67%) Gov. Central (83%) Escola (75%) Espanha Escola (89%) Estado Fed. (38%) + Regional (42%) + Estado Fed. (90%) Gov. Central (25%) Estado Fed. (29%) Estónia Escola (89%) Escola (75%) Escola (50%) + Local Local (50%) + (36%) Escola (50%) Finlândia Escola (67%) Local (71%) Local (100%) Local (100%) França Escola (78%) Gov. Central (63%) Gov. Central (33%) + Sub-regional (33%) + Escola (33%) Sub-regional (67%) Holanda Escola (89%) Escola (88%) Escola (100%) Escola (100%) Hungria Escola (100%) Escola (58%) + Local (25%) Escola (83%) Local (67%) Inglaterra Escola (100%) Escola (83%) Escola (80%) Escola (100%) Itália Escola (89%) Escola (50%) + Gov. Central (42%) + Gov. Central (71%) Regional (25%) + Regional (25%) Local (25%) Luxemburgo Escola (56%) Gov. Central (88%) Gov. Central (71%) Gov. Central (67%) Portugal Escola (89%) Gov. Central (67%) Gov. Central (100%) Gov. Central (50%) + Escola (50%) República Escola (50%) + Local Escola (89%) Escola (75%) Local (71%) Checa (40%) Suécia Escola (89%) Escola (67%) Gov. Central (70%) Local (67%) Fonte: OECD (2008). Os sistemas com maior percentagem de decisões tomadas na escola são aqueles com uma grande tradição nesse domínio (Holanda e Comunidade Flamenga da Bélgica), os que procederam a reformas de transferência de poderes do nível local para o institucional (Inglaterra) ou a grandes políticas de descentralização (essencialmente países de Leste, como a Hungria e a Estónia). Os países do Sul da Europa, com uma tradição centralizada, conheceram políticas de descentralização e autonomia das escolas menos evidentes, mas ainda assim identificáveis. Alguns sistemas denotam uma situação ambígua, como certos países federados onde o peso dos níveis do Estado Federativo e das Províncias/ Regiões não é complementado por um maior peso das escolas (Áustria e Alemanha), ou como o caso da Finlândia, onde a maior descentralização para o nível local não significou igualmente um aumento das responsabilidades das escolas. Estas particularidades alertam-nos desde logo para as múltiplas configurações possíveis nestas tendências gerais e a tensão que pode existir entre uma descentralização territorial peso de cada nível de governo na tomada de decisões - e funcional- tipo de competências (des)centralizadas (Formosinho, 2005). 8 de 15

9 2.3 Dispositivos de avaliação Assumindo-se enquanto ferramentas centrais nas transformações ocorridas nos modos de regulação dos sistemas de ensino europeus e no seu controlo, as políticas de avaliação e accountability baseiam-se, por um lado, na pressão de organizações externas por resultados e, por outro, na generalização da avaliação em domínios que extravasam o propriamente escolar, apresentada enquanto elemento de modernização da gestão administrativa (D ly, 2006). Reunimos na Tabela 3 um conjunto de indicadores relativos aos vários tipos de avaliação considerados. Um primeiro conjunto de dispositivos que se tem generalizado são os exames nacionais (provas externas com consequências formais para os alunos): nove em vinte e um sistemas da UE considerados pela OECD (2011) têm esses exames no equivalente ao final do ensino básico e quinze no final do secundário. A grande maioria dos sistemas europeus utiliza estes resultados, além disso, para a pilotagem do sistema. Tabela 3: Indicadores sobre dispositivos dos três géneros de avaliação em sistemas da UE Avaliação de resultados Avaliação regulatória Avaliação de mercado Exames nacionais (1) Utilização Básico Secund. pilotagem (2) * Inspeçº Básico (1) Utilização pilotagem (2) Local/ municipal Relatórios (1) Regional/ nacional Escolha escola (2) ** Incentivos financeiros (1) *** Publicaçº resultados (2) N Total % 43% 71% 88% 68% 86% 86% 95% 44% 44% 44% Notas: *Resultados de informação de nível nacional sobre a média dos resultados em exames ou testes de aferição;**recodificámos o indicador sobre o grau de escolha de escola para distinguir os países onde as famílias escolhem a escola, podendo as autoridades públicas intervir ou não posteriormente; ***Existência de bolsas de estudos, contribuições financeiras aos pais ou créditos fiscais para as mensalidades escolares para as escolas privadas independentes do estado. Fonte de dados: (1) OECD, 2011; (2) Eurydice, 2012 O segundo conjunto corresponde mais claramente a uma avaliação dita regulatória: quinze sistemas da UE considerados pela OECD (idem)procedem a inspeções no ensino básico; a maioria destes resultados serve de base à pilotagem do sistema. Generalizam-se, igualmente, o número de relatórios que as escolas devem apresentar a diferentes públicos(idem) e os processos de autoavaliação. Em terceiro lugar, podemos igualmente assinalar o aumento de mecanismos de uma regulação pelo mercado, através de três dispositivos: a flexibilização da escolha da escola pelos pais; o financiamento do ensino privado; e a publicação dos resultados das escolas, enquanto forma de informar o mercado, neste caso as famílias em onze sistemas (incluindo Portugal) existe uma publicação sistemática dos resultados da escola a título individual. 3. Para uma tipologia da repartição de competências educativas na UE Enquanto modelos, Estado Avaliador e Quase-Mercado orientam as decisões sobre as políticas educativas, mas combinam-se em maior ou menor grau nas realidades empíricas, dependendo também das situações préexistentes (Maroy, 2005). Se constituem elementos cruciais na compreensão das mudanças gerais nos sistemas educativos europeus, não são suficientes para dar conta da complexidade das relações e competências dos atores em cada país considerado. Uma segunda leitura das comparações internacionais, que compreende o segundo eixo da abordagem comparativa compreensiva, dá conta das diferenças na aplicação das orientações globais, sublinhando o peso 9 de 15

10 da história e configurações locais no desenvolvimento dos sistemas educativos (Archer, 1979) e na maneira singular como aí são traduzidas as injunções internacionais. É assim admitida a relativa autonomia dos sistemas na definição dos seus rumos, configurações e dispositivos. O processo de bricolage na formação de políticas educativas (Ball, 1998) conjuga o empréstimo de fragmentos de ideias estrangeiras, interpretadas a partir de ideologias e contextos locais, e a sua adaptação às estruturas institucionais pré-existentes num jogo constante de recontextualizações de retóricas internacionais ou hibridações de políticas com as realidades institucionais (Barroso, 2005).Neste ponto, a reflexão recai sobre a interação entre as lógicas globalizantes e as lógicas nacionais. A sua compreensão apela a uma análise da articulação entre a difusão e apropriação de ideias, numa perspetiva giddesiana que considera a interação permanente entre as condições que mudam objetivamente e os indivíduos que são estruturados e contribuem a estruturar a realidade social em contínua transformação (Van Haecht, 1998). Com vista aexaminar como grupos distintos medeiam as tendências partilhadas através de adaptações similares, propomos uma tipologia da repartição de competências dos sistemas educativos na UE. A sua elaboração teve em conta critérios como o financiamento do sistema educativo, a gestão de professores, a definição de currículos e programas e a organização pedagógica, observando a distribuição dessas competências pelos atores e a sua relação nos processos de tomada de decisão Sistemas centralizados com autonomia limitada das escolas Em países com tradição centralizada como França e Portugal, é o Governo Central que define o planeamento e as regras do sistema em praticamente todas as áreas, sendo também a principal fonte de financiamento. O Estado é o empregador dos professores, definindo as grelhas salariais e as condições de serviço e gerindo o seu recrutamento, colocação e despedimento. É também ao nível central que se estabelece o currículo mínimo nacional obrigatório e o conteúdo dos programas, bem como a o conteúdo dos exames certificativos. Desde meados dos anos oitenta, estes sistemas iniciaram processos de desconcentração e descentralização, passando para instâncias intermédias algumas responsabilidades embora geralmente se limitem a questões como a construção e manutenção de edifícios, fornecimento de equipamentos escolares e a organização da rede escolar local (Mons, 2004).A autonomia das escolas, presente nos discursos políticos e textos legais, é ainda limitada quando comparada com os restantes países e verifica-se sobretudo nas questões de organização pedagógica. Quanto a currículos e programas, têm-se reconhecido nos últimos anos capacidades às escolas em termos de definição de programas de disciplinas opcionais e escolha de manuais escolares. A avaliação do sistema de ensino ao nível que corresponde ao final do ensino básico considera as escolas e os professores, e geralmente tanto a avaliação externa dos alunos como a das escolas são utilizados para pilotagem do sistema. A maior parte dos alunos frequenta o ensino público e embora tenha havido uma flexibilização da chamada carta escolar, as competências nessa matéria foram delegadas às administrações locais desconcentradas. O ensino privado usufrui de subvenções por parte do Estado mas é sujeito a um forte controlo central, nomeadamente pela formalização de contratos Sistemas predominantemente centralizados com certificação local Neste conjunto de sistemas de ensino, que reúne alguns países da Europa do Sul (Grécia e Itália) e da Europa de Leste (Bulgária e Roménia), bem como a ilha do Chipre, o Governo Central permanece predominante na questão da definição e gestão do sistema, mas delega às escolas ou às comunidades locais a responsabilidade da certificação ou controlo da qualidade. Se o financiamento continua a ser predominantemente central, a fonte de despesa e de gestão de recursos pode admitir margens de manobra a nível local a nível de financiamento, sobretudo na Bulgária e Roménia; a nível de gestão de professores nestes dois países e em Itália. Os programas são no entanto definidos centralmente, de forma similar ao conjunto de países anteriores. Por vezes, as escolas não têm autonomia na escolha de manuais escolares, devendo adotar os materiais decididos centralmente. 10 de 15

11 No entanto, em geral a autonomia das escolas está ligeiramente mais desenvolvida que no grupo anterior: estas dispõem de uma margem de manobra bastante alargada nos processos de organização pedagógica e na Grécia, Itália e Chipre são responsáveis por conceber e classificar os exames certificativos. Os sistemas de avaliação não permitem realizar um controlo forte, uma vez que as inspeções das escolas no equivalente ao 3º ciclo, por exemplo, não são necessárias nem em Itália nem na Grécia; e em certos países onde existe avaliação externa, os resultados não são usados para a pilotagem do sistema (Roménia, Itália). Em geral, existem algumas possibilidades de escolha da escola no sector público que permanece dominante, com a exceção da Grécia onde o funcionamento por carta escolar ainda é rigoroso. Se em alguns destes países não estão previstas ajudas financeiras ao sector privado (Grécia, Bulgária, Roménia), em Itália existem bolsas de estudo e benefícios fiscais para as famílias (sendo que o privado funciona de maneira muito semelhante à do público e é fortemente controlado) Sistemas federais com importância a nível das regiões Nestes sistemas educativos, são os Landers (Alemanha e Áustria), as Comunidades Autonomas (Espanha) ou as Communautés (Bélgica) que estão no centro do sistema educativo, definido as regras dos sistemas e muitas vezes gerindo-os. O papel preponderante destas regiões é evidente quer na questão do financiamento quer na gestão dos professores exceto na Comunidade flamenga da Bélgica (Bélgica fl.), onde a gestão é feita a nível local. As transformações recentes vieram porém introduzir elementos que apontam para uma maior centralização dos sistemas, seja através da imposição de standards nacionais ou de cooperações entre as regiões, nomeadamente na criação de programas de reconhecimento de diplomas, como na Alemanha (Mons, 2004). A nível das escolas, a autonomia é diversificada. Se na Áustria e na Bélgica os processos de ensino são da sua responsabilidade, essa autonomia é menos evidente na Alemanha e sobretudo em Espanha. A escolha de manuais é geralmente enquadrada por um nível superior, exceto na Bélgica fl. Aí, tal como na Áustria, as escolas têm ainda uma margem de autonomia na conceção de exames certificativos. Geralmente não existem exames a nível do sistema no equivalente ao final do ensino básico, mas quando os há, como na Alemanha, são totalmente concebidos e classificados a nível regional. A inspeção das escolas, comum neste conjunto de países, tem influência média em praticamente todos os aspetos identificados pela OECD para a Áustria e Bélgica fl. e na assistência aos professores em Espanha, Comunidade francesa da Bélgica (Bélgica fr.) e Alemanha. A oferta de ensino privado, além de ter um significado diferente nestes sistemas, é bastante diversificada. Mons (2004), numa tipologia que elaborou relativamente aos efetivos e tipos de financiamento deste sector no conjunto dos países da OECD, distinguiu a Áustria e a Alemanha (ajuda financeira limitada a um sector com efetivos moderados e controlado pelo Estado) da Espanha (subvenções importantes, efetivos moderados) e da Bélgica, onde o estatuto das escolas privadas é idêntico ao público e acolhe uma grande importância de alunos Sistemas de colaboração entre o Estado e o poder local Estes sistemas compreendem alguns países do Norte da Europa (Dinamarca, Finlândia) e de Leste (como a Polónia e Eslovénia), onde os processos de descentralização mantiveram a presença do Governo Central, mas atribuíram às autoridades locais, e por vezes às escolas, poderes importantes num conjunto de competências tradicionais do Estado. As fontes de financiamento e despesas repartem-se por vários atores, sendo ora partilhadas pelo nível central e local, ora concentradas a nível local ou a nível regional. Em geral são as autoridades educativas locais ou mesmo as escolas que gerem o pessoal docente, embora a definição das condições salariais e de serviço sejam da responsabilidade do nível central ou partilhadas entre diferentes níveis. No domínio pedagógico, as escolas ou os poderes locais podem definir as quotas de horários escolares, a definição do calendário, a escolha de opções ou a possibilidade de aumentar o horário das disciplinas obrigatórias, mas o Estado continua a enquadrar de forma rigorosa as atividades pedagógicas. 11 de 15

12 A questão dos exames nacionais no equivalente ao final do ensino básico é muito diversificada: tanto podem não existir (na Finlândia, existem provas de aferição mas não exames), como ser preparados em conjunto pelo Governo Central e Província/ Região (Polónia) ou somente pelo Governo Central (Dinamarca). Em alguns destes sistemas, como na Finlândia e na Dinamarca, a avaliação dos sistemas de ensino recai principalmente na avaliação das autoridades locais. À exceção da Dinamarca, o sector privado é pouco desenvolvido Sistemas descentralizados com muita autonomia das escolas Nestes sistemas do Norte da Europa (Suécia, Inglaterra, Holanda) e de alguns países de Leste (Hungria, Estónia, República Eslovaca) as escolas e/ou os poderes locais têm responsabilidades extraordinárias, enquanto o Estado central fica limitado à função de regulação e controlo. O conjunto das tarefas de gestão (orçamento, programas, recursos humanos) é delegado aos atores locais e de forma frequente às escolas com muita autonomia. Geralmente o Estado fixa os objetivosna conceção dos programas e deixa grande margem de manobra às escolas, nomeadamente na seleção de programas e na definição de conteúdos. São estas e os professores as componentes avaliadas no sistema de ensino e nalguns casos (Inglaterra, Hungria, Holanda e Suécia) os resultados da avaliação externa são publicados a nível individual; porém, são os resultados das avaliações externas dos alunos os mais utilizados para a pilotagem do sistema, exceto na República Eslovaca, tendo mesmo no caso de Inglaterra e Holanda alguma influência na probabilidade de uma escola fechar. Em geral nestes países o ensino privado (com uma existência antiga como em Inglaterra ou em rápida expansão nalguns países de Leste) é subsidiado e existe liberdade de escolha das escolas por parte dos pais; na Hungria, o privado tem mesmo margens de manobras importantes, não sendo tão enquadrado como na maioria dos países da UE. 4. Primeira avaliação dos efeitos das medidas de descentralização e autonomia das escolas Os efeitos das medidas de descentralização e autonomia das escolas encontram-se ainda pouco avaliados do ponto de vista empírico. As investigações conduzidas ao nível de países distintos chegam a conclusões contraditórias (Scheerens & Malowski, 2008): a autonomia dos estabelecimentos pode estar associada, em alguns, a um aumento dos resultados escolares, enquanto noutros as políticas de descentralização não tiveram um impacto positivo (Mons, 2004). Mesmo as comparações internacionais e as revisões da literatura já efetuadas(duru-bellat & Meuret, 2001) não fornecem pistas claras sobre uma eventual ligação entre a extensão dessas reformas e uma melhoria do ensino. O grau de autonomia não parece ser uma variável decisiva na previsão de melhores resultados (Meuret, Prod hom & Stocker, 1995, como citado em Mons, 2004), nem o nível de governo onde são tomadas as decisões no nível médio do país em ciências e matemática (Waldberg, 1999, como citado em Duru-Bellat & Meuret, 2001). Essa ausência de associação pode ser explicada por diversas razões, como a necessária distância entre a introdução das medidas e os seus efeitos, as discrepâncias entre as políticas e as práticas efetivas dos atores ou o facto das reformas se centrarem em mudanças institucionais e não em mudanças pedagógicas, que afetariam mais as aprendizagens dos alunos (Mons, 2004). Porém, é possível encontrar uma associação entre certas formas de descentralização ou o tipo de competências descentralizadas e esses resultados. Nos finais dos anos noventa, Waldberg (idem) encontrava efeitos positivos na definição de conteúdos de exames ao nível central e na responsabilidade sobre a definição das condições de trabalho do pessoal à escala das escolas ou do meio local. Em 2007, Wobmann e outros (como citado em Duru-Bellat & Meuret, 2001)demonstravam que a autonomia das escolas em questões como o orçamento, salários e conteúdo de programas seria mais benéfica se acompanhada de exames certificativos nacionais que as tornassem responsáveis das suas decisões. Assim, parece que no exercício da avaliação destas políticas, interesse mais a consideração de uma abordagem complexa e fina dos tipos de responsabilidades descentralizadas que a consideração do grau da descentralização ou autonomia. Numa análise a todos os países da OECD, Mons (2007) mostra, entre outros 12 de 15

13 exemplos, que um recrutamento de professores ao nível da escola está associado a uma percentagem de alunos em dificuldades reduzida e a uma elite escolar mais numerosa, situação que é reforçada se as decisões sobre formação mínima dos professores, salários e condições de serviço forem feitas a nível central. Para a autora e em termos de eficácia (de resultados), não se trata de um sistema ser totalmente descentralizado ou não, mas da procura de um equilíbrio entre as competências (des)centralizadas. O governo central deve assim conservar funções nas questões de conceção e controlo do sistema educativo, ao passo que funções como a gestão de recursos ou a escolha de métodos pedagógicos devem ser transferidas aos atores locais. O efeito destas políticas a nível das desigualdades educativas encontra um maior consenso nas investigações realizadas: a regulação local traria potencialmente maiores desigualdades territoriais e sociais (Mons, 2004). Porém, para Mons (idem), uma conceção centralizada dos programas escolares, recrutamento dos professores sob uma base nacional e organização de exames nacionais estão associados a desigualdades sociais fracas, o que remete para o tipo de complexidade de competências atrás referidas. Numa análise quantitativa que também teve por base os resultados nos testes PISA, Schutz (2007) observa que a combinação entre accountability, autonomia e escolha da escola parecem ter efeito positivo nas desigualdades: nomeadamente o financiamento público das escolas privadas na redução da predição dos resultados em função das características socioeconómicas, o efeito positivo dos exames nacionais ou a maior igualdade de oportunidades verificada quando as escolas têm autonomia para decidir o conteúdo das matérias. Estes resultados apontam para a consideração de uma autonomia enquadrada com vista a evitar desigualdades importantes Thélot, em 2000 (como citado em Meuret & Duru-Bellat, 2001), mostrava que a dispersão nos resultados de matemática em testes internacionais tinha uma correlação negativa com a proporção de decisões tomadas pelo estabelecimento num quadro fixado por uma autoridade superior. A avaliação das políticas de descentralização e autonomia dos estabelecimentos pauta-se pois por uma fragilidade das evidências empíricas encontradas, muitas vezes parciais ou contraditórias. Se a consideração dos efeitos é particularmente complexa, na medida em que as reformas se caracterizam por diversas políticas e sendo que é difícil isolar os efeitos diretamente imputáveis a estas medidas (Scheerens & Malowski, 2008), parece que uma análise complexa que considere o tipo de competências (des)centralizadas bem como os dispositivos existentes de avaliação e escolha da escola pode constituir uma pista futura da análise dos seus efeitos em termos de resultados e desigualdades educativas. 5. Notas finais A avaliação surge como o elemento comum visível nos vários processos de redistribuição de competências nos sistemas educativos da UE, podendo explicara tendência observada de concentrar a nível central as responsabilidades de definição dos objetivos gerais do ensino, enquadramento e avaliação e de deixar às autoridades locais ou às escolas as decisões sobre os meios. Esta configuração seria mesmo desejável em termos de eficácia e equidade dos sistemas, embora esta hipótese necessite de mais evidência empírica. Para além dessas orientações globais identificáveis, existem formas de apropriação e recontextualização de políticas a nível dos sistemas educativos. A tipologia aqui apresentada é um primeiro passo no sentido da articulação entre os elementos de convergência e as respostas diferenciadas dos sistemas com base nas suas características, histórias e instituições locais. Esta permite-nos situar o sistema de ensino português e as recentes políticas e orientações adotadas: se a avaliação surge com efeito como pedra angular do sistema (Abrantes, Martins & Caixeirinho, 2010), o sistema ainda é bastante centralizado e a autonomia das escolas limitada. Uma abordagem socio-histórica da origem e desenvolvimento do sistema, bem como uma análise aprofundada das medidas recentemente postas em prática permitirá uma melhor compreensão dos seus significados e implicações. Esta será complementada por um estudo sobre o papel dos contextos locais na construção das políticas educativas, enquanto pista de aprofundamento da articulação entre lógicas globalizantes e contextuais (Van Zanten & Ball, 2000). 13 de 15

14 Referências bibliográficas Abrantes, P., Martins, S., & Caixeirinho, T. (2010). Sucesso, gestão e avaliação: um novo capítulo nas políticas educativas em Portugal? In Veloso, L. Escolas. Um olhar a partir dos relatórios de avaliação externa (Relatório de investigação).lisboa: CIES-IUL. Archer, M. (1979). Social Origins of Educational Systems. London: SAGE. Ball, S. (1998). Big Policies/ Small World: an introduction to international perspective in education policy. Comparative Education, 34(2), Barroso, J. (2005). Políticas Educativas e Organização Escolar. Lisboa: Universidade Aberta. Broadfoot, P. (2000). Un nouveau mode de régulation dans un système décentralisé: l'etat Évaluateur. Revue Française de Pédagogie, 130, D ly, L. (2006). En Europe: l'évaluation contre la crise des systèmes scolaires, l'évaluation en crise. Éducation et sociétés, 1(17), Dumay, X. (2009). Évaluation et accompagnement des établissements en Europe: Diversité et mécanismes d'hybridation. Les cahiers de Recherche en Éducation et Formation, nº76. Duru-Bellat, M., & Meuret, D. (2001). Nouvelles formes de régulation dans les systèmes éducatifs étrangers : autonomie et choix des établissements scolaires. Revue Française de Pédagogie, 135, Eurydice (2012). Key Data on Education in Europe European Commission, Eurydice. Fernandes, A. (2005). Descentralização, desconcentração e autonomia dos sistemas educativos: uma panorâmica europeia. In J. Formosinho, A. Fernandes, J. Machado, & I. Ferreira, Administração da Educação - lógicas burocráticas e lógicas de mediação (pp ). Porto: ASA. Formosinho, J. (2005). Centralização e descentralização na administração da escola de interesse público. In J. Formosinho, A. Fernandes, J. Machado, & I. Ferreira, Administração da Educação - lógicas burocráticas e lógicas de mediação (pp ). Porto: ASA. Mangez, C., Maroy, C., Cattonar, B., Delvaux, B., & Mangez, E. (2009). La construction des politiques de pilotage et évaluation en Communauté française de Belgique: Une approche cognitive. Université Catholique de Louvain: KNOWandPOL, Working Paper nº10. Maroy, C. (2005). Vers une régulation post-bureaucratique des systèmes d enseignement en Europe? Les caheirs de Recherche en Éducation et Formation, nº49. Mons, N. (2004). Politiques de décentralisation en éducation : diversité internationale, légitimations théoriques et justifications empiriques. Revue Française de Pédagogie, 142, MONS, N. (2007). Les nouvelles politiques éducatives. La France fait-elle des bons choix? Éducation et sociétés. PUF : Paris. Neave, G. (1988). On the Cultivation of Quality, Efficiency and Enterprise: An Overview of Recent Trends in Higher Education in Western Europe, European Journal of Education, 23(1/2), Normand, R., & Derouet, J.-L. (2011). Évaluation, développement professionnel et organisation scolaire. Revue Française de Pédagogie, 174, OECD. (2008). Education at a Glance 2008.OECD Publishing. OECD. (2011). Education at a Glance 2011:OECD Indicators. OECD Publishing. OECD. (2010). PISA 2009 at a Glance.OECD Publishing. 14 de 15

15 Scheerens, J., & Malowski, R. (2008). Autonomie des établissements scolaires : des moyens à la recherche d un objectif? Revue française de pédagogie, 164, Schütz, G. M. (2007). School Accountability, Autonomy, Choice, and the Equity of Student Achievement: International Evidence from PISA OECD Education Working Papers, 14, Van Haecht, A. (1998). Les politiques éducatives, figure exemplaire des politiques publiques? Éducation et Sociétés, 1(3). L'éducation, l'état et le local, Van Zanten, A., & Ball, S. (2000). Comparer pour comprendre: Globalisation, réinterprétations nationales et recontextualisations locales des politiques éducatives néolibérales. Revue de l'institut de Sociologie, 1997, v.1-4, O conceito de referencial define-se como o conjunto de crenças, valores, princípios que estruturam as políticas públicas ou uma visão do mundo que permitiria hierarquizar em torno de uma norma central um conjunto de problemas (Muller, 1998, como citado em Van Haecht, A.(2003).Les politiques publiques d'éducation: un renouvellement nécessaire des outils théoriques? Revue de 'Institut de Sociologie, 2001, Bruxelles, ULB, v.1-4, 15-40). Baseado num ponto de vista construtivista, este conceito foi desenvolvido no quadro da análise das políticas públicas e compreende tanto as crenças e valores a partir das quais os atores organizam a sua perceção do sistema, como às suas lógicas de ação expressas em reformas ou escolhas políticas. 2 Os modos de regulação são configurações específicas de arranjos institucionais num dado sistema educativo. Os modelos de regulação (Maroy, 2004), enquanto tipos-ideais, podem inspirar a mudança dos modos de regulação através da adoção de certas medidas educativas (são, no fundo, referenciais, participando enquanto regulação normativa nos processos de regulação dos sistemas). 3 Para Broadfoot (2000), a visibilidade dos processos de accountability nos países europeus é resultado do aumento de legislação que diz respeito a obrigações em relação a autoridades superiores e de processos de controlo. Porém, é o próprio ato de avaliação e a sua dimensão moral que mais impacto têm nos atores, pela incorporação de valores dominantes: a obrigatoriedade de prestar contas ou de ser tido como responsável é por si só uma importante forma de controlo. 4 Organização do ensino: admissões de alunos, percursos escolares, tempos de aulas, escolha de livros didáticos, constituição de turmas, apoio suplementar, métodos de ensino, avaliação diária; Gestão do pessoal: contratação e despedimento de pessoal, direitos e condições de serviço, tabelas salariais, influência sobre carreiras profissionais; Planeamento e estruturas: abertura/ encerramento de escolas, criação/eliminação de nível de ensino, conceção ou seleção de programas, escolha de matérias ensinadas, definição de conteúdos dos cursos, criação de exames de qualificação para um certificado ou diploma, certificação; Recursos: atribuição e utilização de recursos para pessoal, capital e despesas operacionais. 15 de 15