Espécies de ato administrativo:

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1 Espécies de ato administrativo: 1. Atos normativos: são aqueles que contem comandos, em regra, gerais e abstratos para viabilizar o cumprimento da lei. Para alguns autores, tais atos seriam leis em sentido material. Ex. decretos, deliberações 2. Atos ordinatórios: são manifestações internas da Administração decorrentes do poder hierárquico disciplinando o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos. Assim, não podem disciplinar o comportamento de particulares por constituírem determinações internas. Ex. instruções e portarias. 3. Atos negociais: manifestam a vontade da Administração em concordância com o interesse de particulares. Ex. concessões, licenças. 4. Atos enunciativos: também chamados atos de pronúncia, certificam ou atestam uma situação existente, não contendo manifestação de vontade da Administração Pública. Ex. certidões, pareceres, atestados. 5. Atos punitivos: aplicam sanções a particulares ou servidores que pratiquem condutas irregulares. Ex. multas e interdições de estabelecimento. Vamos resumir e exemplificar? Atos Normativos: comandos gerais e abstratos para aplicação da lei Ex. decretos e regulamentos, instruções normativas, regimentos, resoluções, deliberações Atos Ordinatórios: disciplinam órgãos e agentes públicos Ex. instruções, circulares, avisos, portarias, ordens de serviço, ofícios, despachos Atos negociais: vontade da Administração em concordância com particulares Ex. licença, autorização, permissão, aprovação, admissão, visto, homologação, dispensa, 1

2 renúncia, administrativo. protocolo Atos enunciativos: certificam ou atestam uma situação existente Ex. certidões, atestados, pareceres técnicos, pareceres normativos, apostilas Atos punitivos: aplicam sanções a agentes e particulares Ex. multa, interdição de atividade, destruição de coisas Vamos conceituar cada um deles? ATOS NORMATIVOS Decretos e regulamentos: São atos administrativos, em regra, gerais e abstratos, privativos do Chefe do Poder Executivo e expedidos para dar fiel execução à lei. Instruções normativas: São atos normativos de competência dos Ministros praticados para viabilizar a execução de leis e outros atos normativos. Resoluções: São atos administrativos inferiores aos decretos e regulamentos, expedidos por Ministros de Estado, presidentes de tribunais, de casas legislativas e de órgãos colegiados, versando sobre matérias de interesse interno dos respectivos órgãos. 2

3 Deliberações: São atos normativos ou decisórios de órgãos colegiados. ATOS ORDINATÓRIOS Instruções: Expedidas pelo superior hierárquico e destinadas aos seus subordinados, são ordens escritas e gerais para disciplina e execução de determinado serviço público. Circulares: Constituem atos escritos de disciplina de determinado serviço público voltados a servidores que desempenham tarefas em situações especiais. Diferem das instruções porque não são gerais. Avisos: Atos exclusivos de Ministros de Estado para regramento de temas da competência interna do Ministério. Portarias: Atos internos que iniciam sindicâncias, processos administrativos ou promovem designações de servidores para cargos secundários. São expedidas por chefes de órgãos e repartições públicas. As portarias nunca podem ser baixadas pelos 3

4 Chefes do Executivo. Ordens de serviço: São determinações específicas dirigidas a servidores subordinados ou particulares sobre assuntos administrativos ou de ordem social. Ofícios: São convites ou comunicações escritas dirigidas a servidores subordinados ou particulares sobre assuntos administrativos ou de ordem social. Despachos: São decisões de autoridades públicas manifestadas por escrito em documentos ou processos sob sua responsabilidade. ATOS NEGOCIAIS Licença: Ato administrativo unilateral, declaratório e vinculado que libera, a todos que preencham os requisitos legais, o desempenho de atividades em princípio vedadas pela lei. Trata-se de manifestação do poder de polícia administrativo desbloqueando atividades cujo exercício depende de autorização da Administração, como acontece na licença para construir. 4

5 Autorização: Ato unilateral, discricionário, constitutivo e precário expedido para a realização de serviços ou a utilização de bens públicos no interesse predominante do particular, como o porte de arma. Permissão: Ato unilateral, discricionário e precário que faculta o exercício de serviços de interesse coletivo ou a utilização de bem público. Aprovação: Ato administrativo unilateral e discricionário que realiza a verificação prévia ou posterior da legalidade e do mérito de outro ato como condição para a sua produção de efeitos. Admissão: Ato administrativo unilateral e vinculado que faculta, a todos que preencherem os requisitos legais, o ingresso em repartições governamentais ou defere certas condições subjetivas, como a admissão de usuário em biblioteca pública. Visto: Constitui ato vinculado expedido para controlar a legitimidade formal de outro ato particular ou agente público. Homologação: É ato administrativo unilateral e vinculado de exame de legalidade e conveniência de outro ato de 5

6 agente público ou particular. Dispensa: É ato administrativo discricionário que exime o particular do desempenho de certa tarefa. Renúncia: É ato unilateral, discricionário, abdicativo e irreversível pelo qual a Administração Pública abre mão de crédito ou direito próprio em favor do particular. Protocolo administrativo: É a manifestação administrativa em conjunto com o particular versando sobre a realização de tarefa ou abstenção de certo comportamento em favor dos interesses da Administração e do particular, simultaneamente. ATOS ENUNCIATIVOS Certidões: São cópias autenticadas de atos ou fatos permanentes de interesse do requerente constantes de arquivos públicos. Atestados: São atos que comprovam fatos ou situações transitórias que não constem de arquivos públicos. Pareceres técnicos: Manifestações expedidas por órgãos técnicos especializados 6

7 referentes a assuntos submetidos a sua apreciação. Pareceres normativos: São pareceres que se transformam em norma obrigatória quando aprovados pela repartição competente. Apostilas: Equiparam-se a uma averbação realizada pela Administração declarando um direito reconhecido pela norma legal. ATOS PUNITIVOS Multa: Constitui punição pecuniária imposta a quem descumpre disposições legais ou determinações administrativas. Interdição de atividade: É a proibição administrativa do exercício de determinada atividade. Destruição de coisas: É o ato sumário de inutilização de bens particulares impróprios para consumo ou de comercialização proibida. 7

8 Classificação dos atos administrativos: 1 Quanto ao conteúdo: a) concretos: são atos produzidos visando a um único caso, específico, e nele se encerram, ex. nomeação ou concessão de férias a um servidor; b) abstratos: chamados também de normativos, são os que, disciplinando determinada matéria de modo geral e abstrato, atingem um número indefinido de pessoas, e que podem continuar sendo aplicados inúmeras vezes, ex. regulamentos. 2 Quanto à formação de vontade: a) ato simples: nasce da manifestação de vontade de apenas um órgão, seja ele unipessoal (formado só por uma pessoa) ou colegiado (composto de várias pessoas). É simples o ato que altera o horário de atendimento da repartição pública, emitido por uma única pessoa, bem assim a decisão administrativa do Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda, órgão colegiado, que expressa uma vontade única. Outro exemplo de ato colegiado encontramos no caso da direção das Agências Reguladoras, nos termos do art. 4º, Lei nº 9.986/2000; b) ato complexo: para que seja formado, necessita da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos diferentes, sem hierarquia entre eles, de tal forma que cada um, de forma independente, não pode produzir validamente tal ato: enquanto todos os órgãos competentes não se manifestarem, o ato não estará perfeito, não podendo criar direitos ou atribuir deveres. Assim, temse a união de várias vontades que se juntam para formar apenas uma. Como exemplo, cite-se a nomeação de Ministro do Supremo Tribunal Federal, feita pelo Presidente da República, após aprovação 8

9 da maioria absoluta do Senado (art. 101, CF/88), a nomeação de Diretor de Agência Reguladora, também feita pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal (art. 52, III, f, CF/88 e art. 5º, Lei nº 9.986/2000), o ato assinado pelo Presidente da República, referendado pelo Ministro de Estado (art. 87, parágrafo único, I, CF/88) e a celebração dos tratados internacionais e sua posterior incorporação à ordem jurídica interna, que resultam das vontades do Presidente da República e do Congresso Nacional (CF/88, art. 49, I, e art. 84, VIII). Outro exemplo é o decreto assinado pelo Governador e referendado por algum Secretário. Por fim, veja que não é possível impugnar o ato antes de completo seu ciclo de formação, ou seja, antes de todas as partes terem manifestado suas vontades, pois que antes disso ele inexiste. Acrescente-se, ainda, o caso da concessão inicial de aposentadoria ou pensão: nas palavras do ilustre relator no MS , Ministro Marco Aurélio, o ato de concessão inicial de aposentadoria mostra-se complexo, com o implemento da aposentadoria pelo órgão de origem, a fim de não haver quebra de continuidade da satisfação do que percebido pelo servidor, seguindo à homologação pelo Tribunal de Contas da União. Bem por isso ser o ato complexo, não se tem o envolvimento de litigantes, razão pela qual é inadequado falar-se em contraditório para, uma vez observado este, vir o Tribunal de Contas da União a indeferir a homologação ; c) ato composto: é aquele que nasce da vontade de apenas um órgão. Porém, para que produza efeitos, depende da aprovação de outro ato, que o homologa. Repita-se: a vontade é de apenas um órgão, o segundo apenas o confere, dando-lhe exeqüibilidade. Diz-se, então, que um é instrumental em relação ao outro, pois há, aqui, dois atos, um principal e outro acessório. Exemplifique-se com a dispensa de licitação, que depende de homologação pela autoridade competente. Tendo em vista que se torna difícil distinguir esse tipo de ato do procedimento, alguns autores negam sua existência. Aqui, há dois atos, um principal, outro secundário. No procedimento, há um principal e vários secundários. Em qualquer dos casos, estando viciado um dos acessórios, inválido será o principal. 9

10 3 Quanto aos destinatários a) individuais: são aqueles que têm destinatários certos, nominados, como no caso da nomeação de servidores, ou delegação de atribuições a um subordinado. Pode ser para apenas uma pessoa (singular), como na desapropriação, ou para várias (plural), como na nomeação de vários servidores no mesmo ato. O importante é que se sabe exatamente a quem se dirige o ato; b) gerais: os destinatários são muitos, inominados, mas unidos por uma característica em comum, que os faz destinatários do mesmo ato abstrato. Para produzirem seus efeitos, já que externos, devem ser publicados. É geral o ato que fixa novo horário de atendimento ao público pela repartição, que afeta a todos os usuários daquele órgão, bem assim os decretos regulamentares, instruções normativas etc. 4 Quanto aos efeitos a) constitutivo: gera uma nova situação jurídica aos destinatários. Pode ser outorgando um novo direito, como permissão de uso de bem público, ou impondo uma obrigação, como cumprir um período de suspensão; b) declaratório: simplesmente afirma ou declara uma situação já existente, seja de fato ou de direito. Não cria, transfere ou extingue a situação existente, apenas a reconhece. Também é dito enunciativo. É o caso da expedição de uma certidão de tempo de serviço, ou de um parecer; c) modificativo: altera a situação já existente, sem que seja extinta, não retirando direitos ou obrigações. A alteração do horário de atendimento da repartição é exemplo de ato modificativo; 10

11 d) extintivo: pode também ser chamado desconstitutivo, que é o ato que põe termo a um direito ou dever existentes. Cite-se a demissão do servidor público; e) enunciativo: é aquele pelo qual a Administração apenas atesta ou reconhece determinada situação de fato ou de direito. Ex. certidões, atestados, informações, pareceres, vistos, apostilas. 5 Quanto à abrangência dos efeitos a) internos: destinados a produzir seus efeitos no âmbito interno da Administração Pública, não atingindo terceiros, como os pareceres (atos enunciativos) e circulares. Ademais, os atos administrativos praticados pela Administração Pública com a finalidade de disciplinar seu funcionamento interno e a conduta de seus agentes são denominados atos ordinatórios, como avisos e portarias; b) externos: tem como destinatárias pessoas além da Administração Pública, e, portanto, necessitam de publicidade para que produzam adequadamente seus efeitos. São exemplos a fixação do horário de atendimento e a ocupação de bem privado pela Administração Pública. 6 Quanto ao grau de liberdade para produzir a) vinculado: a lei estabelece todos os contornos do ato, como deve ser feito, quando, por quem etc, não deixando ao agente qualquer grau de liberdade. Cumpridos todos os requisitos legais, a Administração Pública não pode deixar de conceder a aposentadoria a quem de direito, ou a licença para construir; b) discricionário: a lei também estabelece uma série de regras para a prática de um ato, mas deixa certo grau de liberdade à autoridade, que poderá optar por um entre vários caminhos igualmente válidos. Há uma avaliação subjetiva prévia à edição do ato, como os que permitem o uso de bem público, permitindo a instalação de uma banca de revistas na calçada. Segundo o STF, a 11

12 autoridade administrativa está autorizada a praticar atos discricionários apenas quando norma jurídica válida expressamente a ela atribuir essa livre atuação. 7 Quanto à validade a) válido: é o que atende a todos os requisitos legais: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Pode estar perfeito, pronto para produzir seus efeitos ou estar pendente de evento futuro; b) nulo: é o que nasce com vício insanável, ou seja, um defeito que não pode ser corrigido. Não produz qualquer efeito entre as partes. No entanto, em face dos atributos dos atos administrativos, ele deve ser observado até que haja decisão, seja administrativa, seja judicial, declarando sua nulidade, que terá efeito retroativo, ex tunc, entre as partes. Por outro lado, deverão ser respeitados os direitos de terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelo ato nulo. Cite-se a nomeação de um candidato que não tenha nível superior para um cargo que o exija. A partir do reconhecimento do erro, o ato é anulado desde sua origem. Porém, as ações legais eventualmente praticadas por ele durante o período em que atuou permanecerão válidas; c) anulável: é o ato que contém defeitos, porém, que podem ser sanados, convalidados. Ressalte-se que, se mantido o defeito, o ato será nulo; se corrigido, poderá ser salvo e passar a válido. Atente-se que nem todos os defeitos são sanáveis, mas sim aqueles expressamente previstos em lei e analisados no item seguinte. d) inexistente: é aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo, manifestação de vontade da Administração Pública. São produzidos por alguém que se faz passar por agente público, sem sê-lo, ou que contém um objeto juridicamente impossível. Exemplo do primeiro caso é a multa emitida por falso policial; do segundo, a ordem para matar alguém. 12

13 8 Quanto à exeqüibilidade a) perfeito: é aquele que completou seu processo de formação, estando apto a produzir seus efeitos. Perfeição não se confunde com validade. Esta é a adequação do ato à lei; a perfeição refere-se às etapas de sua formação. b) imperfeito: não completou seu processo de formação, portanto, não está apto a produzir seus efeitos, faltando, por exemplo, a homologação, publicação, ou outro requisito apontado pela lei. c) pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condição ou termo, mas já completou seu ciclo de formação, estando apenas aguardando o implemento desse acessório, por isso não se confunde com o imperfeito. Condição é evento futuro e incerto, como o casamento. Termo é evento futuro e certo, como uma data específica. d) consumado: é o ato que já produziu todos os seus efeitos, nada mais havendo para realizar. Exemplifique-se com a exoneração ou a concessão de licença para doar sangue. - Perfeição: refere-se ao processo de formação do ato, que foi todo cumprido; - Validade: refere-se à conformidade do ato com a lei; - Eficácia: é a capacidade do ato para produzir seus efeitos; - Exeqüibilidade: é a capacidade do ato para produzir seus efeitos imediatamente. Então, um ato adequadamente produzido, sem pender de condição ou termo, é perfeito, válido, eficaz e exeqüível. Se produzido num mês, para valer a partir do mês seguinte, não será ainda exeqüível. 9 Quanto às prerrogativas: 13

14 a) ato de império: é aquele praticado pela Administração com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular independentemente de autorização judicial; b) ato de gestão: é aquele praticado pela Administração em situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus serviços. (FCC/TRE-AL/Analista/2010) Certidões, pareceres e o apostilamento de direitos são espécies de atos administrativos (A) punitivos. (B) negociais. (C) ordinatórios. (D) normativos. (E) enunciativos. Resposta: E (FCC/TRE-AL/Técnico/2010) Sobre atos administrativos, considere: I. Ato que resulta da manifestação de um órgão, mas cuja edição ou produção de efeitos depende de outro ato, acessório. II. Ato que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um único ato. III. Atos que a Administração impõe coercitivamente aos administrados, criando para eles, obrigações ou restrições, de forma unilateral. Esses conceitos referem-se, respectivamente, aos atos 14

15 (A) compostos, complexos e de império. (B) de império, coletivos e externos. (C) complexos, compostos e de gestão. (D) complexos, coletivos e individuais. (E) compostos, externos e individuais. Resposta: A (FCC/TJ-PI/Analista/2009) Espécie de ato administrativo da competência exclusiva dos Chefes do Executivo, destinado a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito, pela legislação. Trata-se de (A) resolução. (B) regulamento. (C) provimento. (D) instrução normativa. (E) decreto. Resposta: E 15