AULA 01. Prezado aluno, saudações!

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1 DIREITO FINANCEIRO TÉCNICO DO TCM/RJ AULA 01 Prezado aluno, saudações! Inicialmente, gostaria de agradecer a confiança depositada em nosso trabalho. A cada aula, tentarei corresponder ao máximo a sua expectativa, de forma a prepará-lo o mais possível para a prova do TCM. E sempre com a didática que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulário simples, tratando do que realmente importa. Neste encontro, trataremos de matérias introdutórias da seara orçamentária. Na verdade, primeiramente veremos alguns conceitos preliminares ao estudo dos principais itens de nosso programa. Desse modo, serão vistos tópicos sobre a atividade financeira do Estado, sobre o direito financeiro, suas fontes e princípios, e sobre o tratamento da Constituição de 1988 ao tema das finanças públicas. A partir disso, veremos aspectos da evolução da peça orçamentária, desde seu modesto início, como simples solicitação de autorização de gastos ao Parlamento, até chegar ao atual estágio, em que cumpre o papel de instrumento de gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratégica do poder público. Ressalto que nosso fórum está à disposição, para que você tire dúvidas e para que possamos discutir questões. Já estou habituado a utilizar fóruns na internet, antes como concurseiro, agora como professor responsável, e sei da importância dessa ferramenta para complementar o aprendizado. OK, então vamos começar. Boa aula! GRACIANO ROCHA 1

2 ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO A maior ou menor presença do Estado na vida da sociedade corresponde diretamente à maior ou menor dimensão da atividade financeira por ele desempenhada. Se a sociedade necessita da prestação de serviços públicos, da fiscalização de atividades e negócios privados, do fornecimento de bens públicos, de mecanismos de distribuição de renda, clara está a necessidade da atuação estatal na economia. Assim, quanto mais o Estado participa das relações sociais e econômicas em um país, maior será sua atividade financeira, e, portanto, maior e mais complexo será seu orçamento. Afinal, para exercer suas atribuições, a máquina estatal precisa de recursos financeiros, a serem aplicados tanto em benefícios diretos aos cidadãos quanto em favor de sua própria manutenção. Nos dizeres do professor Ricardo Lobo Torres (in Direito Financeiro e Tributário ), a atividade financeira do Estado é o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas. Por se prender ao atendimento de necessidades públicas, a atividade financeira do Estado distancia-se de qualquer pretensão lucrativa. Assim, as entidades da administração indireta que têm entre seus objetivos a maximização do capital aplicado (entidades de direito privado) não desenvolvem atividade financeira do Estado, em sentido estrito. A atividade financeira do Estado pode ser dividida em quatro braços, a saber: a receita, a despesa, o orçamento e o crédito públicos. Nesse sentido, estamos tratando das atividades estatais de obtenção de recursos financeiros (receita e crédito), de aplicação desses recursos (despesa) e de gerenciamento e controle deles (orçamento). 2

3 Receita pública Atividade financeira do Estado Despesa pública Orçamento público Crédito público Ainda segundo o professor Ricardo Lobo Torres, a atividade financeira do Estado tem como uma de suas mais importantes características o fato de ser uma atividade instrumental. Ou seja, a obtenção e a aplicação dos recursos por parte do Estado não são fins em si mesmas; essas ações devem servir para, ao fim, serem alcançados objetivos de índole política, econômica ou administrativa. Essa característica instrumental traz à atividade financeira do Estado uma vinculação obrigatória com o dinheiro, já que este constitui o instrumento por excelência para a consecução dos objetivos econômicos. Destaque-se que, nesse sentido, dinheiro é um conceito que ultrapassa o de moeda, abarcando bens, direitos e obrigações de natureza pecuniária que compõem o patrimônio público. Como isso cai na prova? 1. (ESAF/ANALISTA/ANEEL/2004) A atividade financeira do Estado não se restringe à mera arrecadação dos meios indispensáveis à prestação dos serviços públicos. Desenvolve-se a atividade financeira do Estado em quatro áreas afins. Identifique a única opção cujo objetivo não é o de atender a tais necessidades. a) receita pública b) crédito público c) plano público d) orçamento público e) despesa pública 3

4 2. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A atividade financeira do Estado destina-se exclusivamente à obtenção de meios que assegurem a cobertura das despesas decorrentes da atuação das diversas instituições governamentais. 3. (FCC/TÉCNICO/TCE-GO/2009) A atividade financeira do Estado (A) tem como característica a instrumentalidade, porque arrecadação não é a finalidade do Estado, mas o meio para atingir seus objetivos. (B) exige a presença de pessoa jurídica de direito público ou privado concessionário de serviço público. (C) compreende unicamente a atividade de elaborar o orçamento público. (D) não tem conteúdo econômico. (E) consiste na instituição e na arrecadação de tributos, bem assim na fiscalização sobre a arrecadação. A questão 1 é de simples identificação dos desdobramentos da atividade financeira do Estado. A partir de nossa lição, o plano público é a exceção do conjunto (embora possa estar envolvido na forma de elaboração do orçamento). Alternativa C. A questão 2 está ERRADA. A obtenção de meios de cobertura das despesas (que se desdobra em receita e crédito públicos) não é o único componente da atividade financeira do Estado. Quanto à questão 3, podemos desclassificar de imediato as alternativas C, D e E. A elaboração do orçamento não é a única ação pertencente à atividade financeira do Estado; esta tem necessariamente conteúdo econômico-financeiro; e ultrapassa a instituição/arrecadação tributária, além de não compreender a fiscalização. Quanto à alternativa B, devemos lembrar que atores privados não desenvolvem atividade financeira do Estado. Por exclusão, resta-nos a letra A, gabarito oficial. DIREITO FINANCEIRO: CONCEITOS, FONTES E PRINCÍPIOS 4

5 Comecemos pelas características da competência constitucional para legislar sobre Direito Financeiro, inscrita no art. 24, inc. I. Conforme o texto desse dispositivo, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito financeiro. Apesar de não estarem citados nesse trecho, admite-se também que os Municípios legislem nesse âmbito (de forma pontual), pela permissão inscrita no art. 30, inc. II (Art. 30. Compete aos Municípios:... II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber ). As características da competência legislativa concorrente são as seguintes: a União pode legislar apenas sobre normas gerais relativas aos assuntos submetidos à competência concorrente; os Estados e o DF podem legislar de forma suplementar à legislação federal; não havendo lei federal sobre o tema, os Estados e o DF podem exercer competência legislativa plena, ou seja, podem tratar também de normas gerais (aplicáveis, entretanto, apenas no âmbito do próprio ente); sobrevindo lei federal sobre o tema submetido à competência concorrente, fica suspensa a eficácia da legislação estadual, no que esta for contrária àquela. Atualmente, essas duas últimas características da competência concorrente não são aplicáveis, pela existência de uma lei geral de direito financeiro (Lei 4.320/64 editada como lei ordinária e recepcionada pela CF/88 como lei complementar), cujo teor será examinado durante nosso curso. Fontes do Direito Financeiro Segundo o professor Ricardo Lobo Torres, Entende-se por fontes do Direito Financeiro o conjunto de normas, preceitos e princípios que compõem o ordenamento positivo das finanças públicas. 5

6 Ainda conforme essa lição, a fonte superior do Direito Financeiro é a Constituição Financeira, que se refere aos trechos da Constituição Federal cujo teor diz respeito a esse tema (arts. 70 a 75 e 145 a 169). A Constituição Financeira pode ser subdividida do seguinte modo: Constituição Tributária (arts. 145 a 156) Constituição Financeira propriamente dita (arts. 157 a 164) Constituição Orçamentária (arts. 70 a 75 e 165 a 169) Como as Constituições dos entes federados menores podem apenas suplementar as regras gerais editadas pela União, poucas inovações podem surgir de suas disposições, o que as limita no cumprimento do papel de fontes do Direito Financeiro. Podem-se classificar as fontes do Direito Financeiro em: principais: emanadas do Poder Legislativo o leis complementares o leis ordinárias (no mesmo nível: medidas provisórias) o tratados secundárias: complementações das fontes principais, veiculadas por atos do Poder Executivo o decretos o regulamentos o resoluções o portarias No conjunto leis complementares, uma das principais autorizadas na CF/88, que viria a ser a substituta da Lei 4.320/64 (editada à época como lei ordinária, mas recepcionada pela CF/88 como complementar), ainda não foi aprovada pelo Congresso embora o projeto mais adiantado esteja há cerca de 14 anos em pauta. 6

7 Princípios do Direito Financeiro Mais uma vez com base na lição do professor Ricardo Lobo Torres, os princípios do direito financeiro são os enunciados genéricos que informam a criação, a interpretação e a aplicação das normas jurídicas financeiras. Esse conjunto de princípios abarca alguns de natureza tipicamente tributária, em conjunto com os de natureza orçamentária que já estudamos anteriormente. Esse é um tópico bastante raro em concursos, tanto que não identifiquei questões anteriores (exceto sobre princípios orçamentários, que já estudamos). Assim, reproduzo o essencial para o entendimento. Destacamos no quadro abaixo os princípios de Direito Financeiro mais importantes, com perfil mais aproximado da cobrança em concursos públicos: PRINCÍPIO Economicidade Custo/benefício Capacidade contributiva Redistribuição de rendas Desenvolvimento econômico Tipicidade tributária Irretroatividade DESCRIÇÃO Os orçamentos devem conter o mínimo de receita capaz de produzir o máximo em bens e serviços Deve haver proporcionalidade entre o custo pago pela sociedade e o bem ou serviço público disponibilizado pelo Estado Cada contribuinte deve pagar o tributo conforme sua riqueza O orçamento deve contribuir para a transferência de renda das camadas mais favorecidas para as menos abastadas Os tributos devem ser cobrados de modo a não prejudicarem o desenvolvimento econômico O fato gerador do tributo deve ser definido na lei A lei tributária nova não pode atingir, no 7

8 presente, efeitos de fatos ocorridos no passado Anterioridade Transparência fiscal Responsabilidade fiscal O tributo não pode ser cobrado no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou Princípio constitucional implícito: a atividade financeira deve se desenvolver segundo os ditames da clareza, abertura e simplicidade Deve haver responsabilidade pela eficiente gerência de recursos públicos Clareza Legalidade Anualidade Publicidade Unidade do orçamento Universalidade do orçamento PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS JÁ ESTUDADOS Exclusividade orçamentária Não-afetação da receita Especialidade do orçamento Equilíbrio orçamentário Como isso cai na prova? 4. (CESPE/AUDITOR/TCU/2006) É competência comum da União, dos estados, do DF e dos municípios legislar sobre direito financeiro, cabendo à União o estabelecimento das normas gerais. 8

9 5. (CESPE/PROCURADOR/AGU/2010) Estado da Federação tem competência privativa e plena para dispor sobre normas gerais de direito financeiro. 6. (ESAF/APO/MPOG/2010) Acerca das normas gerais de direito financeiro, assinale a opção correta. a) A competência para legislar sobre direito financeiro é privativa da União, podendo a lei complementar autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas. b) É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios legislar sobre direito financeiro. c) A competência para legislar sobre direito financeiro é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, não podendo o Município legislar sobre assuntos de competência concorrente. d) Inexistindo lei federal sobre normas gerais de direito financeiro, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades; sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a lei estadual restará revogada, no que lhe for contrária. e) A Lei n /64 é formalmente ordinária e materialmente complementar. 7. (FJG/TÉCNICO/CÂMARA-RESENDE/2005) Relativamente à edição de normas sobre direito financeiro, a Constituição Federal de 1988 dispõe que: A) inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades B) o exercício da competência suplementar pelos Estados dependerá de delegação expressa em lei federal específica C) a norma estadual sempre prevalecerá sobre a federal no território do respectivo Estado-membro D) não será admitida a competência legislativa suplementar entre União e Estados 9

10 A questão 4 está ERRADA: o direito financeiro pertence às matérias de competência legislativa concorrente. Além disso, os municípios não compartilham dessa competência concorrente (apenas supletiva). A questão 5 também está ERRADA. A competência para dispor sobre normas gerais de direito financeiro é da União. Os Estados podem exercer competência plena apenas em situações excepcionais, na ausência de norma federal. Na questão 6, a letra A não traz as características da competência concorrente, mas sim da competência privativa da União (que não alcança o direito financeiro). A letra B indica erradamente a competência comum; a letra C afasta, erradamente, a hipótese de os municípios poderem suplementar as legislações federais e estaduais (inclusive sobre direito financeiro). A letra D está errada porque, na superveniência de norma federal, a legislação estadual contrária tem sua eficácia suspensa, sem ser afetada por revogação. Por exclusão, sobra a letra E, que caracteriza bem a natureza da Lei 4.320/64. Gabarito: E. Exercitando mais uma vez o assunto, na questão 7 a alternativa correta se apresenta de imediato: trata-se da letra A, que reproduz o dispositivo constitucional estudado. FINANÇAS PÚBLICAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 O trecho constitucional que trata das normas gerais de finanças públicas é breve, e vale a pena iniciar com sua leitura: Art Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; 10

11 V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. Art A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central. 1º - É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 2º - O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. A segunda parte do capítulo constitucional sobre finanças públicas é justamente o Dos Orçamentos, que veremos por completo e com detalhes durante o curso. Passando aos comentários sobre o trecho reproduzido, destaquemos que boa parte do tema finanças públicas, como se vê no art. 163 acima, foi indicada pelo constituinte originário como matéria a se tratar mediante lei complementar, ou seja, com maior necessidade de apoio parlamentar para sua aprovação, relativamente às leis ordinárias. 11

12 Em termos práticos, esses temas levantados pelos incisos do art. 163 já foram disciplinados, pelo menos em parte: trata-se da famosa Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar nº 101/2000, que estudaremos a fundo em nossa aula 04. Faremos os comentários próprios e aprofundados por ocasião dessa aula. No restante do trecho reproduzido, que trata do art. 164 e seus desdobramentos, há dois pontos importantes a ressaltar. O primeiro é a emissão de moeda. Essa atribuição foi designada pela CF/88 à União, na figura do Banco Central. Portanto, nenhum ente federado pode emitir moeda; essa é uma prerrogativa federal. Atenção: a Casa da Moeda apenas concretiza, em cédulas e moedas, a base monetária regulada pelo BACEN. Não é ela a responsável pela emissão de moeda! A maior ou menor emissão da moeda altera a base monetária à disposição dos atores econômicos, ou seja, altera a quantidade de meios de pagamento para as transações comerciais e financeiras. Como a moeda se comporta economicamente como qualquer bem, sua maior disponibilidade reduz seu valor (seu poder de compra), e a menor disponibilidade o aumenta. O impacto desse movimento na economia é muito grande, de forma que o governo pode, por exemplo, com ajustes na base monetária, definir um valor para a moeda em relação às outras moedas do mundo, atingindo em cheio a importação e a exportação de produtos (que ficam, a depender do ajuste, mais caros ou mais baratos), bem como o ritmo do setor produtivo nacional. Além da emissão de moeda, o Banco Central pode alterar a disponibilidade de meios de pagamento na economia mediante depósitos compulsórios. Esses depósitos representam um sequestro de moeda feito pelo BACEN junto à rede bancária, e também têm por finalidade o controle do estoque de moeda circulante. 12

13 O segundo ponto importante do art. 164 se refere à unificação de caixa dos entes públicos. Na esfera federal, apenas em 1986 foi criada a Conta Única do Tesouro Nacional, embora o assunto fosse tratado há bastante tempo na legislação financeira pátria. A Lei 4.320/64 já fazia antever essa realidade: Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais. Apesar dessa ordem emanada em 1964, até a década de 80 a realidade era bem diferente. Os órgãos e unidades mantinham, principalmente no Banco do Brasil, diversas contas bancárias próprias, para diferentes usos, sem qualquer conciliação que permitisse o controle total das disponibilidades ou a utilização de saldos inativos em despesas mais prementes. Como já disse, a determinação que resultou na implantação efetiva da Conta Única veio a partir de 1986, com a edição do Decreto Observe alguns trechos desse Decreto: Art. 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em estrita observância ao princípio de unidade de caixa. Art. 2º A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na forma disciplinada pelo Ministério da Fazenda, devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido à conta do Tesouro Nacional no Banco do Brasil S.A. Art. 4º Os recursos de caixa do Tesouro Nacional serão mantidos no Banco do Brasil S.A., somente sendo permitidos saques para o pagamento de despesas formalmente processadas e dentro dos limites estabelecidos na programação financeira. Art. 5º O pagamento da despesa, obedecidas as normas reguladas neste decreto, será feito mediante saques contra a conta do Tesouro Nacional. 13

14 Desse modo, atualmente, a maioria esmagadora do dinheiro à disposição da União encontra-se na Conta Única do Tesouro, que possui mecanismos próprios para diferenciar os recursos nela depositados. Dessa forma, consegue-se manter um controle muito mais efetivo sobre as disponibilidades a cargo do governo. Como isso cai na prova? 8. (CESPE/TÉCNICO/CAIXA/2006) O controle do papel-moeda emitido e o das reservas bancárias, que juntos formam o passivo monetário do BACEN ou a base monetária, implicam o controle dos meios de pagamento mais básicos no país, que são o papelmoeda em poder do público e os depósitos à vista nas instituições financeiras. 9. (CESPE/TÉCNICO/TCU/2009) Veda-se ao Banco Central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 10. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) Ressalvados os casos previstos em lei, as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais. 11. (FCC/PROCURADOR/TCE-MG/2007) Sobre finanças públicas, dispõe a Constituição Federal que (A) a lei ordinária disporá sobre finanças públicas. (B) o Banco Central concederá empréstimos ao Tesouro Nacional. (C) a competência da União para emitir moeda será exercida pelo Banco do Brasil. (D) as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central. 14

15 (E) é vedado ao Banco Central comprar ou vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, não importando o objetivo. A questão 8 está CERTA. O texto representa bem a dinâmica dos meios de pagamento controlados pelo BACEN, como mencionado há pouco. A questão 9 também está CERTA: temos praticamente a reprodução do 1º do art. 164 da Constituição. A questão 10 está CERTA. A CF/88 autoriza todos os entes federados a instituírem sua instituição financeira oficial respectiva. A questão 11, baseada na simples memorização dos dispositivos do art. 164 da CF/88, tem por gabarito a letra D. ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E EVOLUÇÃO Orçamento clássico ou tradicional Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentários que tracei quando falávamos do princípio orçamentário da unidade/totalidade: Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava-se o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem intervenções, sem tributação. Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação na economia situação ideal para os liberais, o orçamento consistia numa autorização de gastos que também 15

16 representava o controle do tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como ferramenta de controle da ação do Executivo. A partir desse texto já conhecido, recuperamos a informação de que o orçamento clássico era uma peça simples. Não passava de um pedido de autorização de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo. Tratava basicamente de despesas relacionadas à própria manutenção da estrutura estatal (Corte/governo central, exército, funcionalismo). Sendo o Estado uma instituição modesta nesse período, em que vigorava o liberalismo, o orçamento que o custeava não poderia ter dimensões diferentes. Assim, nessa época, a autorização de despesas dada pelo Legislativo se relacionava, sobretudo, a aquisições de bens e pagamento de serviços, sem que maiores objetivos ou intervenções estatais pudessem ser efetivados. À época, a palavra de ordem era conter o gasto público, pela crença de que dinheiro bom é dinheiro no mercado. A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do orçamento clássico ou tradicional: tratava-se de uma peça simples, com a exposição dos gastos estimados e dos recursos para cobertura; representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado; não exigia esforços de planejamento para sua elaboração, ou seja, não partia de objetivos a atingir com a aplicação dos recursos; servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do Estado. 16

17 Como isso cai na prova? 12. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha como foco o controle, para que o Poder Legislativo não extrapolasse a proposta do Poder Executivo. 13. (FCC/TÉCNICO/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou clássico é aquele em que constam apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo. O início da questão 12 está correto, ao correlacionar o orçamento tradicional à função de controle. Entretanto, o controle, nesse âmbito, dá-se do Legislativo em relação ao Executivo, e não o contrário, como a questão faz parecer. Questão ERRADA. A questão 13 está CERTA. Vimos que, no caso do orçamento tradicional, tinha-se uma simples exposição de gastos a fazer e da receita suficiente para cobri-los, sem planejamento orçamentário. Orçamento de desempenho O orçamento de desempenho representa um salto na evolução do orçamento clássico/tradicional. No período em que o orçamento de desempenho foi adotado, aquela noção de que o aumento do gasto público era indesejável para a economia do país já tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom funcionamento do mercado, seria necessária uma dose de atuação do Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das relações econômicas. A depender da crise enfrentada pelo país, deveria ser autorizado ao Estado até mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para aplicação de recursos em setores necessitados, em nome do bom funcionamento da economia. Essas lições se basearam principalmente nas teorias de um economista inglês chamado John Maynard Keynes. 17

18 Nos anos posteriores à Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de recuperação dos países envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de demandas e como incentivador da produção, a fim de controlar os preços e manter bom nível de emprego e crescimento. Para essa intervenção mais forte do Estado na economia, era necessário que o orçamento público, seu instrumento de ação, fosse também fortalecido. O orçamento de desempenho representa, portanto, uma complexificação e um fortalecimento do orçamento tradicional. Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma lista de compras, o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o orçamento de desempenho já apresentava programas de trabalho para organizar a ação governamental. Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa; medição dos resultados; avaliação do programa. Assim, para fins de concurso, considere que o orçamento tradicional constituía principalmente um instrumento de controle, enquanto que o orçamento moderno (começando com esse estágio, do orçamento de desempenho) constitui um instrumento de administração. Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante. Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o planejamento, considera-se que a aproximação entre esses dois instrumentos não se deu por inteiro com o orçamento de desempenho. 18

19 A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de um programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a autorização para comprar certos bens e contratar certos serviços (característica do orçamento tradicional); era necessário articular esses pagamentos a objetivos traçados. Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas técnicas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental, o que representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas duas vertentes em um só agregado. Isso ocorre com a próxima etapa de evolução do orçamento, o orçamentoprograma, como veremos adiante. Como isso cai na prova? 14. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento. 15. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa. 16. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos. A questão 14 vai em sentido contrário ao que acabamos de destacar. Essa forte vinculação planejamento/orçamento caracteriza o orçamento-programa. Questão ERRADA. A questão 15 representa bem as características do orçamento de desempenho: objetivos traçados, custeamento da ação e medição dos resultados. Questão CERTA. 19

20 Por fim, a questão 16 faz uma inversão entre as prioridades do orçamento tradicional e do orçamento de desempenho. Este último já é orientado claramente para a obtenção de resultados, em consonância com os programas de trabalho do governo. Questão ERRADA. Orçamento-programa/Planejamento no orçamento-programa Para a doutrina, a raiz do orçamento moderno atual (orçamentoprograma) foi o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (na sigla em inglês, PPBS), adotado nos Estados Unidos na década de Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a consideração de alternativas não só na fase prévia, de preparação do orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho. As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro Nacional, eram integração planejamento-orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumoproduto; alternativas programáticas; acompanhamento físicofinanceiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos. O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo orçamentário. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora, principalmente a partir da ação da Organização das Nações Unidas, que popularizou as características do orçamento-programa. Atualmente, o orçamento-programa é aceito como a forma mais moderna de organização da ação governamental. A definição para programa, no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do Ministério do Orçamento e Gestão: 20

21 o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. Nesse contexto, com o valor dado à mensuração dos resultados que caracteriza o orçamento-programa, uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva. Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-programa, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido por indicadores e metas. A ideia de aquisições a fazer, compras do governo, é típica do orçamento tradicional. Deixemos claro, portanto, que, no orçamento-programa, o principal não é, por exemplo, construir X hospitais. O raciocínio é algo assim: para melhorar a área de saúde em X por cento, ou para ampliar os atendimentos em X por cento, é necessário construir Y hospitais, em tais localidades, que custarão Z milhões, a serem obtidos das fontes A, B e C. A estrutura atual do orçamento-programa no Brasil foi delineada pelo Decreto nº 2.829/98. Segundo o art. 2º desse normativo, todo programa deve conter: objetivo; órgão responsável; valor global; prazo de conclusão; 21

22 fonte de financiamento; indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo; regionalização das metas por Estado. Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de planejamento, tentam trazer o máximo de concretude à ação do governo. Há delimitações, por exemplo, quanto ao valor, ao responsável, ao tempo de execução e à medição dos resultados. O orçamento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas, obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficiários, das características regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta do atingimento do objetivo do programa. Como isso cai na prova? 17. (CESGRANRIO/CONTADOR/TCE-RO/2007) O Brasil utiliza, atualmente, modelo orçamentário denominado Orçamento- Programa. Esse modelo orçamentário pode ser definido como um: 22

23 (A) plano de trabalho constituído de sistema rígido de fixação de metas traduzidas em termos financeiros que deverão ser cumpridas pelo gestor de recursos, segundo o estabelecido em lei. (B) plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. (C) processo ascendente de objetivos estabelecidos pelos órgãos inferiores da hierarquia que são analisados e aprovados pela cúpula. (D) processo que indica as unidades operacionais e programas de trabalho a serem desenvolvidas, discriminando: funções, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais. (E) instrumento de consolidação de propostas setoriais nas quais são formuladas as propostas que serão aprovadas pelo Chefe do Poder Executivo. 18. (CESPE/ANALISTA/TCE-TO/2008) O orçamento-programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução. 19. (ESAF/ACE/TCU/2006) O orçamento-programa é entendido como o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a única opção incorreta em relação a orçamento-programa. a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-programa. b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar. c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos. d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. 23

24 e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades. 20. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados. Na questão 17, a letra A peca ao descrever um sistema rígido de fixação de metas, que não se aplica ao caso brasileiro; a letra B caracteriza bem, de forma resumida, o orçamento-programa adotado no país; a letra C inverte a ordem de estabelecimento de objetivos, que surgem na esfera estratégica do governo e são implementados pelos escalões inferiores da estrutura administrativa; a letra D traz apenas a classificação da despesa por funções e por programas (como se verá na aula sobre despesa pública), o que não é característica inerente do orçamento-programa; e a letra E aborda a hierarquia da elaboração do orçamento, que poderia ser aplicada a qualquer sistemática orçamentária além do orçamento-programa. Gabarito: B. A questão 18 se refere aos aspectos de mensuração do alcance dos objetivos dos programas. Sem essa mensuração, não se pode assegurar a efetividade do orçamento-programa. Questão CERTA. A questão 19, que solicita a identificação da opção incorreta, revela desde logo qual a sentença não aplicável ao orçamento-programa: trata-se da letra D, que se refere ao orçamento tradicional. A questão 20 está CERTA: mostra-se a forma diferenciada de enxergar a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar uma política planejada de saúde. Orçamento base-zero 24

25 Segue a definição de orçamento base-zero (OBZ) dada pela STN: Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. Uma observação inicial, para delimitar o tópico, é que, no caso do OBZ, o fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade. É o que se verifica no trecho análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente. Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma avaliação de custo/benefício. Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome base-zero. Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com critérios técnicos. Ressalte-se que o orçamento base-zero dificilmente pode ser aplicado em escala nacional, ou até mesmo local. Como vimos, o incrementalismo não é de todo indesejável. Vários programas governamentais, pelo fato de atenderem a necessidades prementes da população (mesmo que não com todas as potencialidades), não podem ser abandonados em virtude de uma avaliação de 25

26 desempenho não tão positiva e vários outros devem ser executados até por força de lei (outra lei, que não a LOA). Como isso cai na prova? 21. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos. 22. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A principal característica do Orçamento de Base Zero é (A) conter a classificação funcional das despesas, para avaliação de quais áreas de ação governamental estão sendo priorizadas. (B) conter a justificativa para a totalidade dos gastos de cada unidade orçamentária, independentemente do gasto realizado no exercício anterior. (C) estabelecer a completa separação das despesas correntes das despesas de capital, com ênfase nessas últimas em detrimento das primeiras. (D) conter critério de alocação de recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo com base nas despesas realizadas no exercício anterior. (E) estar completamente dissociado do projeto de planejamento constante do Plano Plurianual, já que este pode ser mudado de um exercício para outro de acordo com a proposta orçamentária. 23. (FCC/TÉCNICO/PGE-RJ/2009) O orçamento de base zero é uma técnica utilizada para a confecção do orçamento-programa, consistindo basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais e no questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não 26

27 havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. A questão 21 traz a característica básica do OBZ: não há direito adquirido pelos programas para sua permanência. Programas antigos e novos devem ser avaliados quanto a suas possibilidades e conveniências. Questão CERTA. O mesmo ponto se repete na questão 22. A alternativa que traz a principal característica do OBZ é a letra B. Na questão 23, não temos história muito diferente: o OBZ tem por princípio a não herança de dotações anteriormente atribuídas aos programas. Questão CERTA. Orçamento participativo Para início de conversa, vamos adotar a definição de orçamento participativo veiculada no Portal da Transparência ( O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a co-responsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade. Vemos, no texto, que o orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a definição de prioridades de gastos (principalmente com obras e serviços que atendem diretamente os cidadãos) pelos principais interessados. Note também que, no texto, já fica evidente a abrangência do orçamento participativo: uma cidade. Ficaria impraticável instituir 27

28 algo como reuniões plenárias com parcela representativa de um Estado ou do país inteiro (mesmo que a participação seja apenas de representantes de entidades), em busca de decisões sobre quais programas executar. Outro dado importante está presente na expressão complementação da democracia representativa. O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo. No processo convencional de programação, em que atuam as instâncias técnicas e políticas do Executivo e do Legislativo, há um distanciamento entre quem decide e quem é beneficiado pelo orçamento, por mais afinadas que estejam essas instâncias com os interesses da população. É essa distorção que se tenta desfazer com a adoção do orçamento participativo. Apesar disso, fique claro que o orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população. Já estudamos o caráter autorizativo da lei orçamentária, que não precisa ser executada da forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o orçamento participativo ser utilizado como mera retórica por governantes interessados em fazer média junto aos eleitores. Como isso cai na prova? 24. (INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal. 25. (FJG/APO/PREF. RJ/2005) Com respeito ao Orçamento Participativo, é correto afirmar que: A) a participação popular é aberta a todos os cidadãos que se interessarem por atuar nesse processo 28

29 B) todos os itens da proposta de lei orçamentária anual serão definidos através da participação popular C) de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, todos os entes públicos foram obrigados a adotá-lo D) é um instrumento que permite maior transparência no processo orçamentário, sendo incentivado pela Lei de Responsabilidade Fiscal 26. (ESAF/APO/MPOG/2005) O processo de Orçamento Participativo permite a democratização da relação entre a União, Estados e Municípios, já que os gestores públicos deixam de ser simples coadjuvantes da política tradicional para serem protagonistas ativos da gestão pública. A questão 24 está CERTA: além dos ganhos quanto à compatibilização entre alocação dos recursos e demandas existentes, a técnica do orçamento participativo não é utilizada na União. Na questão 25, as três primeiras alternativas estão erradas por esticar demais a abrangência do orçamento participativo. A técnica envolve a atuação de setores da sociedade, a partir da seleção de representantes de entidades, associações comunitárias, etc., não se abrindo à mera participação universal/individual; apenas parcelas do orçamento são elaboradas com base na técnica; a LRF não obrigou à adoção do orçamento participativo. Entretanto, há incentivo, na LRF, à participação popular no processo orçamentário, como se verá na aula própria. Gabarito: D. Por fim, a questão 26 também alarga muito o alcance do orçamento participativo. Ele não envolve relacionamentos entre entes federados, mas apenas entre setores da sociedade local e o ente federado que organiza o orçamento com base na técnica. Questão ERRADA. Caro aluno, terminamos aqui nosso primeiro encontro. 29

30 Semana que vem trataremos das leis de matéria orçamentária, que receberam tratamento constitucional. A qualquer momento, entre no fórum de dúvidas, para podermos esclarecer qualquer dilema. Bons estudos! GRACIANO ROCHA 30

31 RESUMO DA AULA 1. Quanto mais o Estado participa das relações sociais e econômicas em um país, maior será sua atividade financeira, e, portanto, maior e mais complexo será seu orçamento. 2. A atividade financeira do Estado pode ser dividida em quatro braços, a saber: a receita, a despesa, o orçamento e o crédito públicos. 3. Conforme o texto constitucional, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito financeiro. 4. Podem-se classificar as fontes do Direito Financeiro em principais (emanadas do Poder Legislativo) e secundárias (complementações das fontes principais, veiculadas por atos do Poder Executivo). 5. Segundo o professor Ricardo Lobo Torres, os princípios do direito financeiro são os enunciados genéricos que informam a criação, a interpretação e a aplicação das normas jurídicas financeiras. 6. Boa parte do tema finanças públicas, na Constituição, foi indicada pelo constituinte originário como matéria a se tratar mediante lei complementar. 7. A atribuição da emissão de moeda foi reservada pela CF/88 ao Banco Central. 8. A CF/88 determina que as disponibilidades dos entes públicos sejam depositadas em instituições financeiras oficiais (ressalvados casos previstos em lei). 9. No orçamento clássico ou tradicional, a ênfase repousava sobre os objetos de gasto do governo, não em suas realizações. 10. No orçamento de desempenho, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma lista de compras, o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do governo. 31

32 11. No orçamento de desempenho, não há ainda a integração entre as áreas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental. 12. A raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi o PPBS, adotado nos Estados Unidos na década de O PPBS, que tinha o planejamento como foco, propunha a consideração de alternativas de ação não só na fase de preparação do orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho. 13. Uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento-programa é a efetividade, que tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. 14. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas. 15. No caso do orçamento base-zero, o incrementalismo orçamentário é abolido. O fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade. 16. O orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a definição de prioridades de gastos pelos principais interessados. 17. O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo. 18. O orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população. 32

33 QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA 1. (ESAF/ANALISTA/ANEEL/2004) A atividade financeira do Estado não se restringe à mera arrecadação dos meios indispensáveis à prestação dos serviços públicos. Desenvolve-se a atividade financeira do Estado em quatro áreas afins. Identifique a única opção cujo objetivo não é o de atender a tais necessidades. a) receita pública b) crédito público c) plano público d) orçamento público e) despesa pública 2. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A atividade financeira do Estado destina-se exclusivamente à obtenção de meios que assegurem a cobertura das despesas decorrentes da atuação das diversas instituições governamentais. 3. (FCC/TÉCNICO/TCE-GO/2009) A atividade financeira do Estado (A) tem como característica a instrumentalidade, porque arrecadação não é a finalidade do Estado, mas o meio para atingir seus objetivos. (B) exige a presença de pessoa jurídica de direito público ou privado concessionário de serviço público. (C) compreende unicamente a atividade de elaborar o orçamento público. (D) não tem conteúdo econômico. (E) consiste na instituição e na arrecadação de tributos, bem assim na fiscalização sobre a arrecadação. 4. (CESPE/AUDITOR/TCU/2006) É competência comum da União, dos estados, do DF e dos municípios legislar sobre direito 33