Projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitários e a gestão de resíduos sólidos na cidade de São Paulo

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1 V Encontro Nacional da Anppas 4 a 7 de outubro de 2010 Florianópolis - SC Brasil Projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitários e a gestão de resíduos sólidos na cidade de São Paulo Silvia Regina Stuchi Cruz (Unicamp) Gestora Ambiental (EACH-USP), Mestranda do Programa de Pós-graduação em Política Cientifica e Tecnológica, Unicamp silviacruz@igeunicampbr Sônia Regina Paulino (EACH-USP) Professora Doutora do curso de Bacharelado em Gestão Ambiental da Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH) da Universidade de São Paulo - USP soniapaulino@uspbr Resumo O trabalho tem como objetivos evidenciar como os projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitários na cidade de São Paulo podem contribuir para a gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU), e como os recursos provenientes destes projetos estão sendo destinados São considerados os aterros Bandeirantes e São João A análise da questão MDL/GRSU nos aterros selecionados é feita a partir da estrutura analítica do modelo multiagentes para o entendimento da inovação em serviços, permitindo abranger as interações entre a esfera pública, privada e usuários do serviço Estes projetos, além de promoverem a redução de gases de efeito estufa, também têm contribuído para o monitoramento dos parâmetros técnicos de manutenção dos aterros Entretanto, a geração de tco 2 e cumpre menos da metade do que foi previsto Um dos motivos deste descompasso seria a presença de outros materiais, que não o orgânico, prejudicando iniciativas como estas de geração de energia através da captura do biogás Quanto ao envolvimento da prefeitura municipal, verificou-se uma posição passiva em relação ao seu papel na implantação dos projetos Colocando-se somente como uma viabilizadora de concessão para uma empresa explorar o biogás, e que não necessitaria articular-se com vistas a considerar outros aspectos relacionados, de modo mais abrangente, à GRSU Conclui-se que as carências envolvendo o escopo organizacional são um dos principais estreitamentos para o processo de inovação As oportunidades para inovação em serviços públicos no segmento de RSU, a partir dos projetos de MDL em aterros sanitários, requerem o estabelecimento de novos arranjos organizacionais através da articulação e participação das partes interessadas

2 1 Introdução O presente trabalho tem como objetivos evidenciar de que maneira os projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitários na cidade de São Paulo podem contribuir para a gestão de resíduos sólidos urbanos, e como os recursos provenientes destes projetos estão sendo destinados O MDL envolve o desenvolvimento e a implantação de projetos visando a redução de emissões e eliminação de gases de efeito estufa (GEE) nos países em desenvolvimento Tais projetos devem ser financiados pelos países desenvolvidos em troca de créditos para serem abatidos dos seus compromissos de redução de emissões Está presente na concepção do MDL não apenas a consideração de problemas globais ligados à mudança climática, mas também a necessidade de desenvolvimento das questões locais, como: contribuição para a sustentabilidade ambiental; desenvolvimento de condições de trabalho e geração líquida de emprego; contribuição para a distribuição de renda; para a capacitação e desenvolvimento tecnológico; e para a integração regional e articulação com outros setores Então, a redução de emissão de GEE, por si só, não significa uma promoção de desenvolvimento sustentável, sendo este último preconizado no Artigo 12 do Protocolo de Quioto e no Anexo III da Resolução nº 1 da Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima (CIMGC) Segundo o Anexo III, os participantes do projeto deverão apontar como as atividades do projeto contribuirão para o desenvolvimento sustentável, conforme alguns aspectos determinados por essa mesma norma A partir disso, coloca-se que os créditos de carbono devem ser acrescidos de promoção da sustentabilidade social, ambiental, econômica, étnica, cultural e tecnológica, com contribuições notáveis para a construção de uma sociedade sustentável em todas as suas dimensões Enquanto nos segmentos de água e esgoto, onde a infraestrutura confere permanência física ao sistema e a continuidade operacional é mais fácil de ser mantida, os sistemas de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos são constituídos essencialmente de serviços que necessitam, para a sua operação, do pleno engajamento da administração municipal para assegurar fluxo de recursos permanentes para a sua realização Tais características conferem fragilidade ao desenvolvimento do segmento em questão, especialmente em épocas de mudanças de administração e renovações contratuais Evidencia-se a volubilidade institucional e operacional do segmento (IBGE, 2002) No Brasil, dos 457 projetos de MDL realizados em diversos setores, 36 são projetos em aterros sanitários, constituindo-se em uma oportunidade promissora para promover a sustentabilidade social e ambiental do desenvolvimento no país, por meio do apoio a gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU) mais apropriada nos municípios (CIMGC, 2010) Dos 36 projetos de MDL em aterros, 14 localizam-se no estado de São Paulo (UNEP RISOE, 2010) 1

3 Foram selecionados para a pesquisa os aterros sanitários Bandeirandes e São João, os quais apresentam características similares dos projetos de MDL neles desenvolvidos e por estarem inseridos em uma cidade de grande complexidade para a atuação dos gestores públicos Para a análise dos dados foi aplicado o modelo multiagentes (WINDRUM E GARCÍA-GOÑI, 2008), permitindo abranger as interações entre os diversos atores nas esferas política, econômica e social Essa abordagem metodológica permite obter evidências sobre oportunidades para a inovação na prestação de serviços enfatizando a articulação entre as partes interessadas Para tanto, realizaram-se entrevistas presenciais, com aplicação de formulário semiestruturado, em órgãos públicos municipais, na empresa concessionária e com representantes das comunidades do entorno dos aterros sanitários O artigo está estruturado em cinco seções Após a introdução, a seção 2 sintetiza a revisão bibliográfica apresentando os diferentes campos de incidência da GRSU, analisando a contribuição de projetos de MDL em aterros sanitários, considerando as possibilidades de melhorias na gestão de resíduos sólidos urbanos Nesta mesma seção, apresenta-se a base conceitual de referência para a análise proposta no presente trabalho A seção 3 é dedicada à apresentação da metodologia Na seção 4 são apresentados os resultados, identificando os agentes envolvidos com os projetos de MDL dos aterros Bandeirantes e São João, como eles se relacionam e as possibilidades de melhorias identificadas para a GRSU Por fim, a conclusão é realizada na seção 5 2 Fundamentação Bibliográfica Essa seção está organizada de forma a abordar os projetos estabelecidos em aterros sanitários, ilustrando as possibidades para obtenção de melhorias na GRSU por meio da implantação de projetos de carbono e da interação entre as partes interessadas Busca-se ainda elucidar o gerenciamento dos RSU e a importância dos projetos de MDL em aterros sanitários, especificamente nos casos dos aterros Bandeirantes e São João, bem como a atuação da prefeitura municipal de São Paulo na prestação deste serviço Por fim, é apresentada a abordagem conceitual da inovação em serviços No Brasil, os projetos de MDL iniciaram-se em junho de 2004 com a aprovação do projeto da Nova Gerar, na Baixada Fluminense do Rio de Janeiro, e do Projeto Veja em Salvador capital da Bahia, ambos com o objetivo de gerar energia através do aproveitamento de biogás proveniente dos aterros sanitários (UNEP RISOE, 2010) Por meio destes projetos, a recuperação de lixões e a implantação de sistema de geração de energia elétrica em aterros sanitários podem ser viabilizadas economicamente pela venda dos créditos de carbono decorrentes da redução da emissão de carbono para a atmosfera O quadro 1 apresenta os projetos realizados em aterros sanitários no Brasil e a situação que se encontram 2

4 Título do Projeto do Aterro Localização Situação (Junho de 2010) Gramacho Projeto de Gás de Aterro Rio de Janeiro Retirado Lixo Zero Projeto de Compostagem Rio de Janeiro Retirado USINAVERDE: Incineração de RSU Rio de Janeiro Validação finalizada Tratamento térmico Aeróbico de resíduos sólidos Validação Rio Grande do Sul urbanos (RSU) sem incineração em Parobé - RS finalizada Organoeste Apucarana & Mandaguaçu Projeto de Validação Paraná Compostagem negativa Organoeste Aracruz Projeto de Compostagem Espírito Santo Validação negativa Organoeste Contenda & Campo Grande Projeto de Compostagem Paraná & Mato Grosso do Sul Validação negativa Brasil NovaGerar projeto de gás de aterro para gerar energia(nm5) Rio de Janeiro Registrado Salvador Da Bahia projeto de gerenciamento de gás de aterro (NM4) Bahia Registrado Onyx projeto de recuperação de gás de aterro - Trémembé, Brasil (NM21) São Paulo Registrado Brasil MARCA projeto de gás de aterro para gerar energia Espírito Santo Registrado Bandeirantes Perojeto de gás de aterro para gerar energia(blfge) São Paulo Registrado ESTRE s Paulínia Projeto de gás de aterro(eplgp) São Paulo Registrado Caieiras landfill gas emission reduction São Paulo Registrado Projeto de gás de aterro para gerar energia no aterro Lara, Mauá São Paulo Registrado São João projeto de gás de aterro para gerar energia São Paulo Registrado Project Anaconda São Paulo Registrado Central de Resíduos do Recreio Projeto de gás de aterro (CRRLGP) Rio Grande do Sul Registrado Canabrava Projeto de gás de aterro Bahia Registrado Aurá Projeto de gás de aterro Pará Registrado ESTRE Itapevi Projeto de gás de aterro(eilgp) São Paulo Registrado Quitaúna Projeto de gás de aterro São Paulo Registrado Estre Pedreira Projeto de gás de aterro (EPLGP) São Paulo Registrado URBAM/ARAUNA - Projeto de gás de aterro(ualgp) São Paulo Registrado Embralixo/Araúna - Bragança Projeto de gás de aterro(eablgp) São Paulo Registrado Probiogas - JP-João Pessoa Projeto de gás de aterro Paraíba Registrado Terrestre Ambiental Projeto de gás de aterro São Paulo Registrado CTRVV Redução de emissão de gás de aterro Espírito Santo Registrado Alto-Tietê projeto de captura de gás de aterro São Paulo Registrado Feira de Santana Projeto de gás de aterro Bahia Registrado Proactiva Tijuquinhas projeto de captura e queima de gás de aterro Santa Catarina Registrado SANTECH Saneamento & Tecnologia Ambiental Ltda SANTEC Resíduos Redução de emissão de Santa Catarina Registrado gás de aterro Manaus Projeto de gás de aterro Amazonas Em Validação Natal Projeto de recuperação de gás de aterro Rio Grande do Norte Em Validação Laguna projeto de queima de metano Santa Catarina Em Validação 3

5 Projeto de Gás de Aterro TECIPAR PROGAT São Paulo Em Validação Marilia/Arauna Projeto de gás de aterro São Paulo Em Validação Organoeste Dourados & Andradina Projeto de Mato Grosso do Sul Compostagem & São Paulo Em Validação Exploração do biogás do aterro controlado de Gestão de Resíduos Sólidos Central-CTRS/BR040 Minas Gerais Em Validação VCP Jacareí Projeto de Compostagem São Paulo Em Validação CGR Guatapará projeto de aterro São Paulo Em Validação Corpus/Araúna projeto de biogás de aterro São Paulo Em Validação Itaoca projeto de biogás de aterro Rio de Janeiro Em Validação CTR Candeias projeto de biogás de aterro Pernambuco Em Validação Quadro 1 Projetos de MDL em aterros sanitários no Brasil 2010 Fonte: Elaboração própria Com base em Unep Risoe, junho 2010 O mecanismo de flexibilização do tipo Mecanismo de Desenvolvimento Limpo coloca que os aspectos socioambientais devem estar inseridos nos projetos de MDL e que estes aspectos vão além da redução das emissões de GEE, devendo promover efetivamente o desenvolvimento sustentável do país hospedeiro do projeto Deste modo, este mecanismo pode vir a ser uma ferramenta para a melhoria dos serviços de RSU, sendo que a partir do emprego do gás de aterro sanitário, para geração de energia, há também a oportunidade de promover melhores práticas para aprimorar a gestão dos RSU O Brasil possui um relevante potencial gerador de créditos de carbono no setor de aplicação de aterros sanitários, dadas as iniciativas já em andamento, como demonstrado pelo quadro anterior, constituindo-se em uma oportunidade promissora para promover a sustentabilidade social e ambiental do desenvolvimento municipal no país, por meio do apoio a uma gestão mais apropriada dos resíduos sólidos urbanos 21 Gerenciamento dos RSU e a Importância dos Projetos de MDL em Aterros Sanitários De acordo com a Constituição Federal de 1988, art 30, é responsabilidade do poder público local a confiabilidade pelos serviços de limpeza pública, inserindo-se nestas tarefas, a coleta e destinação dos RSU Deste modo, cabe ao município legislar, gerenciar e definir o sistema de saneamento básico local Conforme o art182 da Constituição, o município deve instituir as políticas de desenvolvimento urbano, dispondo o desenvolvimento das funções sociais endossando o bem-estar de seus habitantes No caso do estado de São Paulo, em 2006 foi aprovada a lei nº que Institui a Política Estadual de Resíduos Sólidos Em geral, as diversas gestões municipais no Brasil, têm se preocupado com maior intensidade com os problemas de destinação de resíduos, limitando-se assim, ao planejamento imediato ou à reparação dos problemas já concretizados (TENÓRIO & ESPINOSA, 2004) Completa-se que a gestão dos resíduos sólidos envolve o planejamento das prováveis ações do gerenciamento, 4

6 incumbindo diagnósticos da situação do gerenciamento de cada cidade, o levantamento das potencialidades, e a constituição das parcerias para o planejamento (FRÉSCA, 2007) Neste sentido, Lopes (2006) aponta que o gerenciamento dos resíduos sólidos torna-se difícil devido à quantidade e diversidade residual, à expansão repentina das áreas urbanas, à restrição dos recursos financeiros públicos, aos impactos tecnológicos e às barreiras de energia e de recursos naturais O pretexto da falta de recursos e as falhas recorrentes de organização administrativas são fatores que também contribuem para a disposição inadequada dos resíduos, que acabam por contaminar a água, o solo e a atmosfera por meio do chorume e do biogás (LOPES, 2006) Logo, o MDL pode ser um instrumento para vincular e facilitar o processo de destinação adequada de resíduos sólidos municipais, sobretudo naqueles municípios com população mais elevada, com maior quantidade de resíduos gerados (IBAM, 2007) Entretanto, essas questões só serão concretizadas a partir de uma articulação entre os diferentes agentes envolvidos com a questão do MDL em aterros Devem-se contatar os diversos stakeholders do projeto, considerando suas informações e argumentos O projeto deve contribuir para a minimização das mudanças climáticas, bem como gerar desenvolvimento sustentável para o país hospedeiro (MARTINS, 2008) Neste contexto, no Anexo III da Resolução n 1 da CIMGC, são estabelecidas contribuições que o projeto deve promover, tais como: contribuição para a sustentabilidade ambiental local; para o desenvolvimento das condições de trabalho e para a geração de empregos; para a distribuição de renda; para a capacitação e desenvolvimento tecnológico; e contribuição para a integração regional e a articulação com outros setores (BRASIL, 2003) Atendo-se aos casos dos aterros Bandeirantes e São João, as principais características dos projetos de MDL neles desenvolvidos estão presentes nos documentos de concepção dos projetos (UNFCCC, 2005a; UNFCCC, 2005b) O aterro sanitário Bandeirantes situa-se na zona norte da cidade de São Paulo, no km 26,5 da Rodovia dos Bandeirantes, estrada que conecta a cidade de São Paulo a Campinas (CARVALHO,1999) Este aterro cobre uma área de aproximadamente 1,35 milhões de m 2, possuindo como divisa norte a região urbana de Perus, localizada na zona oeste da cidade de São Paulo A operação deste aterro foi iniciada no ano de 1979 No início da década de 80 o aterro recebia cerca de 4000 a 5000 toneladas de resíduos por dia (BARREIRA, 2001) Os resíduos sólidos do aterro eram originários principalmente da região de transbordo Ponte Pequena e das subprefeituras de Perus, Pirituba/Jaraguá e da Freguesia do Ó (PAVAN & PARENTE, 2006; AZEVEDO, M A; CETESB, 2005) O aterro foi desativado em 2006, devido a sua capacidade de 30 milhões de toneladas terem sido ultrapassadas, e, assim, sua vida útil ter chegado ao fim (UNFCCC, 2005a) Devido a esta grande concentração de resíduos sólidos 5

7 associada à biodegradação da matéria orgânica existente no lixo, em ambiente anaeróbio, resultase na geração do biogás de lixo, que é composto essencialmente de CO 2 (dióxido de carbono) e CH 4 (metano) (FERRUCCIO, 2003) O metano é um importante gás causador do efeito estufa, sendo que a redução de sua emissão para a atmosfera é avaliada como sendo uma atividade apropriada para gerar créditos de carbono, de acordo com os princípios dos mecanismos de desenvolvimento limpo do Protocolo de Quioto (CIMGC, 1997) Até o ano de 2003, o gás do aterro Bandeirantes foi coletado apenas através de um sistema passivo, que consiste em ventilação do gás coletado e eventualmente havia a queima do gás na superfície dos drenos por razões de segurança e controle de odores Em 23 de dezembro de 2003, iniciou-se o projeto de captação de gás do aterro sanitário Bandeirantes, que se utiliza do biogás gerado pelo aterro como fonte de geração de energia (UNFCCC, 2005a) A quantidade estimada de reduções de GEE pelo projeto é da ordem de tco 2 e para o primeiro período (7 anos) de obtenção de créditos A média anual de redução de emissão de CO 2 e é da ordem de toneladas (UNFCCC, 2005a) O Projeto Bandeirantes tem uma vida operacional esperada de 21 anos com o período de obtenção de créditos de carbono iniciado em dezembro de 2003 Já o aterro sanitário Sítio São João, localiza-se na parte leste do município de São Paulo, em Sapopemba, próximo à divisa com o município de Mauá Sua operação teve início em 1992, possuindo uma área de 824 mil m², onde 500 mil m² são reservados aos resíduos sólidos (UNFCCC, 2005b) Estima-se que, até o ano de 2005, o aterro recebeu cerca de 23,4 milhões de toneladas de resíduos Os resíduos sólidos do aterro eram originários principalmente da região de transbordo Vergueiro, transbordo Santo Amaro, das Subprefeituras de Ermelino Matarazzo, Aricanduva/Formosa/Carrão, Guaianazes, Cidade Tiradentes, Itaquera, Itaim Paulista, São Mateus, São Miguel e Vila Prudente/Sapopemba (CETESB, 2005) Em 30 de junho de 2006, o aterro sanitário deu início ao seu primeiro período creditício do projeto de captação de gás do aterro, para a geração de energia (UNEP RISOe, 2010) A usina termelétrica instalada no local possui uma capacidade de geração de 200 mil MWh por ano, podendo suprir as necessidades de consumo de uma cidade com aproximadamente 400 mil habitantes Entre o período de maio de 2007 e março de 2008, foram gerados RCE (Reduções Certificadas de Emissão) (UNEP RISOe, 2010) A quantidade estimada de reduções de GEE pelo projeto é da ordem de tco 2 e para o primeiro período de obtenção de créditos (7 anos) A média anual de redução de tco 2 e é cerca de (UNFCCC, 2005b) O Projeto Sítio São João tem uma vida operacional esperada de 21 anos com o período de obtenção de créditos de iniciado em 30 de junho de

8 Participam destes projetos a Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP) como entidade pública, e a entidade privada Grupo Biogás A PMSP foi adicionada como participante, uma vez que é proprietária de 50% das reduções de emissão geradas pelo projeto (UNFCCC, 2005a; UNFCCC, 2005b) 22 A prestação de serviços de resíduos sólidos urbanos no município de São Paulo Esta seção tem como objetivo abordar a prestação de serviços do segmento de resíduos sólidos no município de São Paulo Busca-se identificar os avanços e os desafios para a melhoria na prestação de serviços a partir dos projetos de MDL dos aterros sanitários Bandeirantes e São João O maior aglomerado urbano brasileiro é a RMSP (Região Metropolitana de São Paulo), estando também entre as maiores metrópoles do mundo em relação à população Em uma cidade rica, com grande concentração demográfica, o grande aumento do consumo de bens gera uma enorme quantidade de resíduos de todo tipo, procedentes tanto das residências como das atividades públicas e dos processos industriais Segundo os resultados da pesquisa Programas Municipais de Coleta Seletiva de Lixo como Fator de Sustentabilidade dos Sistemas Público de Saneamento Ambiental, da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, que descreve o perfil da GRS na RMSP (RIBEIRO et al, 2006), é colocado que os índices de atendimento da coleta de lixo domiciliar são elevados comparando-se com o país Apenas cinco municípios da região apresentam cobertura de coleta menor que 90% Em relação à disposição final, cerca de 50% dos municípios da RMSP utilizam aterros sanitários O restante dos municípios usa aterros controlados Dos 39 municípios que compõe a região, 23 dispõe seus resíduos em outras cidades Para a coleta seletiva, os índices também são atrativos, 59% dos municípios da região possuem programa de coleta seletiva de lixo (RIBEIRO et al, 2006) Apesar da RMSP apresentar dados promissores em relação ao resto do país, a intensidade do problema ainda está diretamente relacionada às alarmantes quantidades diariamente produzidas, e ao elevado grau de heterogeneidade da composição do lixo sólido, adicionadas por uma crescente falta de áreas física e ambientalmente apropriadas para a alocação das atividades de descarte e de tratamento final (JACOBI e BESEN, 2006) A cidade de São Paulo gera cerca de 15 mil toneladas de lixo diariamente Apenas de resíduos domiciliares são coletadas mais de 9,5 mil toneladas por dia (JACOBI e BESEN, 2006) Todos os dias é percorrida uma área de 1523 km² e calcula-se que cerca de 11 milhões de pessoas da cidade são favorecidas pela coleta (PMSP, 2009) Aproximadamente 3,2 mil pessoas trabalham recolhendo os resíduos Os trabalhos de coleta de resíduos domiciliares, seletivo e hospitalares são executados por duas concessionárias, Ecourbis 7

9 e Loga A divisão da região de operação das concessionárias ocorre como demonstrado no quadro 2 Informações Loga Ecourbis Região Noroeste da cidade de São Paulo Sudeste da cidade de São Paulo Administração de aterros Bandeirantes São João Administração de transbordos Ponte Pequena Vergueiro e Santo Amaro Área de cobertura 490 Km Km 2 População atendida 4,2 milhões de habitantes 6,1 milhões de habitantes Total de domicílios 1,4 milhões - ton RDO 1 /dia 6 mil 7,5 mil Resíduos Seletiva ton/dia 20 30,5 Quadro 2: Divisão da administração dos RSUs da cidade de São Paulo Fonte: Elaboração própria com base em PMSP (2009); LOGA (2009); e ECOURBIS (2009) Prosseguindo com os dados relativos ao manejo dos RSU na cidade de São Paulo, coloca-se, no quadro 1, a porcentagem da destinação do orçamento municipal para o manejo de resíduos sólidos do período de 2004 a 2008: % do orçamento municipal para GRSU 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 3,85 4,13 3,97 3,35 2, Gráfico 1 - % do Orçamento municipal de São Paulo para a GRSU Fonte: Elaboração própria, com base em LIMPURB (2009) A partir de dados fornecidos pela Limpurb (2009), é demonstrado, no quadro 3, o volume diário coletado de resíduos domiciliares, inertes e seletivos na cidade de São Paulo: Ano ton/ano Domiciliar Inerte Seletivo Quadro 3 - Volume diário coletado de resíduos domiciliares, inertes e seletivos na cidade de São Paulo Fonte: Elaboração própria, com base em LIMPURB (2009) 1 RDO Resíduos Domiciliares 2 Ano 2009 Correspondem ao período de janeiro a outubro 3 Inerte Corresponde ao entulho descartado nas vias e logradouros públicos e coletado pelas empresas contratadas pela PMSP 8

10 O quadro anterior expõe uma nítida evolução na coleta seletiva da RMSP Em relação à cobertura do serviço de coleta seletiva também houve progressos, no período de 2006 a 2007 havia 71 distritos atendidos; em 2008, 73 distritos; e em distritos (LIMPURB, 2009) Entretanto, para a ocorrência desta evolução, não foi constatado nenhuma relação com os recursos provenientes dos projetos de MDL nos aterros da cidade Sendo a educação ambiental uma das principais ações em prol da sensibilização da população em relação à destinação dos resíduos, seu reuso e reciclagem, no quadro 4 são mostrados os dados concernentes ao número de participantes de atividades de educação ambiental realizadas pela PMSP, envolvendo o tema da gestão de resíduos sólidos urbanos Ano Nº Usuários Quadro 4 - Número de participantes em atividades de educação ambiental para GRSU na cidade de São Paulo Fonte: Elaboração própria, com base em LIMPURB (2009) As atividades de educação ambiental voltadas ao tema da GRSU promovidas pela prefeitura do município de São Paulo, nos meses de janeiro e fevereiro, são destinadas à reciclagem de pessoal, planejamento e atualização das atividades Os números informados pela Limpurb (2009) correspondem à quantidade de participantes nas atividades educacionais, como palestras e teatro infantil, sobre conscientização ambiental, realizadas em eventos, escolas municipais, estaduais e particulares, empresas, ONG S, comunidades carentes e igrejas Com relação ao serviço de coleta seletiva, a cidade de São Paulo desenvolve, desde 2003, o Programa de Coleta Seletiva Solidária, conjuntamente com 16 6 cooperativas que operam nas centrais de triagem, vinculadas ao Programa, possibilitando a geração de renda, emprego e inclusão social para 964 pessoas (PMSP, 2009) A região de São Mateus conta com uma cooperativa, e a mais próxima da região de Perus fica localizada em Taipas (LIMPURB, 2009) No município, os dados conquistados pelo programa ainda não atingem o esperado, sendo que apenas 1% dos resíduos são triados para a reciclagem, e dos 20 mil catadores de rua, somente 700 estão associados em cooperativas instaladas nas centrais de triagem da cidade Dos 96 distritos existentes no município, 74 são contemplados pela coleta de materiais recicláveis desempenhada pelas centrais e pelas concessionárias (PMSP, 2009) No município de São Paulo, a implantação da coleta seletiva porta a porta está sendo gradativa e difere conforme a região atendida A coleta é realizada pelos próprios catadores ou por empresas privadas contratadas para realização da coleta regular As regiões de Perus e São Mateus não são contempladas pela coleta seletiva porta a porta (PMSP, 2009) 4 Os dados relativos ao ano de 2007 correspondem ao levantamento realizado no período de setembro a novembro 5 Os dados de 2008 e 2009 correspondem ao período de fevereiro a novembro 6 Os dados referem-se às cooperativas conveniadas com a PMSP e que fazem parte do Programa de coleta seletiva 9

11 Fica então evidenciada a necessidade de se combinar medidas que articulem catadores autônomos e políticas públicas de inclusão social que tenham a capacidade de levar a integração destes aos programas de coleta seletiva 23 Inovação em Serviços e o Modelo Multiagentes Com a indiscutível ascensão da importância econômica dos serviços, pesquisadores e tomadores de decisão têm se preocupado com as atividades de inovação neste setor (HIPP & GRUPP, 2005) Analisar esta questão não é uma tarefa fácil, pois as raízes deste estudo possuem como base a análise da inovação tecnológica em atividades de manufatura (TETHER & TAJAR, 2008) Existem discussões abordando se o setor de serviços possui a capacidade de gerar inovações por si só ou se as mudanças processadas são subprodutos de processos de inovação provenientes da indústria (BARRAS, 1986; RAUPP, 2006, DREJER, 2004) Considerando que as organizações do setor de serviços inovam, questiona-se em que medida este processo envolve especificidades em relação ao analisado na manufatura fazendo jus assim, a uma explicação diferenciada (RAUPP, 2006) A inovação em serviços será entendida à medida que houver mudança nas características do serviço oferecido, o que sugere alterações na relação de serviço É essencial entender a análise conceitual dos serviços, que incide na captação de que serviço é fundamentalmente diferente de bens e produtos Thether e Metcalfe (2004) explicam essa diferença entre bens e produtos discorrendo que o serviço é prestado e não produzido Também colocam que o serviço é um trabalho em processo e o produto é o resultado deste processo Deste modo, conclui-se que os serviços são fundamentalmente processos e não podem ser simplesmente desvinculados dos produtos que procederem destes A partir desta perspectiva, surgem enfoques para capturar as características dos serviços e das inovações neste setor, focando no processo da inovação em si O processo de inovação pode ser fundamentado por novos desenvolvimentos tecnológicos, em combinações de tecnologias vigentes, ou então utilizando-se outros tipos de conhecimento adquirido Para a inovação em serviços coloca-se a peculiaridade do conhecimento e do capital humano, e a partir da perspectiva da inovação em serviços é preciso averiguar os métodos de influência mútua e interdependência dos atores envolvidos (MILES, 1993) As atividades de inovação em serviços possuem caráter fundamentalmente dinâmico, não estático, sob a perspectiva que o sistema evolui, alterando-se sua composição, seu fundamento de conhecimento e seus componentes (WINDRUM E GARCÍA-GOÑI, 2008) A dimensão socioeconômica da relação de serviço contempla os fatores que atuam na organização dos atores nas circunstâncias de serviço, onde esses operam segundo lógicas de 10

12 ação que só podem ser identificadas e interpretadas no andamento da ação (RAUPP, 2006) O produto do serviço é, conseqüentemente, a compreensão de um acordo construído entre os atores da relação de serviço Para a concepção destas redes estabelecidas entre os atores, são propostas diferentes metodologias multi-stakeholders, dentre elas o modelo multiagentes elaborado por Windrum e García (2008) De acordo com esses autores, o modelo multiagentes deve abarcar os atores políticos, as organizações de serviços e os consumidores / usuários para a inovação em serviços Esse complexo modelo permite abranger interações entre as esferas política, econômica e social O processo de inovação neste modelo é direcionado para a apreensão das interações entre diferentes agentes Com base na identificação de preferências e competências das partes interessadas, requeridas para a prestação de serviço, podemos avançar no entendimento das peculiaridades da inovação Nesta representação, todos os pólos têm atores capazes de intervir no processo, direta ou indiretamente, cooperando para a definição das peculiaridades do serviço ofertado A decomposição por funções permite que, ao considerarmos as competências e as operações que conformam determinada prestação de serviço (no caso aqueles relacionados aos RSU), possamos assim enxergar os resultados obtidos a partir das ações e dos interesses derivados dos diversos pólos abrangidos 3 Metodologia Realizou-se uma pesquisa qualitativa e quantitativa sobre a implantação de projetos de MDL nos aterros Bandeirantes e São João, buscando identificar oportunidades para inovação em serviços públicos no segmento de resíduos sólidos urbanos Foram realizadas entrevistas presenciais, com aplicação de questionário semiestruturado As entrevistas foram realizadas em órgãos públicos municipais, na empresa concessionária e com representantes das comunidades do entorno dos aterros sanitários Para a análise proposta foi aplicado um modelo multiagentes (WINDRUM, P; GARCÍA-GOÑI, 2008) embasado em estrutura analítica que permite abranger as interações entre os diversos atores das esferas política, econômica e social, bem como identificar as preferências e competências de cada um destes atores, como demonstrado na figura a seguir 11

13 Preferências dos Provedores de Serviço (Município, Iniciativa privada) PS1 PS2 PSp CS1 CS2 CSc Características do serviço de Resíduos Sólidos Urbanos (Aterros com MDL) S1 S2 Ss Preferências dos Usuários (Munícipes, ONGs / movimentos respresentantes da comunidade) PU1 PU2 PUu CU1 CU2 CUu Competências dos Provedores de Serviço (Município, Iniciativa privada) Preferências dos Tomadores de decisão (Município, governo, União) PT1 PT2 PTt CT1 CT2 CTt Competências dos Tomadores de decisão (Município, governo, União) Competências dos Usuários (Munícipes, ONGs / movimentos respresentantes da comunidade) Figura 1 Modelo multiagentes aplicado ao segmento de resíduos sólidos urbano Fonte: Elaboração própria, adaptado de Windrum e García-Goni (2008) Esta estrutura genérica da inovação em serviços visa capturar o modo pelo qual as interações das preferências e competências de múltiplos agentes moldam o ambiente de seleção de uma inovação, determinando seu sucesso ou fracasso 4 Resultados De acordo com a análise realizada a partir do modelo multiagentes, adaptado de Windrum e García-Goni (2008) para a análise da inovação em serviços, os agentes ou partes interessadas identificados na implantação dos projetos de MDL nos aterros Bandeirantes e São João são a empresa privada concessionária, a prefeitura municipal e as comunidades do entorno dos aterros Os aterros supracitados são os dois maiores da cidade de São Paulo e com um enorme potencial de geração de biogás, devido à quantidade de resíduos recebida durante os anos de funcionamento As atividades de captação de gás para geração de energia tiveram início em dezembro de 2003, para o Bandeirantes, e em junho de 2006 para o São João 12

14 O grupo Biogás recebeu a concessão para exploração de gás nos dois aterros Os projetos de MDL nesses aterros, além de promoverem a redução de GEE para a atmosfera, através da captura do metano para a geração de energia, também contribuem para o monitoramento dos parâmetros técnicos de manutenção dos aterros e favorecem a recuperação das áreas Contudo, comparando-se o que é colocado nos Documentos de Concepção dos Projetos (DCP), em que é feita uma estimativa de geração de tco2e, com o que é descrito nos relatórios de monitoramento, a geração efetiva de reduções cumpre menos da metade do que foi previsto Um dos motivos que pode explicar esse descompasso de valores estimados versus gerados é a composição do lixo, que, apesar de em sua grande parte ser de matéria orgânica (que originará o biogás), tem outros materiais; e devido à cidade de São Paulo ainda não ter uma coleta seletiva satisfatória, resíduos de diferentes naturezas acabam depositados no aterro, prejudicando iniciativas como estas de geração de energia através da captura do biogás Caberia assim, uma articulação com os catadores de materiais recicláveis, participando dos projetos de geração de energia, na medida em que contribuem, por meio do seu trabalho, para o aumento do potencial de geração de gás metano No que diz respeito às comunidades do entorno dos aterros, verificou-se, no caso do aterro Bandeirantes, que o projeto de MDL começou a funcionar sem que a comunidade soubesse exatamente do que se tratava e sem que houvesse maiores explicações ou divulgação sobre a obra A região de localização do aterro tem um exemplar histórico de movimentos sociais e lutas pelos direitos do cidadão e, a partir de 2003, foi criado o Fórum de Desenvolvimento Local Perus Anhanguera, que uniu 20 organizações locais e representantes de órgãos públicos Para entender melhor o processo, o Fórum de Desenvolvimento Local Perus Anhanguera convidou especialistas da área de créditos de carbono para dar palestras à população sobre o que estaria ocorrendo na região (RIBEIRO, 2009) O Fórum participou dos debates sobre como os recursos provenientes do projeto poderiam ser destinados em prol da comunidade local, elaborando documento com propostas de mudanças na destinação dos recursos e também em algumas ações relacionadas à implantação do projeto de MDL No caso do aterro São João, o movimento Mais Vida, Menos Lixo, nasceu a partir de uma iniciativa dos moradores da região de São Mateus, zona leste do município de São Paulo Este movimento participou de manifestações para que o aterro São João fosse fechado muito antes do que efetivamente fechou, defendendo que o local não tinha mais condições de ser sede do lixo da Região Metropolitana de São Paulo e que tinha atingido sua capacidade limite O movimento Mais Vida, Menos lixo representou a comunidade do entorno nas audiências públicas relativas aos créditos de carbono provenientes do aterro São João e Bandeirantes Houve resistência dos moradores do entorno e dos catadores de materiais recicláveis à 13

15 implantação dos projetos de MDL Acreditam que o foco na construção de mais aterros não é a solução para os problemas da GRSU, e que os recursos do projeto devem também financiar pesquisas para novas formas de gestão e destinação do lixo e também fomentar programas préconstrução do aterro, encarando o problema na fonte, com: formulação de políticas públicas, programas de educação ambiental, adequados sistemas de coleta seletiva, fomento a cooperativas de catadores locais e ONGs voltadas para a reciclagem, entre outras medidas Com relação à prefeitura municipal, a Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (SVMA) recebe da empresa concessionária o repasse de 50% dos CER emitidos, além de um pagamento de taxa mensal pelo uso da área e exploração do biogás Tais recursos compõem o Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (FEMA) Houve um grande aumento no orçamento do FEMA, devido ao recebimento dos RCE, conforme quadro a seguir: Órgão/Ano Orçamento Orçamento Original (R$) Atualizado (R$) Empenhado (R$) FEMA/ , , ,36 FEMA/ , , ,36 Quadro 5: Movimentação dos recursos orçamentários do FEMA Fonte: Elaboração própria com base em Relatórios Anuais da Cidade de São Paulo (2007 e 2008) Por outro lado, ficou evidenciado baixo índice de empenho dos recursos em comparação ao orçamento atualizado (24,21%) (PMSP 2007b; PMSP 2008a) Os recursos do FEMA destinam-se a apoiar financeiramente planos, programas e projetos que visem o uso racional e sustentável de recursos naturais, controle, fiscalização, defesa e recuperação do meio ambiente e ações de educação ambiental Em relação aos projetos dos aterros Bandeirantes e São João, de acordo com a Resolução nº 38/CONFEMA/2007 de 02 de outubro de 2007, que dispõe sobre o plano de aplicação dos recursos financeiros provenientes do leilão de créditos de carbono do aterro sanitário Bandeirantes, são colocados os seguintes projetos/ programas/ atividades: Parque Linear Perus, Parque Linear Bamburral, implantação de Ciclovias, implantação de Hospital Veterinário no Parque Anhanguera, Parque Linear Fogo/ Pirituba, projeto de educação ambiental - Jardineiros de Bairro, Coleta Seletiva programa de educação ambiental e apoio a centrais de triagem, e apoio ao projeto de recuperação da ferrovia Perus-Pirapora Em meados de 2009, a prefeitura divulgou a planilha Investimentos através dos créditos de carbono Neste documento é colocado o tipo de projeto, o distrito que será contemplado, o valor gasto e início e término do projeto Com o gráfico 2 é possível visualizar as ações priorizadas pela SVMA nesta planilha 14

16 Implantação de praça Revitalização de praça Projeto habitacional Areião Ciclovia Bloco esportivo Cultural Plano de bairro Anhanguera Gráfico 2 -: Ações priorizadas pela SVMA com a aplicação dos créditos de carbono Fonte: Elaboração própria com base na planilha Investimentos através dos créditos de carbono, 2009 Das ações citadas no gráfico anterior já foram concluídas aquelas mostradas no quadro a seguir Projeto Distrito Valor (R$) Início Término Implantação da Praça Mogeiro Distrito Perus ,06 Jun/08 Fev/09 Implantação da Praça Cuitegi Distrito Perus ,47 Jun/08 Fev/09 Plano de Bairro / Planejamento Distrito Perus ,90 Mai/08 Fev/09 Urbanístico Contratação do projeto Bloco esportivo Distrito Perus 28799,86 Out/08 Jan/09 Contratação de projeto básico de nove Distrito Perus/ ,79 Out/08 Dez/08 praças Anhanguera Revitalização da Praça Flor de Impetriz Distrito Perus 97262,79 Mar/09 Jul/09 Revitalização da Praça Elisa Pedroso Distrito Perus 91882,70 Mar/09 Jul/09 Total ,57 Quadro 6: Ações concluídas pela SVMA com os recursos dos créditos de Fonte: Elaboração própria com base na planilha Investimentos através dos créditos de carbono, 2009 Verifica-se que não há nenhuma menção à questão da GRSU, sendo contemplada apenas em planilhas anteriores enviadas para as comunidades do entorno do aterro, que solicitaram alterações neste documento, mas que até o presente momento não receberam retorno Assim sendo, os representantes da comunidade do entorno do Bandeirantes entendem que os ganhos que o projeto de MDL pode proporcionar ainda abarcam fracamente a comunidade, bem como os catadores de material reciclável e ONGs, mas a tendência é de mudanças, devido ao engajamento destes atores nos processos reivindicatórios Sob a ótica da comunidade de Perus, não há uma devida articulação entre os proponentes do projeto e as comunidades do entorno, sendo que é a própria comunidade que luta para se engajar nos processos decisórios Ressalta-se que não foram encontradas resoluções específicas para os projetos/ programas/ atividades do projeto de MDL do aterro São João, e que este projeto também não é tratado individualmente nos relatórios anuais da cidade de São Paulo Para as ações a ser realizadas com os créditos advindos do projeto do aterro São João foi encontrada apenas uma notícia no site da Prefeitura de São Paulo, em outubro de 2008, que coloca: 15

17 as propostas para a utilização da verba que virá a partir do ano que vem: Parque Linear Aricanduva trecho da nascente até o piscinão Aricanduva 1; Parque Linear Mar Morto, Canal de Suez; Parque Municipal Jardim da Conquista; Parque Municipal Olímpico; Parque Municipal Nebulosas; Usina de Compostagem de Resíduos de Poda e Corte de Grama; Praça Forte do Leme; Praça Bartolomeu Antunes e Monitoramento Ambiental da bacia do Rio Caguaçu e Centro de Educação Ambiental e Posse Responsável de Animais Dométicos (CEAPRAD) (PMSP, 2008b) Os projetos de créditos de carbono dos aterros não têm suas particularidades destacadas pelos proponentes dos projetos Como o projeto do Bandeirantes iniciou-se anteriormente ao do São João este é prejudicado no sentido de não reconhecerem a fundo suas características e necessidades de ações que abarquem as especificidades da região Identifica-se também a insuficiência de ações que coloque a perspectiva da GRSU, sendo contemplada de forma rasa em apenas um item no plano de aplicação dos recursos financeiros do projeto do Bandeirantes: Coleta Seletiva A SVMA coloca-se em uma posição passiva em relação ao seu papel na implantação dos projetos de MDL Seu posicionamento é que cabe à prefeitura viabilizar a concessão para uma empresa explorar o gás proveniente dos aterros, e que não necessita articular-se com vistas a considerar outros aspectos relacionados, de modo mais abrangente, à gestão dos resíduos sólidos urbanos 5 Conclusão Evidenciou-se que pouco ainda foi feito com os recursos provenientes das reduções certificadas de emissões (RCE) advindos dos projetos de MDL nos aterros Bandeirantes e São João, bem como a necessidade de um melhor acompanhamento e monitoramento da destinação destes recursos Acredita-se que novas formas de arranjos institucionais, aliadas aos créditos advindos dos projetos de MDL nos aterros sanitários, podem ser encaradas como uma oportunidade de melhorar a gestão de resíduos sólidos urbanos no município Para a prestação de serviços, as carências envolvendo o escopo organizacional são um dos principais estreitamentos para o processo de inovação O avanço da gestão de resíduos sólidos urbanos, a partir dos projetos de MDL em aterros sanitários e de recursos das RCE, será concretizado por meio da articulação e participação das diferentes partes interessadas A concretização de projetos com recursos do FEMA, sobretudo aqueles provenientes dos Leilões de Créditos de Carbono, tem ocorrido timidamente Continuou então estagnada, no relatório anual de fiscalização da cidade de São Paulo (PMSP, 2008a), a regularização da seguinte determinação relativa ao exercício de 2007: Estabelecer um planejamento adequado à possibilidade de utilização dos recursos advindos das chamadas Reduções Certificadas de Emissão 16

18 As comunidades envolvidas com os projetos necessitam ser melhor informadas sobre o que é um projeto de MDL e sobre os benefícios para o desenvolvimento sustentável local que estes devem promover, ampliando-se o acesso à informação, na medida em que o conteúdo técnico não pode se transformar em um fator de promoção de assimetria entre os diferentes atores envolvidos Deve existir a capacitação das comunidades envolvidas para que possam se colocar de forma apropriada nas audiências públicas e assim terem maior conhecimento para que suas exigências sejam acatadas, relativizando a situação pela qual quem detém o conhecimento técnico possui maior poder decisório Os proponentes (público e privado) devem interagir e planejar como os projetos de MDL do Bandeirantes e São João podem tornar-se uma ferramenta para o efetivo desenvolvimento local sustentável, estabelecendo nitidamente os responsáveis por implantar tais ações, que devem ser decididas em conjunto com as comunidades do entorno dos projetos Evidenciou-se também que não há articulação entre a SVMA e a Secretaria Municipal de Serviços (SES), uma vez que esta última, dentre todas as suas responsabilidades, uma delas é a limpeza urbana Além disso, dentro desta secretaria, é encontrado o Departamento de Limpeza Urbana (Limpurb), que é responsável pelo gerenciamento dos serviços de limpeza pública Esta articulação seria essencial para que haja os necessários rebatimentos na GRSU em decorrência dos projetos de MDL instalados nos aterros Bandeirantes e São João Devem-se explorar as oportunidades de coleta e utilização do gás de aterro sanitário e, ainda, definir e direcionar outras soluções para os demais problemas ambientais da geração e da destinação de RSU As atividades de GRSU do município de São Paulo têm mostrado evoluções na questão da coleta seletiva No entanto, ainda não é considerado um serviço efetivo em todas as suas dimensões, não abarcando todo o território pelo qual gestão municipal é responsável Outro fator que se mostra timidamente na GRSU da cidade de São Paulo é a efetiva participação da população para que ocorra primeiramente a redução dos descartes, reaproveitando e enviando os resíduos para reciclagem previamente ao encaminhamento para os aterros sanitários Os projetos de MDL em aterros sanitários, em seu modo de implantação e na destinação dos recursos gerados, consolidam-se como uma oportunidade para a promoção da sustentabilidade ambiental, social e econômica dos sistemas de gestão de resíduos sólidos nos municípios Além da redução de emissão dos GEE, podem contribuir para reduzir a degradação dos solos e vários problemas de saúde pública, tendo a capacidade de atuar também como um significante meio para a inclusão social dos catadores de lixo, e ainda cumprir um papel importante na aquisição de melhorias para as populações carentes do entorno dos aterros, que se encontra em situações precárias e com sua qualidade de vida afetada pelos problemas de disposição inadequada dos resíduos 17

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