Mercado do gás. José Penedos

Transcrição

1 José Penedos Presidente da REN, Redes Eléctricas Nacionais Mercado do gás 97 O mercado do gás é diferente do mercado da electricidade, em termos de rigidez estrutural e de tendência para a cartelização, do lado da oferta. As redes de gás estão atrasadas, em alguns países europeus, quanto à penetração no segmento residencial, o que caracteriza o mercado como globalmente mais atrasado face ao cumprimento das directivas do mercado interno: a separação das actividades de produção, transporte, distribuição e comercialização nas empresas verticalmente integradas está atrasada, favorecendo a subsidiação cruzada e dificultando a criação de condições efectivas de concorrência, em particular através do segmento de comercialização. A Península Ibérica tem uma condição privilegiada no que respeita às infra-estruturas de transporte, em particular, terminais de gás natural liquefeito, o que potencia um papel acrescido, no sul da Europa, como alternativa técnica e comercial de segurança de abastecimento, sendo igualmente um contributo específico para a evolução consolidada duma rede europeia de energia.

2 98 The gas market is different from the electricity market in terms of structural rigidity and of tendency for cartelization on the supply side. The gas networks are behind schedule in some European countries, as regards the penetration in the residential segment, and this characterizes the market as globally more underdeveloped on the subject of compliance with the directives of the internal market: the separation of the activities of production, transportation, distribution and marketing in the vertically integrated companies is behind schedule, favouring cross-subsidizing and bringing difficulties to the creation of effective conditions for competition, particularly throughout the marketing segment. The Iberian Peninsula has privileged conditions regarding the transport infrastructure, particularly in terms of terminals for liquefied natural gas, which gives potential for a growing role of southern Europe as a technical and commercial alternative for secure supply, as well as being a specific contribution to the consolidated evolution of a European energy network.

3 0. Introdução O gás natural foi introduzido em Portugal na década de 1990, com base num projecto que tinha como âncora uma central de ciclo combinado, localizada na Tapada do Outeiro e a distribuição regional, na base de sistemas multimunicipais, ficariam localizadas sobretudo nas zonas densamente povoadas do litoral, além da transformação da rede de gás de Lisboa o chamado gás de cidade para gás natural. Como infraestrutura, a montante, o projecto contemplava um gasoduto a ligar Portugal ao Magrebe, via Espanha, com ponto de entrada em Campo Maior e saída no Minho, para Tui, com a possibilidade de vir a incluir armazenagem subterrânea, com a reserva estratégica e um terminal atlântico para gás natural liquefeito (GNL). A União Europeia (UE) co-financiou este projecto com o apoio do Banco Europeu de Investimento (BEI) e, em 1997, o gás chegava à Tapada do Outeiro para os testes da central que começou a laboração industrial no início de 1998, há, portanto, 10 anos. Esta pequena síntese abre a porta a uma apreciação mais geral do que tem sido a evolução do mercado do gás. 1. O Serviço Público e o Mercado As sucessivas crises do petróleo, desde o início dos anos 70, conjugadas com a dependência da UE da importação de matérias-primas energéticas levaram a incluir a energia como matéria das directivas do mercado interno da electricidade e do gás, aprovadas na década de 1990, substancialmente revistas com a aprovação das correspondentes Directivas 2003/54/CE e 2003/55/CE, estas também agora em processo de revisão no âmbito do III Pacote da Energia da Comissão Europeia (CE). A liberalização dos mercados confrontou-se com uma estrutura empresarial historicamente integrada, nacional ou regionalmente, desde a produção ao transporte e distribuição, com o fornecimento de electricidade e gás, exercido, em muitas situações, pela mesma entidade. O que quer dizer, em termos simples, que o recente exame feito à abertura dos mercados nacionais, após anos de regulação comunitária, não é de molde a gerar entusiasmo, conduzindo a CE à nova revisão das directivas já mencionadas. Falta impulso de harmonização das regulações nacionais, falta aprofundar a desverticalização das actividades, ao nível da estrutura legal e de propriedade, para se avançar mais decididamente na melhoria das condições de concorrência. A actividade das empresas energéticas mudou muito desde a década de 1950, quando se criou a Comunidade Económica Europeia (CEE), as redes estavam a ser configuradas para ligar os centros produtores às zonas de maior consumo. Não foram pensadas para suportarem fluxos de natureza comercial, mas como monopólios naturais, que são de facto, mas agora com uma nova função de servir todos os agentes do mercado. As redes são um instrumento físico ao serviço do mercado e, também por isso, devem permitir, pela igualdade e transparência das condições de acesso, que todos os produtores possam competir para chegarem ao consumidor final que conquistaram pela eficiência do seu processo produtivo. Só nestas condições se verifica o pressuposto técnico do transporte com o mínimo de perdas e restrições, não só de tipo nacional mas também transfronteiriço. A comercialização, como actividade independente, que deveria constituir o elemento dinamizador do mercado interno do gás, na lógica da própria directiva comunitária, encontra grandes dificuldades de afirmação e de sustentação fora das grandes empresas do sector. Aqui pode até se dizer que se tem passado o mesmo que já aconteceu no sector eléctrico, onde a comercialização exercida por entidades desligadas de produtores e distribuidores praticamente não sobreviveu, aduzindo razões de concorrência da tarifa regulada ou práticas empresariais lesivas da transparência. A liberdade de escolha do fornecedor por parte dos clientes das empresas energéticas foi entendida como um elemento fundador do novo ambiente de mercado o que implicava uma comercialização florescente com alternativas reais aos incumbentes. Qual o tipo de alternativas? Uma oferta diversificada no preço, na qualidade de serviço e no mix de produção associada. Só empresas cada vez mais globais podem enveredar por esta via. E só clientes com esta liberdade 99

4 de olhar para o seu fornecedor podem contribuir para mudar a face do mercado interno assumindo-se como participantes activos na mudança do perfil das próprias empresas energéticas. As actividades da energia, exercidas em ciclo integrado, parecem exigir ser repensadas à margem do mercado, o que seria a falência duma parte importante do nosso adquirido comunitário (acquis communautaire), onde a disponibilidade de serviços públicos de qualidade é uma imagem de marca para os cidadãos europeus. A meta do aumento para 20% da participação das renováveis na energia total, no horizonte de 2020, como forma de promover a autonomia do espaço comunitário é um enorme desafio, mas é também de capital importância dispor de uma rede capaz de receber toda essa produção, em condições seguras. A volatilidade e o carácter intermitente de algumas das fontes de energia renovável obrigam a encarar, de uma nova perspectiva, a composição dos sistemas electroprodutores. Havendo tanta incerteza em alguns países europeus quanto ao futuro das centrais nucleares, de que são exemplo a Alemanha e a Espanha, e crescendo as interrogações sobre a disponibilidade no mercado de tecnologias comerciais, cobrindo as exigências do «carvão limpo», no horizonte de 2015, as empresas que têm a função de «operador de sistema» e também a responsabilidade de contribuir para a monitorização da segurança de abastecimento, confrontadas com as características de imprevisibilidade do recurso renovável, acabam por concentrar toda a sua atenção em potência de reserva na componente térmica a gás. E assim se justifica que em todo o espaço comunitário, como elemento constante dos relatórios de prospectiva de evolução da oferta e procura, e da respectiva margem de segurança de abastecimento, apareça quase exclusivamente assumida pelas centrais de ciclo combinado, a gás. Por outro lado, o combate aos gases com efeito de estufa, pela redução da componente térmica de origem fóssil para a produção de electricidade, aponta para a redução das emissões em 20%, relativamente a 1990, até Estas duas metas, às quais se acrescenta a da eficiência energética, com igual ambição, leva a que se levantem algumas vozes em defesa de um novo paradigma que seja menos penalizador para o desenvolvimento da economia europeia, na trajectória de descarbonização que é imposta pela aceleração da mudança climática, sem prejuízo para a sua competitividade global O Gás na Produção de Electricidade e os Desafios da Mudança Climática 3. Abastecimento de Gás na Europa e Infra-estruturas É perante esta inevitabilidade da focagem no gás natural como matéria-prima para a produção de electricidade que importa olhar a situação de dependência da Europa das redes e das origens de abastecimento, que são, no essencial, a Rússia e a Argélia. Se quisermos adicionar uma pitada de autonomia de produção, temos o gás do mar do Norte, cujo esgotamento se anuncia no horizonte de Se quisermos acrescer uma parcela real de autonomia estrutural, temos as origens de gás natural liquefeito (GNL) extra-europeias que, para terem um potencial de redução do risco de abastecimento, só precisam de contar com uma infra-estrutura de terminais suficientemente difundida na geografia europeia para melhorar a segurança de abastecimento (Fig. 1). O mercado do gás, na Europa, é substancialmente diferente do mercado da electricidade. Embora seja permanente a tentação de estender a ambos os sectores a mesma filosofia de organização, quando se passa à dimensão do serviço empresarial até ao consumidor final, a montante, os contratos de aquisição de gás estão dominados por uma lógica de longo prazo e de pouca flexibilidade, normalmente amarrada a cláusulas de take-or-pay. Isto remete basicamente para a contratação directa com produtores internacionais, sendo menos significativa a contratação em mercados spot, havendo ainda os mercados over the counter (OTC) que são contratos bilaterais com algum significado à escala nacional, na Inglaterra e na Holanda, encontrando-se igualmente difundidos como prática

5 Figura 1 O Abastecimento de Gás Natural à Europa - Gasodutos de comercialização bilateral, no plano interno doutros mercados. No plano internacional, as relações da União Europeia com a Rússia estão dominadas pela agenda da energia e, em particular, do gás. Acompanhando as incidências dos fornecimentos interrompidos à vizinha Ucrânia, em pleno Inverno de 2006, e as discussões sobre actualização de preços que se lhe seguiram, entendemos o que representou, para a Rússia, enterrar o velho paradigma em que o gás tinha um preço político, no quadro do COMECON, para o substituir por outro em que o gás é, em pleno, um bem transaccionável, logo com valor de mercado enquanto tal, sendo além do mais factor de controvérsia com os vizinhos que aderiram à UE e que, por virtude das regras do mercado interno do gás, têm enormes dificuldades em se ajustar às exigências estruturais de separação de activos, em termos de propriedade e operação. Esta situação, que é susceptível de interferir com a segurança de abastecimento, está a ser utilizada como argumento a favor de uma revisão dos conceitos de ownership unbundling, por parte de alguns países europeus, à frente dos quais se encontram a Alemanha e a França que põem objecções à necessidade de separação proprietária ou de desverticalização para atingir os objectivos da liberalização dos mercados. Mas é aqui que se localiza o centro de disputa de poder empresarial sobre a infra-estrutura de gás natural, envolvendo gasodutos, terminais e instalações de armazenamento. Enquanto, em Portugal, a experiência de apenas uma década coloca os problemas de uma rede em desenvolvimento, condicionada pela localização das centrais de produção de electricidade e do próprio traçado originário do gasoduto, em Espanha os centros de produção são muito recentes, mas a gasificação das principais comunidades urbanas e industriais tem várias décadas de consolidação. Por isso, a Espanha tem cerca de seis milhões e meio de clientes de gás e Portugal anda pelos 900 mil. São conhecidas as dificuldades para concluir, a tempo da entrada em serviço do MedGas, os gasodutos que constituem os eixos estruturantes Norte, Levante, Centro e Transversal. São conhecidas, igualmente, as limitações da capacidade de armazenamento estratégico que não é compensado pela existência dos sete terminais de GNL e de reservatórios. O que é necessário sublinhar é que a Espanha, com os terminais em exploração, é a maior potência de regasificação no espaço da UE. 4. MIBGÁS A abordagem anterior permite validar a decisão dos Governos de Portugal e de Espanha de criarem um Mercado Ibérico de Gás (Mibgás). Anunciado em Março de 2007, acaba de ter uma confirmação na Cimeira de Braga, em de Janeiro de 2008, com o anúncio da parceria estratégica entre a REN (Rede Eléctrica Nacional) e a ENAGÁS. Este Acordo, que já foi aprovado pelas duas empresas e segue nas suas linhas gerais o modelo de parceria estratégica em vigor com a REE (Rede Eléctrica de Espanha), contempla a troca de participações cruzadas entre 1 e 3%, por parte da REN e até 5%, por parte da ENAGÁS! 101

6 102 Vão seguir-se passos de cooperação técnica ambiciosa para redimensionar a rede no espaço ibérico, tendo como racional a melhoria da segurança de abastecimento e a consagração da Península Ibérica como a área geográfica europeia mais bem dotada de infra-estruturas para o transporte e armazenamento estratégico de gás. Não é pintura abstracta: é validar o ponto de partida, sobretudo quanto à rede de terminais de GNL em exploração neste início de 2008: há 15 em toda a orla costeira europeia, sete dos quais estão na Península Ibérica. A capacidade nominal anual dos terminais ibéricos é cerca de metade de toda a capacidade europeia. Esta situação dos terminais que torna a Península Ibérica uma ponta logística, no sudoeste europeu, em confronto de alternativa potencial aos gasodutos vindos de nordeste, tem de ser validada por outras infra-estruturas de armazenamento e de redes de gasodutos interna a Portugal e a Espanha, com capacidade de interligação a França que permitam tornar estas infra-estruturas um factor de segurança acrescida no contexto europeu. Pode surgir uma dificuldade de natureza empresarial, para os operadores do sector, que é a de explicitar uma justificação técnico-económica para os investimentos necessários. Mas a consideração da componente crítica que é a segurança de abastecimento, especialmente enfocada para situações de emergência e de melhoria efectiva das condições contratuais em que a Europa pode ter acesso ao gás, justificarão que a Comissão Europeia olhe estas infra-estruturas como valor acrescentado no conceito de rede europeia de energia, como ideia em construção. O mercado do gás, na Península Ibérica, será muito do que for o sucesso do MibGás. Para não nos enganarmos nos objectivos, os reguladores ERSE e CNE estão a coordenar esforços no sentido de traçar as vias de harmonização possíveis dos dois ordenamentos regulatórios e institucionais para garantir, em termos realistas, um efectivo direito de escolha dos clientes e um funcionamento transparente do mercado. Portugal e Espanha têm uma situação de partida mais avançada em ownership unbundling do que outros mercados nacionais. A maior parte das infra-estruturas de transporte já não pertence às empresas verticalmente integradas. Ainda assim sobrevivem algumas realidades logísticas ou contratuais que têm a sua legitimação na história do sector e que deverão evoluir para a eliminação de potenciais subsídios cruzados ou mesmo de distorção na repartição de encargos de infra-estruturas e da capacidade aos consumidores finais. As sociedades-gasoduto e os direitos originários associados são um destes exemplos que importa eliminar, no tempo que os reguladores encontrarem como ajustado à evolução para um paradigma de mercado que possa ser apresentado, em termos europeus, como exemplar. E que possa funcionar, também por isso, como modelo para terceiros países que estão, agora, a olhar para o mercado europeu do gás na óptica não só do destino das suas produções (Rússia e Argélia), mas também com interesses no segmento final da comercialização. Assim, poderemos ter, sob a alçada dos reguladores, um espaço que não deverá ultrapassar 2010 ano da liberalização integral do mercado do gás, em Portugal uma realidade, única na Europa, que é ter dois operadores de sistema e transportadores i) que são genuinamente unbundled; ii) que são detentores de participações accionistas cruzadas; iii) que gerem um «mercado regional», em termos de cooperação técnica, que beneficia não só os dois mercados nacionais mas também pode constituir um exemplo e uma oportunidade para o mercado europeu. Se acrescentarmos a isto a noção de Iniciativa Regional do Sul (Fig. 2), abrangendo, em termos físicos e geográficos, as infra-estruturas e o mercado francês, temos a imagem do que pode ser o reposicionamento da Península Ibérica no contexto gasista e, logo, da segurança de abastecimento energético europeu. 5. Conclusão Algumas soluções estruturais, de tipo centralizado, como resposta aos problemas já inventariados têm sido apontadas por alguns sectores, sejam das instituições comunitárias, sejam dos

7 Figura 2 A Rede Ibérica de Gás Natural espaço da UE. E começarão a sentir os benefícios O Mibgas e a Gas Regional Initiative South (ERGEG) de uma construção que lhes tem sido sucessivamente anunciada e também adiada, corporizando o valor da competitividade. O mercado acontecerá com a disponibilidade física das capacidades de trânsito das redes que são capazes de acomodar a complexa natureza dos fluxos transitados. A virtude da introdução da lógica do mercado nas actividades exercidas em regime de monopólio natural, como são as redes de transporte, é tornar possível a uma reguladores. Mas um primeiro nível de convergência, respondendo às necessidades identifica- ignorando a natureza dos fluxos transitados pluralidade de agentes usar o suporte físico, das, é possível com uma vontade de partilha das nas redes. É nossa a responsabilidade criar condições para que a capacidade das redes nacio- responsabilidades a sobrepor-se aos egoísmos nacionais. Se formos capazes de reforçar o investimento nas redes e nas interligações e criar a realização dum verdadeiro mercado europeu nais e das interligações não seja obstáculo à oportunidade às trocas transfronteiriças de energia que os textos comunitários prenunciam, o apenas uma das vertentes do mercado inter- de electricidade e do gás para concretizar não mínimo que poderemos dizer é que o processo no, mas também o objectivo de uma rede europeia da energia, ao serviço do bem-estar dos económico seguirá o seu curso, apesar das eventuais resistências dos «campeões nacionais». cidadãos e da economia, contribuindo para a Aí, os consumidores europeus verão estreitar sustentabilidade como terceiro pilar da estratégia europeia da a diferença de preços que ainda hoje vigora no energia. 103