A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NOS CASOS DE DANO AMBIENTAL

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1 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NOS CASOS DE DANO AMBIENTAL PATRÍCIA CAVALCANTE DE FALCONERI Sumário: 1. Introdução. 2. O dano ambiental no direito brasileiro. 3. Responsabilidade objetiva x responsabilidade subjetiva. 4. A responsabilidade do Estado por danos ambientais Condutas omissivas e a responsabilidade estatal. 5.Solidariedade. 6. Conclusão. 7. Referencial bibliográfico. 1. INTRODUÇÃO Um dos assuntos de maior relevância, na atualidade, em Direito Ambiental, diz respeito à responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, haja vista que trata-se de instrumento jurídico necessário à proteção da natureza e da qualidade de vida. Tal interesse se deve às crescentes deteriorações sofridas pelos recursos naturais, fruto das conquistas científicas ou tecnológicas e do aumento populacional desordenado, como também à luta pela reversão desse quadro tão preocupante. É matéria que afeta a vida de toda a sociedade, e traz à tona um dos grandes problemas da civilização. Antes se tinha a idéia de que os recursos naturais eram inesgotáveis, e hoje já se sabe que essa afirmação é falsa. Seu uso não pode ser feito de forma descomedida. Isso levou o Homem a se preocupar mais com a salvaguarda dos bens que nos oferecem as condições de vida ideais, e a ser mais consciente do seu papel de fiscalizar e controlar o processo de exploração da natureza, para evitar abusos. Não há dúvida de que o progresso é causador de várias mazelas sociais. A grande questão em matéria de Direito Ambiental é encontrar uma forma de manter a harmonia entre a produção de bens e a proteção dos recursos naturais para as gerações vindouras. Dessa observação se tira a presente pergunta: é possível fazer com que o avanço tecnológico conviva harmoniosamente com o meio ambiente? Sem dúvida que a resposta é 1

2 afirmativa. Não se pode, contudo, evitar que aconteçam conflitos entre os mesmos. A solução não é simples, pois quase todos os problemas ambientais estão relacionados com a posse e uso das propriedades. Esse é o alicerce das discussões sobre a luta pela preservação das florestas, reservas minerais, etc. A Constituição Federal mostrou um grande avanço nesse campo, e é um dos mais notáveis dispositivos que cuidam do tema, pois trouxe normasprincípio do desenvolvimento auto sustentável, da precaução, do poluidorpagador, além de passar a responsabilizar aquele que deu causa ao dano ambiental, como forma de punição por tal comportamento, e tentativa de recuperar o bem prejudicado. 2. O DANO AMBIENTAL NO DIREITO BRASILEIRO O dano ambiental consiste em toda lesão aos recursos do meio ambiente, alterando a qualidade de vida e o equilíbrio ecológico, mediante a destruição de fatores físico-naturais de uma espécie, a poluição, e a degradação do espaço social, urbano e rural pela acumulação de lixo e materiais não biodegradáveis. Ele tem uma ligação íntima com o que é caracterizado como abuso de direito, pois trata-se de uma conduta fora dos padrões aceitáveis e dos bons costumes, ultrapassando o permitido, chegando até mesmo a prejudicar a sociedade. Nesse sentido, o Código Civil (artigo 187) traz bem essa definição de abuso quando fala que: "Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes." O sujeito passivo do dano ambiental é toda a coletividade. Como se sabe, o direito ambiental trata de interesses difusos, isto é, que dizem respeito a um número indeterminado de pessoas. Por ter esse caráter, não pode ser individualizado, nem identificado em unidades autônomas. Isso ocorre porque é da própria condição do dano causado ao meio ambiente atingir uma soma muito grande de vítimas. 2

3 Não é só a agressão à natureza que deve ser passível de reparação, mas a privação, imposta à coletividade, do bem-estar, de uma vida saudável, e do equilíbrio ecológico, enfim, de respirar um ar puro, beber uma água limpa, etc. Um ponto curioso a ser observado é que as regras da responsabilidade civil tradicional no Brasil, apontam que, para que haja indenização, o prejuízo já deve ter se consumado, sido concluído. Mas essa ordem não é absoluta. No caso de dano ecológico, abre-se uma ressalva, pois o nexo causal passa a ser um requisito menos exigido. Há então a possibilidade de indenização se comprovado que o dano é iminente e passível de se manifestar no futuro, em decorrência da alegação de fato novo, direta ou indiretamente ligado ao fato danoso. As funções da responsabilidade civil são, basicamente, restaurar o equilíbrio patrimonial, garantir o direito do lesado à segurança, e servir como sanção civil de natureza compensatória. É importante ressaltar que a idéia principal da reparação civil, como defende nossa Carta Magna, não está na intenção de arrecadar dinheiro através de condenações pecuniárias, mas, primordialmente, na possibilidade de se recuperar o bem agredido para que seja restabelecido o equilíbrio. A primeira sanção só se aplica nos casos em que estiverem esgotadas as possibilidades de se reconstituir esse bem, sendo o valor pago remetido ao fundo para reconstituição dos mesmos, conforme previsto na Lei da Ação Civil Pública /85. A Lei 6.902/81, em seu artigo 9º, 2º, trata sobre uma das penas aplicáveis em casos de dano ambiental: a "obrigação de reposição e reconstituição". Há também a Lei 6.938/81, que dispõe sobre os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, prevendo a "imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados" (artigo 4º, VII). 3

4 3. RESPONSABILIDADE OBJETIVA X RESPONSABILIDADE SUBJETIVA A responsabilidade civil tradicional se baseia na idéia de culpa, isto é, na falta de diligência na observância da norma de conduta. Dessa idéia surgiu a teoria subjetiva, que é nada mais do que a reparação do dano causado por ato omissivo ou comissivo do autor quando estiverem presentes três pressupostos básicos: a culpa, o dano e o nexo causal. Ocorre que essa vertente não trazia contribuições para que se desse a devida condição de defesa do interesse público, já que o aumento da complexidade dos meios de produção tornou a exigência da prova de culpa um ônus muito grande, fazendo com que o processo ficasse trabalhoso, indo de encontro assim à preocupação com o corpo social. Para que isso fosse mudado, passou-se a preterir a responsabilidade com fundamento na culpa, sem prejuízo da responsabilidade subjetiva. Daí surgiu a responsabilidade objetiva, que exige apenas a presença do dano e o nexo causal entre eles para que o dever de ressarcir as perdas seja imposto à quem as causou. Segundo a teoria objetiva, que se funda no risco, é irrelevante a conduta culposa ou dolosa, a ilicitude formal do comportamento do causador do dano para que surja o dever de indenizar. Basta que exista o nexo causal entre a ação do agente e o prejuízo sofrido pela vítima. 4. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS AMBIENTAIS Sobre a responsabilidade civil do Estado, é de acordo comum a adoção da teoria objetiva, como preceitua o artigo 37, 6º da Constituição Federal. Em síntese, as pessoas jurídicas de direito público, ou até mesmo as de direito privado que prestem serviço público, respondem pelos atos dos seus agentes, independente da prova de dolo ou culpa dos mesmos, restando à elas o direito de regresso contra o causador do dano. É o risco advindo do seu empreendimento que cria o dever de reparar os danos. Também se mostra irrelevante o fato de haver legalidade no ato, pois o que tem maior importância é a potencialidade do prejuízo que o ato possa trazer. 4

5 Nas lições de José Afonso da Silva, "O dever de indenizar prejuízos causados a terceiros por agente público foi por longo tempo recusado à Administração Pública. Predominava, então, a doutrina da irresponsabilidade da Administração, sendo que os particulares teriam que suportar os prejuízos que os servidores públicos lhes davam, quando no exercício regular de suas funções. Tal posição, no entanto, não se compadecia com o Estado de Direito, por isso o direito brasileiro inscreveu cedo a obrigação de a Fazenda Pública compor os danos que os seus servidores, nesta qualidade, causem a terceiros, pouco importando decorra prejuízo de atividade regular ou irregular do agente. Agora a Constituição vai além, porque equipara, para tal fim, à pessoa jurídica de direito público aquelas de direito privado que prestem serviços públicos (como são as concessionárias, as permissionárias e as autorizatárias de serviços públicos), de tal sorte que os agentes (presidentes, superintendentes, diretores, empregados em geral) dessas empresas ficam na mesma posição dos agentes públicos no que tange à responsabilidade pelos danos causados a terceiros. " Com relação aos danos causados ao meio ambiente, provenientes da omissão do Estado, nossa legislação, como expõe o artigo 14, 1º da Lei 6.938/81, adotou a responsabilidade objetiva, que foi abraçada de forma geral pelos doutrinadores e pela jurisprudência. Está-se afirmando a responsabilidade do Estado por atos omissivos, quando o ente estatal tinha o dever jurídico de agir e não o fez, ou o fez deficientemente, contribuindo de forma clara para que o dano ocorresse. Afinal, não fosse essa inércia, não haveria o malefício. Essa unanimidade, no entanto, desaparece quando se trata acerca da discussão sobre qual teoria objetiva é a mais aceitável, visto que existem correntes que defendem o risco integral, e outras, o risco administrativo. Ambas prescindem da idéia de culpa para a responsabilização. No risco integral não há a aceitação das excludentes (caso fortuito, força maior e culpa exclusiva da vítima), o risco abarca todas as hipóteses, o que não ocorre no risco administrativo, onde são admitidas as excludentes de responsabilidade estatal. Hely Lopes de Meireles, em seu Direito Administrativo Brasileiro, critica e ignora a teoria do risco integral, declarando-se energicamente contrário aos que adotam esse entendimento, e apregoando a teoria do risco administrativo, haja vista que a Constituição só atribui responsabilidade objetiva ao Estado pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem, na sua 5

6 atuação ou inação, logo, não tacha a Administração por atos predatórios de terceiros, nem por fenômenos naturais. Outros doutrinadores entendem ser mais adequada a primeira teoria, por achar que ao exercer uma atividade de potencial ofensivo ao meio ambiente, o agente se torna responsável por todos os danos ocorrentes, mesmo não havendo um nexo causal direto. Assim entende o renomado autor Sílvio Venosa, ao afirmar que "em matéria de dano ambiental, foi adotada a teoria da responsabilidade objetiva sob a modalidade do risco integral. Desse modo até mesmo a ocorrência de caso fortuito e força maior são irrelevantes. A responsabilidade é lastreada tãosó no fato de existir atividade da qual adveio o prejuízo." Ao examinarmos a teoria do risco integral de maneira mais minuciosa, verificamos que ela não só põe de lado a idéia de culpa, como também afasta o nexo causal entre o dano e a atuação, pois as excludentes de responsabilidade objetiva se interpõem entre o ato e o dano, menosprezando o nexo de causalidade. De forma majoritária, a doutrina e a jurisprudência acatam a teoria do risco administrativo, por entenderem que a mesma implica uma responsabilidade objetiva mais justa e moderada, além de ser mais harmônica com a tradição do ordenamento jurídico brasileiro, permitindo uma distribuição de custos mais equilibrada. Interessante observar que a doutrina e a jurisprudência tem se manifestado acerca da possibilidade da transferência do ônus da prova para o causador da degradação do meio ambiente e da necessidade da facilitação da atividade probatória do dano, implicando a atualização do instituto da responsabilidade, com vistas a tornar mais eficaz e ágil as demandas ambientais. Além disso, seria um meio de trazer mais segurança jurídica, no sentido de não deixar impunes os responsáveis pelas atividades lesivas ao meio ambiente, principalmente quando houver pluralidade de autores do dano ao meio ambiente. O fundamento dessa idéia recai sobre o fato de que, para que a devida garantia de proteção do meio ambiente tenha a eficácia 6

7 pretendida, deve-se punir de forma mais asseverada aqueles que tiram proveito de uma atividade perigosa, por meio de mecanismos que defendam os anseios da população CONDUTAS OMISSIVAS E A RESPONSABILIDADE ESTATAL Atualmente, o Estado, embora seja o garantidor do bem-estar social e o responsável pelo desenvolvimento de políticas de preservação do meio ambiente, também comete arbitrariedades que prejudicam os interesses da população. O cenário jurídico-administrativo nacional presencia a falta de serviço estatal adequado, de vigilância e fiscalização, bem como sua omissão frente à má administração ou má gestão dos agentes. A omissão do agente público configura culpa in omittendo ou culpa in vigilando, e é um dos fatores que tem dado causa aos prejuízos ao meio ambiente, como também aos administrados e à própria Administração. Um exemplo a ser observado é o dano decorrente de inundações por ausência, ou limpeza pública adequada. O dever de agir deve atuar dentro dos parâmetros da proporcionalidade e razoabilidade. Portanto, há um padrão de conduta esperada do Estado. Desse modo, não há como se admitir uma responsabilidade estatal ilógica e injurídica, isto é, esperar que o Estado responda em todos os casos, mesmo quando as providências necessárias não estejam ao seu alcance. Quando a conduta estatal é omissiva, há que se observar se essa retrata um desleixo do Estado em cumprir um dever legal, para então configurar a responsabilidade. Assim, somente haverá responsabilização do Estado quando estiverem presentes os elementos que caracterizam a culpa. Resulta, logicamente, que, em casos de omissão, a teoria da responsabilidade objetiva não tem perfeita aplicabilidade. Adota-se, em grande parte dos casos, a teoria subjetiva. Em julgamento do Recurso Extraordinário , em que foi Relator o Ministro Carlos Velloso, o Supremo Tribunal Federal (STF) manifestou-se a respeito da adoção da teoria subjetiva no caso de danos pela omissão da Administração. 7

8 Transcrevemos a ementa do acórdão ora analisado: "RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - Ato ilícito causado por agente público - Responsabilidade objetiva com base no risco administrativo - Hipótese, entretanto, em que a responsabilidade será subjetiva se o fato decorrer de ato omissivo". O célebre doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello entende que a responsabilidade por conduta omissiva do Poder Público não dispensa a demonstração de culpa, "determinando-se então a responsabilidade pela teoria da culpa ou da falta de serviço, seja porque este não funcionou quando deveria normalmente funcionar, seja porque funcionou mal ou funcionou tardiamente" Também entende o referido autor ser um absurdo conferir ao Estado a obrigação de reparar todos os danos causados ao meio ambiente por "falta de serviço", pois sempre haveria a possibilidade de o lesado reclamar da omissão estatal e postular indenizações, mesmo se por culpa de terceiros ou por fatos da natureza. Tal pretensão vai de encontro ao disposto na Carta Constitucional, logo, é inviável. 5. SOLIDARIEDADE No artigo do Código Civil, temos: "Os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se tiver mais de um autor a ofensa, todos responderão solidariamente pela reparação". Esse dispositivo decorre das regras gerais da responsabilidade civil aquiliana, que visam assegurar o ressarcimento do dano em respeito aos direitos alheios legalmente previstos. Além da existência do prejuízo, é necessário que haja uma ligação entre a sua ocorrência e a fonte poluidora, observando-se assim a relação de causalidade. No caso de haver apenas um autor do dano, não há problema em se identificar o nexo causal. A dificuldade surge quando há pluralidade no pólo ativo, pelo fato de ser dificilmente detectada a parcela de responsabilidade dos 8

9 agentes causadores de dano ecológico. Daí se instituiu a responsabilidade solidária, como forma de impedir que os infratores se eximissem da culpa, e mais uma vez a sociedade arcasse com as conseqüências. O Poder Público tem o dever de zelar pelo bom e correto funcionamento das atividades que possam causar danos ecológicos, vigiando e orientando os particulares para que estes estejam sempre em acordo com as normas. Caso essa vigilância esteja sendo efetuada de maneira inadequada, e a omissão cause prejuízo para as pessoas, o Poder Público deve responder solidariamente com o particular. Ocorrendo o dano ambiental em decorrência da falta de fiscalização e da omissão de um funcionário público, quando se souber ter este agido de forma culposa ou dolosa, poderá ele, sozinho, responder objetivamente pelo prejuízo causado, como também pode ocorrer a denunciação à lide, chamando-o a responder juntamente com o ente estatal, passando assim a ser uma responsabilidade de natureza subjetiva. Essa diferença ocorre pois as responsabilidades dos Estados e de seus agentes possuem caracteres diferentes. Ao se facultar à vítima a escolha entre a instauração do processo contra um ente ou outro, torna-se mais fácil a demanda pelos direitos daqueles que foram prejudicados, já que não se exige que seja produzida a prova da culpa caso a vítima deseje acionar de pronto o Estado. DIREITO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA - RESPONSABILIDADE POR DANO AMBIENTAL - SOLIDARIEDADE DOS DEMANDADOS: EMPRESA PRIVADA, ESTADO E MUNICÍPIO. CITIZEN ACTION. 1. A ação civil pública pode ser proposta contra o responsável direto, o responsável indireto ou contra ambos, pelos danos causados ao meio ambiente, por se tratar de responsabilidade solidária, a ensejar o litisconsórcio facultativo. Citizen action proposta na forma da lei. 2. A omissão do Poder Público no tocante ao dever constitucional de assegurar proteção ao meio ambiente não exclui a responsabilidade dos particulares por suas condutas lesivas, bastando, para tanto, a existência do dano e nexo com a fonte poluidora ou degradadora. Ausência de medidas concretas por parte do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Porto Alegre tendentes, por seus agentes, a evitar a danosidade ambiental. Responsabilidades reconhecidas. Responsabilidade objetiva e responsabilidade in omittendo. Culpa. Embargos acolhidos. 9

10 6. CONCLUSÃO A responsabilidade civil do Estado por omissão da Administração Pública nos casos de dano ambiental mostrou-se tema rico e que abrange diversos elementos que possibilitam uma discussão instigante, pois nos estimula à pesquisa acerca dos meios de defesa dos direitos do cidadão e do meio ecológico, tão carentes de proteção. Essa busca pelo resguardo dos interesses sociais tem como objetivo promover maior controle das atividades que, de alguma forma, oferecem potencial ofensivo ao meio ambiente, bem como a devida repreensão daqueles que trazem ônus à sociedade pela prestação inadequada dos seus serviços. Pudemos observar que o Estado, somente pelo fato de ser incumbido de exercer o poder de polícia, em tema de meio ambiente, não pode ser responsabilizado solidariamente em todos os casos. É imprescindível que haja uma ligação direta entre a omissão do agente público e o evento danoso para que a Administração se torne responsável. Finalizando, gostaríamos de destacar mais uma vez a importância do assunto abordado em questão. Estamos convictos de que a correta responsabilização do Estado é fator indispensável para que haja uma digna distribuição de justiça entre os membros de uma sociedade democrática. 10

11 7. REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2 ed. São Paulo: Malheiros, CAVALCANTI, Flávio de Queiroz Bezerra. Da Responsabilidade Civil do Estado-Membro Brasileiro por Danos Ambientais Causados por Terceiros. Boletim de Direito Administrativo V. 19. N. 1. COPOLA, Gina. Dano Ambiental Responsabilidade Civil. Boletim de Direito Administrativo V. 19. N. 3. DINIZ, Maria Helena. Direito civil brasileiro.17 ed. São Paulo: Saraiva, V.7. FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 14 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12 ed. São Paulo: Malheiros, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18 ed. São Paulo: Malheiros, MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Malheiros, MUKAI, Toshio. Responsabilidade civil objetiva com base no risco criado. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro V.6. nº

12 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, SOUZA, Alessandra Panizi. Responsabilidade Civil do Estado por Danos Ambientais. Revista Jurídica da Universidade de Cuiabá V. 4. N. 2. SOUZA, Anderson Viana. Responsabilidade civil pelo dano ambiental. Diálogo Jurídico N. 1. VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil. São Paulo: Atlas, SELEÇÕES JURÍDICAS ADV OUT/06 12