DESAPROPRIAÇÃO: BREVES CONSIDERAÇÕES À LUZ DA LEGISLAÇÃO VIGENTE E DO DIREITO URBANÍSTICO

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1 DESAPROPRIAÇÃO: BREVES CONSIDERAÇÕES À LUZ DA LEGISLAÇÃO VIGENTE E DO DIREITO URBANÍSTICO Sílvio Ernane Moura de Sousa Professor Mestre do Curso de Direito da Universidade Presidente Antônio Carlos, Campus Araguari. Alírio Gama Filho Bacharel em Direito e ex-graduando do Curso de Direito da Universidade Presidente Antônio Carlos, Campus Araguari. INTRODUÇÃO O presente artigo propõe-se a analisar sucintamente o instituto da desapropriação no seu conceito enquanto instrumento de política urbana, sob o foco do pacto federativo, inaugurado pela Constituição de 1988, que promoveu a redefinição da posição constitucional do Município, removendo a centralização normativa das Constituições anteriores e prescrevendo tratamento privilegiado à entidade local. Os municípios foram integrados à Federação, dotados de ampla competência legislativa, e pela primeira vez, foi à autonomia municipal, sob o pilar do interesse local, consolidada de modo expressivo. Dentre os instrumentos de intervenção urbanística, discutir-se-á a desapropriação, sendo instrumento que se traduz na transferência compulsória de um bem do patrimônio particular para o patrimônio público municipal ou para outro particular, mediante uma reposição financeira. Com base nos estudos acerca da autonomia municipal e diante das discussões sobre as atribuições municipais no campo urbanístico, serão analisadas

2 2 a Lei Federal , denominada de Estatuto da Cidade e o Decreto-Lei de 21 de Junho de 1941 (Lei Geral da Desapropriação), o qual estabelece uma hierarquização entre os entes federativos, estabelecendo que os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, não havendo desapropriação ascendente. 1 O instituto desapropriação conceitos e espécies Primeiramente, mister se faz conceituar o que seja desapropriação. Dentre as mais drásticas formas de intervenção estatal na propriedade se destaca a desapropriação, como a mais extremada forma de manifestação do poder de império do Estado. Contudo tal poder expropriatório, conquanto seja discricionário nas suas formas de utilidade pública e de interesse social, só é legitimamente exercitável nos limites traçados pela Lei Maior e nos caso expressos em lei, observado o devido procedimento legal 1. Com o brilhantismo, Celso Antônio Bandeira de Mello 2 desapropriação, à luz do direito positivo pátrio, como sendo, conceitua o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, adquirindo-o originariamente mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real. (2003, p. 375). A desapropriação seria, portanto, a retirada da propriedade privada pelo Poder Público, por necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, 1 Ibid, MEIRELLES, ob. cit., p, Celso Antônio Bandeira de Mello Elementos de Direito Administrativo, 1991, n. 19, (2003, p. 375).

3 3 mediante indenização em dinheiro (Art.5º, XXIV, da CF/88): por interesse social para fins de reforma agrária (art. 184, CF/88), por contrariedade ao Plano Diretor municipal (art. 182, 4º, III, CF/88), mediante prévio pagamento do justo preço em títulos da dívida pública e por uso nocivo da propriedade, hipótese que não haverá indenização de qualquer espécie (art. 243, CF/88). O exame do conceito retro permite identificar que no confronto de interesses público e privado, prevalece o primeiro, conforme orienta o Princípio da supremacia do interesse público. Assim, a mola propulsora da desapropriação, como se vê, é sempre o interesse público. Kiyoshi Harada 3 leciona sobre interesse público, O interesse público outra coisa não é senão as necessidades coletivas, encampadas pelo poder público e inseridas no ordenamento jurídico em níveis constitucional e legal, que preponderam sobre o interesse privado ou meramente coletivo quando em confronto. É ele de caráter genérico e somente pode ser satisfeito sob o regime de direito público, em contraposição ao interesse particular ou coletivo, satisfeito pelo regime de direito privado. (2002, p.35). Isto posto, podem ser definidas algumas características gerais das desapropriações, dentre as quais a de ser uma figura jurídica que expressa a autoridade da Administração Pública, acarretando limitação ao caráter perpétuo do direito de propriedade. Toda desapropriação tem como resultado a retirada de um bem do patrimônio de seu proprietário, tendo por fim o atendimento de um público interesse, almejando a um resultado benéfico a toda a coletividade. No entanto, em troca do vínculo de domínio, o proprietário receberá uma indenização. Continuando na análise do Art. 182, 4º da Constituição, evidencia-se que o Constituinte conferiu ao Poder Público Municipal instrumentos ordinatórios para que o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado promova seu adequado funcionamento. Assim aquele terreno com pequena 3 HARADA, Kiyoshi. Desapropriação Doutrina e Prática. 4º ed. São Paulo: Atlas, 2002.

4 4 construção incompatível com a área ou aqueles mal aproveitados em relação ao potencial construtivo, poderão ser objeto de desapropriação. Cumpre destacar que o Município deve seguir ordem estabelecida no elenco das providências do art. 182, 4º da Constituição, havendo, portanto, uma gradação dessas medidas interventivas, culminado com a desapropriação, em último caso. 4 Desta feita, se o proprietário, já submetido ao regime de parcelamento, edificação ou utilização compulsório, não o urbaniza nem lhe dá a adequada utilização nos prazos e, conforme o caso, nas etapas aludidas na lei, nem é levado a tal pela cobrança do IPTU progressivo no tempo, pode o Poder Público Municipal valer do recurso extremo da desapropriação sancionatória, mediante pagamento com títulos da dívida pública. Assim, a desapropriação sanção, diferentemente da regra geral das desapropriações, dar-se-á o pagamento mediante títulos da dívida pública, com o prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais e sucessivas, assegurados o valor da indenização e os juros legais, como dispõe o parágrafo sob análise. O pagamento só pode ser feito em títulos, cuja emissão deverá ser previamente aprovada pelo Senado Federal, a critério do poder público a fixação da quantidade de parcelas anuais, respeitados o prazo de dez anos para resgate total 5. Em que pese o constituinte ter conferido aos Municípios o poder de desapropriar para fins urbanísticos, verifica-se que essa espécie de desapropriação está submetida a uma série de requisitos, todos eles de natureza constitucional, alguns deles sob o domínio da vontade de um órgão que lhe é estranho, dificultando sua implementação pelo poder publico municipal 6. A outra espécie de desapropriação urbanística é aquela feita por necessidade ou utilidade pública, sujeitando-se ao pagamento prévio da justa indenização em dinheiro, consoante expressa determinação do 3º do art. 182 da 4 Ibid, HARADA, ob.cit., p, 52 5 BARROSO, Luís Roberto. Constituição da República Federativa do Brasil Anotada. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, p Ibid, HARADA, ob. cit., p, 57

5 5 Constituição da República que prescreve que as desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. A desapropriação por utilidade pública, que tem como fundamento um dos incisos do art.5º do Decreto-lei nº 3.365/41, pode ser usada pelos Municípios para fins urbanísticos, podendo desapropriar qualquer propriedade urbana, incluída ou não no Plano Diretor. Esta espécie de desapropriação é um instrumento rápido e eficaz, sendo adequado para revitalizar núcleos urbanos que se tornaram ultrapassados pelo progresso das cidades. Nota-se que o objetivo da Administração é a reurbanização tornando a propriedade compatível coma realidade dos dias atuais, sempre tendo em vista o conforto da população. Nesse sentido Kiyoshi Harada leciona, 7 A desapropriação é, sem dúvida alguma, o instrumento legal para viabilizar a execução dos planos de renovação urbana a fim de recuperar os bairros deteriorados, que se tornaram inadequados, dotando-os de equipamentos urbanísticos compatíveis com as exigências atuais, ditadas pelo progresso. Somente assim será possível propiciar o bem-estar a seus habitantes. É claro que os interesses de outra natureza podem conduzir o poder público municipal no sentido oposto ao da modernização do bairro, como por exemplo, o tombamento objetivando a preservação dos valores artístico, cultural, histórico, paisagístico e arquitetônico de bens. (HARADA, 2002, p.59). Evidencia que a reurbanização não pode prescindir da prévia declaração de utilidade pública das áreas atingidas, e como já mencionado, essa declaração tem que estar pautada nas hipóteses elencadas no art. 5º do Decreto-lei n º 3.365/41. Consoante se depreende da análise das espécies de desapropriação urbanísticas, o legislador deu ênfase à competência expropriatória dos Municípios, outorgando ao Poder Público Municipal a execução da política de desenvolvimento 7 Ibid, HARADA, ob. cit., p, 59

6 6 urbano. Assim é que a desapropriação para fins de reforma urbana torna-se instrumento imprescindível do administrador municipal. 2 O instituto da desapropriação à luz da Constituição Federal de 1988 A análise de qualquer instrumento de intervenção na propriedade privada, como o é a desapropriação, não pode prescindir de prévio estudo acerca do Princípio da função Social da Propriedade e a normatização conferida a este princípio pelo Constituinte de A Carta Federal de 1988 inclui a função social da propriedade como princípio da ordem econômica e social, no art. 170, inciso III, e, além disso, assegurou a função social no âmbito dos direitos e garantias fundamentais do cidadão no art. 5º, XXIII. Isso significa que a função social foi encarada pelo constituinte como princípio próprio e autônomo, apto a instrumentalizar todo o tecido constitucional, e, por via de conseqüência, todo o ordenamento infraconstitucional. O direito de propriedade é garantido, desde que cumprida a sua função social. É tratado, ao mesmo tempo, como direito individual fundamental e de interesse público, visando a atender os anseios sociais. Houve como pode ser visto, uma acomodação de direitos, visto que o art. 5º tanto faz referência ao direito individual da propriedade, no inciso XXII, como à função social, logo adiante, no inciso seguinte. A partir de então, a titularidade da situação proprietária passa a impor ao seu titular o respeito às situações que dizem respeito à coletividade. Hoje a propriedade é caracterizada menos pelo seu conteúdo estrutural e mais pela finalidade econômica e social do bem sobre a qual incide. A função social, portanto, incide sobre o conteúdo, conceito e exercício do direito de propriedade 8. A propriedade na Constituição de 1988 teve seu caráter constitucional individualista transformado em um instituto de natureza social, não pretendendo o legislador apenas conciliar o interesse proprietário com um programa social inserido 8 BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. Vol. VII. São Paulo: Saraiva, 1994, p.151.

7 7 no âmbito da Política Urbanística, mas representa uma alteração em seu conteúdo, submetendo os interesses patrimoniais aos princípios fundamentais do ordenamento 9. Ao tratar da propriedade urbana, no capítulo II, que trata da Política Urbana, mais especificamente no art. 182, 2º, da Constituição, o legislador ponderou que ela cumpre com sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, instrumento básico da política urbana, devendo ser feito, impreterivelmente, nas cidades com população superior a vinte mil habitantes. O parágrafo em epígrafe delega à lei municipal a qualificação quanto ao aproveitamento do imóvel urbano. Logo, cabe à disposição do plano diretor identificar se o imóvel é usado de maneira a atender sua finalidade social. Por essa razão, a definição de função social tem uma margem de variabilidade entre uma cidade e outra, ou mesmo de uma zona para outra do município, devendo ser levados em consideração os problemas e as necessidades de cada região, posto que situação particular de cada cidade vá influenciar a elaboração do Plano Diretor. Nesse sentido Harada assim assevera, 10 Com isso permitiu a flexibilização do conceito de função social da propriedade urbana de conformidade com as peculiaridades e necessidade de cada comuna, segundo o que for estabelecido na lei do Plano Diretor de cada Município. (HARADA, 2002, p.48). Conclui-se, portanto, que a aplicação do princípio da função social da propriedade foi delineada pela Lei Maior, ficando delimitada, na área urbana, pelo aproveitamento preceituado pelo Plano Diretor de cada Município. A função social representa um freio na conduta anti-social em relação à propriedade, mas não retira todo o seu exercício. O proprietário continua com as 9 ALBUQUERQUE, Ana Rita Vieira. Da Função Social da Posse.Rio de Janeiro, Lumen Júris, 2002, p HARADA, Kiyoshi. Desapropriação Doutrina e Prática. 4º ed. São Paulo: Atlas, 2002.

8 8 prerrogativas de usar, gozar, fruir, dispor e reivindicar a coisa. Ainda é o dono, embora esteja permanentemente submetido ao controle social sobre o seu comportamento enquanto detentor do senhorio sobre a coisa. Nesse diapasão, assim se manifestou Eros Roberto Grau 11, O princípio da função social da propriedade, desta sorte, passa a integrar o conceito jurídico-positivo de propriedade de modo a determinar profundas alterações estruturais na sua interioridade. (2002, p.85). A função social está integrada, pois, ao conteúdo mínimo do direito de propriedade, e dentro desse conteúdo está o poder do proprietário de usar, gozar, fruir e dispor do bem, direitos que podem ser objetos de limitações que atendem a interesses de ordem pública ou privada. O exercício do direito de propriedade vem sofrendo inúmeras limitações, deixando a muito tempo de ser absoluto. Os direitos de vizinhança, os direitos reais sobre a coisa alheia e o poder de polícia são exemplos desses limites impostos. A propriedade, evidentemente, continua sendo privada, sendo a função social, que não pode ser contrária ao direito mínimo, um instrumento de garantia de que o interesse social prevalecerá sobre o interesse particular 12. A função ou vinculação social determina justamente que o proprietário dê uma utilização socialmente justa ao objeto do direito de propriedade em que o interesse geral deve ter precedência sobre o interesse individual. Assim, a propriedade deixou de conferir apenas poderes ao titular do direito, mas passou também a impor deveres. Como pode ser constatado, é um princípio constitucional ordenador da propriedade privada que vincula diretamente o legislador, de forma que ele é obrigado a estabelecer, na fixação do conteúdo e limites da propriedade, um regime socialmente justo de contribuição para o bem-estar geral da sociedade. 11 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988: interpretação e crítica. 2º. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, Ibid, ALBUQUERQUE, ob. cit., p 48.

9 9 Desta feita, afirma-se que a propriedade, portanto, não se restringe apenas a uma relação entre sujeito e objeto, situação típica da idéia de direito real absoluto. Há, agora, um compromisso perante toda a coletividade. Porém, a propriedade não se confunde com sua função social. Ainda que a função social faça parte da estrutura do direito de propriedade, servindo como título jurídico de atribuição plena das faculdades que lhe são inerentes, não se pode sustentar que sua eventual inobservância subtraia todos os direitos do proprietário inadimplente. Isso seria chancelar exagero que daria margem até para justificar a expropriação sem o pagamento de indenização 13. Válido também ressaltar que a não-satisfação do Princípio da função social da propriedade haverá de acarretar as conseqüências estabelecidas na própria Constituição da República 14. E tais conseqüências podem ser: (a) o parcelamento ou edificação compulsórios dos imóveis urbanos (inciso I do 4º do art. 182); (b) o aumento progressivo da carga tributária incidente sobre os imóveis urbanos ( 1º do art. 156, na redação que lhe deu a EC n. 29/2000, c/c inciso II do 4º do art. 182) e rurais (art. 153, 4º); (c) a desapropriação-sanção de imóveis urbanos, com pagamento integral mediante títulos da dívida pública (inciso III do 4º do art. 182); (d) a desapropriaçãosanção de imóveis rurais, com o pagamento em dinheiro das benfeitorias úteis e necessárias ( 1º do art. 184) e o restante em títulos da dívida agrária (art. 184, caput); (e) a desapropriação-sanção, sem indenização, no caso das glebas onde forem encontradas culturas ilegais de plantas psicotrópicas (art. 243), e; (f) a desapropriação comum, prévia e integralmente indenizada em dinheiro, por motivo de interesse social, nas situações a serem estabelecidas por lei ordinária (inciso XXIV do art. 5º). Resta, pois, evidente que o instituto da desapropriação, próximo tema a ser tratado no presente estudo, é um importante instrumento de política urbana, sendo um mecanismo extremamente útil na busca da efetivação do princípio da função social da propriedade. 13 Ibid, ALBUQUERQUE, ob. cit., p, BRAZ, Petrônio. Direito Municipal na Constituição. 5º ed. São Paulo: De Direito Ltda

10 10 3 Desapropriação e sua previsão normativa infraconstitucional Após análise da competência municipal para conduzir e controlar o processo de urbanização este trabalho discorrerá acerca do conteúdo art. 2º, 2º Decreto Lei 3.365/1941, de 21 de junho de 1941, o qual reforça a tese de que os Estados e o Distrito Federal não podem desapropriar bens da União, nem os Municípios, bens dos Estados ou da União. O referido parágrafo assim dispõe: Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. (...) 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa. Oportuno é contextualizar a norma ao cenário histórico em que foi editada. O mencionado decreto-lei, denominado como a Lei Geral das Desapropriações, foi produzido quando ainda vigia a Constituição da República de 1937, caracterizada pela concentração dos poderes no Executivo. Importante lembrar que esta Carta Constitucional foi promulgada em 10 de novembro de 1937, período em que o país se encontrava no sistema interventorial do Estado Novo. A Carta de 1937 feriu fortemente a autonomia municipal, cassando até mesmo a eletividade dos prefeitos, que passariam a ser nomeados pelo Governador do Estado, não prevendo qualquer colaboração de órgão local de representação local. Meirelles 15, Sobre a posição dos Municípios durante o Estado Novo, Hely Lopes 15 Ibid, MEIRELLES, ob. cit., p, 39

11 11 A Carta de 1937 manteve apenas nominalmente o poder local. Vulnerou a autonomia política: previu eleição de vereadores, mas, ao mesmo tempo, desprezou o Legislativo, ao assinalar a dissolução dos sistemas de representação; definiu a nomeação pelo Governador como critério para investidura dos prefeitos e abrigou um regime interventorial nos Estados e Municípios. Neutralizou a autonomia financeira e administrativa no âmbito da Federação, mediante rigorosa técnica de concentração de poderes no âmbito do executivo federal em prejuízo de Estados e Municípios, transformados estes em instâncias gerenciais da União. (2000, p.39). Resta, pois, patente que Decreto-Lei em análise seguiu as orientações vigentes a época, estabelecendo uma hierarquização entre os entes da Federação. No entanto, a tese deve ser analisada, atualmente, sob o foco do novo pacto federativo, inaugurado pela Constituição de Assim não basta uma singela interpretação literal do Decreto-Lei nº /41. Toda a matéria nele contida deve ser interpretada segundo critérios principiológicos informadores da nova ordem jurídica. Como já mencionado nos capítulos anteriores, a Constituição de 1988 estabeleceu que a União, os Estados e os Municípios, componentes da Federação (Art. 1º da CF/88), possuem autonomia político-administrativa e competências diferenciadas. Com efeito, a estrutura política do país repudia a idéia de hierarquização entre os entes federativos. Nesse sentido Dalmo de Abreu Dallari 16, No Estado Federal as atribuições da União e das unidades federadas são fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências. Não existe hierarquia na organização federal, porque a cada esfera de poder corresponde uma competência determinada. (1989, p.218). Trata-se, pois, de entidades parificadas, o que afasta a idéia de hierarquização. Desta feita, estando os entes em um mesmo plano, não haveria que 16 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 14º. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 1989.

12 12 se cogitar, efetivamente, a validade da norma esculpida no Art. 2, 2º do Decreto-lei 3.365/41, podendo se afirmar que o mencionado artigo não encontra abrigo na ordem constitucional inaugurada com a Carta de 1988, por afrontar e desfigurar a Federação Brasileira. O Professor Alexandre de Moraes 17 explica que a recepção de normas, consiste no acolhimento que uma nova constituição posta em vigor dá às leis e atos normativos editados sob a égide da Carta anterior, desde que compatíveis consigo. O fenômeno da recepção, além de receber materialmente as leis e atos normativos compatíveis com a nova Carta, também garante a sua adequação à nova sistemática legal. (2001, p.519). Nota-se, portanto, que Constituição da República não acolheu a gradação estabelecida pela Lei Geral das Desapropriações. Todavia, esse não é o entendimento dos renomados doutrinadores que analisam o assunto sob comento. Válido também ressaltar que o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar casos de atos expropriatórios, decidiu pela ordem estabelecida pelo Decreto-lei. Entretanto, uma análise detalhada das seguintes ações: RE , MS , RE , permite identificar que se trata de julgamentos antigos, anteriores a Constituição de O STF apreciando o caso de atos expropriatórios concorrentes, envolvendo o Estado de Minas Gerais e o Município de Divino do mesmo Estado, deu preferência ao decreto expropriatório estadual, promovendo a aplicação analógica do 2º do art. 2º do Decreto-lei 3.365/41. Abaixo a transcrição da ementa acórdão do Recurso Extraordinário nº , Desapropriação. Decretos estadual e municipal declaratórios de utilidade pública do mesmo imóvel de domínio privado, para fins de desapropriação. A) o domínio eminente, atributo originário da união, como ente soberano, e do qual deriva a faculdade de desapropriar; o poder do governo federal de 17 MORAES, Alexandre de. Curso de Direito Constitucional. 14º ed. São Paulo: Atlas, 2003.

13 13 legislar sobre desapropriações e tutelar os direitos individuais - entre os quais, o de propriedade - abonam a competência federal para dispor sobre a preferência do estado ou do seu município, em caso de atos expropriatórios concorrentes e reciprocamente excludentes; B) nessa hipótese, a preferência do ato estadual deriva de interpretação e aplicação analógica da norma do art. 2., p. 2., do decreto-lei 3365/41; re não conhecido, pela alínea 'c', art. 119, iii, CF.(RE nº MG, 2º T, d.j.10/04/87, da ). Verifica-se que o Supremo acolheu a regra de preferência estabelecida no citado art. 2º, 2º. Entretanto, esta não foi analisada sob o enfoque do novo pacto federativo, posto que o julgamento ocorreu em 1987, anterior, portanto, à promulgação da vigente Constituição da República. Vislumbra-se, portanto, que o referido acórdão invoca a tese do domínio da União, para aplicar o art. 2º, 2º do Decreto-lei 3.365/41, justificando, no caso de atos concorrentes, a precedência de ato expropriatório estadual. No entanto, como já ressaltado, o fundamento da desapropriação é a preponderância do interesse público sobre o interesse privado, e não o poder, o domínio, atribuído ao Estado sobre os bens que se encontram sob o seu território. 4 Da Lei nº /01 Estatuto das Cidades Reafirmando a competência urbanística municipal, foi promulgada a Lei Federal , denominada de Estatuto da Cidade, que regulamenta o capítulo II - Da Política Urbana - da Constituição da República. A nova lei, com certeza, presta-se a dar suporte jurídico ainda mais consistente e inequívoco à ação dos governos municipais no enfrentamento das graves questões urbanas, sociais e ambientais que vêm diretamente afetando a vida da enorme parcela de brasileiros. Afirma-se, portanto, que o Estatuto da Cidade além de confirmar, ampliou o espaço constitucional garantido para a ação dos municípios no controle do

14 14 processo de desenvolvimento urbano, não só regulamentando os instrumentos urbanísticos previstos pela Constituição de 1988, como também criando outros. São instrumentos que podem e devem ser utilizados pelos municípios de forma combinada, de maneira a promover não apenas a regulação normativa dos processos de uso, desenvolvimento e ocupação do solo urbano. Tais constatações corroboram com o entendimento defendido por este trabalho, demonstrando a inaplicabilidade da gradação estabelecida no Decreto lei 3.365/41 nas desapropriações urbanísticas. Além disso, com fundamento no art. 30, VII, da Constituição da República, competência essa própria e exclusiva do ente municipal, como já delineado no subtítulo 4.2 deste trabalho, também seria inconstitucional aplicar o dispositivo contido na norma do Decreto-lei, negligenciando a autonomia e competência do Município para o planejamento urbanístico local. De fato, a não aplicação da nova regra federativa para interpretação do Decreto-lei que trata do procedimento de desapropriação, induz um conflito insanável daquele diploma legal com a competência expressamente atribuída pela Constituição aos Municípios. CONCLUSÃO. O escopo do presente estudo foi analisar o instituto da desapropriação, enquanto instrumento de política urbana, em face da competência urbanística municipal definida pelo Pacto Federativo de 1988, bem como a pertinência do art. 2º, 2º do Decreto-lei 3.365/41, Lei Geral da Desapropriação, no tocante à desapropriação para fins de reforma urbana. Demonstrou-se que a desapropriação, de uma maneira geral, pode ser entendida como o instrumento que se traduz na transferência compulsória de um bem do patrimônio particular para o patrimônio público municipal ou para outro particular, mediante uma reposição financeira. A desapropriação urbanística, em seu dúplice aspecto, está constitucionalmente prevista no art. 182 da Carta Magna de 1988, que trata da

15 15 desapropriação para urbanização no 3º, e da desapropriação por descumprimento da função social da propriedade urbana no 4º, do mesmo dispositivo. Conclui-se que a desapropriação urbanística torna-se instrumento imprescindível do administrador municipal para executar a política de desenvolvimento urbano, uma vez que a ordenação física e social da cidade se dá por meio dos planos de urbanização e reurbanização que se implantam mediante imposições extrafiscais, servidões administrativas, limitações de uso e principalmente pelas desapropriações. A Constituição da República, diante da necessidade de ordenação das cidades, conferiu às Leis Orgânicas dos Municípios a competência sobre organização política, jurídica e administrativa do território municipal, com vistas ao cumprimento da função social da cidade. Essa competência abrange a definição da política urbana e sua implantação, pela via de um Plano Diretor, instrumento básico de política urbana, obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes (art. 182, 1º, CF/88). O Plano Diretor é decisivo para determinar as áreas urbanas consideradas subutilizadas ou não utilizadas e, portanto, sujeitas à aplicação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, sendo que sua existência é obrigatória para a aplicação das penalidades previstas em caso de inobservância da função social da propriedade, quais sejam: o parcelamento ou edificação compulsórios (art.182, 4º, I), IPTU progressivo (art. 182, 4º, II) e a desapropriação para fins de reforma urbana. (art.182, 4º, III). Evidencia-se que as diretrizes gerais da política urbana têm de atender as especificidades e realidade local, sendo traçadas de modo a conjugar a Lei Orgânica Municipal e o Plano Diretor, cujo conteúdo deverá traduzir um planejamento amplo, atendendo os anseios da população local. Resta clara a atenção e o cuidado do legislador em encarregar os entes locais da ordenação do espaço urbano na área sob sua administração, sendo esta uma competência privativa, que objetiva a concretização das funções sociais da cidade e da própria função social da propriedade urbana. Verifica-se, portanto, que a execução das desapropriações urbanísticas cabe exclusivamente ao Município interessado, não sendo lícita à

16 16 ingerência dos outros entes, posto que interferindo, estariam ofendendo a autonomia local, ofendendo, conseqüentemente, os próprios pilares estruturantes da Federação Brasileira, comandos estes expressos no art. 1º e 18 da Constituição de Não se pode deixar de mencionar que a legislação vigente não põe fim às discussões suscitadas por este estudo, sendo que nem mesmo o Estatuto da Cidade trouxe soluções claras para as questões relativas aos possíveis confrontos entre os entes federados nas desapropriações urbanísticas. No entanto, diante das discussões tecidas neste trabalho e após constatar que a desapropriação é um instrumento de suma importância para definição de políticas urbanas, bem como após delimitar e analisar a competência urbanística municipal, em especial no caso do Art. 182 da Constituição da República, é possível concluir pela inaplicabilidade do art. 2º 2º do Decreto lei 3.365/41 nas desapropriações urbanísticas. BIBLIOGRAFIA ALBUQUERQUE, Ana Rita Vieira. Da Função Social da Posse. RJ, Lumen Júris, BARROSO, Luís Roberto. Constituição da República Federativa do Brasil Anotada. 4ª ed. São Paulo: Saraiva. BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. Vol. VII. São Paulo: Saraiva, BRASIL, Constituição. Constituição da República Federativa do Brasil. 7ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, BRASIL, Decreto Lei de 21 de junho de Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública. 5º ed. São Paulo: Revista dos Tribunais BRASIL, Lei de 10 de julho de Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União de

17 17 DALLARI, Adilson Abreu; FIGUEIREDO, Lúcia Valle, Temas de Direito Urbanístico 2. São Paulo: Revista dos Tribunais, DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 14º. ed. São Paulo: Editora Saraiva, GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988: interpretação e crítica. 2º. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, HARADA, Kiyoshi. Desapropriação Doutrina e Prática. 4º ed. São Paulo: Atlas, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 10º ed. São Paulo: Malheiros, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 11º ed. São Paulo: Malheiros, MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Elementos de Direito Administrativo, 1991, n. 19. MORAES, Alexandre de. Curso de Direito Constitucional. 14º ed. São Paulo: Atlas, SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20º ed. São Paulo: Malheiros, SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 4º ed. São Paulo: Malheiros, 2006.