As relações multilaterais entre o comércio e o meio ambiente: Do sistema GATT/OMC aos Acordos Multilaterais Ambientais

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1 Universidade Federal da Bahia Escola de Administração Núcleo de Pós-Graduação em Administração Curso de Especialização em Relações Internacionais As relações multilaterais entre o comércio e o meio ambiente: Do sistema GATT/OMC aos Acordos Multilaterais Ambientais José Rafael de Lima Xavier Santos Orientação: Prof. Msc. Ivan Tiago Machado Oliveira Salvador, julho de 2009.

2 - 2 - Trabalho de conclusão de curso As relações multilaterais entre o comércio e o meio ambiente: Do sistema GATT/OMC aos Acordos Multilaterais Ambientais José Rafael de Lima Xavier Santos 1 Orientação: Prof. Msc. Ivan Tiago Machado Oliveira RESUMO Este trabalho tem como base os argumentos teóricos, políticos e econômicos sobre a inclusão de temas ambientais no âmbito dos acordos comerciais. Partindo disso, propõe-se fazer um balanço sobre a relação entre os Acordos Multilaterais Ambientais (AMAs) e o sistema multilateral de comércio, representado pelo GATT/OMC, que se tornou um dos centros das discussões e negociações sobre o tema. O regime internacional do comércio possui regras que, a priori, podem obstruir os esforços para que os Estados adotem medidas que visem à proteção ambiental de forma mais rigorosa. Caso tais medidas não sejam adotadas, haverá uma dificuldade maior de se evitar algumas externalidades negativas, como a emissão de gases poluentes e substâncias perigosas. Isso reforça as diferenças entre as regras comerciais multilaterais e as políticas ambientais, aproximando-as de um conflito. Essa disputa há muito tempo tem polarizado o debate entre defensores do livre comércio e ambientalistas. Palavras-chave: Meio Ambiente, Comércio Internacional, Acordos Multilaterais Ambientais, Organização Mundial do Comércio, Direito Internacional Ambiental, restrições comerciais, livre comércio. 1 Bacharel em Economia, técnico do Instituto de Gestão das Águas e Clima, da Secretaria do Meio Ambiente do Estado da Bahia. Contato: jose.santos@inga.ba.gov.br

3 Introdução As questões envolvendo o meio ambiente, em nível internacional, ganharam maior destaque a partir da segunda metade do século passado. Este tema foi inserido na agenda diplomática dos Estados quando houve a necessidade de regulamentar as relações econômicas entre os mesmos. Nesse contexto, no momento em que o mercado global se torna mais concorrido, a adoção ou não de padrões ambientais se consagra como um mediador no comércio internacional, por se tratar de uma variável fundamental na determinação de preços e custos dos produtos. Assim, a liberalização comercial e a intensificação da proteção ambiental se tornaram os dois elementos norteadores dessa discussão, ainda que seja necessário superar as contrariedades subjacentes às mesmas. Perante esta situação, o sistema GATT/OMC 2, que tem como função precípua promover a liberalização do comércio, não poderia deixar de encarar os fatos resultantes da integração econômica e da proteção ambiental, inserindo, no seu enquadramento jurídico, a questão das relações entre o comércio e o meio ambiente, no âmbito das negociações de acordos multilaterais comerciais. A interação entre o meio ambiente e o comércio tem sido discutida por décadas. Porém, o debate ainda está focado, quase exclusivamente, no estreito conjunto de questões jurídicas envolvendo a relação entre as medidas comerciais nos Acordos Multilaterais Ambientais (AMAs) e as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC). Uma série de abordagens mais práticas foi amplamente ignorada, incluindo muitas que poderiam produzir sinergias entre as governanças econômica e ambiental. A partir de quando novos AMAs foram sendo celebradas, o tema conquista terreno na agenda da OMC. A possibilidade de ocorrerem conflitos aumentou, pois de fato o meio ambiente e o comércio estão intimamente ligados e os AMAs e a OMC tratam de muitos assuntos em comum, embora a partir de diferentes perspectivas. Este trabalho explora a relação entre o comércio internacional e o meio ambiente, destacando dois atores destes dois regimes, os AMAs e da OMC e propõe abordagens práticas e legais para resolver as tensões e para reforçar as sinergias, a fim de maximizar suas contribuições comuns para o desenvolvimento sustentável. 2 Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio / Organização Mundial do Comércio.

4 - 4 - O objetivo central, além de analisar o escopo dos dois entes normativos internacionais, é identificar as fontes e causas dos conflitos entre obrigações comerciais contidas nos AMAs e as regras da OMC e suas articulações de leis. Enfim, serão expostas e discutidas algumas abordagens práticas para a melhoria das relações entre o comércio e o meio ambiente, apontando as prováveis soluções no âmbito do sistema multilateral do comércio. Do GATT à OMC Um breve histórico das relações entre comércio e meio ambiente As bases do atual regime internacional de comércio têm origem no ano de 1947, quando foram concluídas as negociações do GATT. Parte do sistema de Bretton- Woods 3, este acordo foi realizado para estabelecer uma Organização Internacional de Comércio, a OIC (ITO International Trade Organisation). Segundo Ivan Oliveira (2007) nas negociações da Conferência sobre Comércio e Emprego das Nações Unidas, ocorridas entre novembro de 1947 e março de 1948 em Havana, mais de cinqüenta países acordaram acerca do documento oficial que criava a OIC enquanto instituição responsável pelo comércio internacional. A Carta de Havana, como ficou conhecida, foi aprovada pelos participantes da Conferência e a constituição efetiva da OIC ficou dependendo apenas da ratificação do documento pelos países signatários, segundo suas normas internas. Porém, com a não-ratificação da Carta de Havana pelos EUA foi o decretada a morte prematura da OIC. Durante os quarenta e oito anos de existência do GATT foram estabelecidas as direções básicas para o regime comercial, tais como: i) Desenvolver os requisitos para eliminar e reduzir tarifas; ii) Criar obrigações para evitar ou eliminar as barreiras nãotarifárias ao comércio, ou seja, eliminar outras regras, políticas ou medidas que poderiam prejudicar o comércio. 3 Plano realizado em 1944, na localidade de Bretton-Woods, no nordeste dos Estados Unidos para substituir o padrão monetário vigente até então. Dessa forma, foram estabelecidos um conjunto de regras e instituições formais de ordenação de um sistema monetário internacional capaz de superar as enormes limitações que os sistemas então conhecidos, o padrão-ouro e o sistema de desvalorizações cambiais competitivas, haviam imposto não apenas ao comércio internacional mas também à própria operação das economias domésticas (CARVALHO, 2004).

5 - 5 - Até 1994 a Secretaria do GATT supervisionou o desenvolvimento do regime multilateral de comércio, que incluiu oito rodadas de negociações as quais fomentaram o desenvolvimento do comércio no âmbito das orientações mencionadas anteriormente. As cinco primeiras rodadas - Genebra (1947); Annecy (1949); Torquay ( ); Genebra ( ) e Dillon ( ) - tratara quase que exclusivamente de reduções tarifárias. Contudo, as barreiras não-tarifárias começaram a ocupar um lugar mais proeminente a partir da oitava rodada de negociações, a Rodada Kennedy ( ). Esta rodada significou o início de uma nova etapa no GATT, pois foi a primeira vez que a União Européia (UE) atuou como um bloco (VALLS, 1997). Desde o final da década de setenta, foram logrados êxitos na diminuição dos níveis tarifários e de barreiras não-tarifárias. O resultado disso foi o surgimento de uma nova categoria de medidas que restringem o comércio, no âmbito interno: as numerosas regras implementadas pelos governos para proteger a saúde e a segurança dos seus cidadãos e o meio ambiente em que vivem. Essas normas passaram a confrontar-se com outras políticas comerciais, pois passaram a ser vistas como restrições ao comércio. Essa disputa chamou a atenção dos negociadores internacionais, trazendo o assunto para a esfera normativa internacional (OLIVEIRA, 2007). Segundo Valls (1997), a década de setenta também ficou marcada pelo aumento das restrições comerciais praticadas pelos países desenvolvidos, por conta do cenário de ajustes na estrutura produtiva e fatores conjunturais recessivos. A década de 1970, como lembra Ivan Oliveira (2007), foi marcada por mudanças importantes na ordem econômica internacional. O Sistema de Bretton Woods se enfraqueceu e uma nova forma de gerência global das relações monetárias e financeiras entre as nações surgiu. O fim do padrão dólar-ouro, em 1971, e o conseqüente fim do câmbio fixo, em 1973, trouxeram à tona novos desafios ao sistema internacional. A estabilidade econômica vivenciada entre as décadas de 1950 e 1970, que deu ao capitalismo mundial condições relativamente estáveis de crescimento, não mais existia. O primeiro contato entre o comércio e o meio ambiente, no âmbito do GATT, também ocorreu durante esta década. Em novembro de 1971, o Conselho de Representantes do GATT concordou em criar um Grupo de Medidas Ambientais e Comércio Internacional (também conhecido como Grupo MACI ), que seria aberta a todos os membros do GATT. No ano seguinte, o crescente aumento da atenção dada à

6 - 6 - proteção ambiental em muitas partes do mundo, se refletiu na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo 4. Esta Conferência influenciou o GATT na inserção do tema não com um foco no impacto do comércio sobre o meio ambiente, mas nas implicações das políticas ambientais sobre o comércio. Esta perspectiva ecoou durante a Rodada Tóquio de negociações comerciais ( ). Ao término desta Rodada, foram criados alguns mecanismos para a resolução de conflitos ambientais e não-ambientais. Um desses mecanismos foi o estabelecimento do Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio do GATT (GATS). O preâmbulo do Acordo destaca explicitamente o meio ambiente, ao reconhecer que (GUIMARÃES, 1994): a nenhum país deve ser proibido tomar medidas necessárias para assegurar a qualidade de suas exportações, ou para a proteção da vida ou saúde humana, animal ou vegetal, para a proteção do meio ambiente ou para a prevenção de práticas que possam induzir a erros, desde que não sejam aplicadas de forma arbitrária ou injustificada entre os países onde prevaleçam as mesmas condições, ou uma restrição disfarçada ao comércio internacional. A última das negociações do GATT, a Rodada Uruguai, ocorreu entre 1986 e De acordo com Valls (1997) esta rodada ficou marcada pelo impasse entre os países desenvolvidos, que pressionavam pela inclusão dos novos temas nas negociações comerciais e os países em desenvolvimento, que consideravam que esta inclusão tenderia a relegar ao segundo plano a questão da proliferação de barreiras não-tarifárias, ou seja, a ausência de aderência às regras já estabelecidas no GATT. Muito se alega que as questões ambientais foram ignoradas quando o GATT foi redigido, pois a proteção ambiental não era uma questão do momento. Segundo Condon (2003), isso se deve ao fato que a palavra environment não aparece no texto do GATT, existindo apenas a garantia de um acordo sobre subsídios. Além disso, alguns críticos afirmam que o Artigo XX (b) 5 não se destina a proteger o meio ambiente, porque é um princípio fundamental de interpretação jurídica em que o significado e a 4 Esta Conferência foi um importante marco nas discussões a respeito da conservação do meio ambiente. Todavia, isso expôs as dicotomias entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento. De um lado, os países desenvolvidos tenham se mostrado preocupados com a deterioração do meio ambiente e o rápido esgotamento dos recursos do planeta, além de ter reconhecido que a maior ameaça à conservação ambiental provém da divisão do mundo em ricos e pobres. Por outro lado, os países em desenvolvimento consideraram desenvolvimento econômico o tema primordial, enquanto que os problemas ambientais eram apenas preocupações e responsabilidade dos países desenvolvidos, e a Convenção apenas serviu para resolver os problemas ambientais destes. 5 Parágrafo (b): medidas necesarias à proteção da vida e da saúde humana, animal ou vegetal. (OLIVEIRA, 2007)

7 - 7 - aplicação de uma acordo deve ser determinado no momento em que foi celebrado ou alterado. Segundo Varella (2003), o GATT centraliza o tratamento do meio ambiente no artigo XX do seu texto de Este artigo é a base que possibilita a concretização das exceções à liberdade de comércio, fundamentada na defesa do meio ambiente e prevê que medidas de restrição ao livre comércio poderão ser tomadas para a proteção da vida das pessoas e dos outros seres vivos e para a conservação dos recursos esgotáveis. Dessa forma, ao passo em que seja associado a medidas de restrição, o meio ambiente é visto como uma exceção, e dessa forma forma, é submetido a uma interpretação restritiva. De acordo com Almeida e Dutra (2004), a percepção de que as questões ambientais constituiriam um novo tema a ser tratado pelo sistema multilateral de comércio ficou ainda mais forte com o desenrolar de um painel de disputa, ainda no âmbito do GATT, em O painel, conhecido como Tuna-Dolphin, colocava frente a frente o liberalismo comercial defendido pelo GATT (o pedido de restrição ao comércio de atum) e interesses ambientais (com o objetivo de proteção aos golfinhos). Segundo May (2003), os Estados Unidos, buscando proteger golfinhos ameaçados pela pesca do atum na costa de países como o México, decidiu proibir a importação do pescado desses países, em concordância com a sua legislação. Subseqüentemente, o México levou o caso ao painel do GATT, cuja decisão lhe foi favorável. Assim, a barreira foi retirada sob o argumento que restrições discriminatórias de comércio não deveriam ser aplicadas numa tentativa de resolver problemas ambientais fora do território de uma nação reguladora. Vale ressaltar, de acordo com o referido autor, que esse caso é considerado um duro golpe às tentativas para erguer barreiras comerciais como meio para forçar uma melhoria nas técnicas produtivas nos países de origem. Se por um lado, os EUA não puderam impedir a entrada do atum mexicano, os consumidores norte-americanos puderam optar, através de informações contidas na rotulagem do produto, por escolher um produto convencional ou um produto dolphin friendly, produzido usando redes que não capturem golfinhos junto com cardumes de atum. A assinatura do Acordo de Marraqueche, em 1994, estabeleceu a Organização Mundial do Comércio (OMC) e foram finalizadas as rodadas de negociação do GATT. Segundo Valls, a proliferação de práticas protecionistas comerciais pelos países

8 - 8 - desenvolvidos nos anos oitenta e processos de regionalização, por exemplo, são apontados como fatores indicativos da falência dos princípios do GATT no ordenamento do comércio mundial. A OMC foi então estabelecida como a estrutura organizacional responsável pelos acordos comerciais multilaterais e o sistema multilateral de comércio ganha a posição de um regime internacional, passando a ter uma verdadeira "casa". Entre as mudanças substanciais que foram feitas nesse momento está a criação de um sistema mais eficiente de solução de controvérsias, que passa a contar com um órgão de apelação, em que os litígios são apresentados e resolvidos. O Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) supervisiona a implementação e eficácia do processo de solução de controvérsias para todos os membros da OMC, assim como a implementação das decisões a respeito das disputas na organização. Outra mudança importante foi notada. Segundo Queiroz (2005), enquanto o GATT tinha como objetivos incentivar a utilização ótima dos recursos mundiais, traduzida na liberalização gradual do comércio internacional através da implementação de barreiras comerciais, a OMC, em seu preâmbulo, traz uma nova abordagem à discussão da dicotomia comércio-meio ambiente, ao incorporar o conceito de desenvolvimento sustentável. Embora o preâmbulo do Acordo de Marraqueche tenha salientado o princípio do desenvolvimento sustentável 6, a OMC não é propriamente uma agência de proteção ambiental. É sim, uma organização que tem por competências, nos âmbitos comercial e ambiental, ajustar apenas as políticas comerciais que afetam o meio ambiente e as políticas ambientais que afetam manifestamente o comércio, além de promover a liberalização comercial. Assim, a OMC deve garantir que as políticas ambientais não sejam obstáculos para o comércio e que as regras comerciais não dificultem a proteção ambiental. Rêgo (1996) chama a atenção ao fato de que a OMC não é apenas um GATT com abrangência mais ampla. Enquanto, o primeiro é uma organização permanente, com personalidade jurídica própria e com o mesmo status do Banco Mundial e do FMI, o GATT era um acordo multilateral, de caráter provisório e sem base institucional, com uma pequena secretaria associada, surgido a partir da tentativa fracassada de formação da OIC. 6 O Desenvolvimento Sustentável é definido pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento como o desenvolvimento que atende às necessidades do presente, sem comprometer a capacidade das futuras gerações atenderem às suas próprias necessidades.

9 - 9 - Embora desde a sua criação o GATT tenha contribuído efetivamente para a remoção das barreiras comerciais mundiais, nunca teve poder suficiente para impedir que alguns de seus signatários se desviassem por caminhos protecionistas. Isso ocorreu, em parte, devido à fragilidade de seus mecanismos de solução de controvérsias comerciais, extremamente suscetíveis a bloqueios. No caso da OMC, os compromissos sob seus auspícios são absolutos e permanentes, e o seu sistema de solução de controvérsias é mais efetivo e menos sujeito a rejeições. Queiroz reforça essa idéia, ressaltando que a OMC é uma instituição competente para estudar os impactos que surgem no campo comercial advindos da aplicação de políticas ambientais. Ele ainda lembra que essa asserção é compartilhada por boa parte dos especialistas no assunto, os quais sustentam que os aspectos relacionados com o comércio e com o meio ambiente deveriam ser negociados em foros regionais e globais especializados, não no âmbito do sistema GATT/OMC, pois não se trata de um foro apropriado para lidar com a questão. O Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente (CTE) Vimos que a relação comércio-meio ambiente já é entendida desde o GATT 1947, quando as discussões eram baseadas no impacto que políticas ambientais exercem sobre o comércio e na repercussão que as políticas comerciais têm sobre o meio ambiente. Durante os anos de 1971 e 1994 foi formado um grupo para atuar como uma espécie de framework sobre Medidas Ambientais e o Comércio Internacional (EMIT). Os temas relacionados à proteção ambiental, outrora sob o domínio do EMIT, foram realocados num comitê permanente, de acordo com os propósitos da Decisão Ministerial sobre Comércio e Meio Ambiente, ocorrida na Reunião de Marraqueche. Além disso, nesta mesma Decisão Ministerial foi reconhecido, por parte dos membros da OMC, que o meio ambiente deve ter um tratamento de maior destaque. Na Decisão Ministerial foi criado o Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente CTE, guiado por termos de referência específicos, que determinam a competência da OMC em matéria ambiental. Basicamente estes termos de referência têm como escopo identificar a relação entre as medidas comerciais e ambientais e fazer recomendações apropriadas para que os dispositivos do sistema multilateral de comércio fossem

10 modificados, tais como as medidas e regras comerciais que impactam no meio ambiente. Segundo Pinheiro e Bassoli(2005), com a criação do CTE, ficou mais evidente, embora ainda de forma discreta, que as questões ambientais ganharam importância no seio do sistema multilateral de comércio. Vislumbrou-se o concerto de uma relação mais harmônica entre o comércio e as preocupações ambientais, promovendo o desenvolvimento sustentável. Além disso, de acordo com Thorstensen (1998), a Decisão reiterou o desejo de coordenar as políticas nos âmbitos comerciais e ambientais, porém não excederia a competência do sistema multilateral do comércio, cujas atribuições se limitam a gerir as políticas comerciais e os aspectos relacionados ao comércio das políticas ambientais que possam resultar em efeitos significativos ao comércio. Neste intuito, ao CTE foi incumbida a abordagem dos seguintes temas 7 : Os Acordos Multilaterais Ambientais (AMAs) e as regras da OMC; Políticas Ambientais; Taxas, regulações técnicas, rotulagem; Transparência; Solução de Controvérsias e AMAs; Acesso a mercados; Bens proibidos domesticamente (DPGs); Propriedade Intelectual (TRIPS); Serviços; Acordos com ONGs. Algumas soluções para se conseguir uma maior harmonia entre o comércio e o meio ambiente foram apontadas como viáveis no decorrer das discussões do Comitê. Porém, há divergências quanto à aplicabilidade dos temas à OMC. Embora exista de fato uma maior preocupação em relação às questões ambientais, os fundamentos da criação da OMC, norteados pela liberalização do comércio internacional, ainda perduram de modo pétreo. Não é a intenção da OMC mudar o seu foco de atuação, mas agregar um tema que interfere nas relações comerciais de seus membros. 7 PIRES, Camila Faria Braga. Comércio e Meio Ambiente e a Organização Mundial do Comércio. Centro de Direito Internacional

11 O Mandato de Doha Em novembro de 2001 ocorreu a Conferência Ministerial de Doha, dando início à importante rodada de negociações da OMC. A base de lançamento da Rodada, segundo Oliveira (2006), foi a retórica desenvolvimentista em prol dos países menos avançados. O comércio agrícola foi o pilar fundamental das negociações, todavia, novas temas (como serviços, produtos não-agrícolas, propriedade intelectual, investimentos, comércio eletrônico, etc.) foram lançados em Doha. Pode-se perceber que nesta Rodada houve uma clara intenção de aproximar os interesses dos países em desenvolvimento com os países desenvolvidos. Nessa Conferência, os países membros acordaram em iniciar um novo debate sobre as relações entre comércio e meio ambiente, em seus mais diversos aspectos. O abrigo deste novo debate passaria a ser a Sessão Especial do Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente (CTESS), onde se discutiu a definição de bens ambientais. Segundo Togeiro e Presser (2006), para a definição de bens ambientais foram apresentadas duas abordagens ao CTESS: a abordagem conceitual, que enfatizou a importância da definição de critérios precisos antes de qualquer tentativa de sugerir uma lista de produtos (top-down approach); e a abordagem de lista, que privilegia a proposição de uma lista de bens, antes mesmo de se esgotarem os esclarecimentos sobre critérios (bottom-up ou list-driven approach). Além disso, a Declaração Ministerial de Doha solicitou ao CTE que desenvolvesse um trabalho conjunto com o Comitê sobre Comércio e Desenvolvimento, formando, assim, um fórum de discussão dos aspectos ambientais e de desenvolvimento das negociações. Principal demandante nas negociações da OMC sobre questões ambientais, a União Européia teve um papel muito importante na inserção das questões ambientais em Doha. Todavia, os demais membros da OMC, em sua maioria, foram contrários às negociações, sobretudo os países em desenvolvimento. Estes temiam que as negociações restringissem o acesso de seus produtos a mercados e também desejavam que a agenda se direcionasse a questões ligadas ao desenvolvimento. Os Estados Unidos e alguns membros do grupo Cairns 8 de negociação de produtos agrícolas, temiam que 8 Grupo criado em 1986, na cidade de Cairns, nordeste da Austrália, formado por quase 20 países da África, América Latina, Ásia e Oceania e que representa em torno de 25% das exportações agrícolas mundiais.

12 a UE paralisasse as negociações para diminuição dos subsídios agrícolas e restringisse a entrada de produtos agrícolas na Europa, por meio de rotulagem ambiental ou por medidas de precaução (Acordos sobre Barreiras Técnicas ao Comércio e Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC). A agenda de negociações em Doha foi estabelecida em seus parágrafos 31 a 33 e 51, enfatizando os diferentes temas com mandato negociador. Os itens estabelecidos na agenda de trabalho do CTE foram previstos no parágrafo 31, com a finalidade de ampliar o suporte mútuo entre comércio e meio ambiente. Estão presentes no parágrafo 31 os itens que dizem respeito à relação entre os Acordos Multilaterais Ambientais (AMAs) e a OMC; troca de informações entre os AMAs e a OMC e a concessão do status de observador; bens e serviços ambientais e a eliminação de barreira tarifárias e não-tarifárias impostas a estes (OLIVEIRA, 2007). Segundo Costa (2004), o acordo celebrado em Doha evidenciou as negociações sobre comércio e meio ambiente, nas quais as relações entre as regras da OMC devem ser respeitadas nos AMAs e vice-versa, sem prejuízo aos membros envolvidos. Os itens fora da negociação foram colocados nos parágrafos 32, 33 e 51. Os parágrafos 32 e 33 dispõem sobre medidas ambientais e acesso a mercados, e inclui os seguintes pontos: uma abordagem setorial com a finalidade de analisar o efeito de medidas ambientais sobre o acesso a mercados por meio da identificação de requisitos ambientais; questões relevantes à proteção do meio ambiente no TRIPS; assistência técnica para facilitar a conformidade dos novos requisitos ambientais por parte dos países em desenvolvimento; questões relacionadas à preparação das medidas ambientais; capacitação; e revisão ambiental. O parágrafo 51 da Declaração de Doha instrui o CTE a trabalhar em conjunto com o Comitê de Comércio e Desenvolvimento (CTD), atuando como um fórum para identificar e debater os aspectos ambientais e de desenvolvimento das negociações. Este parágrafo chama a atenção dos membros por nortear as negociações pelo conceito de desenvolvimento sustentável. Porém, de modo geral, não tem havido progresso quanto à implementação do mandato, e tanto o CTE quanto o CTD continuam a lutar para a determinação da sua abordagem.

13 Durante a Conferência Ministerial de Hong Kong de , a última da Rodada Doha, o mesmo mandato negociador do parágrafo 31 foi mantido e foram estabelecidos prazos para a negociação dos três itens estabelecidos nesse parágrafo. Até o presente momento, os esforços estão concentrados na definição de eco-produtos (no CTE) e ecoserviços (no comitê sobre serviços). Por outro lado, alguns itens relacionados com os Acordos Multilaterais Ambientais e a OMC, no que diz respeito à troca de informações e a concessão do status de observador não são consideradas prioridade. Em 2008, na Suíça, após sete anos de alternância entre sucessos e fracassos, as negociações da Rodada foram suspensas. O estopim que gerou este severo abalo foi o impasse entre os Estados Unidos e a Índia, sobre um recurso de emergência que permite aos países em desenvolvimento aumentar suas tarifas alfandegárias, na hipótese de se sentirem prejudicadas por surtos de importação de alimentos. Esse recurso é conhecido como Mecanismo Especial de Salvaguarda. Os Acordos Multilaterais Ambientais (AMAs) relacionados com o comércio Nos anos 50 e início dos anos 60 alguns acordos sobre responsabilidade por danos nucleares e algumas medidas para prevenir a poluição marinha por hidrocarbonetos foram negociados. A partir deste momento, diversas publicações advertiram para as conseqüências do crescimento econômico sobre o meio ambiente, plantando as sementes da consciência ambiental internacional que anos mais tarde resultaria em uma intensa e contínua atividade normativa (CARRANZA, 2006). O temor sobre o impacto do crescimento econômico no desenvolvimento social e o meio ambiente culminou, como foi explanado anteriormente, na realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano. Nesta Conferência se adotou, como princípio de direito internacional do meio ambiente, o dever de proteger e cooperar com outros Estados na proteção ambiental através da celebração de tratados bilaterais ou multilaterais ou por outros meios adequados. Segundo Carranza (2006), quando a proteção ao meio ambiente é regulada por um tratado onde três ou mais partes estão envolvidas, estamos ante a um tratado multilateral ambiental, isto é, um Acordo Multilateral Ambiental (AMA). Deste modo, a 9 Nesta conferência foi aprovada a resolução Manifesto dos Ministros de Hong Kong, que permitiu o alcance de resultados consideráveis no comércio de produtos agrícolas, no acesso ao mercado a produtos não-agrícolas, nos serviços.

14 existência de um AMA implica que três ou mais Estados manifestaram vontade de se vincular a um acordo sujeito às regras do direito internacional e em que a proteção ambiental é a sua meta principal. A relevância dada à relação entre os AMAs e as regras da OMC para reforçar o apoio mútuo entre o meio ambiente e o comércio tem claramente refletido em suas negociações. Todavia, esse progresso tem sido limitado devido a algumas divergências em relação à abordagem e à interpretação dos termos no Mandato de Doha. Particularmente, importantes debates foram feitos em relação aos vários tipos de medidas ligadas ao comércio estabelecidos nos AMAs e quanto à forma como estas medidas podem qualificar como obrigações comerciais específicas os efeitos das negociações. Outro elemento no reforço desse apoio mútuo é a promoção, interação e trocas de informações entre as comunidades comerciais e ambientais. A declaração Ministerial de Doha enfatizou a necessidade de um intercâmbio regular de informações entre as instituições comerciais e ambientais. Os AMAs apresentados e discutidos aqui foram selecionados em função de sua importância e relevância dentro da OMC e de outros fóruns internacionais. São estes: Convenção sobre Comércio Internacional de Espécies da Flora e da Fauna Selvagens em Perigo de Extinção (CITES), de 1973; Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio, de 1985, e Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio (Protocolo de Montreal), de 1987; Convenção de Basiléia sobre Controle de Movimentos Transfronteiriços de Dejetos Perigosos e seu Depósito Final (Convenção de Basiléia), de 1992; Convenção sobre a Diversidade Biológica (CDB), de 1992, e Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança (Protocolo de Cartagena), de 2000; Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Modificação do Clima (UNFCCC), de 1992, e Protocolo de Quioto, de 1997; Convenção de Roterdã sobre Procedimento de Informação de Consentimento Prévio para Certas Substâncias Químicas Perigosas e Pesticidas no Comércio Internacional (PIC), de 1998; Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs), de As questões relacionadas à degradação ambiental são frequentemente tratadas

15 como um problema global e, como tal, requer uma responsabilidade global. A redução da camada de ozônio, a perda da biodiversidade, bem como a difusão dos poluentes orgânicos persistentes, por exemplo, é resultado da atividade humana em vários países do mundo e têm impactos que se estendem muito além das fronteiras nacionais. Conseqüentemente, ações de conservação e estratégias de gerenciamento ambientais sozinhas não são suficientes para resguardar o ecossistema global. A cooperação ambiental com esse propósito é mais que fundamental. Deve ser reconhecida como a melhor e mais eficiente forma para os governos atacarem os problemas ambientais transfronteiriços e globais (IISD, 2007) 10. Nesse contexto, os AMAs se tornam cada vez mais importantes, pois oferecem uma estrutura para abordar coletivamente os problema ambientais, com base no consenso político e informações científicas. Além disso, conquanto os desafios para a proteção ambiental se tornam a cada dia mais complexos, os AMAs fornecem uma abordagem mais abrangente para lidar com eficácia e eqüidade com esses desafios. Assim, a maioria dos AMAs incluem uma vasta gama de disposições que levam em conta questões como: a falta ou insuficiência de dados e outras informações; a necessidade de uma ampla participação das partes interessadas; os níveis de participação dos países no agravamento dos problemas ambientais e como eles têm contribuído para se encontrar uma solução; a necessidade de incentivos para se tomar decisões. Além de abordar os problemas ambientais, muitas das medidas contidas nos AMAs também têm impactos econômicas e sociais positivos. Por exemplo, a harmonização das normas e práticas contidas nos AMAs, melhoram a proteção ao meio ambiente e podem ter efeitos sobre o comércio e a economia, evitando distorções comerciais, facilitando a implementação técnica e jurídica das normas regulamentares e assistindo os consumidores em suas tomadas de decisão. Embora cada AMA contenha um quadro destinado a responder a um conjunto de temas ambientais específicos, eles partilham uma série de princípios e características comuns. Os Estados tendem a utilizar e basear-se em suas experiências anteriores no desenvolvimento de um AMA. Por exemplo, as negociações pós-1987 tendem a se nortear pela experiência do Protocolo de Montreal e adotar mecanismos semelhantes. 10 International Institute for Sustainable Development.

16 Reconhecendo a contribuição dos diferentes países para os problemas ambientais e suas diversas capacidades para resolvê-los, os AMAs procuram solucionar esses problemas de uma forma equilibrada e eqüitativa. Para que isso ocorra, cada AMA contém diferentes conjuntos de medidas destinadas a apoiar e complementar uns aos outros, normalmente, com provisões, estabelecendo parâmetros regulamentares. Alguns AMAS prevêem medidas menos rigorosas e com prazos mais tolerantes para os países em desenvolvimento. Por exemplo, a Convenção de Estocolmo, levando em consideração que alguns dos produtos químicos abrangidos pela Convenção ainda são amplamente utilizados em países em desenvolvimento, permite isenções específicas que contribuem para o fim da produção desses produtos nocivos, que deverão ser substituídos gradativamente ao longo do tempo. Outros AMAs enfatizam a provisão de capacitação e assistência financeira e tecnológica, como prevê a Convenção de Basiléia e seus centros regionais de formação e transferência de tecnologia. Outra característica marcante é a configuração de cada AMA para resolver um determinado conjunto de questões ambientais. Cada medida contida num AMA é trabalhada com o objetivo de atingir eficazmente os seus objetivos ambientais. A Convenção sobre Comércio Internacional de Espécies da Flora e da Fauna Selvagens em Perigo de Extinção (CITES), de 1973, por exemplo, que visa assegurar que o comércio internacional de espécies selvagens de animais e plantas não ameace a sua sobrevivência, reconhece a necessidade de reforçar o empenho para a conservação destas espécies. Anualmente, este tipo de comércio envolve cifras na casa dos bilhões de dólares. Os níveis de exploração são tão elevados que, caso não haja uma regulamentação comercial, juntamente com outros fatores como perda do habitat natural, é possível que suas populações diminuam drasticamente. Daí o reconhecimento da importância da capacitação para os países em desenvolvimento no controle do comércio e da população de espécies selvagens. A CITES é reconhecida pela intensa e ativa participação de organizações não governamentais em suas deliberações, especialmente de organizações científicas. Em um momento em que pouco se sabia sobre a destruição da camada estratosférica, foi celebrada a Convenção de Viena sobre a Camada de Ozônio, em Divulgar o problema e promover um melhor entendimento sobre o assunto passaram a ser os objetivos da convenção, por meio de cooperação e pesquisa. Outro objetivo da convenção foi propiciar a negociação de um protocolo posterior, após a

17 obtenção das evidências necessárias sobre os danos e riscos ao meio ambiente e suas causas (OLIVEIRA, 2007). Resultado das negociações da Convenção de Viena, o Protocolo de Montreal é um bom exemplo de um AMA que é influenciado pela pesquisa científica. Com o auxílio dessas investigações, foi criado um acordo-quadro no qual se podia negociar protocolos específicos à medida que surgisse necessidade. Quando foram obtidas maiores evidências sobre a destruição da camada de ozônio, em 1987 as partes se reuniram e redigiram o Protocolo de Montreal, que estabelece um regime para diversos tipos de substâncias químicas industriais, comprovadamente nocivas à camada estratosférica (IISD, 2005). Este Protocolo contribuiu para a identificação e análise dos problemas ambientais globais, bem como para o desenvolvimento de soluções adequadas e resultou, em grande medida, a partir da montagem de dados científicos sobre a diminuição da concentração de ozônio na estratosfera e do papel de determinados produtos químicos neste processo. Também foi adaptado e modificado com a finalidade de se atender às novas informações sobre a extensão e o alcance da diminuição da camada de ozônio, bem como o desenvolvimento de tecnologias alternativas e a disponibilidade de novas fontes de financiamento. Algumas modificações em seu texto original tornaram o seu controle mais restrito, o que resultou na proibição da produção e do uso de várias substâncias químicas industriais, na imposição de sérias limitações a outras, bem como no controle do comércio (IISD, 2005). Nota-se como a pesquisa científica fornece evidências que auxiliam os AMAs no seu desenvolvimento e construção. A ciência também fornece a base para normas e políticas comuns a outros tratados que contêm disposições relacionadas com a saúde humana e os riscos ambientais, como é o caso da Convenção de Basiléia sobre Controle de Movimentos Transfronteiriços de Dejetos Perigosos e seu Depósito Final (1992). Esta convenção é resultado da preocupação dos países em desenvolvimento, especialmente os países africanos, de tornarem-se depósito de resíduos perigosos, de eliminação difícil e custosa, oriundos de países desenvolvidos. Os países prejudicados, juntamente com organizações não-governamentais têm desempenhado desde o início um papel significativo nas discussões sobre a melhor forma de se controlar os movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e do estabelecimento da distinção entre dejetos e materiais recicláveis. Ficou estabelecido

18 que as partes podem apenas exportar dejetos perigosos para aquelas que não tenham proibido a sua importação e que tenham consentido por escrito, além de existir uma proibição geral de importar e exportar para não-partes. Caso acreditem que o resíduo não será tratado de maneira ambientalmente consistente, foi recomendado que as partes evitem a sua negociação. Ainda em 1992, durante a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro 11, foi assinada a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB). Esta Convenção tem como objetivo a conservação da biodiversidade, a utilização sustentável dos seus componentes e uma distribuição justa e eqüitativa dos benefícios gerados pela utilização dos recursos genéticos, substituindo o paradigma conservacionista pela abordagem do Desenvolvimento Sustentável. Além disso, a CDB levou estratégias nacionais sobre biodiversidade e planos de ação a mais de cem países e produziu o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança. Também desempenha um papel importante nos esforços para destacar a importância da biodiversidade mundial, através da investigação e da educação ambiental. O Protocolo de Cartagena abrange o comércio da maioria dos organismos geneticamente modificados (OGM) e os riscos que representam para a biodiversidade. O Protocolo criou um sistema de consentimento prévio para os OGM, que devem ser incorporadas ao meio ambiente (tais como os micro-organismos e sementes) e um sistema menos complexo de monitoramento daqueles destinados à alimentação humana ou animal. Além disso, estabelece um procedimento para que os países possam decidir se restringem as importações de OGM, explicitando, por exemplo, o tipo de avaliação de riscos que deve ser cumprida. Ao permitir que tais decisões sejam tomadas, mesmo se riscos ainda não sejam conhecidos, o Protocolo de Cartagena atende ao Princípio da Precaução 12. No mesmo ano, a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Modificação do 11 Durante a Conferência do Rio foram abordadas as várias componentes do desenvolvimento e as suas interrelações com o meio ambiente. Esta Conferência reafirmou a declaração da Conferência de Estocolmo (1972) e foram elaborados diversos documentos importantes como a Agenda 21, a Declaração do Rio, as Convenções Internacionais sobre alterações climáticas e sobre biodiversidade, dentre outros. 12 Princípio 15 da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992: De modo a proteger o meio ambiente, o Princípio da Precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.

19 Clima (do inglês UNFCCC 13 ), aprovada durante a Conferência do Rio, confrontou um dos mais complexos problemas ambientais e que pode causar grandes impactos econômicos: a Convenção visa estabilizar emissões de vários gases responsáveis pelo efeito estufa (como o dióxido de carbono e metano), que contribuem para o fenômeno de mudanças climáticas. Visto que essas emissões raramente podem ser limitadas pelas chamadas tecnologias end of pipe 14, a estratégia principal da UNFCCC consistiu em fomentar mudanças nos padrões de produção, consumo e de investimento futuros em atividades que emitam menos gases com efeito estufa. Segundo Pereira e May (2003), a Convenção estabelece um processo de tomada de decisão coletiva entre as partes signatárias, as quais irão negociar ações futuras, reconhecendo a mudança do clima como uma preocupação comum da humanidade e assim, sugerida uma estratégia global para proteger o sistema climático. A UNFCCC tem como objetivo principal estabilizar as emissões e consequentemente as concentrações de gás carbônico na atmosfera num nível que impeça que a interferência antrópica danifique o sistema climático, preservando a produção de alimentos e a sustentabilidade econômica. Em dezembro de 1997, foi adotado o Protocolo de Quioto, que entrou em vigor em fevereiro de Neste protocolo foram criadas duas categorias de países: aqueles com o compromisso de limitar as emissões de gases com efeito estufa (países industrializados) e aqueles sem esse compromisso, embora possam fazê-lo de maneira voluntária. Apesar de não incluírem disposições relacionadas com o comércio na UNFCCC ou no Protocolo de Quioto, é muito provável que as partes, ao cumprirem as suas obrigações no âmbito do Protocolo, adotem políticas e medida com efeitos significativos ao comércio. Espera-se que a Cúpula das Nações Unidas a ser realizada em Copenhague, em dezembro de 2009, produza um novo acordo para a diminuição dos lançamentos de poluentes, em substituição ao protocolo vigente. Existe a esperança que, sob a liderança do presidente dos EUA Barack Obama, a Índia, a China e os EUA ratifiquem o novo protocolo. Resta saber se este novo documento sobre mudanças climáticas terá poder normativo para lidar com os lobbies industriais e empresariais, para restabelecer novos parâmetros de sustentabilidade e de uso racional das energias e, consequentemente, pôr em prática a luta contra o fenômeno do aquecimento global. 13 United Nations Framework Convention on Climate Change. 14 Tecnologias para o tratamento e o controle dos resíduos no final do processo produtivo.

20 Todavia, o G-8 ainda não determinou as atribuições de cada governo em termos de cortes de emissões de GEE. Isso gera dúvidas quanto ao sucesso do novo acordo sobre mudanças climáticas. Até o momento, o único ponto de entendimento se trata do limite de 2ºC, estabelecido como teto de aquecimento global até Em discordância com os países ricos, o Brasil e outras nações emergentes consideram que o G-8 não é o fórum adequado para negociar o acordo climático 15. No ano seguinte à adoção do Protocolo de Quioto ocorreu a Convenção de Roterdã sobre Procedimento de Informação de Consentimento Prévio de Certas Substâncias Químicas Perigosas e Pesticidas no Comércio Internacional (PIC), em Esta convenção foi concebida para prestar assistência aos países no acompanhamento e controle do comércio de determinados produtos químicos perigosos, pois muitos produtos de circulação proibida ou limitada a nível nacional são negociados internacionalmente. Um grupo de trabalho do GATT dedicou vários anos de negociações sobre esta questão, sem alcançar um resultado aceitável para todos. A UNEP 16 (ou PNUMA) incumbida de investigar sobre manipulação de substâncias potencialmente tóxicas, e a FAO (Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura) sobre o uso de pesticidas, se interessaram em desenvolver um sistema uniforme de notificação, para que as autoridades competentes do país importador sejam informadas em tempo útil dos procedimentos a seguir. O regime PIC oferece uma garantia de que informações serão fornecidas rapidamente e que irá atingir as autoridades competentes, quando necessário e cria um sistema que permite que os países em desenvolvimento suspendam as importações de determinados produtos químicos, caso considerem conveniente. Em maio de 2004 entrou em vigor a Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs), adotada em Esta convenção estabelece um regime internacional de controle de certas substâncias que persistem no meio ambiente e podem acumular-se nas cadeias alimentares. Suspeita-se que essas substâncias, podem perturbar as funções hormonais de animais e humanos. As listas de substâncias controladas estão publicadas em três anexos: um que inclui a eliminação de nove produtos químicos ou tipos de substâncias químicas (com ressalvas ao prazo); um que impõe restrições sobre o uso do pesticida Dicloro-Difenil-Tricloroetano (DDT), e uma 15 O Estado de São Paulo. 16 United Nations Environment Programme (Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente).

21 que lida com a produção não-intencional de determinados produtos químicos. A Convenção POPs prevê também aditamentos a estes anexos. Uma das vantagens dos AMAs é ter um amplo apoio da comunidade internacional. A CITES, o Protocolo de Montreal, a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) e a Convenção de Basiléia, entre outras, têm cento e setenta ou mais países-membros. E esse número continua aumentando. De fato, para que essas medidas ambientais sejam eficazes, diversos países devem adotá-las em conjunto, amparadas pelo direito ambiental internacional. Além disso, sabe-se que a adoção de padrões ambientais por todos os países seria a solução perfeita para enfrentar a degradação do meio ambiente, embora isso ainda não passe de uma utopia. Existem intensas contradições no planeta e os níveis de desenvolvimento alcançados pelos países são disformes. Porém, isso ressalta ainda mais a importância dos AMAs como instrumentos conciliatórios da posição dos diversos países e catalisadores de transformação social (OLIVEIRA, 2007). Fontes e causas dos conflitos e suas articulações com as leis As fontes dos conflitos de leis do binômio comércio-meio ambiente resultam das disposições sobre os referidos temas, constantes nos diversos acordos e normas da OMC e na política comercial prevista nos Acordos Multilaterais Ambientais. Diante da dicotomia desta relação, vale ressaltar que os AMAs proíbem a negociação de produtos idênticos com países que não fazem parte dos Acordos e permitem a aplicação de um tratamento discriminatório entre produtos idênticos, o importado e o nacional. Isso viola, respectivamente, o Princípio do Tratamento da Nação mais Favorecida e o Princípio do Tratamento Nacional, ambos contrários ao Princípio da Não- Discriminação. Segundo Varella (2003), alguns desses acordos ambientais têm disposições jurídicas contrárias às normas da OMC, sobretudo por causa da autonomia da produção jurídica das diversas fontes do direito internacional ambiental e do direito internacional econômico. No que se refere aos conflitos envolvendo as normas comerciais e as ambientais, é notória a predominância das primeiras. Entretanto, reconhecemos a dificuldade da OMC em harmonizar as suas regras e interesses ao direito internacional ambiental. O que se tem visto é que diante de uma

22 antinomia entre as normas comercias e as ambientais, aquelas tem prevalecido. Varella aponta uma distinção interessante entre essas normas: Em primeiro lugar, constatamos uma importante diferença de lógica: a OMC faz sempre uma análise mais legalista, coercitiva, com prazos rígidos, prevendo sanções econômicas, enquanto as normas ambientais têm uma análise voltada quase que exclusivamente para a negociação, a não-coerção em geral, a previsão de negociação de prazos para o cumprimento das obrigações e a inexistência de sanções comerciais. No entanto, além das diferenças de lógicas, encontramos, às vezes, verdadeiras contradições jurídicas 17. De acordo com Brack e Gray (2003), tanto a OMC como os AMAs possuem mecanismos de resolução de conflitos. A OMC oferece um forte mecanismo, cujas decisões são vinculativas para todos os membros da Organização. Desde que se tornou obrigatório, o mecanismo de resolução de litígios da OMC é considerado mais eficaz do que os mecanismos equivalentes dos AMAs e, portanto, os países podem optar em utilizar o mecanismo da OMC em disputas comerciais envolvendo um AMA. Cardozo (2003) nos lembra que cada AMA tem seu próprio sistema de solução de conflitos. Ele aponta que a ausência de mecanismos efetivos de imposição das próprias regras vem sendo um dos principais obstáculos para a construção de um sistema ambiental internacional efetivo. Muito do que se discute a respeito da relação entre regras ambientais internacionais e o comércio passa justamente pela questão de que o Órgão de Solução de Controvérsias da OMC deve aplicar o direito internacional do meio ambiente e, mais precisamente, como este direito será aplicado. No entanto, a OMC já declarou oficialmente que conflitos entre membros da OMC e partes de AMAs devem ser resolvidos de acordo com o próprio mecanismo previsto no respectivo acordo ambiental. As restrições comerciais com não-partes (Estados que não fazem parte de um acordo) em um tratado são essenciais para que alguns AMAs alcancem sucesso. A CITES, segundo Cardozo, estabelece que obrigações previstas no acordo internacional devem ser estendidas a Estados que não tenham firmado a Convenção. Na CITES, partes e não-partes são autorizadas a negociarem, desde que os Estados não-partes se adéqüem às exigências previstas em tratados que eles não assinaram. A Convenção da Basiléia apresenta uma restrição mais rígida, pois determina que cada parte deva tomar as medidas legais e administrativas apropriadas, para 17 VARELLA, M. D. p