Trabalho, Geração de Renda e Desenvolvimento Solidário: Os Desafios da Experiência de Inclusão Social do Município de São Paulo

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1 Trabalho, Geração de Renda e Desenvolvimento Solidário: Os Desafios da Experiência de Inclusão Social do Município de São Paulo 1. Apresentação O objetivo deste texto é apresentar, em linhas gerais, as principais características e impactos de alguns dos programas emancipatórios desenvolvidos pela Prefeitura de São Paulo. Em primeiro lugar, apresenta-se o papel estratégico destes programas no âmbito da estratégia paulistana de inclusão social. Em segundo lugar, discute-se a concepção e os resultados atingidos pelos programas São Paulo Confia, Desenvolvimento Local e Operação Solidária. Por último, avalia-se os desafios e limites destas políticas nos marcos de uma estratégia local de combate à exclusão social. 2. A Estratégia Paulistana de Inclusão Social A Prefeitura da cidade de São Paulo, por intermédio da Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS), vem implantando uma estratégia de inclusão social a partir de nove programas sociais implementados desde A consolidação do conjunto de ações durante os últimos dois anos transcorreu fundamentada em três grandes eixos programáticos, capazes de garantir não apenas a universalização do acesso no combate à exclusão, como a elevada dimensão populacional atingida até o momento cerca de 300 mil famílias atendidas. Pôde-se assim romper com a lógica assistencialista e residual de ações fragmentadas e com sobreposição de funções. No primeiro eixo programático encontram-se os programas de natureza redistributiva, que asseguram às famílias uma complementação de renda. No caso dos programas Renda Mínima (famílias de baixa renda com dependentes de 0 a 15 anos de idade) e Bolsa Trabalho (jovens de baixa renda desempregados entre 16 e 29 anos de idade), busca-se garantir temporariamente renda associada à ampliação da escolaridade e ao envolvimento com atividades comunitárias. O Programa Bolsa Trabalho também possibilita ao jovem carente o acesso seletivo a cursos pré-vestibulares gratuitos (Bolsa Trabalho-Cursinho), assim como visa disponibilizar bolsas em universidades privadas para ampliar a escolaridade dos jovens de baixa renda. Para a formação no local de trabalho de jovens carentes em fase de conclusão do ensino médio ou universitário, o Programa Bolsa Trabalho oferece uma linha de estágios nos setores publico e privado (Bolsa Trabalho-Estágio), assim como a experiência de formação com contrato formal de trabalho (Bolsa Trabalho-Emprego). Em relação aos programas Operação Trabalho (desempregados de longa duração e de baixa renda na faixa etária de 21 e 39 anos de idade) e Começar de Novo (adultos de baixa renda desempregados de 40 anos e mais de idade), a garantia temporária de renda encontra-se combinada à educação para o trabalho assalariado, autônomo, empreendedorismo e atividades comunitárias. Ainda para o programa Começar de Novo há a garantia de

2 formação no local de trabalho para recém contratados com 40 anos e mais e com ensino fundamental concluído (Começar de Novo Emprego). No segundo eixo programático localizam-se os programas emancipatórios, que operam de forma simultâneamente aos programas redistributivos. Para as famílias do Renda Mínima, há a disseminação de conhecimentos básicos, como alfabetização, economia doméstica e orçamentária, saúde e higiene, entre outros. Já para os demais beneficiários dos programas redistributivos há a possibilidade de escolha, após a passagem por um módulo básico de dois meses de formação cidadã (ética, cidadania e cultura política e econômica), de módulos específicos de 4 a 24 meses nas áreas de aprendizagem em empreendedorismo solidário, coletivo e individual pelo programa Oportunidade Solidária; em capacitação para trabalho assalariado, autônomo e de atividades comunitárias (agentes comunitários de lazer, de meio ambiente, de transporte, entre outros) pelo programa Capacitação Ocupacional. O São Paulo Confia, o Banco do Povo da Cidade de São Paulo, realiza microempréstimos a a taxas de juros compatíveis com a capacidade de pagamento, como forma de início e de desenvolvimento dos pequenos negócios. Por fim, no terceiro eixo programático situam-se os programas de apoio ao desenvolvimento local, estruturados nos próprios distritos onde se localizam os beneficiários dos programas redistributivos. Dessa forma, a Prefeitura de São Paulo procura aproximar os locais de moradia e de possível exercício de trabalho, propondo a reorganização geográfica dos postos de trabalho, captando novas vagas e viabilizando novas formas de reinserção no mercado (Programa São Paulo Inclui). Paralelamente, o poder público local apóia a reestruturação empresarial, com ênfase no desenvolvimento de cadeias produtivas fortemente empregadoras e geradoras de negócios, no intuito de dinamizar o distrito e absorver parte dos beneficiários dos programas sociais. A rigor, o segundo e o terceiro eixos programáticos visam o longo prazo, atuando sobre o capital social de grupos de pessoas e comunidades (distritos) e criando novas potencialidades produtivas e de viabilização da cidadania. O segundo eixo atua sobre a formação e disseminação de parcerias e cooperativas com o objetivo de fortalecer os laços sociais, enquanto o terceiro eixo territorializa estas ações, desenvolvendo arranjos produtivos locais nos vários distritos. Estão instrisecamente relacionados ao primeiro eixo, que promove um choque distributivo de renda.

3 Estratégia Paulistana de Inclusão Social PROGRAMAS REDISTRIBUTIVOS Renda Familiar Mínima Famílias pobres com dependentes de 0 a 15 anos) vinculada à educação, saúde, cultura e à organização social Bolsa Trabalho Desempregados de 16 a 29 anos de idade Bolsa Trabalho- Renda Capacitação da ocupação ou comunitária Bolsa Trabalho- Cursinho Pré vestibular Bolsa Trabalho- Estágio Formação no local de trabalho Bolsa Trabalho- Emprego Formação na empresa Operação Trabalho Desempregados de 21 a 39 anos de idade, direcionado à capacitação prática Começar de Novo Desempregados com 40 anos e mais Começar de Novo- Renda Capacitação para o mercado ou para geração de novos negócios Começar de novo emprego Formação na empresa PROGRAMAS EMANCIPATÓRIOS Oportunidade Solidária Fomento à economia popular e solidária São Paulo Confia, o Banco do Povo da Cidade de São Paulo Banco do povo e microcrédito Capacitação Ocupacional Cursos para o mercado de trabalho e para atividades comunitárias PROGRAMAS DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO LOCAL Desenvolvimento Local Reconstrução de elos das cadeias econômicas; fóruns distritais e setoriais São Paulo Inclui Alocação de trabalho e intermediação de mão-de-obra e negócios

4 A estratégia de inclusão social paulistana inova não apenas na integração e articulação entre si do conjunto de nove programas, instaurando critérios universais de atendimento dos segmentos excluídos socialmente. Mais do que isso, ultrapassa o plano do benefício transferência de renda voltando-se para a emancipação de estratégias econômicas e sociais que, sem o apoio do setor público, correriam o risco de se instalar na precariedade e funcionar como simples mecanismos de sobrevivência. 3. Desenvolvimento Local, Microcrédito e Economia Solidária 3.1. O Programa Oportunidade Solidária 1 Seguindo o cronograma de implantação dos Programas Redistributivos, entre agosto e dezembro de 2001, o Programa Oportunidade Solidária recepcionou nos Distritos de Capão Redondo, Brasilândia, Grajaú, Jardim Ângela, Lajeado, Cidade Tiradentes e Iguatemi cerca de pessoas beneficiadas pelo recurso monetário dos Programas Começar de Novo e Bolsa Trabalho. Destas, efetivamente, pessoas participaram dos seis primeiros meses de atividades. Finalizado o tempo de bolsa, cerca continuaram no Programa até o final das atividades, organizando-se em empreendimentos populares e solidários. Chegaram a constituir 70 empreendimentos associativos e 100 individuais. Entre desistências, reacomodação dos grupos com reorientação dos planos de negócios, consolidaram-se 34 empreendimentos associativos, envolvendo 428 pessoas e 50 empreendimentos individuais. Além disso, encontram-se em constituição duas Redes Solidárias agrupando empreendimentos surgidos do Programa Oportunidade Solidária e articulando-os com a comunidade local. Entre outubro de 2002 e janeiro de 2003, o Programa Oportunidade Solidária recepcionou novos participantes, distribuídos em 27 Distritos Administrativos, originários dos Programas Começar de Novo e Bolsa Trabalho. Ao todo 15 instituições parceiras desenvolveram o processo de incubação dos empreendimentos populares e solidários. Uma das dificuldades da primeira etapa de implantação do programa diz respeito ao perfil e a forma de seleção dos participantes do Programa Oportunidade Solidária, que chegavam a este sem saber exatamente do que se tratava. Muitos não tinham o perfil empreendedor requerido para enfronhar-se nas estratégias de auto-gestão da economia popular e solidária e tampouco tinham a intenção de desenvolvê-lo. Outros revelavam muitos problemas de saúde associados, via de regra, a sentimentos de incapacidade, o que lhes dificultava a participação ou sobrecarregava os educadores das instituições parceiras que se convertiam freqüentemente em terapeutas e acabavam eles próprios demasiadamente consumidos pela impotência presente no cotidiano dos participantes. 1 para uma análise mais detalhada sobre este Programa, ver Ângela Maria Schwengber e alli, in Outra Cidade É Possível, São Paulo: Cortez, 2003.

5 Uma grande e considerável parcela era analfabeta, semi-analfabeta ou analfabeta funcional, requerendo estratégias outras de ensino-aprendizagem (por vezes mais lentas e complexas) e a necessidade de encaminhamento para cursos de escolarização de adultos. Poucas pessoas tinham um histórico profissional que lhes assegurasse algum grau de capacitação ocupacional para exercer atividades produtivas que não fossem simples extensão do trabalho doméstico, o que lhes empurrava para a escolha de negócios pouco viáveis economicamente e em condições de trabalho bastante precárias ou, mesmo sendo associativas, subordinadas a outras dinâmicas econômicas envolventes. Além disto, quase todos apresentavam carência de recursos próprios para continuar no programa após finda a bolsa oferecida pela Prefeitura (seis meses) e para investir no empreendimento que idealizavam constituir. Na segunda fase, foi introduzida uma atividade de sensibilização para a economia solidária. A partir dela, os interessados preencheram uma ficha/perfil e, declarado o interesse em ter um negócio próprio ou participar de uma empresa associativa, eram recepcionados no Programa Oportunidade Solidária. Desde logo, o tempo foi um ponto de tensão, pois as metodologias conhecidas de incubação de empreendimentos populares ou associativas possuem uma duração média de dois anos. Diante do perfil das pessoas e do contexto sócio-econômico adverso para a viabilização dos empreendimentos, foi definida uma duração de 10 meses, somando em torno de 500 horas de atividades diretas com os beneficiários. Os quatro primeiros meses são entendidos como pré-incubação e os 6 meses seguintes como incubação. Permanecem na fase de incubação apenas aqueles beneficiários que chegaram a elaborar, na pré-incubação, um projeto de empreendimento. Os conteúdos desenvolvidos ao longo do processo de participação no Programa Oportunidade Solidária são: princípios e formas da economia solidária e popular; desenvolvimento sustentável e desenvolvimento local; o local e suas oportunidades para a economia solidária e empreendedorismo popular (percepção dos bolsistas + análise de dados e informações + reconhecimento do local pela parceira e Programa Oportunidade Solidária); formação dos grupos/coletivos de trabalho (futuros cooperados); elaboração do pré-plano de negócio do empreendimento, com ênfase na definição do produto ou serviço, identificação de sua clientela e plano de marketing; estudo de viabilidade e sustentabilidade da empresa; planejamento e encaminhamento da qualificação técnica com base no préprojeto; identificação de segmentos econômicos promissores para a ampliação dos negócios das empresas populares e solidárias e de tecnologias que possam ser inovadoras e apropriadas aos empreendimentos populares; desenvolvimento local e solidário: redes, clubes de troca e poupança ou outras formas associativas de empreendedores e empreendimentos; sustentabilidade; interação com atores locais. Mesmo superadas as fragilidades metodológicas e técnicas, todo o esforço de formação e capacitação para a autogestão no mundo do trabalho, assessoria para a criação e

6 organização dos empreendimentos populares e associativos, podem cair no vazio se outros instrumentos que viabilizem sua operação real não forem disponibilizados. Neste aspecto, repousam, desde a primeira fase de implantação do programa, os principais desafios. No âmbito do Programa Oportunidade Solidária, tem sido possível construir interações, articulações e parcerias que possam ampliar o acesso ao crédito/financiamento; tecnologias, a garantia de demanda e a regulação pública adequada. Quando o Programa Oportunidade Solidária iniciou seu processo de implantação, partiu-se de alguns pressupostos básicos: a existência de um saber acumulado e de atores relevantes na sociedade que devem ser articulados a fim de potencializar os recursos públicos e a capacidade de atuação. Foram então identificados estes respectivos saberes e atores e estabelecidas as primeiras parcerias a partir de um objetivo comum: fomentar a economia popular e solidária entre o público-alvo dos programas sociais da PMSP. Finalmente, cabe salientar que o Programa como tal, a partir da avaliação de sua implantação e tendo em vista sua transitoriedade, tem sido o espaço de elaboração de uma política pública municipal de fomento e desenvolvimento da economia popular e solidária, como parte da estratégia de combate à pobreza e à exclusão social e como parte de uma estratégia mais ampla de desenvolvimento do município de São Paulo. A redistribuição temporária de renda e a capacitação ocupacional contribuem enormemente para integrar os cidadãos e cidadãs que estavam presos e isolados na experiência cotidiana de exclusão social O grande salto de eficácia da política pública e de sua gestão será possível apenas na medida em que se somarem ao efeito mobilizador outros processos e instrumentos de dinamização socioeconômica. O resultado da mobilização corporifica-se por meio de um processo organizativo de resistência, capaz de fazer frente à dinâmica da exclusão social, mas que talvez não tenha a força de inclusão efetiva ou de transformação sustentada do cotidiano. Um desafio é fazer que este processo de mobilização tenha coesão superior às adversidades que a sobrevivência cotidiana impõem. Adversidades que podem levar novamente cada um a buscar estratégias precárias e diversas para alimentar o corpo e a alma abandonados à própria sorte. 3.2 São Paulo Confia 2 A Central de Crédito Popular São Paulo Confia foi criada em dezembro de 2001 com o objetivo de operar e articular linhas de crédito, viabilizando o acesso àqueles empreendedores populares que, em virtude de sua fragilidade socioeconômica, sempre tiveram dificuldade de obter recursos financeiros para ampliar e dinamizar as suas atividades. 2 para uma análise mais detalhada sobre este Programa, ver José Caetano Lavorato Alves e alli, in Outra Cidade É Possível, São Paulo: Cortez, 2003.

7 Para institucionalizar esta política, foram criadas uma Comissão de Política de Microcrédito do Município e uma instituição operadora São Paulo Confia - com ampla participação da sociedade civil, tanto do setor privado como de centrais sindicais. O programa teve início com três linhas de crédito, constituídas a partir de um fundo próprio, e lançadas para financiar as atividades produtivas (crédito produtivo). O público alvo era composto dos beneficiários dos programas redistributivos, cooperativas e pequenos empreendedores. O desafio de implantar um programa de microcrédito vinculado a uma estratégia de inclusão social, sem assistencialismo e paternalismo, numa cidade da dimensão de São Paulo levou a várias mudanças de rumo e desenvolvimento metodológico. Desenvolver novos produtos de crédito para alcançar os mais pobres entre os empreendedores populares e conseguir financiar os novos empreendimentos surgidos da dinâmica de inclusão social promovida pelo programa Oportunidade Solidária foi, durante todo o tempo, a preocupação central do programa. O São Paulo Confia teve como pressupostos para sua implantação que fossem atendidas solicitações de qualquer região do município com uma visão de auto-sustentabilidade 3. Para isso foi estruturada uma rede de atendimento ao munícipe composta por mais de noventa agentes de crédito localizados em dez unidades de atendimento e uma central de 0800 para atendimento de demandas por telefone e agendamento das visitas aos empreendedores. Essa rede de atendimento possibilitou o acesso rápido e fácil a qualquer empreendedor do município. Entretanto, essa estratégia de atendimento gerou uma demanda muito dispersa na cidade, o que criou um obstáculo para o aumento de produtividade dos agentes de crédito, devido ao tempo de locomoção da unidade de atendimento até o empreendedor e o custo do transporte, podendo no longo prazo comprometer a estratégia de autosustentabilidade do programa. Do ponto de vista do acesso ao crédito, foi avaliado que a metodologia tradicional de concessão de crédito utilizada 4 era adequada para um conjunto de empreendedores populares, mas que oferecia obstáculos para os empreendedores populares mais fragilizados sócio-economicamente devido a diversos fatores, tais como: a exigência de que o empreendedor não tivesse seu nome apontado nos serviços de proteção ao crédito; e as garantias solicitadas sem restrições cadastrais ou a alienação de bens. Os principais resultados do planejamento estratégico foram: 1) o desenho de uma nova estratégia de cobertura de atendimento, 2) a melhoria da metodologia de concessão de crédito utilizada e 3) a implantação de uma nova metodologia mais adequada à realidade dos empreendedores mais pobres do município em duas novas unidades operacionais. 3 A auto-sustentabilidade do programa é medida pela capacidade do mesmo cobrir seus custos operacionais com o retorno dos créditos concedidos. 4 A metodologia utilizada foi sistematizada pelo BNDES e é utilizada pela maioria dos programas de microcrédito brasileiro com adaptações regionais.

8 A nova estratégia de cobertura de atendimento consistiu essencialmente na densificação dos clientes, ou seja, na concentração geográfica de clientes. Para isso, foi adotada outra estratégia de comunicação focada não mais nos veículos de comunicação de massa, mas nas mídias locais e principalmente na divulgação pessoal do agente de crédito. Decidiu-se ainda pela utilização desta metodologia em duas unidades pilotos que seriam localizadas em bolsões de pobreza. Essas unidades, que passaram a ser chamadas posteriormente de Unidades de Grupos Solidários (UGSs), seriam avaliadas por sua eficiência e eficácia no atendimento aos empreendedores mais pobres, e no caso de sucesso seriam replicadas em outras regiões da cidade. A garantia de Grupos Solidários é o principal elemento facilitador de acesso ao crédito, pois elimina a necessidade de avalista ou de alienação de bens. O Grupo Solidário é constituído por quatro a sete empreendedores que queiram obter crédito e que aceitem fazêlo conjuntamente. Dessa forma, cada um dos integrantes do grupo recebe um crédito no valor adequado a seu empreendimento, e tornam-se responsáveis pelo valor total do empréstimo do grupo. O grupo é formado pelos integrantes sem interferência dos agentes de crédito, de forma a garantir que esses confiem mutuamente para poderem se apoiar em momentos de dificuldades. Os créditos oferecidos nas UGSs são utilizados principalmente para capital de giro e para pequenos investimentos fixos, e são progressivos, ou seja, são renovados com valores maiores, tendo o empreendimento capacidade de pagamento, imediatamente após o pagamento da última parcela. Dessa forma o valor do crédito fica sempre adequado à necessidade do empreendimento, facilitando a capacidade de pagamento do tomador. Os pagamentos são realizados semanalmente e o prazo total de cada crédito é de oito semanas, bastante adequado ao giro da maioria dos empreendimentos populares dessas regiões. Até a implantação dessas nova metodologia, havia um paradigma no setor de microcrédito de que não havia possibilidade sucesso na utilização de metodologias de grupos solidários em grandes centros urbanos das regiões sul e sudeste devido ao individualismo, a falta de confiança e da inexistência de laços fortes de solidariedade nessas regiões. A experiência paulistana tem mostrado exatamente o contrário, na medida em que observa-se fortes laços de solidariedade nas periferias do município de São Paulo, que se reflete na facilidade da formação dos grupos solidários, que representam hoje a principal estratégia de garantia de crédito do programa. O Programa São Paulo Confia, que iniciou sua atividade com 10 unidades operacionais, está estruturado hoje em 12 unidades de atendimento, sendo que cinco delas Unidades de Grupos Solidários e as outras Unidades Operacionais que utilizam a metodologia tradicional. As modificações metodológicas permitiram que o programa atendesse empreendedores mais pobres que, portanto, necessitam de valores de crédito menores, compatíveis com a capacidade do seu empreendimento para a geração de ocupação e renda. O efeito desta mudança na metodologia é visto na redução do valor médio dos créditos e no aumento da

9 quantidade de clientes atendidos, implicando um posterior aumento do número de grupos solidários formados e uma diminuição do risco de crédito pela diluição da carteira em um maior número de clientes atendidos. Ao se comparar o total de créditos concedidos por clientes do primeiro e do segundo semestre de 2002, percebe-se um crescimento de 126,25% (de 1223 para 2767 respectivamente). O primeiro quadrimestre de 2003 apresenta um novo período de aumento na concessão de crédito, refletindo a implantação da metodologia de Grupos Solidários em três novas unidades. A análise da distribuição dos clientes da São Paulo Confia por setor de atividades reflete em parte, o baixo grau de especialização profissional destes empreendedores. Quanto se atua nas camadas mais vulneráveis socialmente, identifica-se um número proporcionalmente maior de clientes em atividades comerciais quando comparado com serviço e produção. Um dos principais desafios do programa tem sido a sua integração aos outros programas sociais de distribuição de renda, emancipatórios e de desenvolvimento local. Neste sentido, existe uma tensão permanente entre a necessidade de sustentabilidade dos empreendimentos e o objetivo de inclusão social e combate à pobreza. 3.3 Desenvolvimento Local 5 Voltado para a promoção do desenvolvimento econômico da cidade, principalmente das regiões marcadamente mais vulneráveis socialmente, o Programa Desenvolvimento Local escolheu atuar em três eixos estratégicos: junto a setores econômicos importantes da economia paulistana; buscando soluções para as diferentes regiões da cidade; e, por fim, uma articulação mais ampla, no âmbito da Região Metropolitana de São Paulo. O primeiro eixo foi concebido na forma de Fóruns de Desenvolvimento Setorial. Cada um deles promoveu inicialmente a discussão das questões gerais e específicas relacionadas aos micro-complexos de atividades produtivas selecionada. Suas reuniões são compostas por representantes de empresários, dos trabalhadores e do poder municipal, que, juntos, buscam construir novas oportunidades de emprego e renda, através da percepção de oportunidades, da potencialização de atividades já existentes ou da criação de novos pólos de desenvolvimento nos distritos mais carentes. O segundo eixo veio com a criação dos Fóruns de Desenvolvimento Distrital. Diferentemente do anterior, este novo espaço preocupa-se com questões locais, vinculadas às áreas das subprefeituras. Seu objetivo é identificar e desenvolver as potencialidades socioeconômicas dos 96 distritos que compõem o município de São Paulo. Além disso, funciona como espaço institucional novo que estrutura a aproximação entre o poder público municipal descentralizado e o conjunto dos diferentes atores socioeconômicos de 5 para uma análise mais detalhada sobre este Programa, ver Paulo Sérgio Ribeiro Alves e alli, in Outra Cidade É Possível, São Paulo: Cortez, 2003.

10 determinada comunidade. A função primordial do Fórum de Desenvolvimento Distrital é o fortalecimento das iniciativas locais voltadas para o desenvolvimento econômico e social da comunidade. Já o Fórum de Desenvolvimento Metropolitano, terceiro eixo, desponta como uma ação política na busca do desenvolvimento metropolitano a partir da integração dos seus vários municípios. Este trabalho de articulação entre as diferentes prefeituras possibilitará a obtenção de melhores resultados nas ações sociais de cada esfera municipal, posto que o fluxo de pessoas e mercadorias entre as cidades é substantivo, além de vigorarem especializações produtivas que jamais contaram com um diagnóstico e uma formulação pró-ativa por parte do poder público. No que se refere aos dois primeiros eixos, um passo importante foi conhecer as regiões e as cadeias produtivas a fim de escolher onde e como atuar. Para tanto, foram levantadas as bases estatísticas oficiais. A partir da análise desses dados e das consultas feitas aos vários atores pertencentes à sociedade civil organizada, foi possível definir alguns critérios. Para os Fóruns Setoriais foram selecionadas: a) atividades com maior capacidade de geração de novos empregos; b) atividades que se caracterizam pela maior capacidade de inovação nas áreas de produtos, projetos, design, engenharia de processos, de gestão e tecnologia de informação, entre outras; c) atividades pouco ou relativamente desenvolvidas, mas que requerem do poder público apoio e incentivo, particularmente nas áreas de tratamento de resíduos sólidos, reciclagem, saneamento, biotecnologia, desenvolvimento de softwares, entre outras; d) atividades econômicas solidárias, que deverão ser implantadas por meio do processo de incubação e financiamento de microempreendimentos, tendo em vista os princípios dos programas Oportunidade Solidária, Capacitação Ocupacional e Central de Crédito Popular São Paulo Confia; e por último, e) atividades com potencial exportador e substituidor de importações. Assim, em termos de Fóruns Setoriais, os setores escolhidos foram: a) ensino superior; b) têxtil / confecções e vestuários: c) jóias e gemas d) químico/ plástico; e) abastecimento / cerealista; f) pequenas e micro empresas; g) madeira e móveis; h) editorial e gráfico; e i) hotelaria; j) transportes e cargas; k) tintas. Do mesmo modo, para os Fóruns Distritais, os critérios foram: a) tamanho da população local; b) participação dos jovens na população; c) importância regional na geração de ocupação e renda; d) situação de vulnerabilidade social e) proximidade com regiões com alto grau de exclusão social; e f) presença de atividades econômicas com bom potencial ou com boas possibilidades de implantação. A partir dos Grupos Temáticos, as propostas foram estudadas e preparadas e, no final, levadas à Coordenação Executiva do Programa Desenvolvimento Local. Escolhidos em plenário os temas chaves, cada GT passa a trabalhar articulando as ações possíveis de cada parceiro e os diversos instrumentos municipais que podem fomentar empreendimentos locais (microcrédito, capacitação e qualificação profissional, difusão de cidadania, apoio a comercialização, incubação de cooperativas e pequenas empresas etc). Trata-se de

11 encontrar soluções e caminhos que potencializem o desenvolvimento socioeconômico da cidade, tanto por meio de projetos para a região como de propostas para setores. O pressuposto básico do programa é alcançar a inclusão social através do desenvolvimento local, considerando as potencialidades econômicas do município e aquelas que surjam da ação planejada do poder público paulistano. Enfim, uma mudança na cultura de gestão e na forma de planejar o desenvolvimento econômico da cidade. Consolidados os Fóruns, a sociedade civil organizada decide melhor sobre seu futuro e ocupa um espaço para articular novas dinâmicas econômicas que ultrapassa a esfera estatal. 4. O Poder Público Local e os Limites das Políticas de Combate à Exclusão Social Os três programas acima apresentados de forma sintética comungam as mesmas premissas e desafios, que predominam aliás na formulação e execução da estratégia paulistana de inclusão social. A premissa unificadora destes programas é a seguinte: como potencializar o desenvolvimento econômico, a partir da esfera local - chegando inclusive ao nível do distrito - de forma participativa e articulada e partindo de iniciativas voltadas para a recuperação do tecido social e da cidadania? Uma estratégia de resistência, portanto, e que aponta para a construção de um capital social, potencialmente existente, mas por muito tempo sucateado ou mal-aproveitado. Quanto aos limites, estes parecem residir no fato de que estas políticas emancipatórias esbarram nas limitações orçamentárias e de financiamento, de um lado, e nos efeitos sobre o mercado de trabalho paulistano decorrentes da estagnação econômica do país e da inserção passiva no cenário internacional durante os anos noventa, de outro. Vejamos o limite orçamentário. Este deve-se a três fatores básicos: o primeiro decorre do processo de abertura produtiva, comercial, financeira e tecnológica ocorrido na economia brasileira e que, junto com a estabilização da taxa de juros a níveis elevados, contribuiu para a estagnação econômica e do nível de arrecadação. São Paulo, núcleo e berço da industrialização brasileira, e que concentra uma estrutura produtiva mais diversificada foi mais penalizada, neste sentido, que as demais cidades brasileiras. O segundo está associado ao endividamento do setor público nacional, submetido à presença de altas taxas de juros e às ações dos últimos administradores municipais que, irresponsavelmente, elevaram o limite da dívida da prefeitura de São Paulo. A assinatura de acordo sobre a dívida pública do município de São Paulo com o governo Federal, em 1999, impôs a transferência anual de 13% do orçamento total para o pagamento do endividamento público. Assim, a capacidade de gasto do município de São Paulo reduziu-se em 13%, não obstante o agravamento dos problemas urbanos e sociais. Mesmo assim, o gasto social no município em 2002, já representava 50% da receita total menos despesas financeiras. Por fim, a terceira dificuldade do município de São Paulo resulta da opção de ajuste fiscal determinado pelo governo federal, durante a segunda metade dos anos noventa, que elevou

12 a carga tributária a partir de impostos, taxas e contribuições de competência da União, sem exigência, muitas vezes, do repasse da arrecadação aos estados e municípios. Dessa forma, os munícipes paulistanos passaram a pagar mais impostos, sem que o adicional de carga tributária fosse orientado para o orçamento da prefeitura de São Paulo, limitando o potencial de ampliação e melhoria dos serviços públicos. Nota-se, por exemplo, que a capital paulista apresenta taxa de retorno decrescente entre o que é arrecadado e o que de fato é aplicado no município. Em 2001, a taxa de retorno do município de São Paulo foi de 9,5%, ante os 19,9% de 1991, com queda de 52,3% 6. Em outras palavras, de cada 10 reais arrecadados no município de São Paulo em 2001, apenas 95 centavos foram direcionados ao orçamento municipal, enquanto que, em 1991, de cada 10 reais arrecadados, dois reais eram direcionados ao orçamento paulistano. Em função disso, observa-se que a receita orçamentária do município de São Paulo per capita (exceto Operações de Crédito) registrou queda de 2,2% entre 1991 e 2001, passando de R$ 759,38 para R$ 742,80. Quanto ao segundo limite, este encontra-se relacionado à quase naturalização da exclusão social no Brasil e na capital paulista. Utilizando como parâmetro a última década, a taxa média de desemprego total cresceu de 9,6% em abril de 1989 para 19,9% em abril de 2002, segundo a Pesquisa de Emprego e Desemprego do Dieese/Seade, enquanto a quantidade de chefes de domicílios na condição de pobreza cresceu de 482,4 mil, em 1991, para 589 mil em 2000, conforme estudo da SDTS. No mesmo período, foram eliminados 4 mil estabelecimentos empresariais e 570 mil postos de trabalhos com carteira assinada, no setor industrial paulistano (RAIS/Ministério do Trabalho e Emprego). Este limite, ainda que não de todo insuperável, apresenta-se mais resistente do que o primeiro. Ou seja, num contexto de recuperação da capacidade de crescimento da economia brasileira - especialmente se alterada a distribuição fiscal do ponto de vista federativo e atenuados alguns dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal que impedem novos financiamentos - as limitações em termos orçamentários e de receita disponível tendem a ser ao menos abrandadas. Tal não acontece com a dimensão da exclusão social, diretamente relacionada com estrutura e desempenho do mercado de trabalho. Neste contexto, as iniciativas vinculadas à economia solidária, ao desenvolvimento local e ao microcrédito, dentre outras, possuem uma utilidade social numa conjuntura de constante desfiliação de trabalhadores antes integrados no núcleo dinâmico da economia e de nãofiliação dos jovens ingressando no mercado de trabalho 7. Entretanto, não logram superar na maioria das vezes uma situação incomodamente intermediária entre o trabalho e a assistência 8. 6 Ver Derrama Fiscal e Emprego em São Paulo, SDTS/PMSP, São Paulo, setembro de /3 das pessoas desempregadas no município de São Paulo, no período , eram jovens com menos de 20 anos de idade. 8 Robert Castel, As Metamorfoses da Questão Social: uma Crônica do Salário, Petrópolis: Vozes, 1998, p. 575

13 Relativizar o impacto destas políticas não implica desconsiderar a sua importância, antes pelo contrário. Isto porque num cenário de crescimento econômico com distribuição de renda e ampliação do gasto social, elas podem abrir novos nichos de inserção ocupacional, não apenas elevando o nível de rendimentos destes trabalhadores como também lhes conferindo uma cidadania social plena até então negada.