RESULTADOS DA CONSULTA PÚBLICA

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1 RESULTADOS DA CONSULTA PÚBLICA N.º 10/2008 Projecto de Norma Regulamentar Altera a Norma Regulamentar n.º 17/2006-R, de 29 de Dezembro, relativa à mediação de seguros 23 de Dezembro de 2008

2 I Enquadramento A Norma Regulamentar n.º 17/2006-R, de 29 de Dezembro, regulamentou o Decreto-Lei n.º 144/2006, de 31 de Julho, que estabeleceu o novo regime jurídico do acesso e do exercício da actividade de mediação de seguros e de resseguros. Após o período de implementação do novo regime, o Instituto de Seguros de Portugal desenvolveu e aprofundou os mecanismos e acções de supervisão contínua, cujos custos se afigura essencial repartir de forma equitativa pelo universo dos mediadores de seguros e de resseguros abrangidos por estes serviços. Por outro lado, a experiência decorrente da aplicação do regime jurídico da mediação de seguros aconselha algumas alterações pontuais tendentes a aumentar a eficácia da supervisão ou a melhor ajustar a regulamentação às especificidades técnicas da actividade. O projecto de Norma Regulamentar desdobrava-se, assim, em dois objectivos: (i) A fixação e regulamentação do pagamento de taxas por serviços de supervisão contínua sobre a actividade de mediação de seguros e de resseguros; A fixação dessas taxas baseou-se num princípio da proporcionalidade, tendo em conta o maior ou menor impacto na actividade de supervisão contínua. O princípio da proporcionalidade reflecte-se, assim, em dois planos: as taxas são fixadas de acordo com a categoria de mediador e respectiva natureza (pessoa singular/pessoa colectiva) e de acordo com um critério de dimensão que atende ao valor da remuneração resultante dessa actividade referente ao exercício económico precedente. Estas taxas serão pagas, a partir de 2009, nos meses de Maio e Junho do ano a que respeitem, após emissão do documento único de cobrança que identifica o valor e os meios de pagamento. Com um intuito de simplificação e facilidade no pagamento serão privilegiados os meios electrónicos de pagamento. Na falta de pagamento das taxas nos prazos previstos, o devedor incorre em juros de mora nos termos do artigo 44.º da Lei Geral Tributária, estando o crédito sujeito a cobrança coerciva a 2

3 realizar pelo processo de execução fiscal, regulado pelo Código de Procedimento e de Processo Tributário. O reconhecimento de que alguns dos serviços sujeitos a taxas unitárias, se subsumem, total ou parcialmente, aos serviços de supervisão contínua, justifica a respectiva revogação ou redução. De referir ainda que se tornou necessária a revisão da informação transmitida pelas empresas de seguros relativamente às remunerações pagas pela prestação de serviços de mediação, em ordem a obter um quadro mais abrangente e preciso de informação como contributo para a verificação do adequado cumprimento da obrigação de pagamento das taxas agora fixadas. (ii) O ajustamento de alguns aspectos pontuais de forma a melhor fazer corresponder o regime aos objectivos que o nortearam; Neste ponto sublinham-se as alterações introduzidas em matéria de requisitos de dispersão da carteira do corretor de seguros que, em síntese, são as seguintes: - Os requisitos de dispersão passam a ser aferidos relativamente a toda a carteira do corretor de seguros e não separadamente para a carteira do ramo «Vida» e para a carteira dos ramos «Não vida»; - Clarifica-se, relativamente ao critério constante do artigo 30.º, n.º 1, alínea b), que cumpre os requisitos de dispersão a carteira que apresente um grau de dispersão superior ao mínimo fixado; - Alargam-se os fundamentos para que o Instituto de Seguros de Portugal possa aceitar rácios de concentração superiores aos fixados, designadamente nas situações que resultem directamente de aquisições ou fusões de empresas de seguros em que estejam colocados contratos de seguros integrantes da carteira do corretor e quando decorrerem de um peso significativo de um tomador de seguro na carteira de clientes do corretor, desde que, em qualquer dos casos, a situação seja meramente conjuntural; - Embora a aferição dos requisitos de dispersão continue a ser realizada anualmente, a mesma passa a considerar o conjunto das remunerações dos três exercícios económicos precedentes; 3

4 - Nos anos de 2008 e 2009 os corretores só estão sujeitos ao cumprimento do requisito de dispersão que impede que a percentagem de remunerações recebidas por contratos colocados numa única empresa de seguros exceda 50% do total das remunerações; - A título transitório e até 1 de Janeiro de 2010, os requisitos de dispersão são aferidos com base nas remunerações do exercício económico precedente. A consulta pública decorreu entre os dias 20 de Novembro e 2 de Dezembro de O Instituto de Seguros de Portugal agradece às entidades que responderam ao processo de consulta. II Síntese das principais questões suscitadas e dos fundamentos para a decisão do ISP quanto ao respectivo acolhimento 1. Quanto à fixação de taxas por serviços de supervisão contínua sobre a actividade de mediação de seguros e de resseguros: 1.1 As respostas recebidas manifestam discordância quanto à instituição das taxas, com base designadamente, nos seguintes fundamentos: (a) Por traduzirem de iure constituendo um verdadeiro imposto, uma vez que não envolvem uma contrapartida específica; (b) Por violarem os princípios da igualdade e da capacidade económica, podendo constituir uma dupla tributação; (c) Tratar-se a supervisão e regulação do mercado segurador e sua mediação de uma função do Estado que este deveria suportar; (d) Por a actividade de mediação já suportar imposto de selo, para além dos restantes impostos; (e) Não ter sido instituída, em termos de direito comparado, igual taxa anual por serviços genéricos de supervisão, o que gera ou favorece o surgimento de práticas anti-concorrenciais. Considera o Instituto de Seguros de Portugal que a instituição das taxas em apreço encontra enquadramento no conceito legal de taxa, dado que existe efectivamente uma contraprestação específica: a prestação do serviço de supervisão contínua que beneficia o mediador de seguros ou 4

5 de resseguros, assegurando, mediante a verificação do cumprimento integral dos requisitos de acesso e de exercício da actividade, que o mesmo detém as condições necessárias para se apresentar perante os clientes como mediador de seguros. Por outro lado, é preocupação subjacente e manifesta da regulamentação sub judice a estrita prossecução dos princípios de igualdade (todos os mediadores estão sujeitos ao pagamento de taxa) e de proporcionalidade (traduzida na adaptação do valor da taxa às categorias de mediador, natureza singular ou colectiva e dimensão económica). Quanto à responsabilidade do Estado relativamente ao financiamento da actividade de supervisão e regulação da actividade seguradora e de mediação, refira-se que as melhores práticas internacionais suportam o princípio da garantia da independência da supervisão face ao Governo, traduzindo-se um dos aspectos dessa independência na autonomia financeira, intrinsecamente ligada ao financiamento por via de receitas próprias ao invés de recurso ao Orçamento do Estado. Quanto ao argumento de que a actividade de mediação de seguros já estará sujeita a imposto de selo, refira-se que se trata de dois planos distintos que não se sobrepõem ou excluem. Num caso estaremos perante um imposto de carácter geral destinado a contribuir para o financiamento da despesa pública, enquanto que as taxas a favor do Instituto de Seguros de Portugal constituem contrapartida de serviços de supervisão prestados aos mediadores de seguros nessa qualidade específica. Por último, refira-se que a sujeição dos mediadores de seguros a taxas anuais de supervisão é uma prática comum na União Europeia. Veja-se a esse propósito os regimes equiparados de direito comparado da Bélgica, da Dinamarca, da Eslovénia, da França, da Itália, da Irlanda e do Reino Unido. 1.2 Por outro lado, uma das respostas defende que os mediadores de seguros ligados deveriam ficar sujeitos ao mesmo valor estipulado para os agentes. Considera o Instituto de Seguros de Portugal que configurando a taxa uma contrapartida pelo serviço prestado, o valor da mesma deve repercutir os custos que cada categoria gera em termos de supervisão, conjugado com o critério de dimensão económica transversal a todas as categorias. Assim e funcionando a categoria de mediador de seguros ligado essencialmente como uma extensão da empresa de seguros que se responsabiliza inteiramente pela sua actividade, 5

6 considerou-se que, tendencialmente, o impacto dos custos na respectiva supervisão seria mais reduzido por comparação com as restantes categorias de mediadores. 1.3 Uma das respostas questiona ainda a razão justificativa da fixação de uma taxa de valor superior para a categoria de corretor de seguros. É uma evidência que a garantia da independência do corretor de seguros face às empresas de seguros que o caracteriza e diferencia relativamente às restantes categorias de mediadores acarreta a necessidade de o Instituto de Seguros de Portugal zelar pelo cumprimento de um conjunto de requisitos adicionais que oneram os custos com a respectiva supervisão contínua. Não obstante, o Instituto de Seguros de Portugal procedeu a uma reanálise dos montantes das taxas de forma a reforçar o reflexo do princípio da proporcionalidade na fixação das mesmas. 2. Quanto à alteração dos requisitos de dispersão: 2.1 Duas respostas propõem que na parte final da alínea b) do n.º 1 do artigo 30.º se adite: «( ) em termos de número de empresas de seguros.» O Instituto de Seguros de Portugal prefere manter a formulação constante do projecto. O maior grau de dispersão não depende exclusivamente do maior número de empresas de seguros, mas de estas assegurarem um nível superior de repartição da carteira: ou seja, a dispersão não será superior se as remunerações pagas ao corretor se distribuírem, por exemplo, por 8 empresas de seguros, em que cada uma delas representa 1% do total remunerações, mas apenas quando cada uma delas represente 4%. 2.2 Uma das respostas contesta o elenco casuístico das situações em que o Instituto de Seguros de Portugal pode aceitar rácios de concentração superiores aos previstos no n.º 1 do artigo 30.º, identificando outras situações justificativas desse incumprimento como aquisições e fusões entre o corretor e outros mediadores, co-seguro e a impossibilidade de aconselhar, de forma imparcial, o contrato mais adequado. Pelo que propõe que, ao invés de um elenco exemplificativo, seja admitida a possibilidade de o Instituto de Seguros de Portugal aceitar rácios de concentração superiores aos previstos no n.º 1 do artigo 30.º quando: «( ) resulte de factos que não são, directa ou indirectamente imputáveis ao corretor ( )». 6

7 Reputa o Instituto de Seguros de Portugal de muito relevante a fixação de um regime objectivo e rigoroso de dispersão de carteira que salvaguarde a independência do corretor de seguros, enquanto traço distintivo e com um peso de extremo relevo na imagem externa do corretor em confronto com as outras categorias de mediadores. Entende, assim, preferível fixar, em elenco fechado, quais as situações que poderão ser eventualmente consideradas como justificativas de um grau de concentração superior ao regulamentarmente fixado. Caso contrário, escasso valor disciplinador resultaria deste normativo, num momento em se pretende centrar os esforços da supervisão na monitorização e supervisão deste requisito, de forma a distinguir no mercado os verdadeiros corretores dos mediadores que não são susceptíveis de distinção face a outras categorias e que, como tal, não contribuem para uma concorrência sã e leal. Acresce que as situações identificadas podem facilmente encontrar justificativo ou solução nos quadros estabelecidos: (i) as consequências dos processos de aquisição ou fusão entre o corretor e outros mediadores serão, em regra, de índole conjuntural o que facultará a respectiva diluição no contexto dos três anos de remunerações relevantes para efeitos da aferição do cumprimento dos requisitos de dispersão; (ii) o impacto do co-seguro será eliminado se o corretor contabilizar as remunerações que efectivamente recebe de cada co-segurador; (iii) e a necessidade de aconselhar, de forma imparcial, o contrato mais adequado, será certamente acautelada pelo conjunto de ressalvas que agora são reforçadas. 2.3 Outra das respostas considera que a percentagem de 5% prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 30.º devia ser convertida em 2,5%, porque a facilidade de colocação de negócio em algumas empresas de seguros pode originar uma comissão extra (rappel) que influenciará o valor das remunerações comparativamente com a recebida noutras empresas de seguros. O Instituto de Seguros de Portugal recorda que é dever do corretor de seguros exercer a actividade de forma imparcial face às empresas de seguros aconselhando o cliente tendo em conta a adequação das soluções às respectivas necessidades específicas e desconsiderando as remunerações (sobretudo se contingentes, aliás proibidas em algumas ordens jurídicas) que auferirão em cada uma delas. Deste princípio resulta um fundamento adicional, se outros não existissem, para a previsão de requisitos de dispersão que garantam efectivamente que o corretor de seguros não está preferencialmente ligado a determinadas empresas de seguros em função de critérios que não correspondem à defesa dos interesses dos clientes. 7

8 2.4 Uma das entidades que respondeu à consulta pública manifesta incompreensão pelo adiamento para 1 de Janeiro de 2010 da aplicação do disposto no n.º 3 do artigo 30.º, nos termos do qual: «Os requisitos de dispersão são aferidos anualmente, sendo considerado o conjunto das remunerações dos três exercícios económicos precedentes.» Importa recordar que os critérios de dispersão previstos no artigo 30.º começaram a aplicar-se apenas a partir de 2008 (cfr. n.º 2 do artigo 45.º da Norma Regulamentar n.º 17/2006-R, de 29 de Dezembro). Assim, e sob pena de criação de um regime retroactivo, só em 2010 existirá um acervo de três anos de aplicação do regime que permitirá que seja considerado o conjunto das remunerações dos três exercícios económicos precedentes para efeitos de aferição dos requisitos de dispersão. 2.5 Contrariamente à resposta mencionada no número anterior, uma das entidades respondentes opõe-se à verificação da dispersão referente a um triénio de remunerações, propondo a verificação anual e que o incumprimento da dispersão implique sanções pecuniárias (em vez do cancelamento da inscrição) apenas à terceira anuidade consecutiva. Sugere ainda que em caso de cancelamento da inscrição o corretor de seguros tenha direito a receber dos seguradores uma indemnização de clientela. Entende o Instituto de Seguros de Portugal que o regime previsto no projecto de Norma Regulamentar se afigura mais adequado aos objectivos que pretende atingir: contribuir para garantir a independência dos corretores de seguros. Embora aferida anualmente, a consideração de três anos de remunerações permite afastar situações meramente conjunturais que não sejam significativas da perspectiva da verificação da independência do corretor de seguros. Da imposição de sanções pecuniárias em alternativa ao cancelamento da inscrição não resultam os efeitos pretendidos com esta última consequência, ou seja, afastar da actividade entidades que sob a aparência de um estatuto de independência, acabam por distorcer a concorrência neste mercado, uma vez que, de facto, funcionam como verdadeiros agentes de uma ou várias empresas de seguros. Por outro lado, o incumprimento do dever de garantia de dispersão da carteira não deixa de estar simultaneamente sujeito a responsabilidade contra-ordenacional nos termos da alínea h) do artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 144/2006, de 31 de Julho. Por último, o instituto da indemnização de clientela supõe a existência de um contrato de mediação de seguros (que gera uma relação afim à de agência), que, como é evidente, não caracteriza, nem deve 8

9 caracterizar, a relação entre o corretor de seguros e as empresas de seguros com as quais trabalha. 3. Quanto às restantes matérias: 3.1. Uma das respostas contesta a eliminação do âmbito dos fundos excluídos da base de incidência para efeitos das garantias financeiras dos fundos confiados ao corretor pelos seguradores para serem entregues aos tomadores de seguros, segurados ou beneficiários, ainda que estes lhe tenham outorgado poderes para o recebimento em seu nome. Isto porque o corretor actuará no âmbito e no uso de poderes delegados, como um mandatário, com o que desse estatuto resulta em termos de representação e produção de efeitos jurídicos na esfera do representado. Entende o Instituto de Seguros de Portugal que não legitimando a alínea d) do n.º 1 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 144/2006, de 31 de Julho, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 359/2007, de 2 de Novembro, que sejam excluídos da protecção conferida pela garantia financeira os créditos dos tomadores de seguros, segurados ou beneficiários face ao corretor que respeitem a fundos que lhe foram confiados com vista a serem transferidos para essas pessoas, ainda que o façam ao abrigo de um mandato, os mesmos devem ser considerados para efeitos da base de incidência da garantia financeira, sob pena de distorcer de forma significativa o montante efectivo das responsabilidades que devem ser garantidas. 3.2 Alertou uma das respostas quanto à circunstância de o valor mínimo da garantia financeira, por força da Circular do Instituto de Seguros de Portugal n.º 6/2008, de 10 de Julho, ser agora de e não de De facto, pela referida Circular (acessível em foi divulgado o valor actualizado na sequência da actualização automática prevista no artigo 97.º do Decreto-Lei n.º 144/2006, de 31 de Julho, em transposição do artigo 4.º, n.º 7, da Directiva n.º 2002/92/CE. Pelo que o valor foi ajustado em conformidade na versão final da Norma Regulamentar. 9

10 III Lista de comentários recebidos: Associação Nacional de Agentes e Corretores de Seguros (ANACS) Associação Portuguesa dos Produtores Profissionais de Seguros (APROSE) Bissetriz Mediação de Seguros, Lda. Fernando Cardoso G.A. Corretores de Seguros, Lda. José Luís Oliveira José Júlio Gomes Alves Publisegur, Corretores de Seguros, Lda. Segurassiste, Corretores e Consultores de Seguros, S.A. Em 23 de Dezembro de