BRASIL E O REGIME INTERNACIONAL DE PROTEÇÃO AOS TRABALHADORES MIGRANTES BRAZIL AND THE INTERNATIONAL REGIME FOR PROTECTION OF MIGRANT WORKERS

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1 BRASIL E O REGIME INTERNACIONAL DE PROTEÇÃO AOS TRABALHADORES MIGRANTES BRAZIL AND THE INTERNATIONAL REGIME FOR PROTECTION OF MIGRANT WORKERS Danny Zahreddine 1* Ricardo Bezerra Requião 2** RESUMO As Migrações Internacionais, enquanto movimentos de grandes grupos humanos, não são elementos recentes nas Ciências Sociais. Contudo, têm se mantido relevantes por representarem impactos políticos, econômicos, culturais e sociais nas coletividades dos países de origem, de trânsito e de destino. No que concerne especificamente às migrações laborais, as convenções internacionais relativas à proteção dos trabalhadores migrantes, no âmbito da ONU e da OIT, usufruem de baixo grau de compliance, reverberando debilidades na sua aplicação prática por conta do não-engajamento dos Estados, dentre os quais o Brasil, que permanecem lidando com o tema por meio de políticas domésticas, bilaterais ou regionais. O presente artigo objetiva, portanto, após uma revisão conceitual e teórica dos elementos que envolvem a discussão, bem como a disposição sobre a situação atual do tema, identificar quais são as razões tanto sistêmicas quanto particulares ao Brasil que podem justificar o posicionamento brasileiro perante o regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes. Palavras-chave: Brasil. Migrações Internacionais. Trabalhadores Migrantes. Regimes Internacionais. Compliance. ABSTRACT International Migration, understood as movements of large groups of human beings, is not a new element of the Social Sciences. They have remained relevant due to political, economic, cultural and social impacts on the countries of origin, transit and destination. With regard specifically to labour migrations, the international conventions relating to the protection of migrant workers, both at UN and at ILO, enjoy a low degree of compliance, reverberating weaknesses in its application due to the non-commitment os States, including Brazil, which remains dealing with the topic through domestic, bilateral or regional policies. This paper aims, therefore, after a conceptual and theoretical review of the elements involved in the discussion, as well as the provision of the current situation of the issue, identify what are the reasons both systemic as particular to Brazil that can justify Brazilian position 1 * Doutor em Geografia Tratamento da Informação Espacial pela PUC-Minas. Professor do Programa de Pós-Graduação e dagraduação do Departamento de Relações Internacionais da PUC- Minas. 2 ** Bacharel em Relações Internacionais pela PUC-Minas. Mestrando em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB).

2 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes before the international regime for protection of migrant workers. Key-Words: Brazil. International Migration. Migrant Workers. International Regimes. Compliance. 1 INTRODUÇÃO Fluxos migratórios não são fenômenos exclusivos da contemporaneidade, nem podem ser isolados nas diversas análises do Sistema Internacional. As migrações, enquanto deslocamento[s] de uma pessoa ou de um conjunto de pessoas de seu lugar habitual de residência a outro, para lá permanecer por mais ou menos tempo, com a intenção de satisfazer alguma necessidade ou conseguir alguma melhora (ROMERO, 2003 apud LÉON, 2005, p. 61; tradução nossa 3 ), são muitas vezes pensadas como fenômenos per se, mas a verdade é que perpassam dinâmicas de agendas também vistas como autônomas, a citar aquelas da esfera econômica e da esfera social, em particular. As migrações econômicas ou laborais ainda que representem uma subdivisão do objeto, são as que estão mais ligadas a questões internacionais, por representarem a face humana da mobilidade de capitais, bens e serviços característica do que se convencionou chamar de globalização. Ainda que seja um tema em que, historicamente, a cessão de autonomia decisória por parte dos Estados tem sido relativamente baixa ao menos quando comparado a questões como as cambiais ou de comércio existem, no arcabouço normativo das Relações Internacionais, iniciativas de unificação da abordagem e da gestão das migrações laborais, e, em especial da proteção aos trabalhadores migrantes. Isso se dá não só pelos incentivos sistêmicos de fazer convergirem e confluírem os posicionamentos estatais num leque cada vez maior de agendas, mas em particular pelas condições desfavoráveis a que os trabalhadores migrantes podem estar sujeitos. Os principais dentre estes instrumentos são a Convenção Internacional para a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das Suas Famílias (doravante, ICMWR 4 ), da Organização das Nações Unidas (ONU), a Convenção sobre Trabalhadores Migrantes (C-97) e a Convenção Sobre as Imigrações Efetuadas em Condições Abusivas e Sobre a Promoção da Igualdade de Oportunidade e de Tratamento dos Trabalhadores Migrantes (também denominada de Convenção sobre Trabalhadores Migrantes (Disposições Complementares) ou C-143), da Organização Internacional do Trabalho (OIT). A despeito das iniciativas praticamente autônomas, como será visto destas duas organizações, as convenções não usufruem de amplo comprometimento estatal, fazendo com que o regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes seja, até o presente momento, um empreendimento que apresenta debilidades e fraquezas institucionais por conta do baixo grau de compliance existente. Interessante é o fato de que tal padrão de conduta não é 3 Desplazamiento[s] de una persona o conjunto de personas desde su lugar habitual de sresidencia a otro, para permanecer en él por más o menos tiempo, con la intención de satisfacer alguna necesidad o conseguir una determinada mejora. 4 Fez-se a opção por utilizar a sigla em inglês da Convenção em questão em vista do tamanho do título da mesma e da inexistência de sigla em português.

3 exclusivo dos Estados tidos como desenvolvidos que, tradicionalmente, posicionam-se contra intervenções em suas políticas migratórias, mas também de países em desenvolvimento como o Brasil, que tem por conta do processo de redemocratização e de estabilização e crescimento econômico tido um papel cada vez mais relevante nas agendas econômica e política das Relações Internacionais, a despeito de seu posicionamento anacrônico no que diz respeito às legislações concernentes às migrações internacionais. Vislumbra-se, de tudo isso, a importância que a discussão sobre o tema possui não só para o Brasil cuja posição histórica de Estado receptor de populações, bem como de Estado de origem de muitos migrantes, configura-se como justificativa elementar para seu engajamento como para o desenvolvimento de um regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes que seja efetivo em promover o entendimento comum de quem são estes indivíduos, quais são os problemas principais em que estes incorrem, bem como quais devem ser as medidas adotadas para garantir que eles possam usufruir de igualdade frente às populações locais, bem como respeito à dignidade e aos Direitos Humanos. Frente a isto, o presente artigo parte do seguinte questionamento: Quais razões justificam o baixo grau de compliance do Brasil ao regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes, constituído pelas Convenções C-97 e C-143, da OIT, e ICMWR, da ONU?. Objetiva-se, assim, identificar as razões da baixa adesão do Brasil ao regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes, através do entendimento dos elementos que baseiam o corrente status de comprometimento legal do Brasil perante as convenções. Neste intuito, iniciamos com uma discussão conceitual acerca das migrações internacionais, seguida de um empreendimento semelhante a respeito dos regimes internacionais com destaque para a discussão acerca do conceito de compliance, as quais não se propõem a esgotar os temas, mas, sim, servir de base para a análise que busca responder ao questionamento anterior. A estas, se seguirá a apresentação do histórico de formação do regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes, além da situação das migrações internacionais no Brasil e como este se insere e se posiciona legalmente (status de comprometimento legal: assinatura e ratificação) frente às convenções que compõem o regime, a fim de tornar possível, na sequência, a análise do posicionamento brasileiro perante este. 2 MIGRAÇÕES INTERNACIONAIS: CONCEITUAÇÃO E BREVE CONTEXTUALIZAÇÃO Fluxos migratórios são fenômenos que permeiam a dinâmica da sociedade humana desde a Antiguidade, exemplificados com movimentos como o de judeus em fuga do Egito e o deslocamento de enormes grupos humanos para construção de monumentos nas sociedades pré-colombianas e mesopotâmicas (LAROUSSE, 2009). Contudo, os fenômenos migratórios de massa foram invenções dos séculos XIX e XX (MENEZES, 2007, p. 203). Partindo deste pressuposto, entendemos migrações como:

4 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes Os movimentos que pressupõem para o sujeito uma alteração de entorno político administrativo, social ou cultural relativamente duradouro; ou, de outro modo, qualquer mudança permanente de residência que implique a interrupção de atividades em um lugar e sua reorganização em outro. (BLANCO, 2000 apud LÉON, 2005, p. 61; tradução nossa). 5 Pode-se compreender que não compõem fluxos migratórios os deslocamentos turísticos, as viagens a negócio e para estudo, devido à sua transitoriedade e porque não conformam uma reorganização vital para os indivíduos; e que correspondem às migrações laborais aquelas em que a motivação dos indivíduos (trabalhadores migrantes) é a busca por emprego, por motivos plurais, variando desde altas taxas de desemprego em seus Estados de origem, a oportunidades salariais e de qualidade de vida superiores em outros locais. Desta maneira, o fenômeno das migrações internacionais impacta não só o país de destino, mas toda a estrutura social do país de origem e os sujeitos envolvidos, diretamente, ou não, por este se constituir como: Um processo total, [devendo ser analisado] tanto do ponto de vista dos fatores que levam à partida do país de origem quanto da perspectiva das estratégias adotadas pelos imigrantes para se inserir na sociedade de destino. Para compreender a complexidade de tal fenômeno, é necessário caminhar entre esses dois pólos. (DIETRICH, 2011, p. 28). Tendo isso em vista, compreende-se que o primeiro passo para aprofundar o conhecimento sobre as migrações internacionais é entender sua história. Esta, resumidamente e de acordo com Massey et al (2009), pode ser dividida em quatro períodos: i) período mercantilista, do século XVI ao século XIX, período em que os principais fluxos migratórios se compuseram de produtores agrícolas em busca de novas terras, administradores, artesãos, criminosos e escravos, transportados à força, se movimentando por motivos ligados aos processos de colonização; ii) período industrial, se estendendo desde a Primeira Revolução Industrial à disseminação das novas práticas econômicas pelo continente europeu e suas colônias; iii) período dos conflitos da Primeira Guerra Mundial, durando até a Crise da Bolsa de Nova York, que interrompeu muitos dos fluxos migratórios então tradicionais; iv) período pós-industrial, a partir da década de 1960, que constitui um diferencial em relação aos períodos anteriores por representar uma fase efetivamente global das migrações internacionais. 5 Los movimientos que supongan para el sujeto un cambio de entorno político administrativo, social y/o cultural relativamente duradero; o, de otro modo, cualquier cambio permanente de residência que implique la interrupción de actividades en un lugar y su reorganización en otro.

5 Vê-se, assim, que as razões envolvidas na escolha racional de migrar 6 que envolve os custos de deixar a sociedade de origem e adentrar um grupo social distinto tem se relacionado, historicamente, a razões econômicas: A pobreza e a impossibilidade de ganhar ou produzir o suficiente para garantir a própria sobrevivência, ou a da família, são as principais razões da migração de trabalhadores. Estes fatores não são específicos da migração dos países pobres para os países ricos; a pobreza também está na origem dos movimentos migratórios de países em desenvolvimento para aqueles onde as perspectivas de trabalho parecem ser melhores pelo menos, à distância. (ONU, 1996, p. 4). E, também, a questões de sobrevivência, ligadas a qualquer motivo que ponha em risco a vida e a dignidade humana no território de origem, como a ameaça de fome, guerras, conflitos internos, catástrofes naturais, alterações climáticas; e políticos, derivados da discriminação devido à raça, confissão religiosa, nacionalidade, afiliação política ou pertencimento a um grupo social específico. Os fluxos migratórios internacionais se consubstanciam, então, como uma importante variável tanto para a política internacional como para as políticas domésticas, essencialmente, dos países diretamente envolvidos com a saída, o trânsito e a chegada de migrantes, e se tornam, a cada novo período histórico, um fator de cálculo para a formulação de políticas econômicas, sociais e consulares. Segundo Firmeza (2007), No plano internacional, a migração constitui fenômeno de escopo mundial, com conseqüências relevantes para a sociedade, a economia e a segurança dos países de origem, de trânsito e de destino. A estimativa do número de migrantes internacionais passou de 176 milhões no ano 2000 para 191 milhões em Se fosse colocada em um só território, essa população constituiria o quinto país mais populoso do mundo. (FIRMEZA, 2007, p. 16). 6 Excetuando-se as citações diretas, será utilizado, neste trabalho, as mesmas acepções e terminologias adotadas por Firmeza (2007), ao afirmar que: Contemporaneamente, há um tendência para a utilização de termos como migração, migrante e migratório, sem os prefixos [...]. O abandono progressivo desses prefixos acompanha a própria evolução da substância do tema, uma vez que, as direções dos fluxos vêm apresentando natureza crescentemente cambiante, com países que são, ao mesmo tempo, pontos de origem, de trânsito e de destino. (FIRMEZA, 2007, pp ).

6 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes É perceptível a tendência cada vez mais difundida de preocupação com a imigração e com os desdobramentos da presença do outro no cotidiano (MENEZES, 2007, p. 197); preocupação, esta, que passa, nas últimas décadas, a se dar com mais intensidade também nos países emergentes, como o Brasil, ainda que o caráter multifacetado (ARANGO, 2003) do tema dificulte o recurso a uma resposta geral e abrangente do fenômeno. 3 REGIMES INTERNACIONAIS: CONCEITUAÇÃO E A DISCUSSÃO SOBRE COMPLIANCE A discussão sobre regimes surge na área das Relações Internacionais a partir da intensificação dos laços de interdependência e coordenação surgidos após a Segunda Guerra Mundial. Esses constituíram, na visão de Simmons e Martin (2001), desafios à estrutura organizacional e explicativa das teorias realistas e fortaleceram o papel do Direito Internacional, bem como o processo de institucionalização da política internacional, ainda que estivesse voltado, até a década de 1970, para os processos formais de (re)organização sistêmica. A noção de regime internacional surge, então, com o objetivo de Preencher esta lacuna por meio da definição de um foco que não fosse nem tão amplo quanto estrutura internacional, nem tão estreito quanto o estudo de organizações formais. Analistas de regimes reconheceram que os padrões de ação estatal são influenciados por normas, mas que este comportamento normativamente orientado era inteiramente consistente com a busca de interesses nacionais. Logo, a literatura sobre regimes pode ser vista como um experimento de reconciliação das tradições idealistas e realistas. (HAGGARD; SIMMONS, 1987, p. 492; tradução nossa). 7 Na conceituação mais consagrada, regimes são conjuntos de princípios, normas, regras e procedimentos decisórios implícitos ou explícitos em torno dos quais as expectativas dos atores convergem numa determinada área das Relações Internacionais (KRASNER, 1982, p. 186; tradução nossa 8 ), comportando-se como variáveis intervenientes entre elementos causais e resultados; não como fins em si mesmos, mas como meios para o alcance de objetivos racionalmente estabelecidos entre os atores, que são principalmente os Estados, na visão de Carvalho (2005) 9. 7 Fill this lacuna by definig a focus that was neither as broad as international structure, nor as narrow as the study of formal organizations. Regime analysts assumed that patterns of state action are influenced by norms, but that such norm-governed behavior as wholly consistent with the pursuit of national interests. Hence, the regimes literature can be viewed as an experiment in reconciling the idealist and realist traditions. 8 Sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors expectations converge in a given area of international relations. 9 Embora o próprio autor reconheça que apesar da ênfase dada [ ] ao papel do Estado na formação de

7 Os regimes corresponderiam, então, a acordos e tratativas bi e multilaterais que visam, de maneira ampla, à regulação, de forma explícita ou implícita, das ações estatais em padrões consensuais de cursos de ação permitidos e esperados frente a uma dada questão da agenda de Relações Internacionais, ainda que não negue a estrutura anárquica do Sistema, suas dinâmicas de poder particulares e a própria interpenetração entre as diversas áreas de interesse da política internacional. A partir dessa conceituação, tem-se que um regime é bem sucedido quando passa a ser reconhecido como legítimo e credível internamente e é aplicado em maior ou menor medida, a partir de um engajamento dos Estados; engajamento, este, identificado na literatura específica pelo termo compliance. Compliance é o padrão de conduta esperado dos Estados frente a regimes internacionais, podendo ser vislumbrado quando o comportamento atual de um determinado sujeito conforma-se com o comportamento prescrito, e non-compliance ou violação ocorre quando o comportamento atual afasta-se significativamente do comportamento prescrito. (YOUNG, 1979 apud SIMMONS, 1998, p. 77; tradução nossa 10 ). Sua ocorrência está, assim, submetida a condicionantes de natureza política, econômica e normativa, devido basicamente ao entendimento de que um regime: Não apresenta ao Estado uma simples alternativa binária, assinar ou não assinar. Tratados, como outros arranjos legais, são artefatos de escolha política e existência social. O processo pelo qual eles são formulados e concluídos é projetado para assegurar que o resultado final representará, em alguma medida, uma acomodação dos interesses dos Estados negociantes. O processo moderno de criação de tratados, semelhante à legislação em uma política democrática, pode ser visto como um empreendimento criativo através do qual as partes não apenas avaliam os benefícios e custos do comprometimento, como exploram, redefinem e, algumas vezes, descobrem seus interesses. Este é, no fundo, um processo de aprendizado no qual não apenas posições nacionais, mas também concepções de interesse nacional se desenvolvem. (CHAYES; CHAYES, 2006, pp ; tradução nossa). 11 regimes, o conceito não exclui a presença e a influência de atores não-estatais e até mesmo subestatais tanto na sua criação quanto na sua manutenção (CARVALHO, 2005, p. 314; ênfase no original). Esse posicionamento é adotado, por exemplo, na perspectiva proposta por Keohane e Nye, como parte do contexto de interdependência complexa (CARVALHO, 2005). 10 When the actual behavior of a given subject conforms to prescribed behavior, and non-compliance or violation occurs when actual behavior departs significantly form prescribed behavior. 11 Does not present the state with a simple binary alternative, to sign or not to sign. Treaties, like others legal arrangements, are artifacts of political choice and social existence. The process by which they are formulated and concluded is designed to ensure that the final result will represent, to some degree, an accommodation of the interests of the negotiating states. Modern treaty making, like legislation in

8 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes Os regimes deixam, portanto, espaço aberto para acomodação dos diversos interesses e para a barganha entre os atores envolvidos, ainda que gerem, conforme afirmam Chayes e Chayes (2006), expectativas de compliance. Estas são fruto principalmente da atenção dirigida ao processo de negociação dos regimes, que gera a expectativa de que os comportamentos dos demais Estados estarão em confluência, e, portanto, de que o regime usufruirá de amplo comprometimento, apesar do fato de que as discussões acerca da cessão de soberania a que os Estados devem incorrer permaneçam (CARVALHO, 2005). A questão de compliance pode, então, ser analisada, como apresenta Simmons (1998), por múltiplas visões, que, invariavelmente, carregam consigo influências de outras áreas do conhecimento, tais como Sociologia e Direito. Na tradição realista das Relações Internacionais, os instrumentos do Direito Internacional seriam meros epifenômenos e a compliance dependeria do potencial apresentado por um regime em específico para satisfazer os interesses do Estado. A visão funcionalista, por seu turno, baseia-se no entendimento de que a entrada de Estados em regimes internacionais e a colocação em prática das suas prescrições vinculam-se ao alcance de benefícios que não existiriam fora destes regimes vistos no todo como bens coletivos (SIMMONS, 1998, p. 80; tradução nossa 12 ), cabendo uma avaliação racional de custos e benefícios como elemento prévio à consecução da compliance; avaliação, esta, que inclui os efeitos sobre a reputação dos atores e os ganhos de legitimidade, tanto doméstica quanto internacionalmente (SIMMONS, 1998). Já o estudo de compliance atrelado à natureza do regime político doméstico aborda os incentivos que podem surgir internamente para o posicionamento próativo do Estado numa dada agenda de negociação internacional. Esses incentivos são diferentes conforme o regime de governo seja autoritário ou liberal-democrático, que demonstra mais afinidades e simultaneamente, mais dependência com comprometimentos legais na arena multilateral e no qual atores não-estatais e grupos de interesse domésticos possuem um leque mais amplo de influência sobre o processo decisório, sendo capazes de exercer pressão sobre o aparato governamental central (SIMMONS, 1998). A análise normativa da compliance refere-se, por fim, à influência que as percepções subjetivas de interesse e da identidade dos demais atores exerce sobre o comprometimento de um Estado perante um regime. Estes padrões normativos funcionariam como pontos de referência social algo próximo tanto da construção teórica da sociedade internacional de Hedley Bull quanto da perspectiva construtivista das Relações Internacionais baseados em dinâmicas comunicacionais e de crenças, ideias e entendimentos compartilhados acerca de noções como moral, justiça e legitimidade, para o efetivo funcionamento dos regimes internacionais (SIMMONS, 1998). a democratic policy, can be seen as a creative enterprise, through which the parties not only weigh the benefits and burdens of commitment but explore, redefine, and sometimes discover their interests. Is at its best a learning process in which not only national positions but also conceptions of national interests evolve. 12 In toto as a collective good.

9 Várias são, também, as razões para que não exista compliance. Chayes e Chayes (2006) listam três: ambiguidade e imprecisão, intencionais ou acidentais, na linguagem dos textos componentes do regime (tratados e convenções); limitações na capacidade de um Estado em cumprir as determinações e mudanças exigidas pelo regime, relativas a questões técnicas, burocráticas e de disponibilidade de recursos; e, o intervalo temporal necessário para a consecução das mudanças econômicas e sociais previstas no regime. A essas, soma-se ainda a possível falta de vontade política do Estado em envolver-se com um regime em específico (SIMMONS, 1998). Frente a isso, há a possibilidade, vislumbrada por Chayes e Chayes (2006), de que outros atores advoguem por um maior nível de compliance dos Estados perante um tratado, sendo tais iniciativas tomadas por grupos da sociedade civil, destacadamente ONGs (Organizações Não-Governamentais). No caso do regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes, temos o Comitê Diretivo Internacional para a Campanha pela Ratificação da Convenção sobre Direitos dos Migrantes 13, que promove campanhas de conscientização e acompanha de perto os diversos processos de assinatura e ratificação da Convenção Internacional para a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das Suas Famílias. 4 A CONSTITUIÇÃO DO REGIME INTERNACIONAL DE PROTEÇÃO AOS TRABALHADORES MIGRANTES E A SITUAÇÃO DAS MIGRAÇÕES LABORAIS INTERNACIONAIS NO BRASIL Como apresentado, os principais instrumentos presentes do Direito Internacional acerca da proteção dos trabalhadores migrantes são a Convenção Internacional para a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das Suas Famílias (ICMWR), de 1990, proveniente de uma iniciativa da Assembleia Geral das Nações Unidas; e, no âmbito da Organização Internacional do Trabalho (OIT), a C-97, de 1949, e a C-143, de Nesta seção, faremos uma análise da formação destas normativas e, por conseqüência, da constituição do regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes, em suas características gerais. Como pode ser notado pelas próprias datas das convenções, a iniciativa internacional pioneira especificamente destinada à proteção dos trabalhadores migrantes foi a Convenção sobre Trabalhadores Migrantes (C-97), da OIT, de 1949, que cunhou na normativa internacional os primeiros conceitos e entendimentos acerca de quem são os trabalhadores migrantes e quais deveres e direitos estes devem usufruir por se enquadrarem neste status específico, além de estabelecer os 13 International Steering Committee for the Campaign for Ratification of the Migrants Rights Convention: 14 Embora, estes não sejam os únicos instrumentos constituintes do regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes. Integram ele, também, as convenções e declarações de caráter geral acerca dos Direitos Humanos, bem como textos específicos que abordam a proteção e a garantia de direitos às crianças, mulheres, indivíduos em situações exploratórias e discriminatórias etc.

10 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes cursos de ação permitidos e esperados dos Estados que a ela aderissem. 15 Ainda que não tenha deixado definitivamente a agenda internacional, questões relativas às migrações internacionais de trabalhadores, tais como: a necessidade ou não de oferecer condições de tratamento e direitos idênticos aos trabalhadores nacionais e aos estrangeiros, dentro de um Estado, e, o risco à soberania do Estado receptor que os fluxos de migrantes podem representar, voltaram a ser foco de discussão internacional por conta da denúncia de casos de tráfico de mão de obra a partir de 1972, ano em que o ECOSOC (Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas) propôs medidas contra o transporte ilegal e exploratório de indivíduos africanos para a Europa em regime de semi-escravidão (ONU, 1996). No mesmo ano, a Assembleia Geral das Nações Unidas, na sua Resolução 2920, condenou a discriminação de trabalhadores estrangeiros e solicitou que os Estados-membros pusessem fim a estas práticas e aprimorassem a recepção de trabalhadores migrantes (OHCHR, 2005), iniciativa contemporânea à redação, por parte da OIT, da Convenção sobre Trabalhadores Migrantes (Disposições Complementares (C-143), cujo foco em complemento à C-97 está na defesa dos Direitos Humanos dos migrantes através da supressão do trabalho ilegal e dos tratamentos discriminatórios a que estes indivíduos estavam sujeitos. 16 Em 1978, a pedido da Subcomissão para a Prevenção da Discriminação e Proteção das Minorias, a Assembleia Geral propôs medidas para a melhoria da situação de usufruto dos Direitos Humanos e da dignidade a todos os trabalhadores migrantes. Dois anos depois, foi estabelecido um grupo de trabalho no âmbito da própria Assembleia Geral para a redação da ICMWR, para o qual foram convidados órgãos da ONU e organizações internacionais relacionadas ao tema, dentre os quais a Comissão dos Direitos Humanos, a Comissão para o Desenvolvimento Social, a UNESCO (Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura), a OMS (Organização Mundial de Saúde) e a própria OIT. Em 1990, a redação da Convenção foi concluída, adotada pela Assembleia Geral, através da Resolução 45/158, e aberta para assinaturas dos Estados-membros (ONU, 1996), devendo conforme o estabelecido em seu próprio texto entrar em vigor apenas após o depósito do vigésimo instrumento de ratificação, o que se deu apenas em Nesse contexto de múltiplas ainda que complementares respostas ao fenômeno das migrações econômicas internacionais, busca-se alcançar um regime que contenha regras concernentes ao tratamento social e político que deve ser dispensado aos trabalhadores migrantes, atentando para suas consequências nas relações entre os Estados e as populações envolvidas. Isto é, a garantia de um ambiente que foque no estreitamento dos vínculos entre migrações internacionais de natureza econômica e Direitos Humanos, por meio da institucionalização: do bem-estar e dos direitos dos trabalhadores migrantes, sejam estes regulares 15 Das três convenções, esta permanece sendo a que possui o maior nível de adesão dos Estados, ainda que este seja baixo quando analisado no total de Estados existentes e quando comparado com instrumentos internacionais de outras naturezas. 16 Com esse objetivo, a C-143 foi estruturada em duas partes a Parte I trata das migrações em condições abusivas e a Parte II aborda a igualdade de oportunidades e de tratamento entre nacionais e estrangeiros que possibilitam aos Estados adotar somente uma delas ou o instrumento em sua totalidade. (ONU, 1996).

11 ou irregulares 17 ; e, das obrigações e responsabilidades que cabem aos Estados envolvidos (OHCHR, 2005). O principal meio para tanto seria o estabelecimento de padrões mínimos para a proteção de direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais dos migrantes e seus familiares, no intuito de aproximar as legislações domésticas dos padrões definidos internacionalmente, baseados na visão dos trabalhadores migrantes não apenas como mão de obra, mas como seres humanos, que devem desfrutar de respeito aos seus direitos individuais em essência, invioláveis e à sua dignidade, tendo por base principal o princípio de não-discriminação: todos os trabalhadores migrantes e familiares, independente do status legal, devem usufruir dos mesmo direitos dos nacionais do Estado receptor. Foram incorporados, assim, mais de trinta anos de discussão nas Nações Unidas, incluindo estudos sobre os Direitos Humanos, recomendações de especialistas e resoluções adotadas em outras agendas e convenções. Ao tentar promover a igualdade de tratamento entre os trabalhadores migrantes e os nacionais do Estado de destino, busca-se integração social, visando sociedades onde a recepção dos trabalhadores migrantes e membros de suas famílias seja regulamentada. Apenas dessa forma, pode-se deter omissões e tratamentos que firam a dignidade e o acesso aos Direitos Humanos dos trabalhadores migrantes, seus cônjuges, filhos e outros, estabelecendo responsabilidades dos Estados sobre todo o processo migratório, do início à (re)integração social e cultural duradoura na sociedade em questão. A normativa internacional tenta, com tudo isso, refletir acerca do papel dos fluxos de trabalhadores migrantes na economia global, levando em consideração as contribuições destes nos sistemas econômicos e nas sociedades receptoras, assim como no desenvolvimento de seus Estados de origem, reconhecendo, para tanto, a vulnerabilidade a que estão expostos os trabalhadores migrantes e membros das suas famílias e a necessidade de proteção destes contra abusos por parte de agentes estatais ou privados nos Estados receptores, em ações exploratórias, violentas e discriminatórias. A discriminação com base na nacionalidade é apenas um dos aspectos de discriminação múltipla de que são frequentemente vítimas os trabalhadores migrantes. É, na verdade, difícil em muitas circunstâncias determinar se o tratamento discriminatório enfrentado por um trabalhador ou uma trabalhadora migrante é baseado exclusivamente na sua nacionalidade real ou presumida, na sua raça, etnia, religião ou outros motivos evidentes, ou tem como base a combinação destes fatores. (OIT, Os trabalhadores estão em situação regular quando preenchem todos os pré-requisitos legais estabelecidos pelo Estado receptor (que variam de Estado para Estado), como, por exemplo, estar em posse de um visto específico para trabalho (cujas exigências variam conforme a legislação de cada Estado) e ter permissão do governo deste Estado para nele se instalar. Os migrantes são irregulares quando não respeitam estas exigências, ou permanecem no Estado receptor após o tempo permitido pelo visto, se este for o caso.

12 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes apud GUIMARÃES, 2012, p. 223). Esse entendimento não deve perder de vista, contudo, a crítica promovida, dentre outros, pelo Instituto Migrações e Direitos Humanos (2010) e por muitos dos Estados desenvolvidos reticentes ao engajamento ao regime, de que este carrega consigo uma visão extremamente positiva dos fluxos internacionais de trabalhadores migrantes. Segundo eles, teriam sido retirados de foco os problemas que estes podem ocasionar, como: brain drain 18 ; perda de emprego dos nacionais de um Estado para os migrantes recém-chegados; aumento dos custos relativos aos sistemas públicos de saúde, habitação e educação para o Estado receptor, ao ser responsável por estendê-los na mesma medida aos seus nacionais e aos migrantes internacionais, uma vez tendo concordado com as previsões das convenções internacionais sobre esta matéria. A estes se somam problemas relativos à segurança nacional e da população civil sob sua responsabilidade, já que, muitas vezes, não se tem conhecimento sobre os atos e comportamentos anteriores dos migrantes que adentram seu território. Estes problemas não devem ser vistos, porém, como impeditivos à constituição do regime, nem como obstáculos insuperáveis ao comprometimento dos Estados, uma vez que tem-se por objeto um fenômeno que atravessa fronteiras jurisdicionais internacionais [e] envolve ações com impacto direto sobre os interesses de dois ou mais membros da comunidade internacional (YOUNG, 1982, p. 277; tradução nossa 19 ), além de usufruir de elementos centrais, conforme Simmons (1998), para sua constituição enquanto regime internacional: legitimidade do conjunto de demandas de proteção aos trabalhadores migrantes, identificada inclusive pelos próprios aparatos das organizações envolvidas (ONU e OIT); especificidade, ao tratar diretamente da situação e dos problemas dos trabalhadores migrantes; durabilidade, já que o tema não se esgota no tempo, mantendo-se relevante na agenda das Relações Internacionais; e, por fim, relação entre os problemas identificados, as regras propostas e os resultados esperados. 5 HISTÓRICO DAS MIGRAÇÕES LABORAIS INTERNACIONAIS PARA O BRASIL 18 Brain drain e Brain gain ( fuga de cérebros e ganho de cérebros, respectivamente, em tradução livre) referem-se ao fenômeno de deslocamento de profissionais especializados e com alto grau de instrução e oriundos de países de baixa renda, para países onde exista infra-estrutura propícia para o desenvolvimento de suas profissões e pesquisas e onde possam usufruir de maiores níveis salariais e benefícios sociais. O Brain drain está relacionado aos países de onde estes profissionais migram, e o Brain gain, aos países que recebem estes profissionais. Os primeiros são prejudicados por tais movimentos por não terem retorno social do custo aplicado no indivíduo em questão, sendo talvez o exemplo mais tradicional a Índia e a China. Já os países receptores, se beneficiam de profissionais bemcapacitados sem terem tido o custo de educação e saúde públicas durante a vida deste; nesta situação, podem ser citados os EUA, e países da Europa Ocidental. Alguns destes, inclusive, convidam pessoas nestas condições para migrarem para seu território, oferecendo maiores condições de desenvolvimento pessoal e profissional. (GOURÉVITCH, 2009; UNESCO, 2007; GIBSON, MCKENZIE, 2011; FAINI, 2006). 19 Cutting across international jurisdictional boundaries [and] involving actions with a direct impact on the interests of two or more members of the international community.

13 O Brasil se constituiu historicamente como uma área de recepção de migrantes essencialmente europeus que buscavam uma terra de oportunidades (ASSIS ET AL, 2010) e, após o imediato período da colonização, em três grandes ondas (PATARRA; BAENINGER, 1995): de 1880 a 1903, implantação da lavoura de café; de 1904 a 1930, em conseqüência da 1ª Guerra Mundial; e, de 1930 a A partir da década de 1960, contudo, estabeleceu-se uma mudança no Saldo Migratório Internacional brasileiro, que se tornou negativo, ou seja, o país se caracterizou como pólo emissor de migrantes; dito de outra forma, o número de brasileiros que saíam do país superou o de estrangeiros que escolhiam o Brasil como país de destino durante seu processo de deslocamento internacional. O ápice da migração de brasileiros para o exterior se deu na década de 1980, quando pelo menos um milhão de brasileiros estava fora do país, a imensa maioria por razões econômicas. Contudo, este fenômeno não constituiu uma inversão de tendência o Brasil não seria um país de imigração que passou a ser de emigração. Em outras palavras, não teria passado de receptor a expulsor de população. (PATARRA, 2005, p. 25; destaques no original). As características, o volume e o contexto em que se dão estes fluxos os diferenciam daqueles que ocorreram no passado. O país seguiu, assim, um padrão mundial sobre a temática, em que desde o fim da década de 1980 e mais marcadamente na década de 1990, tem-se: Assistido a enormes transformações econômicas, sociais, políticas, demográficas, culturais e ideológicas no âmbito internacional [ ] Nesse contexto, os movimentos migratórios internacionais vêm tomando cada vez mais importância. As desigualdades regionais acentuadas e crescentes, a destruição do bloco soviético, a manifestação de conflitos localizados, entre outros aspectos, constituem o pano de fundo desses enormes deslocamentos populacionais. (PATARRA; BAENINGER, 1995, p. 78). Refletindo um panorama modificado em que os fluxos migratórios internacionais constituem uma questão emergente, avolumando-se, tornandose visíveis e notórios, constituindo-se numa das expressões da crise econômicosocial e do impacto do processo de reestruturação produtiva em âmbito mundial (PATARRA; BAENINGER, 1995, p. 81). Este fenômeno é referenciado por Castles e Miller (2003) como globalização das migrações 20. Martine (2005) complementa esta linha de pensamento ao afirmar que 20 A globalização das migrações: a tendência de mais e mais países serem crucialmente afetados por movimentos migratórios ao mesmo tempo. Ademais, a diversidade de áreas de origem tem crescido, de forma que os países receptores passam a ter entrantes dos mais distintos arcabouços econômicos, sociais e culturais. (CASTLES; MILLER, 2003, p. 7; tradução nossa).

14 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes Nos dias de hoje, o horizonte do migrante não se restringe à cidade mais próxima, nem à capital do estado ou do país. Seu horizonte é o mundo vislumbrado no cinema, na televisão, na comunicação entre parentes e amigos. O migrante vive num mundo onde a globalização dispensa fronteiras, muda parâmetros diariamente, ostenta luxos, esbanja informações, estimula consumos, gera sonhos e, finalmente, cria expectativas de uma vida melhor. (MARTINE, 2005, p. 3). A migração contribui, então, para que as divisões entre arcabouços culturais e Estados-nação tornem-se cada vez mais permeáveis, o que faz com que distâncias diminuam e localizações sejam redefinidas (PATARRA; BAENINGER, 1995). E, simplesmente por integrar o sistema de Estados, o Brasil já está ligado ao tema das migrações internacionais, mais ainda, quando se leva em conta a estimativa do então Ministro das Relações Exteriores do Brasil, Celso Amorim em sua Mensagem nº 696 ao Congresso Nacional (BRASIL, 2010) de que existiriam por volta de um milhão de nacionais de outros países correntemente vivendo no território brasileiro (BRASIL, 2010) 21 ; bem como pela projeção de que existem mais de três milhões de brasileiros vivendo no exterior (BRASIL, 2011a) 22. Ademais, numa conjuntura política e econômica favorável, como explicitam Fishlow (2011) e Sweig (2010), em que o Brasil exerce um papel relevante, constituindo-se como global player 23 na visão de alguns autores, a 21 É importante salientar que este número refere-se ao total de estrangeiros em território brasileiro, incluindo aqueles que não migraram por razões econômicas, a citar os refugiados. 22 Há, não só por parte do Ministério das Relações Exteriores, como por boa parte dos autores desta temática, o reconhecimento das dificuldades inerentes às estimativas de brasileiros no exterior devido à existência de movimentos migratórios não registrados. 23 Para Sweig (2010), a caracterização do Brasil como global player se faz possível a partir de critérios geográficos e, principalmente, econômicos, como o fato de ser um dos maiores produtores globais de produtos necessários a todos: desde animais, vegetais e minerais à água, energia e aeronaves (SWEIG, 2010, p. 1; tradução nossa), contemporizados por ganhos econômicos e sociais e conquistas diplomáticas. Em complemento, o país tem sido bem-sucedido nos seus esforços nas áreas de governança global, missões de paz e discussões ambientais. Contudo, a própria autora apresenta fatores que fazem com que este novo posicionamento do Brasil não seja ainda um consenso aliás, pelo contrário, seja expresso por contradições, na própria política doméstica brasileira: O Brasil é um país em desenvolvimento e desenvolvido. O Estado é ao mesmo tempo forte e fraco. [ ] O país compartilha suas fronteiras com dez nações latino-americanas, mas praticamente não se identifica como latino-americano. O Brasil adere a princípios macroeconômicos conservadores enquanto promove programas sociais agressivos. Vangloria-se de possuir um setor financeiro e bancário global, com a terceira maior Bolsa de Valores do mundo, mas 26% da sua população ainda vive em favelas. Grandes projetos de infra-estrutura estão sendo postos em prática no Rio de Janeiro, que será sede da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016; enquanto na mesma cidade, mais de 4600 pessoas morreram

15 partir da participação significativa em fóruns de discussão de diversas agendas das Relações Internacionais; servindo de exemplo para os demais Estados ao atingir a vanguarda em setores como o energético e de assistência social; e, inclusive, pleiteando um protagonismo semelhante ao exercido por outras potências, a temática das migrações internacionais necessita de uma luz própria, que faça jus ao volume e relevo que tem apresentado não só para a política interna do Brasil, mas para suas relações com outros países e povos, seja sob o viés econômico, seja com foco no estabelecimento de legislações, normas e convenções que regulem esses movimentos que se dão entre fronteiras. A globalização se tornou, desde a década de 1980, o principal fator causador de movimentos migratórios internacionais, exceto em casos de conflitos armados ou desastres naturais, o que faz com que, segundo Martine (2005), os padrões da migração internacional refl[itam] tanto as desigualdades entre países como as mudanças econômicas e sociais que ocorrem em diferentes países (MARTINE, 2005, p. 8), de modo que, estes fluxos estão, em sua própria natureza, conectados ao processo de crescimento e desenvolvimento econômico relativo dos Estados (SOLIMANO; TOKMAN, 2006). Entre as consequências da globalização econômica está o aumento das oportunidades de emprego, que significa, num contexto de liberdade de movimentação do capital e dos demais fatores de produção e também de estabilidade política, o acréscimo de postos ocupados por migrantes internacionais, sejam estes de países desenvolvidos que normalmente são especializados e acompanham os investimentos advindos de seus países, seja de países com condições de desenvolvimento, que podem encontrar no território estrangeiro maiores salários e melhores condições de vida. Os imigrantes e emigrantes são, em sua maioria, pessoas que buscam trabalho assalariado e portanto [comparam] a situação do mercado laboral nos países de origem e destino ao realizar suas decisões de migração internacional (SOLIMANO; TOKMAN, 2006, p. 39). Assim, temse que, conforme Solimano (2003), os indivíduos escolhem o momento de executar seus movimentos migratórios internacionais levando em conta a etapa do ciclo econômico de forma simplificada, a ponderação sobre se existe ou não estabilidade no contexto econômico doméstico, e se o contexto externo representa ou não oportunidades. 6 COMPROMETIMENTO LEGAL DO BRASIL ÀS CONVENÇÕES INTERNACIONAIS RELATIVAS À PROTEÇÃO DOS TRABALHADORES MIGRANTES O marco legal de proteção aos trabalhadores migrantes é composto, no Brasil, pelas garantias gerais da Constituição Federal de 1988, bem como pelos instrumentos específicos à matéria: a Lei 6.815/1980, conhecida como Estatuto do Estrangeiro; os Decretos /1981 e 840/1993, responsáveis pela regulamentação do Estatuto e pela criação das bases do Conselho Nacional de vítimas de violências relacionadas a crimes, drogas e milícias em (SWEIG, 2010, pp. 1-2; tradução nossa).

16 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes Imigração (CNIg) 24, respectivamente; as resoluções do CNIg; e, o documento Contribuições para a Construção de Políticas Públicas Voltadas à Migração para o Trabalho, de 2008, fruto de parceria tripartite entre o MTE/CNIg, a OIT e instituições da sociedade civil que lidam com a matéria. As medidas adotadas pelo Brasil visam, segundo o Documento de Subsídio da Conferência Nacional de Emprego e Trabalho Decente - Documento de Subsídio (BRASIL, 2011b), Estabelecer princípios, diretrizes, estratégias e ações em relação aos fluxos migratórios internacionais, com vistas a orientar as entidades e órgãos brasileiros na atuação vinculada ao fenômeno migratório, contribuir para a promoção e proteção dos Direitos Humanos dos migrantes e incrementar os vínculos das migrações para o desenvolvimento do país, [fazendo com] que os movimentos migratórios ocorram de forma regular ou documentada, buscando a proteção dos Direitos Humanos e combatendo, dessa forma, a prática de tráfico de pessoas, exploração laboral e sexual entre os migrantes. (BRASIL, 2011b, p. 94) No nível internacional, a despeito da adoção de um posicionamento de vanguarda em outras questões pertinentes ao campo amplo das migrações internacionais como o existente na política específica de proteção e apoio a refugiados o Brasil somente ratificou 25 uma das convenções internacionais relativas à proteção dos trabalhadores migrantes, a C-97, da OIT, em 18 de junho de 1965, com o Decreto de Promulgação 26 nº 58819, de 14 de julho de 1966 (BRASIL, 2013b). Quanto à C-143, o Decreto Legislativo nº 86, de 14 de dezembro de 1989, rejeitou o texto da Convenção, não emitindo autorização para que o Poder Executivo procedesse com a ratificação (BRASIL, 1989). Mais recentemente, por conta do parecer favorável emitido pelas partes da Conferência Nacional de Trabalho e 24 O Conselho Nacional de Imigração vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) é a principal estrutura doméstica de acompanhamento e gestão da questão migratória, sendo responsável, entre outras atribuições, por formular a política migratória brasileira, estabelecer normas para admissão de estrangeiros, promover estudos sobre problemas relacionados às migrações e levantamentos sobre a necessidade de mão de obra estrangeira (BRASIL, 2013a). 25 Não foram feitas reservas no instrumento de ratificação brasileiro à C De forma sintética: na processualística constitucional de celebração de tratados no Brasil, após a fase de negociação internacional do tratado que pode resultar, ou não, na assinatura do mesmo, o Chefe do Poder Executivo encaminha o texto para aprovação do Legislativo, por meio de um expediente de envio preparado pelo Ministério das Relações Exteriores. Após as ponderações e análises, o Poder Legislativo manifesta-se por meio de um Decreto Legislativo, autorizando ou não o Chefe do Executivo a proceder com a ratificação do tratado em questão. O Chefe do Executivo, mesmo autorizado, possui a decisão final sobre a ratificação do tratado; e, caso opte por ratificá-lo, deve emitir um Decreto de Promulgação, que vai, por fim, tornar o objeto acordado internacionalmente válido internamente. (MAZZUOLI, 2011).

17 Emprego Decente (BRASIL, 2011b), a C-143 foi novamente encaminhada para apreciação do Congresso Nacional, em No que se refere à ICMWR, da qual o Brasil não é parte, houve a iniciativa do Ministério das Relações Exteriores de submissão do texto da Convenção ao Congresso Nacional, por intermédio da Mensagem nº 696, de 2010, em que se reconhece que a ratificação fortaleceria a atuação brasileira na defesa dos Direitos Humanos, frente a um contexto de crescentes restrições à entrada, permanência e usufruto dos direitos por parte dos trabalhadores migrantes. A adesão proveria, também, maior legitimidade a seu papel em foros internacionais sobre direitos dos migrantes e poderia ser estímulo ao processo de universalização deste importante instrumento dos direitos humanos (BRASIL, 2010). O Ministro Celso Amorim, autor da mensagem, fez, ainda, propostas de reservas a serem executadas pelo Brasil no momento da ratificação e sugeriu que o texto tramitasse no Congresso como projeto de emenda constitucional, a exemplo da Convenção sobre Direitos das Pessoas com Deficiência, devido à comparável importância dos dois instrumentos. Em 2011, por intermédio do Ato da Presidência de 3 de agosto, foi criada uma Comissão Especial destinada a proferir parecer à Mensagem nº 969 (BRASIL, 2011) 27 ; mas, até o momento de confecção do presente artigo, não houve modificação do status brasileiro de comprometimento à ICMWR. 7 ANÁLISE DO POSICIONAMENTO BRASILEIRO PERANTE O REGIME INTERNACIONAL DE PROTEÇÃO AOS TRABALHADORES MIGRANTES Conforme o apresentado e através da interação entre os elementos conceituais e factuais, proceder-se-á, agora, à análise do posicionamento brasileiro perante o regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes, com vistas a identificar possíveis razões que justifiquem o baixo grau de compliance do Brasil frente a uma agenda de tamanha relevância, reconhecida como tal pelas próprias autoridades diplomáticas brasileiras, que identificam a ICMWR em metonímia ao regime como um todo como uma das nove convenções fundamentais sobre Direitos Humanos (BRASIL, 2010). As dinâmicas correntes dos fluxos internacionais de trabalhadores migrantes bem como os vínculos de interdependência e os impactos econômicos, sociais e culturais gerados demonstram que provavelmente não haveria alternativa mais propícia para que os Estados lidassem com esse tema que a constituição de um regime internacional, mesmo que com pouca articulação formal (ausência de uma Organização Internacional diretamente correspondente 28 ). Isso se dá tanto pela regularidade apresentada pelo tema, que ultrapassa o âmbito meramente 27 Planejada inicialmente com vinte e cinco membros titulares e igual número de suplentes, o Ato da Presidência de 13 de março de 2012, modificou o número de componentes da Comissão Especial para vinte e sete (BRASIL, 2012). 28 Ainda que existam, como já visto, Organizações Internacionais, que lidem com a temática das migrações internacionais de forma ampla, a citar a Organização Internacional para as Migrações (OIM).

18 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes circunstancial, quanto pelo reconhecimento de que as decisões domésticas e até mesmo as iniciativas regionais ou bilaterais que sejam efetivas não são bem sucedidas em lidar com o fenômeno em toda sua amplitude, devido aos profundos vínculos que a migração de trabalhadores possui com aspectos de outras agendas, a citar as dinâmicas trabalhistas legais, de desenvolvimento econômico e de defesa dos Direitos Humanos. A resistência dos Estados em apresentar um nível mais profundo de compliance perante o regime é maior que as hipotéticas dificuldades para o engajamento, visto que os custos diretos envolvidos no processo de adesão ao mesmo são baixos e os textos componentes deixam reduzido espaço para ambiguidades negando, assim, algumas das razões apresentadas por Chayes e Chayes (2006). Cabe aqui o entendimento de que o regime não advoga, necessariamente, pelo abrandamento ou maior permissibilidade da lei, mas sim pela adoção de medidas que tenham êxito em acompanhar a realidade, evitando descompassos entre as disposições legais, as práticas e as necessidades de um Estado. Esta resistência adviria, basicamente, dos custos econômicos, sociais e políticos (MEYERS, 2002) a médio e longo prazo que a compliance a tal regime ocasionaria, advindos, conforme Meyers (2002), da assimetria das migrações laborais, que são em sua maioria compostas por indivíduos com baixa qualificação profissional, que saem de Estados com baixa renda para aqueles desenvolvidos, o que gera uma oferta de trabalho maior que a demanda nos países receptores e, como desdobramento, dos excessivos custos sociais para o Estado receptor. Em tal situação, o Brasil poderia ser incluído quando se leva em conta a estabilidade e o crescimento econômico atingidos na última década, enquanto elemento de maior atratividade para os indivíduos que optam por sair de seus Estados de origem; embora, a existência de movimentos de saída de brasileiros, que migram ou migraram previamente para Estados mais ricos, torne imprópria uma identificação direta do Brasil com apenas um dos lados desta dinâmica. A existência de atores recalcitrantes ao engajamento é facilmente encontrado na literatura especializada (YOUNG, 1982), sendo que no caso do regime em questão, sua relevância aumenta por conta do baixo grau de compliance geral dos Estados do Sistema Internacional, ainda que não retire a validade do mesmo ou a necessidade de que sejam discutidas as razões deste comportamento. Talvez o principal obstáculo ao fortalecimento do regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes seja o fato de este não ter refletido atitudes espontâneas dos atores estatais do Sistema como visto, as iniciativas partiram dos próprios aparatos institucionais das Organizações envolvidas ; ou, como ressalta Keohane (1982), a inexistência de apoio ao regime por parte dos Estados mais poderosos, que poderiam, caso fosse de seu interesse, arcar sozinhos com os custos de manutenção do regime, como o fazem em outras agendas que lhes são prioritárias na condução de suas políticas externas. Assim, o entendimento de algumas perspectivas analíticas de que os regimes internacionais são constituídos exclusivamente em favor dos atores mais poderosos do sistema (HAGGARD; SIMMONS, 1987) parece não se aplicar ao regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes, cujas garantias presentes nas três convenções apresentam-se muito mais favoráveis aos Estados

19 menos desenvolvidos nesse contexto em especifico aqueles de onde saem os migrantes, o que já é, em si, uma das razões do baixo comprometimento, destacadamente daqueles Estados que são os principais receptores de trabalhadores migrantes. A ausência de um estímulo à adesão ao regime faz, portanto, com que ele continue sendo ineficiente, o que, por sua vez, desestimula a adesão, de forma cíclica. Outro elemento de destaque ao estudo em questão é o fato de a adesão formal de um Estado ao regime ir além da própria processualística internacional. Uma vez que o objeto tratado tem íntima relação com as ações de entidades privadas dentro do Estado, sua adoção requer mudanças legais no âmbito doméstico, que os Estados podem não estar dispostos a empreender, inclusive devido à força e a influência política que muitas destas entidades privadas, responsáveis pelo recrutamento e uso de mão de obra estrangeira, têm sobre o processo decisório, criando custos adicionais aos provenientes do regime. A posição do Brasil, além de corresponder a estas características, tem particularidades quando se leva em conta que seu baixo grau de compliance frente ao regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes constitui-se como uma reverberação da sua própria estrutura legal doméstica, no que diz respeito ao status legal dos estrangeiros, e dos trabalhadores migrantes em particular. O Estatuto do Estrangeiro, acusado pela sociedade civil brasileira, mesmo antes de entrar em vigor, de [violar] tratados internacionais de que o Brasil é signatário, afrontando o texto constitucional vigente e aviltando nossa generosa tradição de acolhida aos estrangeiros (O SÃO PAULO, 1980 apud BONASSI, 2000, p. 58), é analisado, na literatura especializada, como mais um sustentáculo ao Regime Militar então governante, tendo por base a Doutrina de Segurança Nacional. Esta contribuía para a visão de que todo estrangeiro era suspeito de subversivo (BONASSI, 2000, p. 59), apresentando-se como algo próximo de um regime policial que lida com o estrangeiro, em especial com a figura daquele que migrava por razões laborais. É perceptível o anacronismo da Lei frente à realidade atual: O Estatuto do Estrangeiro, editado em 1980, muito anterior à Constituição Federal, tornou-se inconstitucional, por conter dispositivos que contrariam frontalmente a Lei maior e por discrepar de plano com o espírito da atual Constituição (BONASSI, 2000, p. 70), consagrada no respeito à dignidade humana e aos direitos fundamentais do homem. E, além de confrontar a Constituição de 1988 em muitos pontos, a vigência do Estatuto constitui um entrave à integração plena do Brasil às dinâmicas migratórias correntes, com destaque à questão da admissão de trabalhadores migrantes. Por conta de limitações ao ingresso de estrangeiros, tanto por questões econômicas quanto de segurança, com o atual arcabouço jurídico, o Brasil acaba por perder oportunidades de receber profissionais qualificados muitos dos quais especializados em setores que a mão de obra nacional não supre essenciais para o avanço da economia brasileira; bem como de contribuir para a garantia de que os seus cidadãos no exterior sejam tratados de forma digna. Quanto às migrações de natureza não-econômica, o anacronismo brasileiro apresenta-se menos intenso, devido principalmente ao fato de que estes fluxos já não são, na prática,

20 Brasil e o Regime Internacional de Proteção aos Trabalhadores Migrantes administrados segundo o Estatuto do Estrangeiro (o que prova, mais uma vez, sua desatualização), mas sim por outros instrumentos de menor abrangência, porém com maior eficácia, a citar a Lei 9.474/1997, relativa a situação dos refugiados, considerada exemplar pelo ACNUR (Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados), autoridade internacional na questão (ACNUR, 2013). Desta forma, é possível identificar as dificuldades do Brasil em lidar com tal tema, mesmo em âmbito doméstico, essencialmente pela ausência de grupos de interesse domésticos com possibilidade de advogar em favor da adesão ao regime, inclusive pela falta de know-how na temática, demonstrada na falência de vários projetos de renovação do Estatuto do Estrangeiro, mas também proveniente de certa leniência com o tema, constituindo uma falta de incentivo à discussão do mesmo. Logo, o tema acaba por não constituir prioridade na formulação da política externa brasileira, que direciona seus esforços à consecução de acordos bilaterais e regionais a exemplo daquele no âmbito do MERCOSUL na temática. Essa manutenção das discussões acerca das migrações laborais como marginais tem explicações tanto na atitude dos governos quando do momento do Regime Militar, a adoção de políticas restritivas, calcadas na Doutrina de Segurança Nacional; quando da redemocratização, foco em outras questões, que incluem a mobilidade de recursos financeiros, bens e serviços, mas não de pessoas ; quanto na ausência de demandas no seio da população que, no regime democrático, poderia vir a ter influência sobre o posicionamento externo e a adoção de mudanças internas do Estado. Um maior grau de compliance do Brasil frente ao regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes estaria, desta forma, de acordo com o padrão de posicionamento proativo buscado em diversas agendas das Relações Internacionais, inclusive na própria agenda dos Direitos Humanos. Atingir-se-ia, desta maneira, a confluência do posicionamento retórico com a prática, visto que a agenda política brasileira tem, nas últimas décadas, dado atenção especial aos grupos humanos em situação de vulnerabilidade, tanto por conta de questões morais cuja importância para as Relações Internacionais tem ascendido desde a proposta teórica da Escola Inglesa quanto por razões estratégicas, já que a interpenetração das agendas da política internacional faz com que o avanço na postura em relação a um tema possa dar ao país uma maior capacidade de influência em outras agendas. O maior engajamento e comprometimento com as políticas internacionais de defesa dos migrantes laborais, portanto, representaria as condições que o país oferece ao desenvolvimento econômico e social de seus habitantes e não-habitantes, além de tornar o país capaz de lidar concretamente com suas novas características, novos fluxos e problemas deles decorrentes. 8 CONSIDERAÇÕES FINAIS Tendo em vista o conteúdo apresentado e o objetivo de identificar as razões que conformam o baixo grau de compliance do Brasil com o regime internacional de proteção aos trabalhadores migrantes, identificou-se que este posicionamento brasileiro advém de causas plurais, tanto no nível sistêmico

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