PROCESSO ADMINISTRATIVO

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1 Ministério da Justiça Conselho Administrativo de Defesa Econômica CADE PROCESSO ADMINISTRATIVO nº / Representante: Ministério Público do Estado de Pernambuco. Representada: Cooperativa dos Médicos Anestesiologistas de Pernambuco COOPANEST/PE Advogados: Relator: Carlos Alberto Aquino Oliveira, Rodrigo Moraes de Oliveira, Glória Maria Pontual de Moraes Oliveira Conselheiro Ricardo Villas Bôas Cueva RELATÓRIO 1. DOS FATOS Versa o presente Processo Administrativo acerca de representação instaurada pelo Ministério Público do Estado de Pernambuco, em 25 de outubro de 2004, em desfavor da Cooperativa dos Médicos Anestesiologistas de Pernambuco (COOPANEST/PE), para apurar eventuais condutas anticompetitivas passíveis de enquadramento nos incisos, I, II e IV do art. 20 c/c II, X, XXIV do art. 21 da Lei 8.884/94. Segundo o representante, as Promotorias de Defesa do Consumidor e Promoção e Defesa da Saúde instauraram Inquérito Civil com base em informação veiculada pela COOPANEST/PE, nos jornais de maior circulação no Estado de Pernambuco, sobre o seu descredenciamento da maior parte dos planos de saúde que atuam naquele Estado. Informou o Representante que no dia 12 de abril de 2004 algumas especialidades médicas adotaram a postura de atender aos usuários das seguradoras de planos de saúde por meio de pagamento para posterior reembolso. A COOPANEST/PE, que integrava o chamado Movimento pela Dignidade Médica, diante da recusa das empresas seguradoras em implementar a Classificação Brasileira Hierarquizada de Procedimentos Médicos - CBHPM, objeto da reivindicação do movimento, informou o seu descredenciamento perante todas as seguradoras (Sul América, Bradesco Saúde, Unibanco e AGF). Em razão do Movimento pela Dignidade Médica foi editada a Lei Estadual n.º , de 19 de abril de 2004, que estabelece critérios para a edição de lista referencial de honorários médicos, com base na CBHPM, no âmbito do Estado de Pernambuco. A referida lei, em seu art.2º, 2º, dispõe sobre a criação de uma Câmara Arbitral, caso não haja consenso entre as partes, para definir os valores da lista. Registre-se que a referida lei é objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 3.207, promovida pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro CONSIF.

2 A Representante informou que, após a decisão da Câmara Arbitral, o Sindicato dos Médicos fez publicar, em 15/09/2004, nota nos jornais informando a normalização dos serviços prestados por meio das seguradoras de planos de saúde. Entretanto, os médicos anestesiologistas resolveram, isoladamente, permanecer o atendimento aos usuários por meio de pagamento prévio, para posterior reembolso, sob a alegação de que estão descredenciados das seguradoras, sendo assim não teriam garantias de que essas empresas efetivamente adotariam a CBHPM. Registre-se que a Presidente da COOPANEST-PE, dra. Maria Célia Ferreira da Costa, declarou, em audiência realizada no decorrer do Inquérito Civil que: A COOPANEST/PE congrega cerca de 99% (noventa e nove por cento) dos anestesistas na cidade do Recife e no Estado congrega cerca de 70% (setenta por cento) fl. 19. De acordo com o Representante todos os contratos relativos aos serviços de anestesia, na cidade de Recife, são firmados por meio da COOPANEST/PE: Incluem-se ai os contratos firmados como as seguradoras, operadoras, planos de saúde que atendem aos servidores estaduais e federais, contratos com o próprio poder público e serviços particulares (fl.13). Alegou que os anestesistas cooperados possuem todas as condições para manipular o mercado de saúde deste segmento, uma vez que atuam como fornecedores exclusivos dos serviços médicos na especialidade, possuindo, portanto, posição dominante no mercado Aduziu que a COOPANEST/PE aproveita-se da condição de detentora do controle de serviços de anestesia, cuja natureza é essencial para a realização de qualquer procedimento cirúrgico, e pratica abusos contra o consumidor ao violar a função social do contrato, uma vez que a cooperativa é a única que se beneficia como o monopólio dos serviços: (...) a Cooperativa apenas transfere integralmente ao consumidor usuário das seguradoras o encargo do custo dos serviços cujos preços estão sendo estabelecidos por ela de forma abusiva e dominante. Nesse sentido, consta da audiência referida que antes da deflagração do Movimento pela Dignidade Médica, as seguradoras pagavam a cooperativa por uma anestesia em parto cesariana o valor de R$ 420,00 (quatrocentos e vinte reais) e após o movimento a Cooperativa passou a cobrar o valor de R$ 748,00 pelo mesmo procedimento. Está patenteado o prejuízo imposto aos consumidores, uma vez que as seguradoras não reajustaram o valor dos reembolsos e os índices oficiais de inflação mesmo aqueles atrelados ao dólar não correspondem à majoração imposta pela representada aos consumidores (fl.07). Acompanharam a Representação diversos documentos, dentre os quais destaca-se: (i) Cópia de publicação no jornal Diário de Pernambuco, de 01 de agosto de 2004, de comunicado à população divulgado pela COOPANEST/PE (fls.17); (ii) Termo de Declarações prestadas pela Presidente da COOPANEST-PE ao Ministério Público do Estado de Pernambuco (fls.18/22); (iii) Comunicado de descredenciamento de planos de saúde publicado em jornal em 02 de maio de 2004 (fls.23); (iv) Cópia de comunicado aos médicos e à sociedade divulgados pelo Conselho Regional de Medicina de Pernambuco, Sindicato dos Médicos de Pernambuco, 2

3 Sociedade de Medicina de Pernambuco e Federação das Cooperativas de Especialidades Médicas (fls.24/27); (v) Notificação enviada pelo Conselho Regional de Medicina de Pernambuco (fls.25/26); (vi) Cópias de matérias jornalísticas (fls.28/31); (vii) Termo de declaração de usuária de plano de saúde (fl.32); (viii) Resposta dos hospitais do Recife aos ofícios encaminhados pela Representante (fls.33/41); (ix) Cópia da Ata de Assembléia Geral Ordinária de 12 de março de 2004 (fls.42/47); (x) Cópia de Estatuto Social da COOPANEST/PE (fls.48/68). 2. DA INSTAURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO Em 25 de outubro de 2004, decidiu o Secretário de Direito Econômico pela instauração de Processo Administrativo, com base em Nota Técnica do Departamento de Proteção e Defesa Econômica DPDE da SDE, juntado aos autos às fls.71/81, que opinou pela suficiência de indícios de infração à ordem econômica, passível de enquadramento no art. 20, incisos I, II e IV c/c art.21, inciso II, X, XXIV da Lei nº 8884/94. O despacho de instauração foi publicado na Seção 1 do DOU de 27 de outubro de 2004 (fl.84). 3. DA DEFESA A defesa da Representada, constante nos autos às fls 88/137, foi protocolada na SDE/MJ em 22 de novembro de Nessa peça, a representada ateve-se às matérias de mérito e basicamente alegou que: a) Aderiu ao Movimento pela Dignidade Médica em virtude da defasagem dos valores dos honorários médicos mantidos com as instituições particulares de seguros e planos de saúde; b) O objetivo precípuo do referido movimento era alcançar uma remuneração condigna aos honorários médicos, com a conseqüente adoção da tabela constante da Classificação Brasileira Hierarquizada de Procedimentos Médicos - CBHPM, recomendada pelo próprio Estado de Pernambuco, por meio da Lei n.º /2004, de 19 de abril de 2004 (fls.69); c) O relacionamento entre a COOPANEST/PE e as entidades privadas de seguros e planos de saúde encontra-se na seara privada, não cabendo, assim, intervenção do Ministério Público; d) A Representada não pode adotar a decisão da Câmara Arbitral, criada pela Lei Estadual n.º /2004, pois houve um rompimento contratual entre as 3

4 Seguradoras e a COOPANEST/PE, uma vez que as seguradoras permaneciam inflexíveis à adoção da tabela. As demais especialidades médicas haviam tãosomente suspendido o atendimento por guias, o que lhes propicio retornarem ao atendimento normal logo após a decisão da Câmara Arbitral; e) A COOPANEST/PE a demonstrar sua boa-fé e em virtude da decisão da Câmara Arbitral, que recomendou a adoção da CBHPM, enviou cartas aos planos e seguros de saúde com os quais não mantinha contratos vigentes, com o intuito de saber do seu interesse na renovação de tais contratos, contudo não obteve resposta. f) Os preços praticados pela Representada encontram-se em consonância com a Lei Estadual n.º /2004; g) O atendimento aos usuários de planos e seguros de saúde com os quais não possuem Contratos ou Convênios de Prestação de Serviços vigentes, por meio de reembolso, não significa exercício de posição abusiva pela COOPANEST/PE. A Representada ressaltou que esse procedimento tem encontrado guarida no próprio seio do judiciário, a exemplo do que se depreende das sentenças anexas, (docs. n.º 08 a 11) onde a responsabilidade pelo competente atendimento é dos planos e seguros de saúde, que inclusive reconhece tal assertiva quando procede acordo na Justiça promovida por seus usuários (doc.12) (grifo no original - fl.94); h) Carece de fundamentos a alegação da detenção, pela Representada, de 99% do número de anestesiologistas na cidade do Recife e 70% no Estado, haja vista existir um número que desconhece de anestesistas que não são filiados à cooperativa e por existir uma Cooperativa em atuação na cidade de Caruaru, denominada Cooperativa dos Médicos Anestesistas do Agreste; i) Os médicos anestesiologistas formaram há mais de 25 anos a cooperativa visando enfrentar o poderio das empresas operadoras de planos e seguros de saúde; j) Finalmente, alega que não usou de prática abusiva nem de meios coercitivos, para obter o reajuste nos contratos, mas que apenas restringiu-se a se utilizar de um direito de romper os contratos com aquelas instituições privadas que não aceitaram nenhum tipo de reajuste. Isso posto, a representada requereu o arquivamento do processo. 4. DA INSTRUÇÃO Visando à instrução do feito, a SDE remeteu ofícios para diversas empresas e entidades, cujas respostas, resumidamente são apresentadas abaixo: Medial Saúde, Unibanco AIG, Sul América, Golden Cross e SEMEPE (Serviço Médico de Pernambuco), FENASEG (Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalização) afirmam que a única maneira de contratar médicos anestesiologistas no estado de Pernambuco é através das cooperativas; 4

5 A Unidas informa que 97% das despesas com anestesistas em Pernambuco são com a COOPANEST/PE; Todas as empresas informam que receberam ofícios da COOPANEST/PE visando renegociar contratos com base na CBHPM, sob pena de suspensão dos atendimentos; A Medial Saúde acertou reajuste de contrato com aumento de 11,75% para os honorários dos anestesistas calculados de acordo com a tabela AMB 92; Unidas e SEMEPE renovaram contratos com base na CBHPM; Unibanco AIG e Sul América declaram que tiveram aumentos expressivos na quantidade de pagamentos através de reembolso, enquanto a Golden Cross suspendeu a prestação de serviços, em função do impasse com a COOPANEST/PE; A FENASEG acrescenta que antes da CBHPM os valores eram negociados livremente entre médicos e seguradoras, com o uso da tabela AMB 92 ou tabelas elaboradas conjuntamente entre seguradoras e anestesiologistas. 5. DAS ALEGAÇÕES FINAIS A SDE/MJ verificando que a Representada argüiu apenas matérias de mérito em sua defesa, no intuito de sanear o feito, intimou a Representada para que especificasse provas a serem produzidas no processo (fl.524/525), o qual restou sem qualquer manifestação da COOPANEST/PE. Encerrada a fase de instrução, a Representada foi notificada para que apresentasse suas alegações finais, às fls. 559, tendo, no entanto, deixado transcorrer o prazo sem se manifestar. 6. DOS PARECERES Em seu parecer final de fls 561/596, a SDE/MJ estabeleceu como mercado relevante o da prestação de serviços médicos na área de Anestesia. Do ponto de vista geográfico, limitou-o ao Estado de Pernambuco, por ser a área de atuação da cooperativa representada. Salienta a SDE que constam nos autos elementos que permitem concluir que a COOPANEST/PE além de impor a seus filiados a adoção da CBHPM em todos os contratos de prestação de serviços firmados impõe, também, variáveis comerciais fora dos padrões razoáveis, e adiciona ao valor da CBHPM um percentual correspondente à taxa de administração dos contratos celebrados, variável de 3 a 15%. Entendeu a SDE que a expedição da lei estadual n.º /2004 que outorga ao Conselho Regional de Medicina de Pernambuco a competência para a edição de lista referencial 5

6 de honorários e serviços para os procedimentos médicos, a ser adotada pelos médicos e operadoras de planos de saúde no Estado, não afasta a aplicabilidade da lei antitruste e tampouco a atuação dos órgãos de defesa da concorrência. Por fim, a SDE/MJ conclui que há expressiva participação de mercado e poder de coerção interna da COOPANEST/PE para garantir a uniformidade de suas decisões, e que inexistem condições de mercado favoráveis ao ingresso de novos entrantes, bem como há falta de incentivos para a prestação de serviços em caráter autônomo. Assim, com base em tais argumentos e ainda em precedentes deste Conselho, opina a SDE pela condenação da Representada por prática anticompetitiva. A Procuradoria do CADE, em nota técnica ProCADE n.º 33/2006 (fl.601/604) entendeu que há nos autos indícios que demonstram a adoção da conduta pela Representada antes da edição da Lei n.º /04, conforme se observa pelo depoimento prestado pela Presidente da COOPANEST-PE ao Ministério Público de Pernambuco (fls.18/22) e pela ata de assembléia geral ordinária, realizada na referida entidade em 12/03/2004 (fls.42/68). Entretanto, sugeriu: a retomada da instrução do feito para que se solidifique ou não o entendimento de que a conduta de fato teve início antes da mencionada Lei estadual /04, cuja ausência, s.m.j, prejudica, neste momento, a manifestação deste órgão opinativo acerca da existência ou não de infração aos dispositivos da Lei 8.884/94. que o Plenário verifique a conveniência e oportunidade em solicitar ao representante do Ministério Público Federal neste Conselho para que adote as no sentido de propor Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei Estadual de n.º , de 19 de abril de 2004, por violar, em seus dispositivos, os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, mitigando, em seara privada, a possibilidade de concorrência entre prestadores de serviços de anestesiologia (fl.604). O Procurador-Geral do CADE (Despacho n.º 64/2006/PG/CADE) acolheu a nota técnica apresentada, no sentido de reabertura de instrução do feito, para apurar atos e fatos das Representadas anteriores à edição da lei estadual n.º /04 e acrescentou as seguintes observações: dos atos praticados sob a vigência da Lei Estadual-PE 12526/04, embora típicos (art.20 da Lei 8.884/94), (...) qualquer que seja a qualificação jurídica para a causa da exclusão da ilicitude ou punibilidade, o fato é que não parece adequado punir condutas amparadas por Lei Estadual que, embora materialmente inconstitucional, é formalmente válida.(fl.605). O Ministério Público Federal MPF manifestou-se através do Parecer MPF/CADE n.º 075/2006, fls , opinando, inicialmente, que a representada não pode justificar sua conduta com base na Lei Estadual n.º /04, pois há nos autos provas de que as suas condutas são anteriores ao decreto n.º , de 20 de maio de 2004, que a regulamenta. Em relação à conduta em si, o MPF entende que a COOPANEST/PE infringiu a lei antitruste brasileira, que ficou evidenciado nos autos o seu poder de mercado, dada a 6

7 indispensabilidade dos serviços de anestesiologia para as intervenções cirúrgicas, o elevado número de filiados à representada e a centralização que esta detém sobre os contratos firmados com as empresas de saúde. Aduz o MPF que a conduta da representada demonstra que esta lançou mão de seu poder de mercado para uniformizar os preços dos serviços de anestesiologia no estado de Pernambuco, impondo de forma unilateral os valores da CBHPM, acrescentando, ainda, que existem indícios de que a representada exerce poder coercitivo sobre os médicos filiados Concorda o MPF com as posições da SDE/MJ e ProCADE que alegam a inconstitucionalidade da Lei Estadual n.º /PE, entendendo plausível que o CADE venha deliberar, caso assim entenda, sobre a formulação de representação por inconstitucionalidade da referida lei. Conclui o MPF, opinando pela condenação da representada. 7. DILIGÊNCIAS COMPLEMENTARES No intuito firmar minha convicção encaminhei Ofícios solicitando informações para as seguintes entidades: COOPANEST/PE, Conselho Regional de Medicina de Pernambuco - CREMEPE, Ministério Público do Estado de Pernambuco, Sociedade de Anestesiologia do Estado de Pernambuco SAEPE e para a Associação de Defesa dos Usuários de Seguros, Planos e Sistemas de Saúde ADUSEPS. Às fls. 618/619 consta resposta do Conselho Regional de Medicina informando que possui 30 (trinta) médicos devidamente qualificados na especialidade anestesiologia. Às fls.620/622 o Ministério Público do Estado de Pernambuco informou que a representação não questiona diretamente à adoção da CBHPM, mas somente as práticas abusivas utilizadas para sua obtenção. Aduziu, também, que: a Lei Estadual n.º de 19 de abril de 2004 (doc.de fls4/10) a qual estabelece critérios para a edição de lista referencial de honorários médicos no âmbito do Estado de Pernambuco, foi regulamentada pelo Decreto n.º26.746, de 20 de maio de 2004 que revogou o Decreto de 27 de abril de (fl.621) (grifei). Assim, conforme se observa às fls.11 dos autos, a Cooperativa antecipou-se às determinações legais, pois em 2 de maio de 2004, veiculou nos jornais de grande circulação no Estado de Pernambuco nota afirmando que em 10 de maio se encerrariam os prazos com a COOPANEST/PE. A resposta da COOPANEST/PE consta nas fls. 640/643. A cooperativa informa que: a) a adoção da CBHPM surgiu da sua adesão ao Movimento pela Dignidade Médica, no ano de 2003, e que a cobrança da mesma deu-se a partir de 12 de abril de 2004, quando os prazos para renegociação de contratos começaram a se esgotar; 7

8 b) A cooperativa não tem recursos para promover a todos os cooperados o aprimoramento profissional, desenvolve ações em parceria com a Sociedade de Anestesiologia do Estado de Pernambuco - SAEPE; c) Não possui consultórios, ambulatórios ou centros de pesquisa, somente instalações administrativas; d) Não tem conhecimento da existência de concorrentes; e) A cooperativa cobra taxa de administração na maioria dos contratos. A SAEPE informa que possui 444 médicos anestesiologistas associados e que não possui nenhuma relação econômica ou institucional com a COOPANEST/PE nem com a cooperativa sediada na cidade de Caruaru, a Coopagreste. A ADUSEPS informa que nunca impetrou medida judicial cujo objeto fosse a prestação ou recusa de prestação de serviços de anestesia, porém, ingressou na justiça com várias ações relativas à diferença entre os valores pagos por usuários e os valores reembolsados por operadoras de planos e seguros de saúde, referentes a serviços médicos de anestesia. É o relatório. Brasília, 06 de fevereiro de 2007 RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA Conselheiro 8

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