Relatório. Grupo de Trabalho para a Revisão do. Sistema de Seguros Agrícolas

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1 Relatório Grupo de Trabalho para a Revisão do Sistema de Seguros Agrícolas

2 Constituição do Grupo de Trabalho: Manuela Azevedo e Silva, do Gabinete de Planeamento e Políticas, com a função de coordenadora; Maria de S. Luis Centeno, em representação do Gabinete de Planeamento e Políticas; Fernando Mano, em representação do Gabinete do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas; Paulo Corado e Nuno Russo, em representação do Gabinete do Secretário de Estado das Florestas e Desenvolvimento Rural; Pedro Ribeiro, em representação do Gabinete do Secretário de Estado das Pescas e Agricultura; Joaquim Castelão Rodrigues, em representação das Direcções Regionais de Agricultura e Pescas; Teresa Pedro, em representação da Direcção Geral das Pescas e Aquicultura; Manuel Rebelo, em representação da Autoridade Florestal Nacional; Luís Brás Marques, em representação da Direcção Geral de Veterinária; Hélder Bicho e António Moura Rodrigues, em representação do Instituto Financeiro de Apoio à Agricultura e Pescas, IP. Miguel Guimarães e Paulo Barbosa Baptista em representação da Associação Portuguesa de Seguradores Aldina Baptista Fernandes, CONFAGRI Ricardo Garcia, Tiago Mateus e David Pereira, em representação do Instituto de Seguros de Portugal Jorge Azevedo, Confederação dos Agricultores de Portugal Outros Colaboradores: Adelina Maria Costa Ramos Santos, Associação Portuguesa de Seguros Ana Meyer, Gabinete do Secretário de Estado das Florestas e Desenvolvimento Rural Anabela Piçarra, Confederação dos Agricultores de Portugal António Martins Barreira, Associação Portuguesa de Seguros Cláudio Heitor, CONFAGRI Cristina Borges, Direcção Geral de Planeamento e Agricultura Domingos Godinho, CONFAGRI Fernando Gonçalves, Comissão Alargada dos Aquicultores de Portugal Francisco Abreu, Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Norte Helena Sofia Horta, Associação Portuguesa de Seguros João Soveral, Confederação dos Agricultores de Portugal Pedro Monteiro, Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Algarve Rogério Martinho, CONFAGRI Susana Barradas, Gabinete de Planeamento e Políticas

3 O resultado da nossa própria experiência deve ser o ponto de partida para uma progressiva melhoria dos sistemas de seguros. A introdução dos seguros exige um trabalho contínuo. Fernando Burgaz, Director da ENESA

4 ÍNDICE Sumário Executivo 3 I. Introdução 15 II. Enquadramento económico 19 II.1 Sector agrícola e pecuário 19 II.2 Sector florestal 23 II.3 Sector da pesca 24 II.4 Considerações finais 26 III. Orientações relativas à implementação de seguros 27 III.1 Aspectos a considerar na gestão de seguros agrícolas 27 III.2. Aspectos a considerar na bonificação de seguros agrícolas 30 III.3. Metodologia a ser prosseguida na contratação de estudos estatísticos e actuariais 31 III.4. Enquadramento regulamentar 36 III.5. Aspectos a considerar na Comunicação/notificação à Comissão Europeia dos Auxílios de Estado para subsídio dos prémios de seguros 40 IV. Gestão do sistema 42 IV.1 O actual sistema 42 IV.2 Diagnóstico 43 IV.3 Propostas de acção 44 V. Diagnóstico do SIPAC 54 V.1 O seguro de colheitas 55 V.1.1 O mercado segurador 55 V.1.2 Diagnóstico 56 V.1.3 Propostas de acção seguro de colheitas 67 V.2 Compensação de sinistralidade 75 V.3 Fundo de Calamidades 77 VI. Alargamento do seguro a outros sectores 80 VI.1 Seguro florestal 80

5 VI.1.1 Enquadramento geral VI.1.2 Aspectos a considerar / esboço de legislação VI.1.3 Conclusões / recomendações VI.2 Seguro pecuária 106 VI.3 Seguro aquicultura 118 VII. Conclusões 130 VIII. ANEXOS 137 ANEXO 1 Despacho nº2842/ ANEXO 2 Sistema de bonificação do seguro de colheitas 139 ANEXO 3 Decreto-lei seguro aquicultura 140 ANEXO 4 Despacho - seguro aquicultura 147 ANEXO 5 Instrumentos de gestão do risco presente e futuro 164 ANEXO 6 Política Comum das Pescas 186

6 Sumário Executivo A actividade primária tem decorrido nos últimos anos num contexto económico adverso. O aumento substancial dos preços dos consumos intermédios face aos preços implícitos na produção, traduziram-se em perda do rendimento gerado pela actividade, com consequências ao nível do poder aquisitivo dos agricultores, na diminuição do volume de trabalho e do número de explorações. O reconhecimento generalizado da importância crescente da exposição do sector ao risco, são, entre outros, factores desencentivadores do investimento. Uma maior viabilidade do sector passará em parte, por uma gestão mais eficaz do risco, nomeadamente através da sua integração na gestão e em alterações de conduta dos agentes económicos intervenientes. O seguro mostra-se um instrumento eficaz de gestão do risco, pela possibilidade de contribuir para a manutenção dos rendimentos dos agricultores e produtores, e assim evitar o abandono da actividade. A intervenção do Estado na implementação e gestão do sistema de seguros procura garantir a sua eficácia e eficiência, bem como a equidade da sua aplicação, pretendendo, por um lado, dar resposta às necessidades específicas do sector primário e por outro, possibilitar o funcionamento do mercado segurador, revelando-se fulcral na sustentabilidade do sistema actual. Uma vez que os riscos cobertos conduziriam, sem apoio, à impossibilidade do mercado segurador funcionar, dados os elevadíssimos prémios que seriam colocados no mercado, o Estado bonifica os prémios dos seguros, sendo uma forma de incentivar os agricultores a segurarem as suas produções, minimizando/partilhando, desta forma os riscos a que o sector está sujeito. O sistema de seguros agrícolas implementado através do Sistema Integrado de Protecção contra Aleatoriedades Climáticas (SIPAC), tem vindo a sofrer uma progressiva erosão em termos de aderentes, com origem em grande parte, na inércia e na falta de flexibilidade, capacidade de adaptação e consequentemente, de resposta à evolução do sector e da envolvente geral em que este se posiciona. Essa inércia tem-se revelado quer ao nível da capacidade de resposta na resolução de problemas técnicos e operacionais do sistema, quer ao nível do processo de aperfeiçoamento contínuo a que deveria estar sujeito. As funções técnicas atribuídas aos diferentes organismos na legislação em vigor não foram desenvolvidas nem dinamizadas, em grande parte, por falta de recursos técnicos disponíveis e em parte, por falta de orientação estratégica, encontrando-se desajustadas, sobretudo as que se prendem com a gestão estratégica e técnica do sistema. 3

7 Do diagnóstico efectuado salientam-se como pontos fortes o modelo, que se considerou conceptualmente adequado, a existência de experiência, de dados históricos, de sistema informático e de informação relevante nos diferentes organismos do Estado. Como principais pontos fracos, salienta-se a gestão estratégica pouco activa e sem autonomia, resultante de escassos meios técnicos sem dedicação exclusiva, um complexo sistema de transferência de informação, que tem contribuído para atrasos, quer no pagamento às seguradoras, quer na obtenção de informação relevante para o contínuo aperfeiçoamento do seguro que responda às necessidades do sector e um escasso protagonismo das organizações de produtores e seguradoras na gestão técnica do sistema. Identificaram-se assim, como factores críticos de sucesso do actual Sistema Integrado de Protecção contra as Aleatoriedades Climáticas, a dinamização da gestão do sistema e a revisão técnica do seguro de colheitas, envolvendo uma parceria com os produtores e as sua organizações, o sector segurador e o Estado. Dinamização da gestão, acompanhamento e avaliação em parceria O diagnóstico efectuado mostrou a necessidade de dispor de um sistema com capacidade de gestão estratégica, que seja capaz de dinamizar a intervenção dos vários stakeholders e de promover a actualização contínua que o sistema exige. Neste sentido considera-se fundamental: A existência de uma estrutura de gestão, em dedicação exclusiva, que assegure, a gestão operacional e estratégica do sistema; a elaboração dos estudos necessários actuariais e estatísticos, nomeadamente dos riscos, viabilidade de novos produtos; a elaboração de indicadores de gestão e do plano anual de seguros. Para o cumprimento deste desígnio, apresentam-se duas propostas alternativas de implementação desta estrutura: A - Criação de uma Comissão de Gestão independente e autónoma, cujo modelo poderia ser muito idêntico ao do Comité Executivo da Comissão para as Alterações Climáticas (CAC), criado pela RCM 33/2006 de 24/03. A estrutura contemplaria um Presidente da Comissão, designado pelo MADRP, com exercício de funções em regime de exclusividade, um corpo técnico / administrativo com um máximo de 6 pessoas. Os restantes membros da Comissão de Gestão seriam designados por inerência de funções (não remunerados) de entre os membros da Administração Pública. O apoio logístico e a administração financeira do 4

8 sistema seriam assegurados pelo IFAP, nos termos a definir através de contrato homologado pelo MADRP, sendo os custos suportados por receitas do próprio sistema. B Aperfeiçoar o modelo de gestão previsto no decreto-lei n.º 20/96, de 19 de Março de 1996, introduzindo melhorias ao nível do alargamento do âmbito de actuação da Comissão Consultiva e a criação de um Departamento no IFAP com valências no âmbito da concepção de novos produtos, da gestão e do acompanhamento do sistema, dotado de um corpo técnico especializado nas áreas dos seguros. Em ambos os casos, propõe-se a criação de uma estrutura técnica de apoio à gestão dotada de um corpo especializado. Ainda no domínio da gestão e no sentido de agilizar a obtenção de informação fidedigna e atempada, de forma a poder efectuar os pagamentos às seguradoras e obter dados fundamentais para a gestão, propõe-se a melhoria do actual sistema de transferência de informação, entre o IFAP e as seguradoras. Sugere-se que numa fase prévia à contratação seja validado pelo IFAP um conjunto de informação (nomeadamente NIF, números de IFAP, parcelários). Esta validação ocorreria logo após a recepção das propostas de seguro e dos ficheiros de adesão aos seguros colectivos, ficando a aceitação definitiva dos seguros condicionada ao resultado dessa validação na fase posterior. Sendo o SIPAC um sistema de gestão do risco público-privado, é essencial a participação dos agricultores e das seguradoras, juntamente com as instituições da Administração Pública, nos processos de desenho e aplicação dos instrumentos de gestão do risco, sendo a parceria a chave para o sucesso do sistema. Para tal, considera-se fundamental a dinamização da Comissão Consultiva, assegurando uma participação mais activa e regular dos seus membros, com competências alargadas, nomeadamente na proposta e acompanhamento de estudos de novos instrumentos e adaptação dos existentes, das tarifas, do sistema de subvenções, do resseguro e do fundo de calamidades, de avaliação do Plano Anual de Seguros, de participação na elaboração das condições técnicas específicas; participação na elaboração das regras de peritagens e criação de mecanismos de acompanhamento e controlo que assegurem a arbitragem no caso de desentendimento entre as partes, segurados e seguradoras. Para além disso, uma vez que se pretende o alargamento dos seguros a outros sectores e a promoção da parceria, propõe-se o alargamento da estrutura da Comissão Consultiva, aos seguintes organismos da Administração Pública: Direcção Geral de Veterinária, Direcção Geral 5

9 das Pescas e da Aquicultura, Autoridade Florestal Nacional, o Gabinete de Planeamento e Política, as Direcções Regionais de Agricultura e Pescas e se necessário outras entidades. Consideram-se ainda outras acções no sentido da melhoria da gestão estratégica, nomeadamente, a formalização de circuitos de informação entre os organismos da Administração Pública (AP) e a entidade gestora, a existência de um plano de formação e informação e a Criação de um Plano Anual de Seguros, pela exigência de uma actualização permanente e atempada, com uma sistematização e identificação clara dos produtos disponíveis, servindo de apoio à divulgação que se pretende alargada. Revisão técnica do SIPAC O diagnóstico realizado à vertente técnica do SIPAC, nomeadamente na sua componente seguro de colheitas, revela como principais pontos fortes para além da experiência, conhecimento e da existência de dados históricos que permitem a realização de estudos, a sua relativa abrangência (culturas e riscos), a existência de seguradoras no sistema e o apoio do Estado (bonificações aos prémios dos seguros e compensação da sinistralidade). Como pontos fracos, o atraso já referido na obtenção de informação (em média 3 anos), o desajuste das taxas de referência e da zonagem do risco/cultura/região, a erosão do sistema e concentração dos seguros nas zonas de mais elevado risco bem como a concentração em poucas culturas (com a vinha a representar 50% do capital seguro e conjuntamente com os cereais e pomóideas, a representar 80% do capital seguro) e a necessidade de adaptação à legislação comunitária relativa aos Auxílios de Estado (também configura uma ameaça). Os resultados revelaram a progressiva erosão do seguro de colheitas, quer em termos de número de segurados (em 2006 os agricultores que contrataram seguro eram cerca de 40 mil, representando cerca de 40% do valor de 1999), quer em termos de capital seguro. Esta tendência ocorreu em todas as regiões de risco, mas de forma mais acentuada nas regiões de menor risco, do que resulta o aumento da representatividade da regiões de maior risco, com consequências futuras ao nível da viabilidade no sistema. Salienta-se, contudo, a clara tendência de agravamento do risco médio a partir de 2007, que poderá ser resultado do aumento da representatividade das zonas de maior risco (anti-selecção) e constituir uma ameaça à sustentabilidade do SIPAC, muito ancorada na intervenção pública. Tendo em conta as ameaças, nomeadamente as ajudas ex-post, sem obrigatoriedade de subscrição de seguro, o enquadramento sócio-económico do sector e a visão actual do seguro 6

10 como instrumento de transferência de rendimento por parte da produção, a crise económica generalizada, o relativo desinteresse pelo sistema por parte seguradoras e as oportunidades, das quais destacamos, o interesse do Estado e dos stakeholders de melhorarem o sistema, foram elaboradas propostas enquadradas num processo de revisão do SIPAC, de forma a garantir a sua viabilidade e inverter o processo de diminuição da adesão, que sendo um processo complexo e exigente, terá de ser concretizado em diferentes etapas. Uma primeira fase, abrange uma proposta que contempla o alargamento do SIPAC a outras culturas, com expressão a nível regional, passando a estar abrangidas: o agrião, o marmeleiro, o medronheiro, o sabugueiro e o tamarilho. É também apresentada uma proposta que contempla a revisão de tarifas, bonificações e requisitos técnicos, com possibilidade de ser implementada a partir da campanha de Salienta-se que no âmbito deste grupo de trabalho foi adjudicado pelo IFAP um estudo actuarial que se encontra em curso. Prevê-se terminar esta fase no último trimestre deste ano. Um dos pontos críticos identificados prende-se com a necessidade de actualizar os critérios de bonificação, tendo em conta a legislação comunitária em matéria dos Auxílios de Estado. Considera-se que a revisão dos critérios de bonificação deverá ter presente três princípios: i) atribuir as bonificações na medida do estritamente necessário para tornar o prémio de seguro atractivo para o agricultor, ou seja, haver razoabilidade económica no valor do seguro; ii) iii) discriminar de forma positiva os agricultores que adoptem práticas que contribuam para minimizar os riscos, que se mantenham no sistema de forma continuada e que contratem seguros de grupo (de modo a contrariar a anti-selecção); Servir de instrumento de política sectorial. Os resultados do estudo actuarial permitirão a criação de cenários, incluindo os níveis de bonificação, de forma que, contemplando as orientações comunitárias para os auxílios de Estado, seja escolhido o que melhor se adequa ao mix de objectivos pretendidos, dos produtores, do sector segurador e do Estado. Salienta-se a importância crucial desta questão, na medida em que a última notificação do SIPAC à Comissão Europeia decorreu em Tratando-se de um assunto polémico, quer no que diz respeito às actualizações necessárias, que vão introduzir alterações significativas ao actual esquema (em 2009 a taxa média de 7

11 bonificação era de 69%), quer aos critérios propostos, esta questão será novamente abordada após ao estudo actuarial, não podendo ser analisada de forma isolada. Tendo ainda em conta a legislação comunitária em matéria de Auxílios de Estado, importa promover a adequação da aplicação das acções relativas à reposição do potencial produtivo afectado por acontecimentos climáticos adversos dos programas de desenvolvimento rural, ao previsto no ponto 8 do artigo 11º do Reg. (CE) nº 1587/2006 sobre Auxílios relativos a perdas devidas a acontecimentos climáticos adversos, onde se refere que a partir de 1 de Janeiro de 2010, a compensação proporcionada deve ser reduzida de 50%, a menos que seja concedida a agricultores que tenham subscrito um seguro que cubra pelo menos 50% da sua produção anual média ou do rendimento anual médio resultante da produção e os riscos climáticos estatisticamente mais frequentes no Estado-Membro ou região em causa. Prevê-se a implementação destas alterações previstas na 1ª fase, a partir de Uma segunda fase, que terá início no final de 2010, contemplará o estudo de viabilidade para a inclusão de novas coberturas, a revisão das condições da compensação por excesso de sinistralidade e outros estudos, nomeadamente, revisão da zonagem (risco/ cultura /região). Quanto aos novos riscos, propõe-se que sejam analisados, a chuva persistente nas culturas de pomóideas, prunóideas, vinha, sabugueiro e olival; o escaldão na vinha e pomóideas; o vento forte nos citrinos, sabugueiro e nas estufas; a seca nas pastagens e o preço do tomate de indústria. Para o último caso, seleccionou-se, como estudo de caso, a cultura do tomate para indústria, como pioneira para se avaliar da possibilidade de implementar um seguro associado ao preço. A sua aplicação só terá lugar a partir de Alargamento a outros sectores Tendo em vista aumentar a abrangência do sistema de seguros a outros sectores, foi iniciada uma análise da viabilidade de alargamento de um sistema de seguros bonificado, aos sectores pecuário, florestal e da aquicultura. Dado tratarem-se de novos produtos para os quais não existe experiência a nível nacional, concluiu-se pela possibilidade de avançar a partir de 2011 com o seguro aquícola e necessidade de aprofundar os estudos para análise da viabilidade dos seguros nos outros dois sectores. 8

12 Todavia foi possível avançar nestes estudos, nomeadamente com a definição do tipo de riscos, coberturas e algumas especificações técnicas. Relativamente ao sub-sector florestal, a Lei de Bases da Política Florestal de 1996 institui, no seu artigo 20º, um sistema de seguros florestais, que deverá ser obrigatório, nomeadamente nas situações de arborização de áreas florestais que sejam objecto de financiamento público, prevendo que o mesmo seja gradualmente estendido a todas as arborizações. Este seguro destinar-se-ia a garantir os meios necessários à reposição da área florestada em caso de insucesso acidental ou de destruição do povoamento. A inexistência actual dum seguro florestal que possibilitaria a compensação dos proprietários aquando da ocorrência de sinistros, indemnizando-o pela perda económica e financeira deve-se em grande parte à imagem de altos riscos (reais e percebidos) de investimento e gestão que actualmente se associa ao sector florestal. No entanto, já existem disponíveis alguns seguros direccionados para a floresta, sendo apresentados alguns exemplos (Grupos Portucel Soporcel e Caixa Geral de Depósitos; UNAC União da Floresta Mediterrânica; CA Seguros Grupo Crédito Agrícola; Grupo Caixa Seguros). Estes não asseguraram directamente uma área florestal, mas sim alguns produtos florestais e agrícolas, nomeadamente arvoredo, colmeias, cortiça em pilha, cortiça na árvore, madeira cortada e lenha. Tendo em conta a natureza dos produtos e o tipo de riscos a segurar, foi elaborado um levantamento sobre a informação disponível relativa a risco de incêndio e risco fitossanitário, bem como dos mecanismos públicos e privados de mitigação do risco. Relativamente a informação sobre o risco, existem disponíveis as cartas de Risco de Incêndio Florestal ( ), que têm por objectivo apoiar o planeamento de medidas de prevenção aos fogos florestais, assim como a optimização dos recursos e infra-estruturas disponíveis para a defesa e combate aos fogos florestais. No que respeita à evolução da dispersão do Nemátodo do Pinheiro (NMP) desde 2008, encontra-se já elaborada uma cartografia preliminar, que estabelece cinco classes de risco. Trata-se de um primeiro mapa que necessita ainda da integração de um outro conjunto de variáveis, relativas à localização das unidades de processamento e transformação de coníferas e consequentemente das principais vias de circulação de material lenhoso e de outras variáveis relacionadas com o insecto-vector do NMP. Como Intrumentos / mecanismos minimizadores do risco de incêndio, destacam-se os Panos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF), o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra 9

13 Incêndios (PNDFCI), os Planos de Gestão Florestal (PGF) (aprovados 314 PGF, envolvendo uma área de cerca de ha), as Zonas de intervenção florestal (ZIF), (existem 36 ZIF abrangendo cerca de ha) e o corpo de Sapadores Florestais. Tendo em consideração o actual conhecimento sobre o risco e instrumentos de mitigação, propõe-se instituir um seguro integrado para as duas principais vertentes - perdas de produção e reposição do potencial produtivo, bonificado, a vigorar para as espécies florestais utilizáveis em Portugal de acordo com a legislação específica. Numa primeira fase foram definidos os riscos a cobrir (incêndio e riscos fitossanitários), a respectiva abrangência, em termos de espécies e de área. Consideraram-se como situações prioritárias para o estabelecimento de um seguro florestal, as áreas abrangidas por Zonas de Intervenção Florestal, as áreas detidas por associações de produtores florestais com PGF aprovados e as eventualmente certificadas ou em processo de certificação por referenciais que garantam a adopção de boas práticas e de uma gestão florestal sustentável. Também as áreas florestais detidas, por fundos financeiros, por produtores florestais individuais, desde que apresentem PGF s aprovados, garantindo desta forma a adopção de boas práticas e de uma gestão florestal sustentável. Foi também estabelecido o método de cálculo, do valor da produção, do valor seguro, que considerando que deve haver uma partilha de risco, corresponderá a 80% do valor da produção, bem como do método de determinação das indemnizações. Quanto às bonificações são propostas taxas de 40% e 50% para os seguros individuais e de grupo, respectivamente. Existindo uma bonificação do prémio por parte do Estado a um seguro de produção, propõe-se ser obrigação do segurado, uma vez accionada a indemnização, garantir a reposição do potencial produtivo, recorrendo eventualmente ao PRODER ou a produtos de seguro à rearborização existentes no mercado. Uma segunda fase, que se prevê ter início em Setembro do presente ano, de acordo com o cronograma indicativo, contemplará levantamento de dados históricos, zonagem actuarial do risco e compatibilização e a avaliação da viabilidade do seguro. No subsector pecuário, foram considerados prioritários nesta fase de lançamento, a bovinicultura (bovinos reprodutores de aptidão leite e de aptidão carne, recria e engorda de 10

14 vitelos/vitelas), a ovinicultura e caprinicultura (ovinos e caprinos reprodutores), a suinicultura (suínos reprodutores e engorda de leitões) e a avicultura (galinhas reprodutoras e poedeiras). Numa primeira fase dos trabalhos 1, definiram-se para além das espécies e especificações relativas a raças/aptidão e idades, os riscos a cobrir, doenças dos animais e acontecimentos fortuitos na exploração. Relativamente às doenças, consideraram-se as que fazem parte do plano nacional de erradicação e outras, que podem provocar taxas de mortalidade elevadas. No que concerne às primeiras, a proposta do GT consiste em cobrir os prejuízos económicos que ocorrem durante o vazio sanitário ou sequestro. Quanto às segundas referidas, contemplam também a morte ou abate compulsivo dos animais motivado por essas doenças, dando direito ao produtor de ser ressarcido do valor desses animais. No que diz respeito aos acontecimentos fortuitos na exploração estão previstos um conjunto de riscos que, na sua maioria, são comuns às diferentes espécies pecuárias, agrupados em coberturas base e complementares. A actual proposta contempla também a definição do valor seguro, sendo a valoração dos animais seguráveis obtida a partir dos valores de referência fixados anualmente pelos serviços competentes do MADRP, bem como o modo de cálculo do prémio, que incidirá sobre a totalidade do valor seguro e das indemnizações. A indemnização a receber pelo sinistro será obtida a partir do valor líquido do prejuízo (prejuízo indemnizável) aplicando-se um esquema de franquias, sobre a cobertura base (20%) e complementares (varia consoante o tipo de cobertura), considerando como indemnizáveis, os prejuízos superiores a 150 euros nos bovinos e 75 euros nas restantes espécies. Foram ainda definidas as condições da apólice, do contrato de seguro e as condições específicas do seguro por espécie pecuária. Quanto ao sistema de bonificação proposto prevê um nível de subvenção que pode variar entre um mínimo de 20%, quando um agricultor apenas contrata os riscos englobados na cobertura base e não adopta práticas que minimizem o risco, não se mantém no sistema pelo menos três anos consecutivos, nem participa num contrato de seguro colectivo e um máximo de 50%, que ocorre quando cumulativamente, um agricultor contrata as coberturas base e complementares e adopta práticas que minimizem o risco, mantém-se no sistema pelo menos três anos consecutivos e participa num contrato de seguro colectivo. 1 Foi apresentada uma proposta, pela produção, no sentido de vir a alargar o âmbito do seguro pecuário (nomeadamente espécies, tipo de exploração, riscos). 11

15 Concluída esta fase inicial do trabalho, segue-se a segunda fase que contempla, o cálculo actuarial, necessário para a determinação das tarifas de referência e a compensação de sinistralidade, a definição dos aspectos técnicos, quer ao nível da produção, quer da contratualização do seguro, a comunicação à Comissão Europeia, a proposta de legislação, bem como a sua divulgação. De acordo com o cronograma indicativo, prevê-se o términos destes trabalhos no segundo semestre do próximo ano. O subsector aquicultura nacional constitui uma importante alternativa às formas tradicionais de abastecimento de pescado (em 2008, a produção aquícola foi de toneladas). O reforço previsível desta actividade irá traduzir-se numa entrada no mercado de novas unidades, na diversificação para a produção de outras espécies mais competitivas e em acréscimos de produtividade. Considerando-se essencial a criação de um ambiente favorável ao investimento em novas unidades e reconversão ou expansão das existentes, propõe-se um seguro bonificado para a aquicultura, que permita criar condições para que as empresas deste subsector, em actividade ou que venham a constituir-se, possam desenvolver a sua actividade em condições de estabilidade, transferindo alguns dos riscos inerentes à produção para os seguradores. Para o subsector aquicultura, a proposta que se apresenta, engloba uma proposta de Decretolei, a actualizar em função das decisões a serem tomadas no domínio da gestão do SIPAC e uma proposta de Portaria. Tendo em conta o enquadramento do sector e as medidas de política de apoio sectorial (ver Anexo 6), foram definidos os vários riscos a cobrir pelo denominado Aquiseguro, que abrangerá os estabelecimentos devidamente licenciados, de piscicultura destinada à produção de peixe e a moluscicultura, ambas em águas salobras e marinhas, e em águas doces a piscicultura. Numa primeira fase dos trabalhos, foi definido, o âmbito, sendo as espécies abrangidas, no caso da piscicultura, a dourada, robalo, corvina, sargo, pregado e linguado e os riscos cobertos, nomeadamente os riscos gerais, a contaminação química e biológica, maré negra, temporais, impacto de barcos e objectos à deriva, doenças, avarias ou danos acidentais, mortalidade por proliferação de fitoplancton e macaréus, sendo alargados a alagamentos e enxurradas (no caso do regime intensivo e semi-intensivo de crescimento e engorda e unidades de reprodução), entre outros. Na moluscicultura, as espécies consideradas são o mexilhão, ostra, 12

16 vieira, amêijoa e berbigão e na piscicultura a produção de trutas, sendo os riscos gerais a cobrir idênticos. São ainda propostas as metodologias para cálculo do valor seguro (através duma previsão mensal da produção), das indemnizações (sobre o montante dos danos resultantes das perdas dos organismos vivos aquáticos que tenham origem em qualquer dos riscos abrangidos pela apólice), bem como os tipos e condições dos contratos, condições técnicas e requisitos necessários na contratação do seguro, para cada tipo de produção abrangida pelo seguro. Relativamente às bonificações, propõe-se uma taxa base de 40% e como critérios de diferenciação, a contratação colectiva com uma bonificação de 5%, nos contratos de seguros colectivos contratados por Associações de Produtores, desde que o número de aderentes represente no mínimo 50% do número de associados e uma majoração, de 5% para incentivo à permanência no sistema de seguros. Relativamente às tarifas de referência, propõe-se utilizarem-se como referência as tarifas por espécie e por modalidade utilizadas em Espanha. No entanto, a APS estabelecerá contactos com as resseguradoras internacionais, para efeitos de obtenção de informações adicionais relativas às tarifas do seguro e das condições de resseguro. O mesmo se prevê para as franquias, bem como para o sinistro mínimo indemnizável para cada risco, que se estabelecerão de acordo com o já referido modelo de seguro espanhol para a aquicultura, com as adaptações que forem consideradas necessárias e adequadas à realidade portuguesa. Os encargos com a bonificação dos prémios do seguro foram já inscritas no PIDDAC do Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, designadamente do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP. Sendo ainda necessário desenvolver e aprofundar aspectos técnicos, para uma definição mais completa e consensual do âmbito do AQUISEGURO, prevê-se numa 2ª fase, com início no próximo mês de Setembro e previsão de terminar no 2º semestre de 2011, o aprofundamento de aspectos técnicos, nomeadamente no que respeita a coberturas, exclusões, franquias, sinistro mínimo indemnizável e condições técnicas e requisitos necessários na contratação do seguro. Uma vez que não está previsto um mecanismo de compensação de sinistralidade e não há histórico de sinistralidade em Portugal, é necessário saber se existe cobertura disponível no mercado de resseguro internacional para os riscos propostos e solicitar apoio para a definição das tarifas. 13

17 A consulta aos resseguradores só poderá ser efectuada depois de concluídos os pontos acima referidos. Posteriormente, após conclusão das consultas em curso e da apresentação da proposta final, prevê-se que o seguro deverá ser comunicado à Comissão, por se tratar de um novo regime de auxílio envolvendo a produção primária, que se enquadra no regime regulamentar dos Auxílios de Estado 2. Relativamente às datas previstas de implementação das diferentes propostas, ressalva-se que as mesmas são indicativas, uma vez que podem implicar alterações informáticas nos sistemas das seguradoras que estão condicionados pelas respectivas políticas internas, podendo traduzir-se em prazos de execução bastante alargados. Por último, o Grupo considera prioritária a implementação do modelo de gestão proposto. No entanto, no sentido, de dar continuidade à dinâmica resultante do Grupo de trabalho, este propõe a sua continuidade até à implementação do novo modelo, uma vez que existem decisões pendentes dos estudos que decorrem e nas quais se devem envolver todos os intervenientes no sistema. 2 Regulamento (CE) n.º 1857/

18 I INTRODUÇÃO A gestão do risco no âmbito da actividade agrícola assume uma importância crescente face ao contexto da globalização, preocupações ambientais e alterações climáticas. Os seguros constituem um importante instrumento de gestão desse risco, proporcionando a partilha do risco do agricultor através de um instrumento de mercado. A dimensão do risco a que o sector está sujeito implica que muitas vezes o mercado não esteja em condições de oferecer produtos a preços acessíveis aos agricultores. É neste contexto que é importante a intervenção do Estado, através de mecanismos de apoio ao sistema de seguros, como é o caso das bonificações dos prémios ou de mecanismos de resseguro, que permita a viabilização de oferta de seguros aos agricultores. É neste âmbito que se integra o Sistema Integrado de Protecção Contra as Aleatoriedades Climáticas (SIPAC), criado em Portugal em A importância de ter um sistema de seguros ao dispor do sector primário, que cubra outras áreas que não exclusivamente a agricultura, está inclusive considerada em sede de Programa do Governo, a par de uma outra preocupação que se relaciona com a evolução menos positiva que o SIPAC tem tido num passado recente, nomeadamente a partir do ano Esta evolução tem merecido a atenção e preocupação da Administração Pública e dos vários intervenientes no sistema, nomeadamente da parte das organizações de agricultores e do sector segurador. É neste contexto que, através do Despacho n.º 2842/2010 de 4 de Fevereiro do Sr. Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas (Anexo 1), foi determinada a constituição de um Grupo de Trabalho (GT) com a missão de proceder ao estudo e à formulação de conclusões que servirão de base para a revisão do sistema de seguros agrícolas, com vista ao aumento da eficácia do sistema e da sua eficiência económica e financeira. É ainda referido no despacho, que a revisão do sistema de seguros visa tornar o actual sistema de seguros agrícolas mais eficaz e atractivo para os agricultores, de modo a inverter a tendência para uma adesão regressiva, bem como a necessidade de reduzir os elevados custos para o Estado, e ainda a necessidade de adaptação do sistema ao novo enquadramento comunitário aplicável. O GT foi ainda incumbido de analisar da possibilidade de alargamento do sistema de seguros aos domínios pecuário, florestal e da aquicultura, devendo apresentar o seu relatório final até Julho de

19 O GT foi constituído com representantes dos membros do Governo (Gabinetes do MADRP, SEFDR e SEPA), de organismos do MADRP (IFAP, GPP, DRAP, DGV, AFN, DGPA), das confederações de agricultores (CAP e CONFAGRI) e do sector segurador (Instituto de Seguros de Portugal e Associação Portuguesa de Seguradores). O GT procurou analisar as principais questões que se colocam à evolução do SIPAC, quer através do diagnóstico dos seus pontos fracos e ameaças, quer através da identificação dos principais pontos fortes e oportunidades. A análise efectuada permitiu identificar propostas de acção, quer de âmbito estratégico quer de âmbito operacional, com calendários de implementação distintos, de curto prazo e de médio/longo prazo. Sempre que possível foi elaborado um cronograma indicativo de implementação das diferentes tarefas. Desde logo foi efectuada uma análise da evolução do sector agrícola, florestal, pecuário e pescas (capítulo II), uma vez que a evolução do SIPAC não pode ser descontextualizada da evolução do próprio sector. Foram identificas um conjunto de orientações base a ter em conta na implementação de seguros (capítulo III), que devem servir de guião à melhoria dos actuais produtos disponíveis bem como à implementação de novos produtos. Considera-se que as orientações aqui estabelecidas são fundamentais, na medida em que o produto seguros é extremamente exigente em termos de informação de base, sua análise qualitativa e quantitativa e respectivos estudos de viabilidade e actuariais. Por seu lado, os critérios de bonificação também são factores fundamentais para a adesão ao sistema bem como instrumento de política sectorial, devendo ainda as bonificações ser devidamente enquadradas em matéria de auxílios de Estado. Uma das vertentes fundamentais de um sistema de seguros público privado assenta na sua capacidade de gestão estratégica, operacional e de parceria efectiva com os vários destinatários interessados, nomeadamente os produtores e suas organizações, o sector segurador e o Estado. É neste contexto que é efectuada a análise do sistema de gestão do SIPAC, sendo apresentadas propostas de alteração ao modelo de gestão (capítulo IV). A revisão técnica do SIPAC reveste-se de um dos maiores desafios apresentados ao GT pelas inúmeras variáveis onde se pode actuar (revisão de tarifas, de bonificações, de requisitos técnicos, de culturas abrangidas, de riscos cobertos,...) com vista a tornar o sistema mais eficiente, dentro de um quadro orçamental viável e em compatibilização com a legislação 16

20 comunitária. No capítulo V é efectuado o diagnóstico do SIPAC em termos de análise SWOT e apresentadas propostas de actuação. O capítulo VI trata uma primeira análise da possibilidade de alargamento do sistema de seguros bonificado aos sectores pecuário, florestal e da aquicultura. No capítulo VII são apresentadas as principais conclusões no âmbito do presente GT. De referir que, para facilitar e agilizar os trabalhos, optou-se pela constituição de subgrupos de trabalho para cada uma das seguintes áreas: Gestão SIPAC Seguros - colheitas Seguros - floresta Seguros - aquicultura Seguros - pecuária A Gestão do risco perspectivas pós-2013 De salientar ainda: a realização de uma reunião em Junho do GT com a Entidade Estatal de Seguros Agrários - ENESA, tendo contado com a participação de três elementos daquela instituição, nomeadamente o seu Director, Fernando Brugaz, a subdirectora, e responsável pela área dos estudos, bem com o adido da agricultura, da embaixada de Espanha. A reunião foi precedida da preparação de um documento reflectindo as principais preocupações dos membros do GT, envolvendo questões técnicas e de gestão. A reunião foi preciosa no sentido de se terem esclarecido muitas questões essencialmente técnicas, tendo sido fornecidos vários documentos que serviram de apoio à elaboração dos estudos que decorrem neste GT. Este tipo de colaboração no âmbito da formação especializada será uma das vias a explorar no futuro, no sentido de criar conhecimento para a futura equipa de gestão. A participação de membros do GT nos seguintes eventos, de âmbito nacional e internacional, relacionados com o tema dos seguros e da gestão de riscos: - Conferência Internacional - A Gestão de Riscos e Crises no Sector Agrícola,.realizada em Madrid nos dias 15 a 17 de Março de 2010, organizada pela Presidência Espanhola do Conselho da União Europeia, onde foi debatido o tema dos seguros e outros instrumentos de gestão de risco, nomeadamente no quadro das experiências de diversos 17

21 países tanto ao nível da UE (ESP, FR, ALE, AUS, IT, POL) como a nível internacional (EUA, Canadá, Brasil, Argentina, Índia, Rússia, Argélia), bem como no quadro da PAC pós 2013, tendo, neste âmbito, contado com a participação dos serviços Comissão Europeia. - participação no Seminário Evolução dos Seguros Agrícolas em Portugal, organizado pela Confederação dos Agricultores de Portugal no âmbito da Feira Nacional de Agricultura, no dia 11 de Junho, em Santarém. No Seminário foram abordados os temas do sistema de seguros na Europa (DG AGRI), perspectivas de futuro do sistema de seguros em Portugal (GPP) e o sistema de seguros em Espanha (ENESA). Por último referir que estando a decorrer os trabalhos iniciais com vista à revisão da PAC no pós 2013, estão em discussão propostas tendo em vista a disponibilização de instrumentos de gestão do risco, entre os quais um seguro de rendimento, ou outros com co-financiamento comunitário. Importa acompanhar de perto a evolução das propostas. Apresenta-se em anexo (Anexo 5) uma sistematização dos instrumentos de gestão de risco de aplicação em Portugal e o ponto de situação sobre o actual debate. 18

22 II ENQUADRAMENTO ECONÓMICO O acompanhamento, a avaliação e a estratégia de um instrumento de gestão do risco, nomeadamente o SIPAC, não poderá descurar o que foi a evolução recente da agricultura portuguesa. De seguida, realiza-se uma síntese dos principais aspectos, quer ligados ao sector agrícola, quer ligados à silvicultura e pesca, em particular a aquicultura. As actividades agrícolas, florestais e pescas têm um peso muito relevante em termos económicos sociais e territoriais: a) cerca de três quartos do território português é ocupado por superfície agro-florestal; b) 10% da população 3 residia em explorações agrícolas em 2007 c) o complexo agro-florestal e pescas gera aproximadamente 6% do PIB (quadro II.1), representando mais de 16% do emprego, apesar da continuação da queda da importância do sector primário (quadro II.2). Quadro II.1: Importância no PIB (%) Agricultura 2,3 2,4 2,1 2,1 2,1 1,8 1,8 Silvicultura 0,7 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 Pesca 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 Ind. Alimentares das Bebidas e Tabaco 2,1 2,1 2,2 2,2 2,1 2,1 2,0 Ind.Florestais 2,2 2,0 1,9 1,8 1,8 1,8 1,8 Complexo agro-florestal e Pesca 7,5 7,2 6,9 6,8 6,7 6,3 6,2 Fonte: Contas Nacionais (Base 2000), INE. Quadro II.2: Importância no emprego (%) Agricultura 12,0 12,1 11,7 11,9 11,4 11,3 11,3 Silvicultura 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Pesca 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 Ind. Alimentares das Bebidas e Tabaco 2,4 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 Ind.Florestais 2,3 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,1 Complexo agro-florestal e Pesca 17,4 17,3 16,8 17,0 16,5 16,3 16,2 Fonte: Contas Nacionais (Base 2000), INE. II.1 SECTOR AGRICOLA E PECUÁRIO A agricultura portuguesa caracteriza-se pela existência de uma dualidade face à dimensão económica, de facto, o tecido agrícola português é composto por duas realidades distintas. Por um lado, as médias e grandes explorações que geram cerca de 64 % da margem bruta, representam 61% da Superfície Agrícola Utilizada (SAU), (a SAU por exploração é cerca de 23 vezes a média nacional nas grandes explorações) e possuem rendimentos unitários do trabalho 3 Estatísticas Agrícolas, INE. 19

23 duas e quatro vezes superiores à média nacional, nas médias e nas grandes explorações, respectivamente. E por outro lado, as muito pequenas explorações que representam 61% do volume de trabalho, 78% das explorações do Continente e possuem rendimentos unitários do trabalho pouco representativos (33% do rendimento médio nacional). Quadro II.3: Repartição de alguns indicadores por Classes de Dimensão Económica 2007 Nº Expl. UTA SAU MB SAU/Expl MB/ SAU MB/UTA % ha euros/ha euros MP 77,7 60,6 18,2 16,0 3, P 16,6 20,0 20,4 19,6 16, M 3,9 7,7 17,7 16,6 62, G 1,8 11,7 43,7 47,8 325, Total ,3 583, Fonte: GPP, a partir de IEA, INE. Esta dicotomia foi ampliada no período 1999 a 2007, nomeadamente pelo aumento das disparidades relativamente (quadro II.4): à dimensão: a diminuição ocorridas em todas as classes de Dimensão Económica 4, foi comparativamente inferior nas Grandes Explorações; ao rendimento do trabalho (crescimento dicotómico entre muito pequenas e grandes explorações); aumento da representatividade das pequenas explorações: diminuição do número de explorações, em cerca de 35%, reflectiu-se em todas as classes de Dimensão Económica, contudo, de forma menos acentuada nas Muito Pequenas explorações, que aumentaram a sua representatividade em 4,5%. Quadro II.4: Taxa de variação 2007/1999 por Classes de DE Nº Expl. SAU SAU/Expl MB/ SAU MB/UTA MP -30,7-9,1 31,2-35,4-12,7 P -47,6-15,7 60,7-35,6 5,1 M -41,9-15,8 45,0-25,6 8,6 G -34,5-5,1 44,9-17,2 15,0 Total -34,8-10,1 37,7-26,2 9,2 Fonte: GPP, a partir de IEA, INE. A relativa estabilização da produção agrícola, no período em análise, como se pode observar no quadro II.5, foi, então, acompanhada por um aumento da representatividade da muito pequena agricultura, quer em termos de número de explorações, quer em termos de volume 4 Classificação por classe de Dimensão Económica com base na tipologia Comunitária RICA. 20

24 de trabalho, contudo com perda do respectivo de rendimento do trabalho. Relativamente à estrutura produtiva destaca-se: a concentração da estrutura produtiva nacional com quatro sectores a representarem cerca de 50% da produção agrícola: hortícolas, frutos, vinho e leite; a perda de importância dos cereais na estrutura produtiva, com destaque do trigo que diminuiu a produção em cerca de 78% face a 2000; a importância crescente dos hortícolas, com 12,5% da produção em 2007, imediatamente seguidos dos frutos; embora a perda de importância do vinho, no período em análise, este continua a ser o produto mais representativo da estrutura produtiva; o crescimento dos serviços agrícolas; a relativa estabilidade da produção agrícola. Quadro II.5: Estrutura, preços correntes, e taxa de variação da Produção da agricultura a preços base (%) Produção da agricultura Diferença Variação 07/00 (preços 2000) Cereais 6,0 3,4-2,6-37,47 Trigo 1,6 0,3-1,3-78,03 Milho em grão 3,0 1,9-1,0-33,64 Arroz 0,8 0,8 0,0 10,00 Beterraba sacarina 0,4 0,1-0,2-35,75 Plantas forrageiras 4,4 4,1-0,3-7,95 Hortícolas frescos 9,6 12,5 2,9 8,31 Plantas e flores 5,8 6,7 0,9 3,17 Batata 2,1 2,8 0,7-0,98 Frutos 12,7 12,3-0,4-0,14 Maçã 2,0 2,4 0,4 16,91 Pêra 1,3 1,1-0,2-9,11 Pêssego 0,6 0,3-0,2-36,10 Citrinos 1,6 1,8 0,2-8,13 Uvas 3,0 2,2-0,8 0,78 Azeitonas 1,8 1,3-0,5 17,31 Vinho 16,9 13,1-3,9-9,31 Azeite 1,4 2,0 0,7-3,59 Produção vegetal 60,6 58,2-2,4-5,93 Bovinos 6,4 7,4 1,0-3,46 Suínos 7,5 7,0-0,5 12,73 Ovinos e Caprinos 2,5 2,0-0,5 7,70 Aves de capoeira 5,2 5,9 0,8 8,03 Leite em natureza 11,0 11,5 0,5-4,17 Produção animal 36,3 37,5 1,2 1,74 Serviços agrícolas 3,1 4,3 1,2 21,71 Produção da agricultura 100,0 100,0-2,25 Fonte: A partir de Contas Económicas da Agricultura, INE. 21

25 A estabilização do produto agrícola no período , acompanhada pela queda de 30% do volume de trabalho na agricultura de 2000 a 2009 (em termos de UTA), revelou uma taxa de crescimento média anual da produtividade do trabalho 4,5% 5 (gráfico II.1). Gráfico II.1: Evolução do VAB, UTA e produtividade do trabalho na agricultura P 2009P VABpm UTA Produtividade do trabalho Fonte: A partir de Contas Económicas da Agricultura, INE. Gráfico II.2: Evolução do rendimento real na agricultura P 2009P VALcf por UTA Rendimento dos agricultores Fonte: A partir de Contas Económicas da Agricultura, INE. Contudo a degradação dos preços agrícolas relativamente ao resto da economia exerceu uma influência negativa sobre o rendimento da actividade agrícola. Efectivamente, entre 2000 e 2009: os preços implícitos no VAB caíram 17% (uma vez que os preços na produção apresentaram uma variação positiva (7%) substancialmente inferior à variação apresentada pelos consumos intermédios 22%) enquanto os preços do conjunto da economia (PIB) aumentaram cerca 29%, o poder aquisitivo do rendimento unitário gerado pela actividade agrícola conheceu um crescimento lento (VALcf/IPC por UTA aumentou 0,7% em média anual) 5 GPP, a partir de CEA, INE. 22

26 e o rendimento unitário dos agricultores 6 diminuiu (-0,2%) devido aos grandes aumentos dos encargos com juros. II.2 SECTOR FLORESTAL Relativamente ao sector florestal, a produção, em volume, apresentou no período em análise um decréscimo de cerca de 7,9% o que corresponde ao um crescimento médio negativo de cerca de -1,4%. A estrutura produtiva apresenta-se no quadro seguinte, onde se destaca a importância da cortiça, embora com um crescimento negativo face a 2000, e da madeira, em particular a madeira para triturar, com crescimento substancial no período em análise. Quadro II.6: Estrutura, a preços correntes, e taxa de variação da produção da silvicultura (%) Diferença Fonte: Contas Económicas da Silvicultura, INE. Taxa de variação (preços constantes) Produção de Bens Silvícolas 96,9 94,4-2,5-8,9 Madeira de Resinosas para Fins Industriais 16,4 14,7-1,7-13,1 Madeira de Resinosas para Serrar 11,9 9,3-2,6-34,6 Madeira de Resinosas para Triturar 3,8 4,8 1,0 54,5 Outra Madeira de Resinosas 0,7 0,6-0,1-17,8 Madeira de Folhosas para Fins Industriais 23,9 32,7 8,8 30,2 Madeira de Folhosas para Serrar 0,3 0,3 0,0 43,8 Madeira de Folhosas para Triturar 23,5 32,3 8,9 30,7 Outra Madeira de Folhosas 0,2 0,1-0,1-39,1 Lenha 1,8 1,5-0,3 0,0 Outros Produtos 54,7 45,4-9,3-25,0 Cortiça 46,7 36,2-10,5-31,4 Plantas Florestais de Viveiro 0,8 0,8 0,0-21,4 Florestação e Reflorestação 6,9 8,2 1,4 20,5 Outros Produtos Silvícolas 0,3 0,1-0,2-70,9 Produção de Serviços Silvícolas 3,1 5,6 2,5 22,0 Total da Produção da Silvicultura 100,0 100,0 0,0-7,9 A análise do VAB da silvicultura (gráfico II.3) revela o decréscimo constante dos preços, ao longo do período em análise, cujo valor a preços correntes diminuiu cerca de 4% ao ano e, a preços constantes, cerca de 1% ano. Embora, o decréscimo do rendimento do sector, medido pelo rendimento liquido empresarial, em valor, tenha diminuído em 31% face ao valor apresentado em 2000, tem vindo a apresentar uma estabilidade após Rendimento dos agricultores = (VALcf rendas juros a pagar)/uta, GPP a partir de CEA, INE. 23

27 900 Gráfico II.3: VAB da Silvicultura (milhões de euros) VAB (preços correntes) VAB (preços 00) Fonte: A partir de Contas Económicas da Silvicultura, INE. Gráfico II.4: Rendimento liquido empresarial, preços correntes, silvicultura (milhões de euros) Rendimento liquido empresarial Fonte: A partir de Contas Económicas da Silvicultura, INE. II.3 SECTOR DA PESCA O sector da pesca tem apresentado em tendência positiva, no período em análise, com crescimento positivo, quer da produção, em volume (cerca de 2% ao ano), quer em valor acrescentado (2,1% ao ano). O aumento substancial da produtividade (5,2% ano) resultou, na sua maioria, da queda do volume de trabalho (-3%). O rendimento do sector, quando associado ao volume de trabalho, cresceu em termos reais 7 2% por média ao ano. Relativamente à produção dos estabelecimentos de aquicultura, que representa cerca de 6% do valor da produção do sector da pesca, a evolução tem sido positiva, quer em volume (17% face a 2004), quer em valor (2% face a 2004). Apresenta-se a respectiva estrutura produtiva no quadro II.8, onde se destaca a importância da amêijoa, com 45% da produção aquícola. 7 Como deflactor foi utilizado o índice de poder de compra. 24

28 Quadro II.7: Evolução de alguns indicadores relativos à pesca taxa de varição média anual (%) Produção preços correntes 100,0 105,8 111,7 115,2 113,4 114,9 113,2 121,1 2,8 preços constantes 100,0 100,0 113,5 106,9 108,5 108,9 106,8 114,6 2,0 VAB preços correntes 100,0 104,7 111,7 112,8 108,8 105,2 103,3 108,2 1,1 preços constantes 100,0 98,9 117,7 106,4 108,9 108,5 108,0 115,7 2,1 ETC 100,0 101,2 98,6 89,8 90,5 85,5 82,0 80,8-3,0 Produtividade preços constantes 100,0 97,7 119,4 118,5 120,3 127,0 131,8 143,1 5,2 Rend factores/etc nominal 100,0 105,4 128,5 143,9 131,8 134,9 131,7 141,6 5,1 real 100,0 101,0 118,8 129,4 115,3 115,5 109,3 114,7 2,0 Fonte: A partir de Contas Económicas da Pesca, INE. Gráfico II.5: Evolução da produção dos estabelecimentos de aquacultura em volume Fonte: Estatísticas Pesca, INE. em valor Quadro II.8: Produção de aquicultura em águas interiores e oceânicas mil euros % Águas doces ,2 Truta Arco - Iris ,1 Águas salobras e marinhas ,8 Peixes ,5 Atum rabilho 438 1,0 Corvina legitima 139 0,3 Dourada ,9 Linguado legítimo 169 0,4 Pregado ,7 Robalo legitimo ,9 Goraz 98 0,2 Moluscos e Crustáceos ,4 Ameijoas ,4 Berbigões 182 0,4 Mexilhões Nep 141 0,3 Ostra Portuguesa 176 0,4 Ostra Japonesa 984 2,3 Ostra Nep (q) ,5 Total ,0 Fonte: Estatísticas da Pescas, INE. 25

29 II.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS Em suma, a actividade primária tem decorrido, nos últimos anos, num contexto económico adverso. O aumento substancial dos preços dos consumos intermédio face aos preços implícitos na produção, traduziram-se em perda do rendimento gerado pela actividade, com consequências ao nível do poder aquisitivo dos agricultores, em diminuição do volume de trabalho e do número de explorações. Temos vindo, assim, a assistir à perda de importância económica, social e territorial do sector primário. Ao mesmo tempo fortaleceu-se a dicotomia entre explorações de pequena dimensão económica, com um papel social importante e explorações de grande dimensão económica, com um papel importante na rentabilidade e ocupação territorial do sector. Ainda assim, com alguma solidez, demonstrada na estabilização da produção agrícola e no aumento da produção silvícola e pesqueira. O contexto económico actual e o risco inerente à actividade (com tendência a aumentar num futuro próximo resultante nomeadamente da globalização, abertura de mercados e alterações climáticas), são, entre outros, factores desencentivadores ao investimento. Uma maior atractividade do sector, passará, em parte, por uma gestão mais eficaz do risco, nomeadamente através da sua integração na gestão e em alterações de conduta dos agentes económicos intervenientes. A gestão do risco, nomeadamente através dos seguros, poderá ter um papel fundamental, quer na estabilização do rendimento, quer na promoção da competitividade do sector (nomeadamente na promoção do investimento por via da facilitação do acesso ao crédito ou no incentivo à adopção de comportamentos de inovação e de melhoria da gestão), quer na implementação de políticas sectoriais. 26

30 III. ORIENTAÇÕES RELATIVAS À IMPLEMENTAÇÃO DE SEGUROS Neste capítulo apresentam-se algumas orientações que deverão ser tidas em conta na definição e implementação de seguros, no que se refere à sua gestão, definição de critérios de bonificação, metodologia a ser prosseguida na contratação de estudos estatísticos e actuariais, enquadramento regulamentar e os aspectos a considerar na Comunicação/Notificação à Comissão Europeia dos Auxílios de Estado para bonificação dos prémios de seguros. III.1 ASPECTOS A CONSIDERAR NA GESTÃO DOS SEGUROS AGRÍCOLAS Para o êxito dum seguro é necessário que exista uma estreita colaboração público - privada, entre agricultores, seguradoras e a Administração Pública. Todo o processo de criação de um novo produto deverá ser gerido pela entidade gestora, com a participação e prévia aprovação dos parceiros, nomeadamente, as organizações de agricultores e seguradoras. O circuito de gestão dum seguro agrícola compreende quatro fases: 1. Os estudos de viabilidade 2. O desenho 3. A implementação 4. O acompanhamento análise dos resultados obtidos e redesenho. 1. Os estudos de viabilidade Para um estudo de viabilidade deverão considerar-se os seguintes aspectos: Questões relacionadas com o sector público Produção de uma síntese que reflicta as normas legais que regulam, a produção; Levantamento do controlo público sobre a produção e sistematização da informação; Disponibilização e análise dos dados históricos sobre perdas, reflectindo risco/zonas, intensidade, valores, entre outros dados relevantes para o sector em questão; Características do sector produtivo Caracterização sócio-económica do sector; Caracterização da organização; Valores das produções e rentabilidade; Formas de gestão do risco na exploração; Existência de outros instrumentos disponíveis para gestão do risco. 27

31 Características da produção Análise estatística de superfícies, produções e rendimentos, Características das variedades cultivadas; Caracterização dos ciclos de cultivo; Sensibilidade da cultura ou tipo de produção perante o risco; Definição da sintomatologia dos danos; Condições técnicas de gestão da produção; Margens da produção e condições para as atingir. Características das ameaças Identificação dos fenómenos naturais; Caracterização e definição das ameaças; Fontes de informação disponíveis; Análise estatística dos fenómenos naturais. Vulnerabilidade das explorações Sensibilidade das explorações, nas diferentes fases do ciclo produtivo, aos fenómenos naturais; Probalidade de ocorrência os danos; Análise estatística da variabilidade dos rendimentos; Perdas habituais assumíveis pelo produtor. Determinação da possibilidade de segurar o risco Experiências nacionais e internacionais; Bases de dados disponíveis, Existência de estudos de viabilidade; Procura por parte dos produtores; Interesse e disponibilidade do mercado segurador na exploração do seguro. Condições para possibilidade de segurar o risco O risco tem de ser aleatório; O risco tem de ser identificável (ser verificável a ocorrência do dano e não se confundir com outros riscos); Risco quantificável em termos de perdas e valor; Risco com possibilidade de estabelecer a probabilidade de ocorrência de perdas e atribuição de uma tarifa; 28

32 Possibilitar a peritagem, com disponibilidade de técnicos e procedimentos para avaliação das perdas. 2. O desenho No caso de ser verificável a possibilidade do risco ser coberto por um seguro, passa-se à fase seguinte, o desenho do produto, que envolve as seguintes etapas: Condições do contrato Definição das condições de contrato do seguro Definição do risco, período e prazo de contrato, as franquias e procedimentos para a gestão dos sinistros e determinação da indemnização; Aspectos agronómicos do contrato rendimento assegurável, preços à produção; condições técnicas de gestão da produção. Estudos actuariais Cálculo do prémio do seguro probabilidade de ocorrência de danos, existência e análise de dados históricos e critérios de tarifação (geográficos, individuais, por riscos); Aspectos actuariais perdas máximas previsíveis; acumulação de perdas; matriz cluster de riscos; dispersão do risco e compensação das perdas. Possibilidades de resseguro Critérios para a valorização das perdas Definição de procedimentos de avaliação (verificação do cumprimento das condições técnicas de produção; identificação dos prejuízos; amostragem); Quantificação das perdas, qualitativas e quantitativas, registadas; Procedimentos para a resolução de conflitos entre segurados e seguradoras. 3. A implementação Definição dos procedimentos de gestão do sistema Procedimentos para a gestão e administração do seguro; Vias para a sua comercialização; Procedimentos para a gestão das bonificações do estado; Divulgação do seguro entre os produtores. 29

33 4. O acompanhamento Aplicação do seguro Acompanhamento da contratação; Resolução de conflitos e arbitragem; Garantia do pagamento das indemnizações e das bonificações nos prazos estabelecidos. Análise dos resultados obtidos Grau de contratação alcançado; Dificuldades na aplicação do contrato; Resultados actuariais; Propostas das organizações dos produtores; Propostas para o exercício seguinte modificações contratuais, revisão de tarifas. III.2 ASPECTOS A CONSIDERAR NA BONIFICAÇÃO DE SEGUROS AGRÍCOLAS O seguro é um instrumento eficaz de gestão do risco, pela possibilidade de contribuir para a manutenção dos rendimentos dos agricultores e produtores, e assim evitar o abandono da actividade resultante da exposição ao risco; para limitar o impacte económico das crises ligadas ao sector resultantes da incidência dos riscos naturais; e para fomentar o desenvolvimento de outras políticas agrícolas, tais como, a luta contra doenças, a melhoria tecnológica e de gestão das explorações, a melhoria das práticas culturais, escolha de espécies e cultivares e maneio das explorações. O seguro não poderá ser nem um mecanismo de pagamento de subsídios, nem uma forma de proporcionar cobertura de riscos decorrentes de uma inadequada forma de gestão da exploração. De modo a garantir da equidade da sua aplicação deve existir controlo e deve contar-se com uma participação pública. A intervenção do Estado realiza-se, fundamentalmente, pela disponibilização de informação, tendo em vista o rigor na definição dos parâmetros, a máxima transparência no desenho de produtos, contrariando os riscos de informação assimétrica, risco moral e selecção adversa e, através do apoio directo, subsidiando os custos dos seguros contratados previamente pelos produtores, ou ainda, providenciar o resseguro. 30

34 A necessidade de bonificação dos prémios dos seguros resulta, do facto dos riscos cobertos conduzirem, sem apoio, à impossibilidade do mercado segurador funcionar, dados os elevadíssimos prémios com que seriam colocados no mercado. A atribuição destas bonificações, relaciona-se quer com o tipo de risco e produção, quer ainda com os outros objectivos de política que se pretendem atingir para cada sector. Assim, procurando sistematizar algumas condições para definição de critérios, as bonificações aos prémios de seguros previamente contratados pelos produtores devem: Contrariar a anti-selecção; Apoiar mais os melhores produtores (recurso a tecnologia específica, sistemas de redução da incidência do risco); Premiar a fidelização da adesão aos seguros, através da atribuição de maiores bonificações para aqueles que se mantêm no sistema; Promover a contratação colectiva; e, Outros critérios considerados importantes como forma de contribuir para a implementação de políticas sectoriais. Adicionalmente aos critérios de bonificação devem prever-se franquias e um valor mínimo para o sinistro indemnizável, co-responsabilizar os segurados e afastar o risco moral. As franquias são determinadas pela análise das perdas consideradas normais na actividade pelos produtores, podendo variar o seu valor, tal como os prejuízos mínimos indemnizáveis, sendo maior para mais elevado risco (de acordo com a informação disponibilizada pela ENESA, geralmente variam entre 10 a 30%). III.3 METODOLOGIA A SER PROSSEGUIDA NA CONTRATAÇÃO DE ESTUDOS ESTATÍSTICOS E ACTUARIAIS A realização de estudos estatísticos e actuariais necessita de informação actualizada e da definição de metodologias de trabalho e análise. Em virtude da tecnicidade e especificidade das matérias envolvidas nos seguros agrícolas, pecuários, florestais e aquícolas, geralmente é necessário o recurso a entidades externas especializadas para a concretização dos referidos estudos, sendo para tal necessário a elaboração do respectivo caderno de encargos. 31

35 Neste sentido, o presente ponto procura definir a abrangência e os contornos deste tipo de estudos, encontrando-se o mesmo estruturado em seis secções, a saber: objectivo do estudo, requisitos, recolha de informação, metodologia, acompanhamento do projecto e resultados. 1. Definição do objectivo do Estudo De um modo geral, um estudo deste tipo destina-se ao conhecimento detalhado da exposição, modelação e quantificação do risco a que os objectos seguros (culturas, espécies, etc.) se encontram expostos de forma a permitir a actualização e melhoria ou mesmo a constituição de sistemas de seguros bonificados. Em particular, é comum os estudos terem como objectivo a recolha de informação que permita: 1. Adicionar riscos ao sistema; 2. Adicionar objectos seguros ao sistema; 3. Definir as tarifas de referência do sistema; 4. Definir as franquias; 5. Definir o sinistro mínimo indemnizável; 6. Formular o sistema de bonificações; 7. Formular o mecanismo de compensação de sinistralidade; 2. Requisitos A realização do estudo, pressupõe à partida os seguintes requisitos: 1. Conhecimentos sobre os objectos seguros em causa; 2. Conhecimentos sobre os riscos que afectam os objectos seguros, designadamente fenómenos climáticos; 3. Conhecimentos e ferramentas de análise estatística; 4. Conhecimentos e ferramentas de análise actuarial. Dada a extensão e diversidade das competências poderá ser de equacionar a adjudicação do estudo a mais do que uma entidade externa, por exemplo a criação de uma parceria entre uma empresa de consultoria especializada e uma universidade. 3. Recolha de informação O estudo deve indicar detalhadamente a qualidade e estrutura dos dados utilizados na análise, as respectivas fontes de informação, devendo, sempre que tal se justifique, indicar inconsistências que tenham sido detectadas entre diferentes fontes de informação. Dada a especificidade das matérias em estudo, deverão ser claramente indicadas as unidades de 32

36 medida e quantificação, bem como a eventual definição de bases de comparação homogéneas. Sempre que se considere necessário efectuar alguns ajustamentos ou correcções na informação disponível, quer recorrendo a métodos estatísticos ou através de expert judgment, deverá ser apresentada a devida justificação, bem como os critérios adoptados. Quando aplicável, o estudo deve ainda mencionar explicitamente o tratamento efectuado à inflação e ao valor temporal do dinheiro (taxa de juro). A recolha de informação não se deve cingir à obtenção de dados históricos mas também, quando possível e praticável, à consideração de potenciais efeitos/tendências não reflectidos nos dados (ex.: alterações climáticas). A recolha de informação deve igualmente englobar informação de natureza qualitativa que permita um melhor conhecimento das variáveis em análise. Assim, a recolha de informação deve contemplar a obtenção de dados históricos (bem como de informação qualitativa quando identificado) por objecto seguro bem, como por outros critérios relevantes 8 para o estudo em questão para os seguintes itens: Valores produzidos (incluindo informação qualitativa sobre as principais características dos objectos seguros e dos processos de produção/cultivo e sobre a disponibilidade de dados e fontes de informação); Número de unidades de risco (ex.: número de parcelas); Número de sinistros; Custo de sinistros; Prémios; Número de apólices; Capital seguro; Indicadores de subscrição e sinistralidade (Indicadores base: Taxa de crescimento dos prémios; Prémio médio; Frequência de sinistros; Custo médio; Capital seguro médio; Taxa de sinistralidade); Referências a estudos nacionais e internacionais. 8 A definir casuisticamente, por exemplo região geográfica. 33

37 A recolha de informação deverá ainda abranger a obtenção de dados históricos (bem como de informação qualitativa quando identificado) por risco, bem como por outros critérios relevantes 9 para o estudo em questão, designadamente: Número de ocorrências; Tipo de ocorrências; Severidade das ocorrências; Duração das ocorrências (quando aplicável); Informação qualitativa sobre principais características natureza do risco, nomeadamente a existência ou não de ciclos, frequência, severidade, cauda da distribuição, etc. e sobre a disponibilidade de dados e fontes de informação. 4. Metodologia O estudo deve utilizar metodologias, parâmetros e hipóteses que se entendam estar ajustadas às características, situação actual e perspectivas de evolução provável das matérias em estudo, devendo ser analisada a razoabilidade das estimativas obtidas. As hipóteses consideradas devem ser realistas. As hipóteses mais relevantes devem ser identificadas e documentadas, designadamente em termos de justificação, significância e limitações. Quando relevante e praticável devem ser testados pressupostos alternativos e analisadas as suas implicações. A escolha das metodologias a utilizar deve ter em conta os factores que possam ser considerados de interesse relevante para a análise, relacionados com os dados disponíveis e a natureza, escala e complexidade das variáveis em estudo, podendo englobar metodologias estocásticas, determinísticas, formulação de cenários, etc. As metodologias escolhidas devem ser actuais, transparentes e robustas. Deve ser detalhado o processo de teste e escolha das metodologias, nomeadamente os modelos/métodos testados, testes estatísticos de ajustamento efectuados e outros factores que influenciaram a escolha da metodologia, incluindo expert judgment. 5. Acompanhamento do projecto Importa assegurar o estabelecimento de uma plataforma efectiva de comunicação entre as entidades externas responsáveis pela realização do estudo e os destinatários do mesmo, de modo a assegurar uma gestão eficaz e eficiente do processo. 9 A definir casuisticamente, por exemplo região geográfica. 34

38 Consequentemente, a entidade adjudicante, que acompanhará o estudo, deverá apresentar relatórios de progresso sobre os trabalhos em curso (com periodicidade e formato a definir casuisticamente) à Comissão Consultiva. Tal permitirá identificar atempadamente eventuais desvios entre os resultados expectáveis e os resultados obtidos, permitindo a correcção destes desvios, ou caso a mesma não seja possível, a reformulação dos objectivos dentro de parâmetros realistas de cumprimento. O trabalho será concluído mediante a entrega de um relatório final detalhado e em formato e prazo definidos no caderno de encargos e a discussão do mesmo com as entidades destinatárias do estudo. 6. Resultados O relatório deverá apresentar análises detalhadas por objecto seguro e risco, em particular: Função de distribuição das perdas por objecto seguro e risco 10 e agregada, ou quando tal não for possível ou praticável, as características-chave da mesma de modo a aferir o perfil de perdas, por exemplo valor esperado, desvio padrão, quantis, frequência e severidade dos danos, Tc; Validação dos resultados obtidos incluindo análises de sensibilidade, e quando relevante e praticável testes de robustez, testes de stress e testes de cenários; Indicadores económicos e actuariais. A informação constante do relatório deverá ser suficiente e adequada para permitir alcançar os objectivos propostos no ponto 1. Finalmente, o relatório deverá ter o seu sumário executivo, conclusões e recomendações redigidos de um modo claro, sucinto e numa linguagem acessível a não especialistas. 10 Bem como por outros critérios relevantes a definir casuisticamente, por exemplo região geográfica. 35

39 III.4 ENQUADRAMENTO REGULAMENTAR O estudo relativo à revisão do seguro de colheitas do SIPAC, a possibilidade de alargamento a outros sectores ou a outros instrumentos de gestão de risco terá que ser efectuado à luz do quadro regulamentar e legal vigente, nomeadamente o Regulamento (CE) n.º 1857/2006 de 15 de Dezembro de 2006 (relativo à aplicação dos artigos 87º e 88º do Tratado aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas que se dedicam à produção de produtos agrícolas) e das orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola e florestal no período (2006/C319/01). Neste capítulo apresenta-se uma síntese das principais questões regulamentares ligada a esta questão. 1. SIPAC De acordo com as orientações comunitárias para o auxílios de Estado para o pagamento de prémios de seguro no sector agrícola - Regulamento (CE) n.º 1857/ Artigo 12º (caixa 1), é autorizada a concessão de auxílios até 80% dos custos dos prémios de seguro para cobrir acontecimentos climáticos adversos que possam ser equiparados a calamidades naturais, isto é, condições climáticas, que destruam mais de 30 % da produção anual média. Sempre que o seguro cubra outras perdas resultantes de acontecimentos climáticos adversos, que não os anteriores, ou perdas causadas por doenças de animais ou plantas, a taxa de auxilio é reduzida para 50%. Actualmente o SIPAC prevê que bonificações aos prémios de seguro assumem até um máximo de 75%, dependente dos riscos contratados, da cultura, da tarifa de referência, da localização dos meios de prevenção e da forma de contratação e um sinistro mínimo indemnizável de 5%. 11 Aplicação dos auxílios estatais a favor das pequenas em médias empresas que se dedicam à produção de produtos agrícolas. 36

40 CAIXA 1 - Regulamento (CE) N.º 1857/2006 (extractos) Artigo 12º : Auxílios para o pagamento de prémios de seguro, Segundo o n.º 2 do Artigo 12º relativo aos auxílios para o pagamento de prémios de seguro, a intensidade bruta do auxílio não deve exceder: a) 80 % dos custos dos prémios de seguro quando a apólice especifique que só estão cobertas perdas causadas por acontecimentos climáticos adversos que possam ser equiparados a calamidades naturais; N.º 8 do artigo 2º «Acontecimentos climáticos adversos que podem ser equiparados a calamidades naturais»: condições climáticas, tais como a geada, o granizo, o gelo, a chuva ou a seca, que destroem mais de 30 % da produção anual média de um dado agricultor nos três anos anteriores ou em três dos cinco anos anteriores, excluídos os valores superior e inferior; b) 50 % dos custos dos prémios de seguro quando a apólice especifique que estão cobertas: i) As perdas referidas na alínea a) e outras perdas causadas por acontecimentos climáticos, e/ou ii) As perdas causadas por doenças dos animais ou das plantas ou por infestações por parasitas. De referir, ainda, que o nº3 do mesmo artigo refere que os auxílios não devem constituir um entrave ao funcionamento do mercado interno dos serviços de seguro... Âmbito: art. 1ª (...) pequenas e médias explorações agrícolas que se dedicam à produção primária de produtos agrícolas (...) não é aplicável (..) transformação ou comercialização de produtos agrícolas. 2. Alargamento dos seguros agrícolas aos sectores florestal, pecuária e aquicultura e outras possibilidades No tratado que institui a Comunidade Europeia no seu artigo 87ª ponto 2 alínea b) estão previstos auxílios de Estado destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. Segundo as orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola e florestal no período (2006/C319/01), são referidos auxílios à bonificação de prémios de seguros no respectivo Cap.V - GESTÃO DOS RISCOS E DAS CRISES, no ponto V.B.5. - Auxílios para o pagamento de prémios de seguro. Este subcapítulo aplica-se apenas à produção primária, com conforme o Art. 12º do Reg. (CE) 1857/2006 (caixa 1). A alusão a auxílios para pagamentos de prémios de seguros está restrita à produção primária, as restantes referências à gestão dos riscos e das crises, noutros sectores, são enquadradas como calamidades (ajudas ex-post). 3. Fundo de calamidades 3.1 Regulamentação relativa auxílios no âmbito da gestão dos riscos e das crises 37

41 No tratado que institui a Comunidade Europeia no seu artigo 87ª ponto 2 alínea b) estão previstos os auxílios de Estado destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. Nas orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola e florestal no período (2006/C319/01), o respectivo cap.v - GESTÃO DOS RISCOS E DAS CRISES, destacam-se os seguintes pontos: V.B.3. Auxílios para compensar os agricultores por perdas causadas por condições climáticas adversas, este subcapítulo aplica-se apenas ao apoio concedido à produção primária (agricultores) conforme o Art. 11º do Reg. (CE) 1857/2006 (caixa 3) V.B.4. Auxílios à luta contra epizootias e doenças das plantas este subcapítulo aplica-se apenas ao apoio concedido à produção primária (agricultores) conforme o Art. 10º 1857/2006 (caixa 2) Ainda, no ponto V.B.2. Auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, este subcapítulo aplica-se a todo o sector agrícola (ver caixa 7). CAIXA 2 - Regulamento (CE) N.º 1857/2006 Artigo 11º: Auxílios relativos a perdas devidas a acontecimentos climáticos adversos 1. Os auxílios para compensar os agricultores pelas perdas de plantas ou animais ou de edifícios agrícolas causadas por acontecimentos climáticos adversos susceptíveis de ser equiparados a calamidades naturais são compatíveis com o mercado comum, na acepção do n.º 3, alínea c), do artigo 87º do Tratado, e estão isentos da obrigação de notificação imposta pelo n.º 3 do artigo 88º do Tratado quando reunam as condições enunciadas nos n.º 2 a 6, 9 e 10 do presente artigo, se disserem respeito a plantas ou animais, e 3 a 8 e 10 do presente artigo, se disserem respeito a edifícios agrícolas. 2. A intensidade bruta do auxílio não deve exceder 80 %, e 90 % nas zonas desfavorecidas ou nas zonas referidas na alínea a), subalíneas i), ii) e iii), do artigo 36º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 (..) da redução do rendimento da venda do produto que resulte do acontecimento climático adverso. Essa redução de rendimento será calculada (...) (...) 8. A partir de 1 de Janeiro de 2010, a compensação proporcionada deve ser reduzida de 50 %, a menos que seja concedida a agricultores que tenham subscrito um seguro que cubra pelo menos 50% da sua produção anual média ou do rendimento anual médio resultante da produção e os riscos climáticos estatisticamente mais frequentes no Estado-Membro ou região em causa. L 358/12 PT Jornal Oficial da União Europeia (14) JO L 224 de , p A partir de 1 de Janeiro de 2011, os auxílios relativos a perdas causadas pela seca só podem ser pagos pelos Estados--Membros que tenham implementado plenamente o artigo 9º da Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (15) no que respeita à agricultura e que garantam que os custos dos serviços hídricos fornecidos à agricultura são recuperados através de uma contribuição adequada desse sector. 38

42 CAIXA 3 - Regulamento (CE) N.º 1857/2006 (extractos) Artigo 10º : Auxílios relativos às doenças dos animais e das plantas e às infestações por parasitas, Segundo o n.º 2: Os auxílios destinados a compensar os agricultores pelas perdas causadas por doenças dos animais e das plantas e infestações por parasitas são compatíveis com o mercado comum (...)quando reunam as condições seguintes e as condições enunciadas nos n.os 4 a 8 do presente artigo. Segundo a alínea b), do mesmo artigo, a intensidade bruta do auxílio não deve exceder 100 %; Destaca-se o ponto 4: (...) Os pagamentos devem, portanto, ser efectuados no quadro de um programa público de prevenção, controlo ou erradicação da doença ou parasita em questão, estabelecido a nível comunitário, nacional ou regional. As doenças ou infestações por parasitas devem ser claramente identificadas no programa, que deve igualmente conter uma descrição das medidas em causa. 3.2 Regulamentação relativa auxílios no sector florestal Ainda segundo as orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola e florestal no período (2006/C319/01) no Cap.VII Auxílios no sector florestal, destacam-se: VII.B: b) As regras do presente capítulo devem aplicar-se apenas às árvores vivas e ao seu meio natural nas florestas e outras terras arborizadas,(...). As regras do presente capítulo não são aplicáveis aos auxílios às indústrias florestais, ao transporte de madeira, à transformação de madeira ou outros recursos florestais ou à produção de energia, (...) ; (175) A fim de contribuir para a manutenção e melhoramento das florestas e promover as suas funções ecológica, protectora e recreativa, a Comissão declarará um auxílio estatal até 100 % compatível (...) : a) Plantação, desramação, desbaste e corte de árvores e outra vegetação nas florestas e remoção das árvores caídas, bem como a recuperação das florestas danificadas pela poluição atmosférica, animais, tempestades, fogos, cheias ou fenómenos similares, (..). 3.3 Regulamentação relativa a auxílios no sector das pescas e aquicultura Segundo as Directrizes para o exame dos Auxílios Estatais no sector das pescas e da aquicultura (2004/C 229/03): 1.2. As presentes directrizes aplicam-se ao sector das pescas no seu conjunto e dizem respeito exploração de recursos aquáticos vivos e aquicultura, incluindo os meios de produção o, de transformação e de comercialização dos produtos da resultantes, com exclusão das actividades de recreio e desportivas sem carácter comercial. 39

43 No ponto 4.6, das Directrizes, referente aos auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, destaca-se: Para que esses auxílios possam ser considerados compatíveis com o mercado comum, o nível dos danos causados por calamidades naturais ou outro acontecimento extraordinário deve representar um mínimo de 20 % do volume médio de negócios da empresa em causa nos três anos anteriores nas regiões do objectivo n.º1, tal como definidas no artigo 3º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, incluindo as regiões definidas no n.º 1 do artigo 6º do referido regulamento, e 30 % nas outras regiões. Uma vez demonstrada a existência de uma calamidade natural ou de um acontecimento extraordinário, permitido um auxilio até 100 % para compensar os danos materiais. A compensação deve ser calculada ao nível do beneficiário individual, devendo ser evitada a sobrecompensação. Devem ser deduzidos os montantes recebidos ao abrigo de um regime de seguros, assim como os custos normais não suportados pelo beneficiário. Os danos que possam ser cobertos por um contrato de seguro comercial ordinário ou que constituam um risco normal de empresa não são elegíveis para auxilio. III.5 ASPECTOS A CONSIDERAR NA COMUNICAÇÃO/NOTIFICAÇÃO À COMISSÃO EUROPEIA DOS AUXÍLIOS DE ESTADO PARA SUBSÍDIO DOS PRÉMIOS DE SEGUROS 1. Isenção de notificação à CE O Regulamento (CE) n.º 1857/2006 da Comissão, isenta de notificação os auxílios concedidos a pequenas e médias explorações agrícolas, estipulando as respectivas condições. Ainda, reconhecendo que as explorações que se situam em Zonas Desfavorecidas (conforme definido na a) subalíneas i), ii) e iii) do Regulamento (CE) n.º 1698/2005), enfrentam desvantagens naturais e dificuldades decorrentes da sua dimensão, afirma ser conveniente prever limites máximos mais elevados relativamente às pequenas e médias empresas situadas nessas zonas. 2. Condições de isenção de notificação A fim de garantir a transparência e um controlo eficaz dos Auxílios de Estado, a CE estabeleceu um modelo normalizado segundo o qual os Estados Membros prestam informações sintéticas, sempre que em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1857/2006 da Comissão, seja executado um regime de auxílios ou um auxílio individual fora do âmbito de um regime de auxílios, com vista à sua publicação no Jornal Oficial das União Europeia. 40

44 As condições de isenção de notificação da CE, do regime de auxílios ou de auxílios individuais, são as seguintes: Tratarem-se de regimes de auxílios transparentes 12 ; Que reunam todas as condições previstas no regulamento acima referido (ponto III.4); Esses regimes contenham uma referência expressa ao regulamento; Tenha sido apresentado o resumo das informações 13, o mais tardar 10 dias úteis antes de um regime de auxílios, ou auxílio individual entrar em vigor (regime ou auxílio isento nos termos do regulamento acima citado). Esse relatório deverá ser enviado sob forma electrónica. Após dez dias a Comissão Europeia enviará um aviso de recepção com um número de identificação e publicará o resumo na Internet. 3. Registos e relatórios Anuais Os Estados Membros devem guardar registos pormenorizados dos regimes de auxílios ou auxílios individuais isentos. Esses registos devem evidenciar que as condições de isenção estabelecidas foram respeitadas e deverão ser mantidos durante 10 anos, contados a partir da data do último auxílio prestado. Em cada ano será produzido um Relatório 14, até 30 de Junho do ano seguinte ao abrangido pelo relatório. Assim que entrar em vigor qualquer dos auxílios acima referidos, os EM deverão publicar na Internet o texto completo do regime de auxílios ou os critérios e condições a que obedecem os auxílios individuais. O endereço do sítio WEB, incluindo uma ligação directa ao texto deve ser comunicado à CE, juntamente com o resumo das informações. 4. Notificações O Regulamento anteriormente referido, prevê ainda, que exista a possibilidade do EM notificar auxílios às pequenas e médias empresas que se dedicam à produção de produtos agrícolas. Tais notificações serão apreciadas pela Comissão à luz do referido Regulamento e com base nas Orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola e florestal, no período As notificações, prévias à entrada em vigor do auxílio individual ou regime de auxílio, deverão utilizar um formulário próprio Definição de Auxílio transparente de acordo com o Regulamento (CE) n.º 1857/2006: as medidas de auxílio para as quais seja possível calcular exactamente o equivalente-subvenção bruto como uma percentagem das despesas elegíveis ex-ante sem que seja necessário realizar uma avaliação dos riscos (por exemplo, subvenções, bonificações de juros e medidas fiscais sujeitas a limites). 13 Preenchimento do Anexo I do Regulamento (CE) n.º 1857/ De acordo com o Anexo II do Regulamento (CE) n.º 1857/

45 IV. GESTÃO DO SISTEMA IV.1 O ACTUAL SISTEMA O modelo de gestão do SIPAC encontra-se definido no Decreto Lei n.º 20/96, de 19 de Março, e abrange as seguintes áreas: Coordenação e gestão, que são asseguradas pelo IFAP; Comissão consultiva, constituída por um representante do IFAP que preside, do Ministério da Agricultura Desenvolvimento Rural e Pescas (MADRP), do Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território (MAOT), do Instituto de Seguros de Portugal (ISP), do Ministério da Ciência e da Tecnologia, da Associação Portuguesa de Seguradores (APS) e de quatro representantes das organizações agrícolas, designados por despacho do MADRP. De seguida sintetizam-se as principais funções atribuídas aos organismos que intervêm no SIPAC e que constam da legislação acima referida. 1. IFAP - a coordenação global do SIPAC e da sua gestão técnica e financeira, competindo a este Instituto: a. Fomentar e divulgar o SIPAC e definir, em colaboração com os outros organismos intervenientes, os circuitos de informação a observar entre as várias componentes do SIPAC; b. Efectuar a gestão do SIPAC, nomeadamente: Inscrevendo a dotação necessária no Orçamento do Estado; Propondo o esquema de bonificação a conceder, bem como as condições técnicas mínimas a observar na sua concessão e, conjuntamente com o ISP, definir os padrões de referência, tipo de informação a utilizar e recolher pelas seguradoras, para efeitos de bonificação dos prémios de seguros de colheita; Concebendo e propondo o funcionamento do mecanismo de compensação de sinistralidade; Definindo, conjuntamente com os diferentes serviços do MADRP, as medidas de apoio financeiro a criar no âmbito do fundo de calamidades; Efectuando os pagamentos inerentes ao SIPAC; Efectuando os estudos estatísticos e prospectivos necessários à gestão e coordenação do Sistema. 2. GPP/DRAP - Os diferentes serviços do MADRP deverão fornecer a informação necessária à actualização do SIPAC e colaborar com o IFAP, nomeadamente: 42

46 a) No controlo, no desenvolvimento e na aplicação das várias componentes do SIPAC; b) No fomento e na divulgação do SIPAC; c) Na definição das medidas de apoio financeiro a criar no âmbito do fundo de calamidades. 3. ISP: Elaborar, conjuntamente com o IFAP, a apólice uniforme para o seguro de colheitas e publicá-la; Colaborar, com o IFAP, na definição da tarifa de referência, na definição dos circuitos de informação a observar para efeitos de atribuição de bonificação de prémios e compensação de sinistralidade; Fiscalizar os valores atribuídos e reclamados pelas seguradoras a título de bonificação dos prémios e de compensação de sinistralidade; Efectuar estudos estatísticos e actuariais. 4. Comissão Consultiva : Aprovar o respectivo regulamento interno; Pronunciar-se sobre a intenção de declaração de calamidade; Emitir parecer sobre os relatórios do SIPAC; e, Propor alterações ao SIPAC. IV.2 DIAGNÓSTICO Da reflexão realizada sobre a gestão do SIPAC, retiraram-se as conclusões que de seguida se resumem, sobre os seus pontos fortes e fracos: 43

47 Quadro IV.1: Análise Pontos Fortes e Pontos Fracos - gestão Pontos Fortes Modelo conceptual adequado Existência de experiência Existência de alguns dados históricos Existência de informação relevante nos diferentes organismos Existência de sistema informático Pontos Fracos Pouca autonomia na gestão Gestão técnica do SIPAC pouco activa Escassos meios afectos Sobreposição de funções por parte dos técnicos da entidade gestora Excessiva complexidade do fluxo de informação entre seguradoras e entidade gestora Relativo desinteresse pelo sistema por segurados e seguradoras Atraso no pagamento do Estado às seguradoras Atraso na obtenção de informação sobre a implementação dos seguros Escasso protagonismo das organizações de produtores e seguradoras na gestão técnica do sistema Pouca adequação técnica dos seguros à realidade agrícola e de mercado dos agricultores Falta de integração da informação dos diferentes organismos IV.3 PROPOSTAS DE ACÇÂO Tendo em conta o acima exposto, foram identificados objectivos e acções a desenvolver no sentido de, aproveitando os pontos fortes do actual sistema de gestão, reduzir os seus pontos fracos e aumentar a sua eficácia e eficiência. 1. Dinamização da gestão estratégica O actual modelo, conceptualmente adequado, não tem produzido os resultados esperados em termos de eficiência e de eficácia, sendo uma das causas da degradação do sistema. A gestão operacional tem sido garantida pelo IFAP, cumprindo-se o estipulado, nomeadamente, em termos de pagamentos das bonificações por parte do Estado, embora com atrasos significativos, resultantes nomeadamente do sistema de tratamento de informação (assunto que será tratado adiante). 44

48 As funções técnicas atribuídas aos diferentes organismos na legislação em vigor, não foram desenvolvidas nem dinamizadas, em grande parte, por falta de recursos técnicos disponíveis, bem como por falta de orientação estratégica, encontrando-se desajustadas, sobretudo as que se prendem com a gestão técnica e estratégica do sistema. A progressiva erosão do SIPAC em termos de aderentes tem origem, em grande parte, na falta de dinamismo e capacidade de adaptação e, consequentemente de resposta à evolução do sector e da envolvente geral em que este se posiciona. Esta falta de dinamismo tem-se revelado, quer ao nível da capacidade de resposta na resolução de problemas técnicos e operacionais do sistema, quer ao nível do processo de aperfeiçoamento contínuo a que deveria estar sujeito. Para obstar a este problema, foram propostas pelo GT duas propostas alternativas: A - Criação de uma Comissão de Gestão independente e autónoma para o SIPAC, com um corpo técnico reduzido mas especializado e a ele dedicado em exclusividade, cujo modelo poderia ser muito idêntico ao do Comité Executivo da Comissão para as Alterações Climáticas (CAC), criado pela RCM 33/2006 de 24/03, a saber: O Presidente da Comissão, designado pelo MADRP, com exercício de funções em regime de exclusividade; Os restantes membros da Comissão de Gestão seriam designados por inerência de funções (não remunerados) de entre os membros da Administração do IFAP, da Direcção do GPP, das DRAP's (eventualmente só um ou dois em representação destas) e, caso o sistema venha a ser alargado a outras vertentes, com elementos dos respectivos organismos competentes (AFN, DGPA e DGV); Uma estrutura técnica, com um corpo técnico / administrativo com um máximo de 6 pessoas, recrutados entre técnicos do MADRP ou outros; O apoio logístico e a administração financeira do sistema seriam assegurados pelo IFAP nos termos a definir através de contrato homologado pelo MADRP; Os custos da Comissão deveriam ser integralmente suportados por receitas do próprio sistema a estabelecer no quadro da sua revisão. B Aperfeiçoar o modelo de gestão previsto no decreto-lei n.º 20/96, de 19 de Março de 1996, que está conceptualmente bem adequado ao SIPAC. As melhorias a induzir no actual sistema de gestão, de modo a corrigir as deficiências que têm sido identificadas, deverão ocorrer essencialmente a dois níveis: 45

49 I. Alargamento do âmbito de actuação da Comissão Consultiva (C.C.), tanto ao nível da concepção como da gestão corrente do sistema, quer ainda através de uma participação mais activa e regular dos seus membros. II. Criação de um Departamento no IFAP com valências no âmbito da concepção de novos produtos, da gestão e do acompanhamento do sistema, dotado de um corpo técnico especializado nas áreas dos seguros: agrícola, pecuário, florestal e de aquicultura. 2. Melhoria da gestão técnica A importância crescente da diversidade e intensidade dos riscos a que os agricultores estão sujeitos e têm que fazer frente em cada campanha e a necessidade de contar com mecanismos de intervenção que permitam apoiar os agricultores, é reconhecida por todos. A gestão técnica do SIPAC, como mecanismo de intervenção, é um elemento chave para o sucesso dum sistema que tem de estar permanentemente a acompanhar e desenvolver novos conhecimentos e produtos. Assim, para a gestão técnica eficaz do SIPAC, propõe-se: 2.1 Criar uma estrutura técnica de apoio à entidade gestora Para o acompanhamento e melhoria contínua dos instrumentos de gestão do risco, nomeadamente na sua componente seguros, é necessário um sistema de gestão com capacidade técnica que assegure a possibilidade de adaptação contínua a novos cenários. Assim, o reforço técnico especializado é crucial, sendo necessário desenvolver uma estrutura que assegure a monitorização dos riscos nos diferentes sectores, a aplicação dos instrumentos de gestão bem como a realização dos estudos necessários actuariais e estatísticos, nomeadamente dos riscos e da viabilidade de novos produtos. De salientar que na actual legislação o desenvolvimento destes estudos era uma competência do IFAP e do ISP; contudo, entende-se que a participação destas entidades está mais vocacionada para a preparação, acompanhamento e discussão de resultados do que para a sua realização. A elevada especificidade e tecnicidade da matéria exige competências técnicas de maior grau de especialização. Tal facto, aliado à irregular periodicidade deste tipo de estudos, parece justificar a contracção de serviços externos quando necessário. 2.2 Implementação de um programa de formação dos intervenientes A formação a diferentes níveis, dirigida para os diferentes intervenientes no sistema, criando competências dos técnicos, peritos, agricultores e representantes das suas organizações, é crucial para o desenvolvimento participado do sistema. Esta formação poderá vir a ser 46

50 enquadrada num projecto a candidatar ao Programa Operacional do Potencial Humano (POPH), Eixo Prioritário 3 Gestão e Aperfeiçoamento Profissional. Deverá contemplar diversas matérias, nomeadamente relacionadas com: Instrumentos de gestão do risco; Utilização de ferramentas tecnológicas para a prevenção e mitigação do risco; Técnicas para estudos de viabilidade de seguros em diferentes produções, estudos actuariais e estatística; Normas e técnicas de peritagem; Identificação de sintomas específicos provocados por acidentes meteorológicos; Controlo e mitigação do risco nos diferentes sectores de produção; Outros. 2.3 Formalizar fluxos de informação Estabelecimento de circuitos de criação e fornecimento de informação parametrizada e sistematizada, por parte dos organismos da Administração Pública, à estrutura de gestão do SIPAC. As funções e responsabilidades de cada instituição devem estar claramente definidas no diploma legal que estabeleça o modelo de gestão. 2.4 Melhorar o actual sistema de recolha e tratamento da informação O IFAP dispõe dum sistema informático que apoia a recepção de informação, proveniente das seguradoras, assegurando o tratamento e validação da mesma, para posterior pagamento das bonificações. Trata-se de um sistema seguro, que garante uma adequada validação da informação e que funciona por transferência dos dados através do portal do IFAP. As seguradoras fazem o upload dos ficheiros e recebem, pela mesma via, informação dos erros que vão sendo corrigidos sendo o ficheiro colocado de novo para validação. Tem-se verificado um significativo atraso no encerramento das campanhas, com reflexo nas datas de pagamento às seguradoras e na produção de dados estatísticos que são importantes na gestão do sistema. Estes atrasos decorrem fundamentalmente de dificuldades relacionadas com a informação do NIF, do n.º IFAP e do parcelário que suporta a identificação dos tomadores/segurados e das áreas objecto de seguro agrícola. Justifica-se, assim, que se dê atenção aos aspectos relacionados com estes elementos, redefinindo os processos e os prazos para a partilha da informação entre as seguradoras e o IFAP e para o pagamento das 47

51 bonificações pelo Estado, e estabelecendo um sistema ágil e eficaz para suporte deste relacionamento entre as várias entidades. A redefinição dos processos deverá passar pela adopção de uma fase de validação da informação do NIF, N.º IFAP e parcelário logo após a subscrição dos contratos de seguro, informação essa que as seguradoras submeteriam nessa altura ao IFAP e que este se comprometeria a validar ou corrigir num curto prazo (a definir). Com esta solução, ficariam ultrapassados os principais constrangimentos actualmente identificados no encerramento administrativo das campanhas, os quais decorrem exactamente da necessidade de correcção, a posteriori, daqueles dados, com todo o esforço acrescido que lhe está associado. Relativamente ao sistema informático há que prever a sua adaptação a esta nova fase prévia de validação. 2.5 Criar uma bateria de indicadores de gestão, alimentada directamente pelo sistema informático, que permita fazer um diagnóstico actualizado do sistema, após cada campanha. Como proposta, foi elaborado o seguinte quadro de indicadores: Quadro IV.2: Levantamento de indicadores de gestão EVOLUÇÃO DO SISTEMA INDICADORES FORMULAÇÃO/DEFINIÇÃO FONTE UNIDADE DE ANÁLISE INDICADORES CHAVE Área segura Prémio comercial* Prémio ao produtor* Produção segura Bonificações Capital seguro Prémio recebido pelas seguradoras (incluí bonificações). Prémio pago efectivamente pelo produtor agrícola, isto é, sem o valor das bonificações. Cultura*** e Região de risco Cultura e Região de risco Cultura e Região de risco Cultura e Região de risco Cultura e Região de risco Cultura e Região de risco INDICADORES DE DIMENSÃO Capital por apólice - individual Capital seguro em apólices individuais Nº apólices individuais IFAP Região de risco Capital por apólice - colectiva Capital seguro em apólices colectivas Nº apólices colectivas IFAP Região de risco Capital por apólice - sequeiro Capital seguro em apólices sequeiro Nº apólices sequeiro IFAP Região de risco Capital por apólice - regadio Capital seguro em apólices regadio Nº apólices regadio IFAP Região de risco Capital seguro por área segura Capital seguro Área segura IFAP Cultura e região de risco 48

52 INDICADORES FORMULAÇÃO/DEFINIÇÃO FONTE Capital seguro por produção segura Capital seguro Produção segura IFAP UNIDADE DE ANÁLISE Cultura e região de risco INDICADORES DE ESTADO Prémio comercial médio Bonificação média Prémio ao produtor médio Produtividade média Produtividade real Indemnização por área segurada Pr émio comercial capital seguro Bonificação capital seguro Prémio produtor capital seguro Produção segura Área segura ( Produção segura produção destruida) Área segura Indemnização Área segura Bonificação Taxa de bonificação * 100 Prémio comercial Taxa de cobertura da compensação de sinistralidade INDICADORES DE VIABILIDADE Grau de viabilidade - seguradoras Grau de viabilidade - sistema ADESÃO AO SISTEMA INDICADORES DE ADERÊNCIA CS paga ás seguradoras *100 Contribuição das seguradoras para a CSl ( prémio comercial contr. das seg. para CS) ( Indemnizações pagas CS paga às seg.) ( prémio comercial + contr. das seg. para CS) ( Indemnizações pagas + CS paga às seg.) IFAP IFAP IFAP IFAP IFAP IFAP IFAP IFAP IFAP IFAP Cultura e região de risco Cultura e região de risco Cultura e região de risco Cultura e região de risco Cultura e região de risco Cultura e região de risco Cultura e região de risco PT PT PT Taxa de cobertura Área segura /área total IFAP Cultura Taxa de aderência n.º segurados / n.º agricultores** IFAP Região de risco INDICADORES DE CAUSA Relação entre o prémio ao produtor na cultura c e o prémio médio nacional Relação entre o prémio ao produtor na região r e o prémio médio nacional Prémio produtorc capital segurado Prémio produtor capital segurado Prémio produtorr capital segurador Prémio produtor capital segurado Indemnizações Taxa de sinistralidade * 100 Prémio comercial Factor indutor de adesão ao sistema - prémio Factor indutor de adesão ao sistema - bonificação SINISTRALIDADE INDICADORES DE RISCO / SINISTRALIDADE Probabilidade de risco Correlação estatística entre o capital seguro e o prémio ao produtor por capital seguro Correlação estatística entre o capital seguro e a bonificação por capital seguro Indemnizaç ões + despesas de peritagem capital seguro c IFAP IFAP IFAP IFAP IFAP IFAP Cultura Região de risco Cultura e Região de risco Cultura e Região de risco Cultura / Região de risco Cultura e Região de risco 49

53 INDICADORES FORMULAÇÃO/DEFINIÇÃO FONTE Probabilidade de risco por apólice Indemnizações por tipo de risco (%) Compensação de sinistralidade paga às seguradoras INDICADORES DE REPRESENTATIVIDADE Estrutura das indemnizações Estrutura das sinistros EVOLUÇÃO DO SECTOR INDICADORES DE CONTEXTO Nº apólices com sinistro Nº apólices Indemnizações portipo de risco *100 Total Indemnizações Valor da indemnização Valor total de indemnizações c IFAP IFAP IFAP UNIDADE DE ANÁLISE Cultura e Região de risco Cultura e Região de risco PT *100 IFAP Cultura Nºsinistrosc *100 IFAP Cultura Nº total sinistros Produção INE PT e culturas SAU INE PT e culturas Rendimento agrícola INE PT UTAs INE PT Produtividade INE PT e culturas * Prémio produtor = Prémio comercial bonificações + Impostos + Fundo de Calamidades. **Não existe informação relativamente ao n.º de agricultores, poderá recorrer-se à proxy n.º de agricultores beneficiários do IFAP com base no pedido único de ajuda *** Cultura, abrange as principais culturas/espécies de cada grupo cultural CS - Compensação de Sinistralidade 2.6 Criação de um Plano Anual de Seguros, pela exigência de uma actualização permanente e atempada, com uma sistematização e identificação clara dos produtos disponíveis, servindo de apoio à divulgação que se pretende alargada. 2.7 Dinamizar o funcionamento efectivo da Comissão Consultiva Sendo o SIPAC um sistema de gestão do risco público-privado, é essencial o desenvolvimento de toda a sua estratégia em parceria. A participação dos agricultores e das seguradoras juntamente com as instituições da Administração Pública nos processos de desenho e aplicação dos instrumentos de gestão do risco são a chave para o sucesso do sistema. A presença dos agricultores e das suas organizações em todo o processo, é fundamental para permitir a construção de instrumentos adaptados à realidade facilitando-lhes, complementarmente, o acesso a ferramentas e inovações tecnológicas que podem intervir na redução e mitigação do risco (zonas de risco, dados meteorológicos, técnicas de redução de risco, apoio técnico, etc.). Sendo as seguradoras parte do sistema, terá de ser reforçado o seu papel na existente Comissão Consultiva do SIPAC. 50

54 Para o incremento da participação em parceria na gestão do SIPAC, pretende-se uma participação mais activa e regular dos seus membros, propondo-se que, para além das atribuições previstas e da inclusão de outros organismos da Administração Pública (DGV, AFN, DGPA, DRAP s) se acrescentem as seguintes funções: Propor e acompanhar estudos de novos instrumentos e adaptação dos existentes; Avaliação do Plano de Seguros anual, das tarifas, do sistema de subvenções, do resseguro e do fundo de calamidades; Participação na elaboração das condições técnicas específicas e regras de peritagens; Criação de mecanismos de acompanhamento e controlo que assegurem a arbitragem no caso de desentendimento entre as partes, segurados e seguradoras. Por último, apresenta-se um possível modelo que pretende evidenciar as funções e interligações entre as entidades participantes na gestão do SIPAC. Na gestão do sistema teríamos o MADRP e o MFAP, enquanto intervenientes na orçamentação do sistema. A Comissão Consultiva (CC) seria constituída: pela Entidade Gestora (IFAP ou outra a designar consoante o modelo de gestão), pelas organizações de cúpula sócio-profissionais e das cooperativas, pela Associação Portuguesa de Seguradores (APS), Instituto de Seguros de Portugal e pelos seguintes organismos da Administração Pública: Gabinete de Planeamento e Políticas (GPP), Direcção Geral de Veterinária (DGV), Direcção Geral das Pescas e da Aquacultura (DGPA), Autoridade Florestal Nacional (AFN) e as Direcções Regionais de Agricultura e das Pescas (DRAP). Se necessário poderá ser solicitada a participação de outras entidades, nomeadamente, o Instituto Nacional de Meteorologia, o Instituto Nacional da Água, Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade. Às entidades que compõem a CC competiriam, no essencial, as seguintes funções: Organizações dos produtores e APS - caberia o levantamento de necessidades de novos produtos e/ou adaptação dos existentes, a aprovação das propostas de novos estudos elaboradas pela entidade gestora, a participação na elaboração de regras técnicas e de peritagem, na divulgação 16 das medidas e a avaliação do plano de seguros, tarifas e bonificações; 16 Foi apresentada, no seio do GT, uma proposta no sentido de criar um apoio especifico, às organizações dos produtores, a fim de divulgarem junto dos seus associados os seguros disponíveis e melhorarem o acesso aos mesmos. 51

55 O ISP - caberia a participação na elaboração de propostas e estudos e a emissão das apólices uniformes. GPP, DGV, DRAP s, DGPA e AFN caberia a participação na elaboração de propostas de normas técnicas específicas e de peritagem, o fornecimento de informação sistematizada, a apresentação de propostas de novas coberturas de risco e a divulgação e promoção, bem como a avaliação do plano de seguros anual, tarifas e bonificações. Quadro IV.3: Funções dos organismos de gestão e pagador IFAP / entidade gestora com função de gestão e de pagamento Elaboração e controlo dos planos de seguros, do Fundo de compensação de sinistralidade e Fundo de Calamidades Proposta e realização de estudos de viabilidade de novos produtos, de tarifas, bonificações Promover a elaboração de propostas de normas técnicas específicas e de peritagem Controlo (administrativo e no local) e arbitragem; Entidade com funções de gestão e IFAP como organismo pagador Elaboração e controlo dos planos de seguros, do Fundo de compensação de sinistralidade e Fundo de Calamidades Proposta e realização de estudos de viabilidade de novos produtos, de tarifas, bonificações Elaboração de propostas de normas técnicas específicas e de peritagem Controlo (administrativo e no local) e arbitragem Pagamento de bonificações dos seguros, de excesso de sinistralidade e accionamento do fundo de calamidades. 52

56 Figura IV.1: Organigrama - gestão MADRP IFAP (pagamento e controlo) Gestão Orçamento MFAP IFAP ou Entidade Gestora (EG) Comissão Consultiva Organizações de cúpula sócio-profissionaise das cooperativas Seguradoras/Associação Portuguesa de Seguradores DRAP; DGV; DGPA; GPP; AFN Instituto de Seguros de Portugal (ISP) 53

57 V. DIAGNÓSTICO DO SIPAC O SIPAC é um sistema público-privado assente em três componentes das quais o seguro de colheitas é a componente fundamental, que visa segurar a produção, através da bonificação de prémios aos tomadores de seguros. Inclui também uma importante componente de resseguro, através do mecanismo de compensação de sinistralidade, bem como o fundo de calamidades, complementar ao seguro agrícola, uma vez que visa actuar em calamidades cujos riscos não estão cobertos pelo seguro. V.1. O SEGURO DE COLHEITAS O seguro de colheitas cobre os riscos abaixo identificados: Quadro V.1: Riscos SIPAC Cobertura Base Complementar Riscos Cobertos Incêndio e/ou explosão Queda de raio Granizo Tornado Tromba de água Geada Queda de neve Fendilhamento do fruto na cerejeira Chuvas persistentes no tomata para indústria Tem uma abrangência de culturas muito significativa, cobrindo praticamente todas as que têm expressão económica no nosso país: Quadro V.2: Culturas SIPAC Cereais Leguminosas para grão Oleaginosas arvenses Hortícolas a céu aberto Linho, lúpulo e algodão Batata Vinha Pomóidas Prunóideas Oliveira Frutos secos Tabaco Citrinos Actinídea Culturas em regima de forçagem Beterraba açucareira Pequenos frutos Floricultura ao ar livre Diospireiro Nespereira Abacateiro Tomate para indústria Viveiros vitícolas, frutícolas, florestais e de plantas ornamentais ao ar livre Figueira O seguro de colheitas abrange todo o continente português, tendo sido definidas regiões de acordo com a probabilidade de ocorrência de riscos, a que correspondem zonas de tarifação (Zona A: zona de menor risco; Zona E: zona de maior risco). 54

58 Figura V.1: Zonas de risco SIPAC Continente Zonas de Risco A B C D E V O MERCADO SEGURADOR O sistema de seguros agrícolas bonificado no âmbito do SIPAC tem actualmente uma expressão relativamente pequena no mercado de seguros português: é explorado por apenas sete seguradoras (Fidelidade Mundial, Império Bonança, Tranquilidade, Crédito Agrícola Seguros, AXA, Açoreana e Allianz) e tem um volume de negócios associado inferior a 24 milhões de euros (em 2009), o que representa 0,6% dos prémios dos seguros Não Vida e 0,2% dos prémios totais. Não obstante, o sector segurador não deixa de reconhecer a importância do seguro agrícola, como tem sido publicamente assumido pela APS: O sistema de seguros agrícolas vigente no nosso país carece de uma profunda reflexão, o que, mais uma vez, ficou demonstrado em alguns eventos recentes de forte impacto para a agricultura portuguesa, onde foi notória a fraca implantação deste importantíssimo instrumento de gestão do risco. Seja como for, é inegável que o seguro agrícola tem actualmente uma insuficiente implantação no nosso país e é com natural apreensão que o sector segurador tem vindo a assistir a uma continuada queda da receita de prémios nesta linha de negócio, tanto mais que existe a convicção de que os seguros agrícolas podem desempenhar um 55

59 papel importante na agricultura em Portugal e que o mercado segurador português tem condições e conhecimentos para dar resposta à cobertura de riscos que hoje estão a ser assumidos pelos próprios agricultores ou pelo Estado. Fonte: Panorama do mercado segurador 0910, APS Do ponto de vista económico, o sector segurador tem porém enfrentado, nos últimos anos, rendibilidades negativas na exploração do seguro de colheitas, ascendendo o saldo técnico deficitário a quase 5 milhões de euros em 2009, o equivalente a cerca de 20% dos prémios recebidos (fonte: APS). Para tal, têm concorrido fundamentalmente os elevados níveis de sinistralidade que têm sido registados, sendo que aos montantes pagos directamente na regularização dos sinistros há que acrescentar ainda outros custos técnicos e administrativos, como despesas de peritagem, provisões técnicas obrigatórias e comissões a mediadores e a contribuição para a compensação de sinistralidade. V.1.2. DIAGNÓSTICO Este ponto procura fazer uma análise, de forma sucinta, da evolução do seguro de colheitas no período 1997 a 2006 e em termos agregados uma estimativa 17 até Gráfico V.1: Evolução do número de apólices, de agricultores com seguro e n.º de agricultores por apólice Nº agricultores segurados e Nº de apólices (1997=100) Nº agricultores por apólice O seguro de colheita apresentou o maior número de segurados no período 1998 a 2000, Nº de agricultores por apólice Nº de agricultores segurados Nº apólices atingindo o valor máximo, de , em Tendo apresentando uma tendência Fonte: GPP, a partir de IFAP. decrescente a partir desta data (quadro V.3), em 2006 os agricultores que contrataram seguro 17 Foi feito um esforço, no âmbito do GT, para elaborar estimativas até

60 representavam cerca de 40% do valor de 1999, sendo esta tendência consentânea com o comportamento do sector (Cap II). O menor ritmo de crescimento negativo do número de segurados, relativamente ao número de apólices, resulta da transferência de apólices individuais para colectivas, nomeadamente a partir de 2004 (vd. gráfico V.1.). Quadro V.3: Número de agricultores segurados Fonte: IFAP. O SIPAC teve um grau de adesão relativamente elevado no início do seu funcionamento, tanto no que se refere ao número de subscritores de apólices de seguro, como no que diz respeito ao capital contratado: Gráfico V.2: Capital segurado por região milhões de euros E 2008E 2009E Região A Região B Região C Região D Região E E: estimativas a partis de informação das seguradoras Fonte: GPP, a partir de IFAP A evolução favorável do capital seguro (vd. gráfico V.2.) a que se assistiu no triénio de sofreu uma inflexão no ano de 2000, seguida de duas campanhas relativamente estáveis, que viria a ser interrompida no ano de 2003, por uma quebra acentuada. No primeiro caso devido à revisão das taxas de bonificação e, no segundo caso, deveu-se à baixa sinistralidade indemnizável pelo seguro, ocorrida nos anos anteriores e às condições meteorológicas excepcionalmente favoráveis que ocorreram nesse ano, que afastaram a sensação de risco do horizonte dos produtores. Tal ocorrência terá criado a convicção de que o risco associado aos fenómenos meteorológicos era baixo, não se justificando assim o encargo com a 57

61 contratação do seguro. Este facto evidencia a importância da necessidade de esclarecimento dos produtores quanto à importância do seguro na gestão das suas empresas agrícolas. Esta tendência ocorreu em todas as regiões de risco, mas de forma mais acentuada na região D e nas duas regiões de menor risco (A e B), reflectindo-se num ganho de representividade da região de maior risco (região E) e na região C, a região de risco com maior volume de seguro (ver quadro V.4.). Quadro V.4: Capital Seguro por região: representividade e taxa de variação (%) Representividade Taxa de variação média Diferencial 2006/média Região A 3,1 2,8-0,4-58,8 Região B 9,1 7,9-1,2-59,7 Região C 38,2 42,0 3,7-49,2 Região D 36,9 31,0-6,0-61,2 Região E 12,6 16,4 3,8-40,1 Total 100,0 100,0 0,0-53,8 Fonte: GPP, a partir de IFAP Gráfico V.3: Capital segurado por cultura milhões de euros E 2008E 2009E Cereais Tomate Outras culturas perenes Vinha Pomóideas Outras fruteiras Olival E: estimativas a partir de informação das seguradoras Fonte: GPP, a partir de IFAP Já no que se refere aos grandes grupos de culturas seguradas, pode-se desde logo assinalar a concentração do capital seguro em torno de três culturas (vinha, cereais e tomate), o que poderá colocar questões relativas à dispersão do risco. Relativamente à adesão ao sistema, o comportamento foi idêntico: perda generalizada do montante de capital seguro, com excepção do olival, embora, ainda pouco representativo. A maior diminuição de capital seguro ocorreu nos cereais, também devido ao decréscimo da produção nacional no período , em 58

62 cerca de 38% (ver cap II) e no tomate 18. Verificou-se um ganho de importância no sistema das fruteiras, em particular das pomóideas e da vinha, no último caso, com cerca de 50% do valor segurado (ver quadro V.5). Quadro V.5: Capital Seguro por cultura: representividade e taxa de variação (%) Representividade média Diferencial Cereais 18,6 15,9-2,7-60,5 Tomate 11,9 6,6-5,4-74,5 Outras culturas perenes 4,9 3,2-1,7-70,0 Vinha 48,7 50,2 1,5-52,2 Pomóideas 11,2 16,4 5,1-32,6 Outras fruteiras 4,3 6,8 2,5-27,4 Olival 0,4 1,0 0,6 17,9 Total 100,0 100,0 0,0-53,8 Fonte: GPP, a partir de IFAP Taxa de variação 2006/média A análise da taxa de cobertura, informação relativa ao ano , revela a baixa implantação do seguro de colheitas, com o valor máximo no tabaco (não será a situação actual), com valores em torno dos 50% nos cereais e em torno dos 30% na vinha e tomate. Gráfico V.4: Taxa de cobertura (área segura/área total) % 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Trigo Cevada Aveia Centeio Milho Arroz Grão de bico Girassol Tabaco Batata consumo Maçã Pêra Ameixa Cereja Damasco Pêssego Laranja Toranja Tangera Tangerina Amêndoa Avelã Castanha Noz Kiwi Figo Vinha para vinho Tomate Fonte: IFAP. O prémio comercial que é cobrado por uma seguradora em relação a determinada apólice, função da tarifa que incide sobre o capital que é objecto de seguro, funciona como contrapartida de um serviço prestado pelas companhias de seguro que aderiram ao SIPAC, garantindo ao produtor uma indemnização de parte do prejuízo sofrido nas culturas seguradas, desde que o mesmo tenha sido provocado por um acidente meteorológico previsto 18 Nesta caso, no que se refere ao tomate para indústria, o comportamento não é similar ao comportamento global sector que aumentou em cerca de 10% a quantidade produzida, no período 2000 a 2006, segundo INE. 19 Esta análise carece de actualização 59

63 na apólice. O valor pago pelo agricultor à seguradora prémio ao produtor - corresponde ao prémio total deduzido da subvenção suportada pelo Estado 20. O montante global de prémio comercial de seguro acompanhou a tendência decrescente do capital seguro, contudo com alguma estabilidade quando analisado em proporção do capital seguro (cerca de 8,5%) apresentando alguma oscilação no período de maior implementação do SIPAC , em que representou, em 1998, cerca de 9% do capital seguro e, em 2000, 7,8%. A análise deste indicador por região (gráfico V.5) revela a claramente a relação entre o prémio de seguro e o risco inerente à região de risco no que se refere à região E e D. Nas restantes regiões esta relação não é evidente. Gráfico V.5: Prémio Comercial 70 10,0 60 9,0 8,0 Prémio (milhões de euros) ,0 6,0 5,0 4,0 3,0 Prémio por capital segurado (%) 2,0 10 1, E 2008E 2009E Prémio total por capital segurado Prémio total Prémio Total por Capital Segurado (%) 0,0 20 Região E 15 Região D 10 Total 5 0 Região B Região C Região A Região A Região B Região C Região D Região E Total Fonte: GPP, a partir de IFAP Relativamente aos prémios pagos pelos agricultores, uma vez que os mesmos são influenciados não somente pelo montante do capital contratado e as respectivas tarifas, como também pelas taxas de subvenção concedidas pelo Estado, a sua evolução não foi inteiramente coincidente com o prémio total, revelando uma tendência também decrescente, 20 Os valores mencionados neste estudo não contêm eventuais taxas e impostos que incidem sobre os montantes contratados entre os agricultores e as seguradoras. 60

64 mas apenas a partir de Contudo, apresenta uma inflexão desta tendência a partir de No entanto, quando analisado em proporção do capital seguro, revela uma subida acentuada a partir de 2000, ano em que ocorreu uma redução significativa das taxas de bonificação e consequentemente da proporção de valores suportados pelos agricultores. Gráfico V.6: Prémio ao produtor 18 3,5 16 3,0 Prémio (milhões de euros) ,5 2,0 1,5 1,0 Prémio por capital segurado (%) 2 0, E 2008E 2009E 0,0 Prémio ao produtor por capital segurado Prémio ao produtor Prémio ao Produtor por Capital Segurado (%) Região E 4 Região D Total 2 Região B Região C Região A Região A Região B Região C Região D Região E Total Fonte: GPP, a partir de IFAP A bonificação ao prémio de seguro apresenta as maiores taxas nas regiões de maior risco (antiselecção). Com a revisão ocorrida em 2000, houve uma redução em todas as regiões de risco, intensificando-se esta realidade com a diminuição proporcionalmente inferior nas regiões de maior risco. Este facto poderá ter efeitos quer na adesão dos agricultores ao sistema, ao atribuir-se um prémio aos agricultores de maior risco, quer em termos de ordenamento do território ao incentivar-se a produção de culturas sujeitas ao elevado risco em determinadas zonas risco (quadro V.6 e gráfico V.7). Contudo, não podemos esquecer que a bonificação surge da necessidade de, em certos tipos de riscos, possibilitar o funcionamento do mercado de seguros e em, certos casos, a cultura/região ser estratégica para o sector, pelo que terá que 61

65 existir um balanceamento destes objectivos, demonstrando-se o papel instrumental das bonificações aos prémios de seguros agrícolas na definição de políticas públicas. Quadro V.6: Taxa de Bonificação (%) Taxa de bonificação Taxa de variação média Diferencial 2006/média Região A 66,0 50,7-15,3-30,1 Região B 69,1 56,7-12,4-21,9 Região C 73,8 54,7-19,0-34,8 Região D 81,8 69,7-12,2-17,4 Região E 83,4 74,3-9,1-12,2 Total 80,0 68,4-11,6-17,0 Fonte: GPP, a partir de IFAP Gráfico V.7.: Taxa de Bonificação média por região de risco Região A Região B Região C Região D Região E Total Fonte: IFAP A tendência ligeiramente decrescente da sinistralidade até 2006 (gráfico V.8) apresenta comportamentos divergentes nas diferentes regiões de risco: uma tendência claramente decrescente nas regiões de maior risco (D e E) e uma similaridade, quer em termos de estabilidade quer em temos de nível de sinistralidade, das regiões A, B e C, que poderá indiciar a necessidade de revisão da zonagem. Salienta-se contudo, a clara tendência de agravamento do risco médio a partir de 2007, que poderá ser resultado do aumento da representatividade das zonas de maior risco (anti-selecção) e constituir uma ameaça à sustentabilidade do SIPAC. 62

66 Gráfico V.8: Sinistralidade indemnizações por capital segurado (%) Região E 5 0 Região D Total Região B Região A Região C Região A Região B Região C Região D Região E Total Fonte: GPP, a partir de IFAP A viabilidade do sistema analisada de forma simplificada, pela relação entre o prémio comercial e o valor das indemnizações pagas (excluindo despesas, nomeadamente de peritagem), não indiciou problemas de inviabilidade até 2006, uma vez que o prémio comercial foi, com excepção do ano 2000, superior ao valor das indemnizações (ver gráficos V.9 a V.11). Estas foram em média 58% do valor dos prémios no período em análise. Destacando-se no entanto, a importância da intervenção pública na sua sustentabilidade e a tendência, após 2007, para o aumento desta relação entre indemnizações e prémios, como se pode ver no gráfico V.11 (próximo de 1), que poderá anunciar problemas ligados à viabilidade do sistema. Gráfico V.9 : Prémio total, prémio ao produtor e indemnizações Milhões de euros E 2008E 2009E Prémio total Prémio ao produtor Indemnização Fonte: IFAP. 63

67 Gráfico V.10: Peso do prémio comercial, prémio ao produtor e indemnizações no capital segurado E 2008E 2009E Bonificação por capital segurado Prémio ao produtor por capital segurado Indemnização por capital segurado Fonte: GPP, a partir de IFAP. A análise por região de risco (gráfico V.11) revela uma clara distorção entre o valor do prémio e o valor das indemnizações na região C, com uma representatividade de 42% no capital seguro, cujo prémio comercial é em média, cerca de seis vezes o valor das indemnizações. Com excepção da região B, em que os prémios são quatro vezes superiores ao valor das indemnizações, as restantes regiões apresentam valores em torno de dois. Podendo-se concluir-se pela necessidade de revisão de tarifas. Gráfico V.1.11: Rácio entre o prémio comercial e as indemnizações(x100) % Região A Região B Região C Região D Região E Total Fonte: GPP, a partir de IFAP. 64

68 A análise SWOT que iremos de seguida apresentar foi elaborada na perspectiva da problemática dos seguros de colheitas em vigor, tendo por base o diagnóstico e as reflexões do GT. As diferentes componentes desta análise SWOT visam, no essencial, a identificação dos principais aspectos críticos que se irão levantar no contexto das propostas de melhoria deste instrumento de gestão do risco. Estes são indispensáveis para uma utilização futura de seguros, adequados às diferentes culturas e necessidades dos produtores, bem como à possibilidade de assegurar o seu desenvolvimento pelas empresas seguradoras. 65

69 Quadro V.7: Análise SWOT Seguros de colheita Pontos Fortes Pontos Fracos Experiência Existência de dados históricos (1999) Conhecimento relativo a culturas e técnicas culturais, riscos e sintomatologia dos efeitos Conceptualização para grande abrangência de culturas Principais riscos climáticos cobertos Apoio estatal aos prémios dos seguros contratados e compensação do excesso de sinistralidade Existência de seguradoras no sistema Oportunidades Informação sobre a implementação dos seguros com atraso significativo (em média 3 campanhas) Taxas de referência e bonificações desajustadas Conhecimento relativo a culturas e técnicas culturais, riscos e sintomatologia dos efeitos existente não sistematizado e pouco disponível Riscos não cobertos Não existe acompanhamento, avaliação, reformulação anual do sistema nem estudos periódicos Relativo desinteresse pelo sistema (seguradoras, produtores) Anti-selecção tendência estrutural de degradação do risco médio da carteira Concentração dos seguros num n.º reduzido de culturas (80% vinha+cereais+pomóideas, representando a vinha 50%) Falta de participação das organizações de produtores e seguradoras no desenho e acompanhamento dos seguros Percepção de zonagem desajustada (a confirmar através de estudos posteriores). Ameaças Vontade Política de melhorar o sistema Interesse das organizações de produtores e de seguradoras no desenvolvimento do sistema PAC pós-2013 Reconhecimento da possibilidade de utilização dos seguros como instrumento de apoio à política agrícola Reconhecimento da necessidade de desenvolver mecanismos de gestão do risco no sector Possibilidade das seguradoras expandirem o negócio via contratação de seguros agrícolas (carteira) Grande penetração nas regiões rurais por parte das organizações de agricultores Aumento do risco inerente ao sector Ajudas ex-post sem obrigatoriedade de subscrição de seguro Enquadramento sócio-económico do sector Crise económica generalizada Visão do seguro como instrumento de transferência de rendimento por parte da produção Relativo desinteresse pelo sistema por parte seguradoras Enquadramento legislativo dos Auxílios de Estado 66

70 V.1.3. PROPOSTAS DE ACÇÃO SEGURO DE COLHEITAS ESTRATÉGIA Figura V.2: Matriz SWOT seguro de colheitas PONTOS FRACOS PONTOS FORTES Informação com atrazo Taxas de referência e bonificações desajustadas Indisponibilidade do conhecimento existente Falta de acompanhamento e avaliação das campanhas e estudos periódicos Necessidade de outras coberturas Desinteresse pelo sistema (seguradoras, produtores) Anti-selecção - tendência estrutural de degradação do risco médio da carteira Falta de participação de Organizações de produtores e seguradoras Concentração em poucas culturas (80% vinha+cereais+pomóideas) Zonagem desajustada Experiência Existência de dados históricos Existência de conhecimento técnico Grande abrangência de culturas Principais riscos climáticos cobertos Apoio estatal aos prémios de seguros contratados e compensação do excesso de sinistralidade Existência de seguradoras no sistema Ajudas ex-post sem obrigatoriedade de subscrição do seguro Enquadramento sócio-económico do sector AMEAÇAS Crise económica generalizada Enquadramento legislativo dos Auxílios de Estado Visão do seguro como instrumento de transferência de rendimento po parte da produção Relativo desinteresse pelo sistema por parte das seguradoras Vontade política de melhorar o sistema Interesse das Organizações de Produtores OPORTUNIDADES PAC pós Reconhecimento generalizado da necessidade de desenvolver mecanismos de gestão do risco no sector Interesse estrutural das seguradoras no desenvolvimento do sistema - ponto de expansão do negócio Grande penetração das organizações de produtores nas zonas rurais Reconhecimento da possibilidade de Utilização dos seguros como instrumento de apoio à política agrícola Aumento do risco inerente ao sector A matriz SWOT elaborada sugere a escolha de estratégias e acções que conduzem à maximização das oportunidades, construídas sobre os pontos fortes do sistema de seguros, bem como à minimização das ameaças e redução dos efeitos dos seus pontos fracos. Da leitura da matriz salientamos as seguintes propostas de acções: 1. Melhoria da gestão do sistema (ver Capítulo IV) 2. A revisão técnica do sistema Um dos desafios, senão o principal, colocado a este GT consiste em tornar o sistema de seguros mais eficiente, ou seja, garantir, no mínimo, as mesmas coberturas com menor dispêndio de recursos financeiros pelo Estado, e, simultaneamente, assegurar que o mesmo é compatível com a legislação comunitária 21 (Orientações Comunitárias sobre os Auxílios Estatais). 21 Serão criados cenários de modo a encontrar soluções que minimizem o esforço financeiro acrescido. 67

71 A eficácia das medidas que venham a ser tomadas, quer no que se refere a melhorias que sejam adoptadas em relação às coberturas existentes, quer no que diz respeito ao alargamento a outros riscos, está estritamente dependente da receptividade dos agricultores e da capacidade de resposta das seguradoras na satisfação das necessidades dos tomadores de seguros a preços competitivos, os quais também dependerão do nível das bonificação ao prémio de seguro atribuídas pelo Estado. A adesão dos agricultores à contratação de coberturas dos riscos que lhes sejam apresentadas irá depender sobretudo da sua percepção em relação ao grau de cobertura dos potenciais prejuízos que é expectável venham a surgir, decorrentes dos danos provocados por fenómenos atmosféricos adversos, e do prémio de seguro que têm de pagar para garantir essas coberturas. Procura-se ainda atrair ao sistema um maior número de agricultores, sobretudo naquelas regiões onde os valores do capital seguro têm descido mais drasticamente, por via da revisão das condições dos seguros, aproveitando o interesse das suas organizações no desenvolvimento de ferramentas de gestão adequadas aos riscos crescentes na agricultura, potenciando a sua experiência, conhecimento e grau de penetração nas zonas rurais e da possibilidade que têm, de assegurar, quer o apoio técnico aos seus associados, quer a participação na gestão do sistema, via Comissão consultiva. Dos contributos recebidos e da análise efectuada em sede de GT destacam-se: Necessidade de revisão de coberturas e riscos Da análise feita ao sistema de seguro de colheitas vigente, no que diz respeito aos riscos cobertos, constata-se que existem algumas culturas que têm expressão a nível regional, mas não fazem parte dos grupos culturais incluídos no SIPAC. Por outro lado, existem certos riscos associados a determinados fenómenos meteorológicos que, na opinião das Organizações de Agricultores, deveriam ser contemplados. Face ao exposto, foi apresentada uma proposta, numa reunião do subgrupo de trabalho do seguro de colheitas, que teve o acordo de princípio dos diversos intervenientes que compõem o referido GT. A proposta mencionada, figura V.4, contempla o alargamento do SIPAC a outras culturas, bem como a inclusão de outros riscos. Em relação às culturas, passarão a estar abrangidas: o agrião, o marmeleiro, o medronheiro, o sabugueiro e o tamarilho. Quanto aos novos riscos, propõe-se que sejam analisados: i) a chuva persistente nas culturas de pomóideas, prunóideas, sabugueiro, vinha e olival; ii) o escaldão na vinha e nas pomóideas; iii) 68

72 o vento forte nos citrinos, pomóideas, sabugueiro e nas estufas; iv) a seca nas pastagens; v) o escaldão e vi) o preço do tomate de indústria. Esta última escolha insere-se num grupo de coberturas que extravasa os riscos associados às condições climatéricas adversas e que terá que ser aprovada pela Comissão Europeia. A inclusão do risco associado ao preço do tomate (preço do concentrado de tomate nos mercados externos) prende-se com os seguintes aspectos: i) os derivados de tomate produzidos pela indústria nacional, com especial destaque para o concentrado, destinam-se, na sua grande maioria, ao mercado externo; ii) o regime de ajudas ao sector irá sofrer uma alteração em 2012, com o desligamento total da ajuda, que actualmente é canalizada através das organizações de produtores (OP), a qual passará a integrar o RPU; iii) é um sector que tem mantido uma dinâmica apreciável, com uma forte ligação entre a produção e a indústria, que é importante manter; iv) existe informação de base fiável, tanto ao nível das áreas plantadas anualmente, como das produções obtidas e preços praticados, que serão indispensáveis para desenvolver um seguro desta natureza. A selecção da cultura do tomate para indústria, como pioneira para se avaliar da possibilidade de implementar um seguro associado ao preço, compreende dois propósitos. Em primeiro lugar, a adopção de mecanismos que preservem o sector contra a volatilidade dos preços no mercado mundial e, desta forma, contribuam para a manutenção da competitividade externa do concentrado de tomate. Em segundo lugar, que possa ser utilizada como forma de adquirir experiência que possibilite o seu alargamento a outras culturas, de forma sustentada, a partir de 2013, com a nova reforma da PAC, em que se perspectiva uma maior preponderância dos seguros agrícolas na gestão do risco. A inclusão de novas coberturas requer que seja efectuado um estudo de viabilidade que passa, essencialmente, pelos seguintes aspectos: a) Identificar o risco (ser verificável a ocorrência do dano); b) Caracterizar com rigor o fenómeno atmosférico/outro que ocasiona o risco; c) Estimar a frequência com que ocorre determinado fenómeno e o nível de danos que pode causar; d) Definir com clareza os sinistros e os limites de cobertura; e) Quantificar o custo dos efeitos do sinistro; f) Estabelecer, com base num estudo actuarial, as tarifas de referência e as franquias; g) Assegurar que é exequível a avaliação das perdas (que é peritável); 69

73 h) Definir os requisitos técnicos de forma clara e concisa e as condições do contrato; i) Garantir uma participação activa dos principais intervenientes no processo: as organizações de agricultores e as seguradoras. Tendo em conta a natureza dos riscos que se prevê venham a ser incluídos no SIPAC, as quais requerem uma análise cuidada e especializada, sobretudo no que se refere à identificação do sinistro e a sua ligação com o fenómeno que o provoca (a probabilidade de ocorrência dos danos e a sua magnitude), leva-nos a equacionar o recurso aos serviços e know-how universitários. Nesse sentido, no curto prazo, propomos a colaboração de entidades externas que disponham de conhecimento e meios ligados à agro-meteorologia, tecnologias de produção e técnicas de medição e avaliação dos danos, de modo a responder aos aspectos técnicos e questões relacionadas com a caracterização e determinação dos efeitos da chuva persistente, do escaldão, do vento forte e da seca, nas culturas acima mencionadas. Uma vez concluído este trabalho inicial segue-se o cálculo das tarifas, através dum estudo actuarial, e a determinação dos apoios que deverão ser concedidos para tornar o prémio de seguro atractivo para os agricultores. A implementação das diversas medidas aqui previstas, tanto no que se refere à inclusão de novas culturas, como no que diz respeito à abrangência de outros riscos, deverá ser faseada e acompanhada pelos intervenientes no sistema. O trabalho deverá ser desenvolvido em duas fases: i) a 1ª fase, abrange, essencialmente, as novas culturas e irá ser implementada a partir da campanha de 2011; ii) a 2ª fase, que terá início no final de 2010, contemplará o estudo de viabilidade para a inclusão de novas coberturas, a revisão das condições da compensação por excesso de sinistralidade e outros estudos, nomeadamente, revisão da zonagem (risco / cultura /região) e a sua aplicação só terá lugar a partir de Foi elaborado um cronograma indicativo, com a implementação das duas fases referidas, figura V.3, que contém as tarefas a desenvolver, as entidades envolvidas e as datas previstas de execução. Revisão das bonificações sistema de bonificações proposto Tendo em conta que a actividade agrícola está bastante exposta a diversos riscos, em particular os de natureza climática, é frequente a intervenção dos governos no apoio ao sector, nomeadamente através da subvenção de prémios de seguros agrícolas, como forma de incentivar os agricultores a segurarem as suas produções, minimizando/partilhando, desta forma, os riscos a que o sector está sujeito. 70

74 A gestão do risco nas empresas agrícolas passa em primeiro lugar pelos agricultores através das técnicas e práticas agrícolas que utilizam para reduzir os riscos ou minimizar os danos. Ainda que muitos agricultores adoptem estas práticas, existem sempre acidentes climatéricos que provocam, em maior ou menor grau, prejuízos que afectam o rendimento dos agricultores, sobretudo daqueles cujas explorações se localizam nas regiões desfavorecidas, que, por regra, estão mais expostos aos riscos de natureza climática. Uma política de subvenção dos prémios de seguro deverá, em nossa opinião, ter sempre presente três princípios: i) atribuir as bonificações na medida do estritamente necessário para tornar o prémio de seguro atractivo para o agricultor, ou seja, haver razoabilidade económica no valor do seguro; ii) discriminar de forma positiva os agricultores que adoptem práticas que contribuam para minimizar os riscos, que se mantenham no sistema de forma continuada e que contratem seguros de grupo (de modo a contrariar a anti-selecção); iii) servir de instrumento de política sectorial. O sistema de bonificações que se apresenta no anexo 2, contém, por um lado, uma diferenciação em termos da intensidade de auxílio, com base nos riscos cobertos e por outro lado, uma majoração da subvenção em relação à actuação do produtor no que se refere às práticas adoptadas, à sua manutenção no sistema e à forma de contratação. Assim, no que se refere ao seguro de colheitas, o nível de subvenção pode variar entre um mínimo de 20%, quando um agricultor apenas contrata os riscos englobados na cobertura base e não adopta práticas que minimizem o risco, não se mantém no sistema pelo menos três anos consecutivos, nem participa num contrato de seguro colectivo, e um máximo de 65%, que ocorre quando, cumulativamente, um agricultor contrata a cobertura base e complementar e a tarifa de referência é superior a 18%, que está dependente da região de risco onde se insere a exploração e do grupo cultural que integra a actividade agrícola que pratica, e da sua actuação (adopta práticas que minimizem o risco, mantém-se no sistema pelo menos três anos consecutivos e participa num contrato de seguro colectivo). Compatibilidade do sistema de bonificações com as regras dos auxílios estatais a favor das PME De acordo com o Regulamento (CE) nº 1875/2006 da Comissão, de 15 de Dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (PME) que se dediquem à produção de produtos agrícolas, os auxílios para o pagamento de prémios de seguros são compatíveis com o mercado comum, na 71

75 acepção do nº3, alínea c), do artigo 87º do Tratado, e estão isentos da obrigação de notificação imposta pelo n.º 3 do artigo 88.º do Tratado quando reunam as seguintes condições: a) 80% dos custos dos prémios de seguro quando a apólice especifique que só estão cobertas perdas causadas por acontecimentos climáticos adversos que possam ser equiparados a calamidades naturais 22 ; b) 50% dos custos dos prémios de seguro quando a apólice especifique que estão cobertas: I. As perdas referidas na alínea a) e outras perdas causadas por acontecimentos climáticos, e/ou II. As perdas causadas por doenças dos animais ou das plantas ou por infestações de parasitas. Actualmente o SIPAC prevê bonificações ao prémio de seguro que assumem até ao máximo de 75% e um sinistro mínimo indemnizável de 5%. A taxa média de bonificação em 2009 foi de cerca de 69%. O sistema de bonificações proposto no anexo 2, conduz, nalguns casos, a níveis de subvenção que superam o limite de intensidade de bonificação dos 50% 23 mencionados na alínea b) supra. De acordo com o sistema proposto (ver anexo 2), os níveis de bonificações superiores a 50% só irão ocorrer nos casos em que as tarifas de referência sejam superior a 6%, as quais deverão ocorrer, sobretudo na sua grande maioria, nas zonas desfavorecidas 24. Um nível de subvenção superior a 50% aos agricultores com explorações localizadas nas zonas desfavorecidas parece-nos, salvo melhor opinião, respeitar os princípios consagrados na legislação referente aos auxílios concedidos pelos Estados, quer ao nível do Tratado, quer em relação às orientações comunitárias sobre esta matéria: De acordo com o disposto no n.º 3 alínea c) do artigo 107.º do Tratado (ex-artigo 87.º do TCE), podem ser compatíveis com o mercado interno os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. 22 Acontecimentos climáticos adversos que podem ser equiparados a calamidades naturais: condições climáticas, tais como a geada, o granizo, o gelo, a chuva ou a seca, que destroem mais de 30% da produção média de um dado agricultor nos três anos anteriores ou em três dos cinco anos anteriores, excluindo os valores superior e inferior. 23 No estudo actuarial, em curso, prevê um cenário cujo risco mínimo indemnizável de 30% e bonificação de 80% 24 Estes dados só serão conhecidos após o resultado do estudo actuarial que está em curso. 72

76 O documento relativo às directrizes sobre os auxílios de Estado (Orientações Comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola e florestal no período de , 2006/C 319/01) menciona no n.º (125) alínea b) o seguinte: Contrariamente à prática passada da Comissão, afigura-se mais adequado um limiar comum mínimo de danos de 30% da produção nacional para todas as zonas. Em vez de se fixar um nível de danos inferior nas zonas desfavorecidas, a debilidade económica dos agricultores que operam em tais regiões poderá ser tida em conta de forma mais adequada pela previsão de um nível máximo de compensação mais elevado. O mesmo documento refere no n.º (141) o seguinte: A Comissão examinará caso a caso outras medidas de auxílio relacionadas com os seguros contra calamidades naturais e acontecimentos extraordinários, nomeadamente os regimes de resseguro e outras medidas de auxílio destinadas a apoiar os produtores nas zonas de risco especialmente elevado. Face ao exposto, somos de opinião que a Comissão deverá ser auscultada para avaliar da possibilidade de se conceder um nível de subvenção superior a 50% às explorações localizadas nas zonas desfavorecidas, ainda que o prejuízo mínimo provocado por acidentes climáticos possa ser inferior a 30%. A inclusão de novas culturas e riscos, exigem estudos de viabilidade (ver capítulo III.1) e actuariais (ver capítulo III.3 e cronograma - 4V.2). Tendo ainda em conta a legislação comunitária em matéria de Auxílios de Estado, a mesma refere: - no nº6 do artigo 11º do Reg. (CE) nº 1587/2006: 6. A compensação por danos em edifícios e equipamento agrícolas causados por acontecimentos climáticos adversos susceptíveis de ser equiparados a calamidades naturais não deve exceder uma intensidade bruta do auxílio de 80%, e 90 % nas zonas desfavorecidas ou nas zonas referidas na alínea a), subalíneas i), ii) e iii), do artigo 36.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 (...) - e no nº 8 do mesmo artigo: 8. A partir de 1 de Janeiro de 2010, a compensação proporcionada deve ser reduzida de 50 %, a menos que seja concedida a agricultores que tenham subscrito um seguro que cubra pelo menos 50% da sua produção anual média ou do rendimento anual médio resultante da produção e os riscos climáticos estatisticamente mais frequentes no Estado-Membro ou região em causa. 73

77 Face ao exposto, importa promover a adequação da aplicação das acções relativas à reposição do potencial produtivo afectado por acontecimentos climáticos adversos dos programas de desenvolvimento rural, ao previsto no ponto 8 do artigo 11º do Reg. (CE) nº 1587/ Revisão da zonagem (culturas/risco/região) Percepciona-se a necessidade de rever a zonagem, risco/região/cultura, de forma a poder ajustar as actuais zonas classificadas de A a E. Tal necessidade decorre das alterações da zonagem das culturas e dos riscos, quer os que actualmente são cobertos, tendo em conta o binómio cultura/região, bem como outros novos riscos, nomeadamente da seca e outros que resultem dos cenários previsíveis das alterações climáticas. Para efectuar essa revisão e adaptação à situação actual, implica a elaboração dum estudo mais aprofundado, estatístico e actuarial a realizar, até lá propõe-se manter o que está na Portaria em vigor. 4. Criar um sistema de acompanhamento e avaliação da implementação em parceria Este tema é tratado no Capítulo IV, no entanto salienta-se o facto de ser indispensável criar um ciclo de gestão dos seguros (Ver Cap.III), que permita acompanhar a implementação, recolher e tratar dados e promover a adaptação contínua dos produtos oferecidos. 5. A Pool de seguradoras Após a visita da equipa da ENESA, foi evidenciada a grande vantagem para o sistema de seguros Espanhol, da existência de uma pool de seguradoras, a AGROSEGURO. Esta S.A., que é participada pelas entidades privadas que pertencem ao quadro do co-seguro, constituído para compensar todos os riscos do sistema de seguros agrícolas Espanhol. Possui como funções específicas: elaborar as condições de contrato de seguro e tarifas que são aplicadas em todo o território, para cada linha de seguro; controlar a contratação de apólices por redes comerciais das entidades seguradoras; cobrar os prémios devidos às seguradoras; gerir o esquema de subvenções a apresentar à Administração Pública; assegurar as peritagens e pagar as indemnizações. Um sistema de pool apresenta, entre outras, as vantagens de: representar todas e cada uma das co-seguradoras; de fornecer peritagens independentes, garantindo-se a homogeneidade na avaliação dos sinistros, independentemente da entidade que contratou o seguro; constituir 74

78 massa crítica suficiente; a redução de custos por acumulação de funções; e compensar os riscos entre as entidades seguradoras, na proporção estabelecida em função do valor dos prémios contratados por cada segurador. Esta compensação do risco que é feita entre as entidades que participam na S.A., é considerada como um factor determinante para o sucesso do seguros, sobretudo por tornar possível a partilha do risco. Ainda no sistema espanhol de gestão dos seguros, foi criado o Consórcio de Compensação de Seguros, sociedade Estatal de direito privado, que tem por funções actuar como ressegurador do sistema, conjuntamente com outras resseguradoras internacionais; participar (10%) no quadro do co-seguro do sistema; e exercer o controlo dos peritos avaliadores. Como vantagem principal destacamos, a capacidade negocial no mercado do resseguro. Tendo sido abordada a questão da constituição duma pool de seguradoras, conclui-se pela necessidade de aprofundar a sua viabilidade, junto do mercado segurador e do ponto de vista legal, por se colocarem questões de concorrência e legislação da actividade seguradora. De salientar que quer a AGRO SEGURO quer o Consórcio foram constituídos em data anterior à entrada da Espanha na União Europeia e que foi negociado um estatuto especial para estas entidades em termos de matéria de concorrência e actividade seguradora, visto estas entidades não respeitarem aparentemente ambas as matérias. V.2. COMPENSAÇÃO DE SINISTRALIDADE Quadro V.9: Compensação de sinistralidade (mil euros) Contribuição das seguradoras para o mecanismo de compensação de sinistralidade Fonte: IFAP. Compensação de sinistralidade paga ás seguradoras Total

79 O mecanismo de compensação de sinistralidade tem funcionado como um resseguro. No que respeita às contribuições das seguradoras, têm vindo a apresentar um comportamento similar aos prémios, com um decréscimo a partir de 2000 em termos absolutos, mas também em proporção dos prémios: em 1997, representavam 9% dos prémios, em 2006, representam cerca de metade (4%). Já no que respeita à compensação paga às seguradoras não terá um comportamento homogéneo, uma vez que depende da sinistralidade. No que se refere à viabilidade do sistema, com excepção do ano 2000, não parecem existir problemas. A mesma conclusão se pode retirar quando estamos na óptica das seguradoras. Contudo, face às conclusões do ponto anterior, o período 2007 a 2009 pode revelar inversão desta tendência. 80 Gráfico V.12: Viabilidade do SIPAC Milhões de euros Contr. das seguradoras para CS + prémios Comp. paga às seguradoras + indemnizações Fonte: IFAP. Gráfico V.13 : Viabilidade das seguradoras Milhões de euros Contr. das seguradoras para CS +indemnizações Comp. paga às seguradoras +prémios Fonte: IFAP. 76

80 V.3. FUNDO DE CALAMIDADES O fundo de calamidades tem procurado complementar o seguro agrícola, no sentido de actuar em calamidades resultantes de riscos que não estão no âmbito do seguro. A necessidade da sua existência tem vindo a perder significado, na medida em que o seguro de colheitas tem vindo a alargar o seu campo de actuação. O montante acumulado das contribuições dos agricultores para o Fundo de Calamidades em 31/12/2009 era de mil euros. O Fundo foi accionado em 1997, 1998, 2000 e 2001 (ver quadro V.10) No entanto, foi notória a falta de recursos financeiros disponíveis para fazer face aos prejuízos, sempre que foi necessário accionar o Fundo de Calamidades, desde 1996 até à data. Saliente-se que no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER), tem sido accionada a medida Reposição do potencial produtivo. Ano Quadro V.10: Fundo de calamidades Causa 1997 Seca (afectou cereais de sequeiro nos meses de Fev. a Mar.) Chuvas intensas tardias (afectaram vinha, tomate, melão e cereja nos meses de Maio a Junho) 1998 Temperaturas e precipitações anormais (afectaram vinha, fruteiras, cereais e tomate, ocorridas em dois períodos distintos) 2000 Chuvas intensas e contínuas (afectaram batata, cereja, tomate e melão, nos meses de Abril a Maio) 2001 Temperaturas e precipitações anormais (afectou cereais em dois períodos distintos) Montante (Mil euros)

81 Figura V.3: Cronograma Indicativo - seguros de colheitas Tarefas Entidades envolvidas 15-31/3 1-15/ /4 1-15/ /5 1-15/ /6 1-15/ /7 1-31/8 1-15/ /9 1-15/ / / / /5/ /6/ /7/ /7/2011 1ª Fase (1º período) Documento de trabalho com os assuntos a tratar IFAP Apreciação do documento de trabalho GT Análise dos dados históricos IFAP Levantamento dos riscos e culturas a segurar DRAP+OA+CS Abrangência do seguro GPP+IFAP Definição dos requisitos a analisar pelo actuário Contratação do serviço actuarial GPP+IFAP Cálculo do valor unitário das tarifas Serviço actuarial Critérios para as bonificações GPP+IFAP Relatório GPP+IFAP Decisão das propostas MADRP 1ª Fase (2º período) Determinação das tarifas de referência GPP+IFAP Compensação por excesso de sinistralidade IFAP+APS Requisitos técnicos das explorações GPP+DRAP+IFAP Estimativa da despesa pública GPP+IFAP Condições da apólice ISP+IFAP+APS Notificação da Comissão Europeia GPP Preparação da legislação GPP+IFAP Aprovação da legislação MADRP Definição da apólice única ISP+IFAP+APS 2ª Fase - campanha seguinte (1º período) Condições técnicas para seguro das pastagens Universidade Condições técnicas - chuva persist. pomares/vinha/olival Universidade Condições técnicas - escaldão na vinha Universidade Condições técnicas - seguro do preço do tomate GPP+IFAP Contratação do serviço actuarial GPP+IFAP Cálculo do valor unitário das tarifas Serviço actuarial Determinação das tarifas de referência GPP+IFAP Compensação por excesso de sinistralidade IFAP+APS Estimativa da despesa pública GPP+IFAP Relatório GPP+IFAP 78

82 Figura V.4: Culturas seguráveis e riscos cobertos Culturas Granizo Queda raio Incêndio Explosão Geada Tromba d água Tornado Neve Chuva persist. Escaldão Seca Vento forte Cereais x x x x x x x x Oleaginosas x x x x x x x x Leguminosas x x x x x x x x Batata x x x x x x x x Tomate para indústria x x x x x x x x 1ª fase 2ª fase Tabaco x x x x x x x x Horticolas a céu aberto (a) x x x x x x x x Culturas em regime de forçagem (b) x x x x x x x x Pomóideas (c) x x x x x x x x 2ª fase 2ª fase 2ª fase Prunóideas (d) x x x x x x x x 2ª fase Citrinos x x x x x x x x 2ª fase Frutos secos x x x x x x x x Outros frutos (e) x x x x x x x x 2ª fase 2ª fase Olival x x x x x x x x 2ª fase Vinha x x x x x x x x 2ª fase 2ª fase Floricultura ao ar livre x x x x x x x x Viveiros x x x x x x x x Pastagens 2ª fase (a) - Irá abarcar a cultura do agrião (b) - Passa a abranger a cultura do tomarilho. O seguro da estrutura de estufas também será contemplado. (c) - Será incluido o marmeleiro. (d) - Será objecto de análise, na 1ª fase, o fendilhamento da cereja. (e) - Para além das culturas já previstas, serão contempladas: o medronheiro e o sabugueiro. Seguro de colheitas Seg. preço 79

83 VI. ALARGAMENTO DO SEGURO A OUTROS SECTORES VI.1 SEGURO FLORESTAL A Lei de Bases da Política Florestal de 1996 institui, no seu artigo 20º, um sistema de seguros florestais, que deverá ser obrigatório nomeadamente nas situações de arborização de áreas florestais que sejam objecto de financiamento público, prevendo que o mesmo seja gradualmente estendido a todas as arborizações. Este seguro destinar-se-ia a garantir os meios necessários à reposição da área florestada em caso de insucesso acidental ou de destruição do povoamento. Nessa sequência, em 1999, a então Direcção-Geral das Florestas propôs à Tutela a criação de uma comissão «ad-hoc» com o intuito de aprofundar os conhecimentos quanto a custos e modalidades de seguros para o sector florestal. Foi assim constituído um grupo de trabalho que integrava elementos da Direcção-Geral das Florestas, do IFADAP, do Instituto de Seguros de Portugal e da Associação Portuguesa de Seguradoras. Contudo, embora tenha desenvolvido algum trabalho nesta matéria, este grupo deixou de funcionar em Embora esteja preconizado na Lei de Bases da Política Florestal, o sistema de seguros florestais que possibilitaria a compensação dos proprietários quando da ocorrência de sinistros, indemnizando-o pela perda económica e financeira sofrida, ainda não se encontra instituído em Portugal. Esta situação deve-se em grande parte à imagem de altos riscos (reais e percebidos) de investimento e gestão que actualmente se associa ao sector florestal. VI.1.1 ENQUADRAMENTO GERAL 1. INSTRUMENTOS DE GESTÃO DO RISCO Situação actual 1 Apesar das dificuldades e riscos associados à actividade florestal, existem actualmente, a nível nacional, seguradoras que apresentam um sistema de seguros direccionados para a floresta. Estes não são considerados seguros florestais devido ao facto de não segurarem directamente uma área florestal, mas sim alguns produtos florestais e agrícolas, nomeadamente arvoredo, colmeias, cortiça em pilha, cortiça na árvore, madeira cortada e lenha. Tendo em conta a natureza dos produtos e o tipo de riscos a segurar, para que seja possível, tanto da parte da seguradora como do segurado realizar um contrato agrícola incêndio, tem de existir, da parte do segurado, uma conduta de boas práticas florestais, isto é, o actual sistema de 80

84 seguros obriga a que o segurado cumpra normas que produzirão uma redução da probabilidade de ocorrência dos riscos cobertos. Em produtos específicos, como é o caso da cortiça em pilha, a seguradora, além das boas práticas florestais, também impõe outras condições para protecção do produto. É o caso da obrigação, por parte do segurado, de garantir um local limpo de mato e restolho num raio de 25 metros em torno das pilhas e distanciar as de pilhas, pelo menos, 25 metros. Relativamente ao Seguro de Arvoredo, são tidas em conta apenas as espécies com algum valor económico directo, nomeadamente pinhais, eucaliptais, carvalhais, montados de sobro e azinho, olivais, vinhas e pomares. Objectos a Segurar Quadro VI.1: Seguro agrícola incêndio exemplo 1 Pinhais, eucaliptais, sobreirais, azinhais, castinçais, medronhais, olivais, árvores e arbustos cultivados ou de ornamento, cortiça Coberturas Capital a Segurar Indemnização Incêndio, raio, explosão, vento ciclónico e desabamento de terras em consequência de vento ciclónico Não existe limite ao Capital a Segurar, no entanto, este tem que corresponder ao valor do bem na altura da contratação (é sempre alvo de análise de risco) 25% do Capital Seguro ficam a cargo do Segurado. Quadro VI.2: Seguro incêndio florestal exemplo 1 Objectos a Segurar Povoamentos Puros: P. Bravo; Eucalipto; Sobreiro; Azinheira; Carvalhos; Pinheiro Manso; Castanheiro; Folhosas diversas; Resinosas diversas e Outras de formação lenhosa e diversa. Mistos Dominantes: Pinheiro Bravo; Eucalipto; Sobreiro; Azinheira; Carvalhos; Pinheiro Manso Castanheiro; Folhosas diversas; Resinosas diversas e Outras de formação lenhosa e diversa. Mistos dominados: Pinheiro Bravo e Eucalipto Coberturas Capital a Segurar Indemnização Incêndio, raio, explosão Capital escolhido pelo Segurado entre limites que variam entre os 300EUR/ha e os 1.200EUR/ha. Como opção o Segurado pode escolher entre segurar 100% do CS ou 75% do CS Escolha do segurado entre 10% ou 25% do Prejuízo indemnizável CA Seguros Grupo Crédito Agrícola

85 Objectos a Segurar Coberturas Capital a Segurar Quadro VI.3: Seguro agrícola incêndio exemplo 2 Pinhais, eucaliptais, sobreirais, azinhais, castanhais, medronhais, olivais, árvores e arbustos cultivados ou de ornamento, cortiça e resina. Incêndio, raio, explosão, vento ciclónico e desprendimento ou desabamento de terras, pedras ou rochas em consequência de vento ciclónico. O capital a segurar corresponde a 70% do valor do povoamento a segurar. Nos povoamentos muito jovens, em que o valor do arvoredo é inferior ao custo de reposição do povoamento, o capital a segurar deverá corresponder ao referido custo de reposição. Indemnização 30% do valor dos prejuízos ficam a cargo do Segurado. Grupo Caixa Seguros / Situação actual 2 Recentemente a UNAC União da Floresta Mediterrânica - implementou um seguro florestal destinado aos seus associados e que apresenta as seguintes características: O valor do PRÉMIO DE SEGURO varia em função de um conjunto de variáveis: Histórico de sinistralidade por Associação; Opção de seguro (cobertura básica ou cobertura total); Franquia (de 10% ou de 25%); Dimensão da área florestal segurada (que pode gerar uma bonificação sobre o prémio); Valor do capital segurado por ha. Podem contratar o seguro de incêndio florestal os Produtores florestais que pertençam a uma das associações da UNAC e já tenham Plano de Gestão Florestal aprovado pela AFN, que esteja em processo de aprovação ou que esteja pronto para ser submetido a aprovação. Só se poderá efectuar seguros a explorações que tenham uma área mínima florestal de 50 ha. Através do contrato desta apólice, a CA Seguros garante os prejuízos causados às árvores em pé por cada um dos seguintes riscos: Incêndio, Queda de Raio e Explosão. Este seguro prevê garantir os danos causados à sua floresta, tendo por base um capital a segurar que é acordado entre o Tomador do Seguro e a Seguradora. Este capital corresponde à Área a Segurar, multiplicada por um valor acordado por hectare que tem como limite mínimo 300 EUR/ha e limite máximo EUR/ha. Para o cálculo da área da exploração, deve considerar-se toda a área florestal inscrita no PGF. 82

86 Qualquer tipo de alteração ao valor Capital Seguro descrito nas Condições Particulares, tem que ter a anuência, por escrito, da Seguradora. Só serão aceites alterações ao estipulado pelas Condições Particulares, até à ocorrência de sinistros. O seguro de Incêndio Florestal pode ser contratado até dia 31 de Março de 2010 e tem a duração de um ano a partir da data estipulada pelas Condições Gerais da Apólice. Caso tenha ocorrido um sinistro que esteja coberto por este seguro, deve o tomador, num prazo máximo de 72 horas dar conhecimento à seguradora, através de uma participação de sinistro disponível nos serviços da UNAC. Situação actual 2 - Caso Grupo Portucel Soporcel Já em período de fecho deste documento, foi este Grupo de Trabalho informado do lançamento no mercado de um novo seguro florestal, promovido pelos Grupos Portucel Soporcel e a Caixa Geral de Depósitos. Trata-se de um seguro de arborização que garante o pagamento dos custos necessários à recuperação da capacidade produtiva dos povoamentos florestais, sejam os de reflorestação, recuperação ou regeneração natural, em consequência de incêndio, raio ou explosão. Os destinatários deste seguro são os produtores florestais que evidenciem uma gestão florestal activa dos seus povoamentos, devendo estes apresentar um Plano de Gestão Florestal ou o preenchimento de um questionário equivalente um Plano (simplificado) DFCI e segurar todos os povoamentos que detenham no mesmo concelho. Podem ser seguros povoamentos florestais com uma área de exploração igual ou superior a 1 hectare, sendo que o capital a segurar varia de acordo com os custos de reconstituição do povoamento: Até Euros/ha nos casos de montado de sobro e azinho, pinhal e outras resinosas Até Euros/há nos casos de eucaliptais e outras folhosas A Franquia é de 20% do valor da indemnização, por sinistro. Prevê algumas situações de exclusão, designadamente: Povoamentos com elevada carga combustível, devido à ausência das operações de desbastes, desramas e recolha de folhagem; Povoamentos sobrelotados ou sublotados, em que o número de árvores é 30% superior ou inferior, respectivamente, ao valor médio e nos quais não existam evidências de gestão silvícola nos últimos 3 anos; 83

87 Povoamentos em que não houve gestão de regeneração natural; Existência no povoamento a segurar ou na sua envolvente, de árvores afectadas por pragas e doenças; Povoamentos sem caminhos de acesso transitáveis por viaturas 4X4; Povoamentos sem faixas de gestão de combustíveis e aceiros. Situação actual 4 - Modelos de gestão do risco no sector agro-florestal em países da EU e outros O sistema alemão assenta em três pilares: um sistema de seguros agrícolas com cobertura para o granizo, um fundo para doenças de animais e pagamentos extraordinários. No que se refere ao seguro agrícola foi implementado em 2009 um novo plano, de modo a contemplar as regras relativas aos auxílios de Estado, assim sempre que o sinistro seja inferior a 30% o custo fica a cargo do agricultor, para sinistros entre 30% e 50%, ocorre 20% de indemnização e para sinistros superiores o seguro cobre 40% da perda. O prémio de seguro é bonificado a 50% e trata-se de um seguro voluntário. Destaca-se, ainda, o comentário, relativamente à aplicação do Artigo 68º para financiamento da gestão do risco: os pagamentos directos são um instrumento adequado à gestão do risco, a sua diminuição implica a introdução de alternativas. A Itália implementou um Fundo Solidário Nacional, que opera a dois níveis: contribuições exante (bonificações de prémios de seguros) e ex-post (acções compensatórias). As bonificações aos prémios de seguros assumem valores entre os 50% a 80%, e contemplam seguros de colheitas, efeito de estufa, infra-estruturas anti granizo e doenças de animais, financiados por fundos nacionais e comunitários Artigo 68. A operacionalização é efectuada pelo ISMEA 25, supervisionada pelo ministro da agricultura, que desenvolve serviços financeiros para facilitar o acesso dos agricultores ao crédito e gerir um Fundo resseguro para cobertura de risco de catástrofe nas culturas agrícola. Em Espanha os seguros são o instrumento central do sistema de gestão do risco espanhol complementado com ajudas ex-post para os riscos não cobertos pelos seguros. O seguro agrário dirige-se à agricultura (riscos climáticos e doenças), pecuária (acidentes, epizootias, gastos derivados da retiradas e destruição de animais mortos da exploração e seca na pecuária extensiva e apicultura), aquicultura (acidentes e doenças) e silvicultura (incêndios). É voluntário e subsidiado através de bonificações aos prémios de seguro. Tem vindo as aumentar a respectiva adesão, com cerca de 55% de implantação média no sector, sendo de 100% na 25 Instituto de Serviços para o Mercado Alimentar 84

88 banana e 90% na retirada de animais. Todo o sistema assenta num modelo organizacional tridimensional: estado, agricultores e seguradoras, coordenado pela ENESA. Foram apresentadas as linhas directrizes da política de seguros, destaca-se o objectivo de universalidade do seguro a todos os riscos naturais não controláveis e o alargamento das coberturas e a implementação de uma rede de segurança aos rendimentos para calamidades. O sistema francês de gestão dos riscos, combina um Fundo Nacional de Garantia das Calamidades Agrícolas (FNGCA) e um seguro de colheitas. Foi feito um alerta para o contexto actual da PAC que prevê o financiamento da gestão do risco e a necessidade da respectiva adaptação nacional. Pretende, no futuro, alargar a cobertura do seguro, de modo a transitar do FNGCA para um sistema de seguro e a coexistência de diferentes instrumentos de gestão do risco, nomeadamente medidas de precaução, desenvolvimento dos seguros/mecanismos de mutualização, reservando o FNGCA aos riscos excepcionais ou não asseguráveis. A Rússia possui um sistema de gestão dos riscos assente num seguro que cobre perdas de colheitas resultantes de seca, geada, granizo, excesso de humidade do solo, chuva e ventos fortes, voluntário e com prémios bonificados (> 50%). A gestão do sistema é realizada através de uma agência estatal (AFAESA Agência Federal de Apoio Estatal do Seguro Agrário). Pretende desenvolver um seguro para a maioria dos riscos referentes à produção agrícola e o alargamento da cobertura, nomeadamente, pecuária e piscicultura, desenvolver o resseguro e o seguro ao rendimento, para tal estão em colaboração com a ENESA. A Áustria tem um sistema de gestão do risco centrado num seguro para o granizo e geada, gestão público-privada que bonifica 50% dos prémios de seguro, com cobertura da geada e do granizo, com 81% de terra agrícola segurada contra o granizo, 71% com seguros multi-riscos e 35% da pecuária. Focalizaram o crescente aumento do risco em decurso das alterações climáticas e a necessidade de financiamento, nomeadamente o recurso ao Artigo 68ª, assim como o crescente aumento do risco de preço e rendimento. Os EUA possuem um programa de seguros que abrange a grande maioria das culturas e a pecuária, com médias de cobertura na ordem dos 65%, com combinações de coberturas ao rendimento e produtividade. Destaca-se o mecanismo de redução dos prémios para agricultores que utilizam OGM s adaptados à seca. O Brasil, no âmbito de um programa de garantia da actividade agrícola PROAGRO, apresenta subvenção a prémios de seguros, bonificações entre 40% a 70% na agricultura, e 30% na 85

89 floresta, aquicultura e pecuária conjugado com um fundo para catástrofes e um instrumento, em implementação, para gestão do risco climático - agricultural zoning. A intervenção da Polónia, assumindo os seguros como o melhor instrumento de gestão do risco, centrou-se na análise da regulamentação comunitária no que se refere a limitações (auxílios de Estado) e de financiamento (Art 68 ); Os programas do Canadá para a gestão de risco no sector agrícola consistem em quatro programas: AgriStability- programa de garantia de recursos para perdas de rendimento superiores a 15% (média do histórico); AgriInvest apoio a contas poupança par perdas de rendimento inferiores a 15%; AgriInsurance - seguro para perdas de produção agrícola e pecuária, e, AgriRecovery a aplicar em caso de catástrofe (custos na razão 40:60). A Argentina tem implementado sistemas de gestão e ferramentas de avaliação do risco, nomeadamente, construção de zonas homogéneas de capacidade da capacidade de produção agrícola, com respectiva análise dos períodos críticos de stress hídrico, défice de stress hídrico, reservas de água e probabilidades de chuvas, em todos os casos por zonas e culturas. Possui um mercado de seguros, estabilizado, de seguros de granizo, para os cereais e oleaginosas e, evocou a necessidade de desenvolvimento para culturas permanentes, pasto e pecuária, assim como de novos produtos de gestão do risco, em resultado do aumento da procura de seguros multiriscos e financeiros. Os programas públicos apresentam duas vertentes: o seguro diferenciado por região e cultura, e um sistema de emergência agro-pecuária, que define programas nacionais de prevenção e mitigação de emergências e desastres agro-pecuários. 2. Cartografia de riscos Fogos florestais Em Portugal continental os prejuízos elevados resultantes da destruição de edificado e de vastas áreas de povoamentos florestais dos quais as populações retiram rendimentos, justifica a necessidade de se avaliar a perigosidade de incêndio florestal. A utilização de variáveis com forte relação espacial para elaboração de um mapa de susceptibilidade e respectivas curvas de sucesso e de predição, com recurso a validação independente, permitem avaliar a perigosidade para todo o país, com base probabilística associada a cenários. Com um compromisso eficaz entre o número de variáveis e a capacidade preditiva é possível avaliar com objectividade a perigosidade de incêndio florestal (vulgarmente conhecida como "risco de incêndio"). 86

90 Figura VI.1 Cartografia de risco de incêndio Cartas de Risco de Incêndio Florestal: Nova série , as cartas de Risco de Incêndio Florestal têm por objectivo apoiar o planeamento de medidas de prevenção aos fogos florestais, assim como a optimização dos recursos e infra-estruturas disponíveis para a defesa e combate aos fogos florestais. As cartas são produzidas recorrendo a um modelo de variáveis fisiográficas que podem explicar de forma mais relevante a variabilidade espacial do risco de incêndio florestal. É um trabalho realizado em parceria com a ANPC e a DGRF, que fazem parte do comité de acompanhamento. Temos também a colaboração do IGEOE e do INE na cedência de alguns dados utilizados A metodologia utilizada na geração da cartografia de risco de incêndio executada, baseou-se essencialmente na metodologia de análise multi-critério sugerida por Almeida et al. (1995) e por Chuvieco et al., (1989), entre outros, de um modo resumido os passos necessários para a realização das CRIF envolveu os seguintes passos: Escolha dos critérios representativos para o fenómeno do risco de incêndio Hierarquização dos critérios e ponderação o Geração dos critérios o Agregação final: Adição linear dos critérios ponderados 87

91 As a alterações face à metodologia utilizada anteriormente (2004) consistiram em retirar o critério Visibilidade e aumentar ligeiramente o peso dos critérios Densidade demográfica e Rede viária. No critério Rede viária foi incluído a rede ferroviária e as linhas de alta/média tensão Quadro VI.4: Critérios e Ponderações Utilizados Relativamente à ocupação do solo a cartografia de ocupação do solo utilizada foi a COS90. Foi actualizada utilizando a série de áreas ardidas de 1990 a A actualização da cartografia foi feita seguindo-se um critério empírico baseado na regeneração e evolução do coberto vegetal após o fogo: 88

92 A atribuição do grau de risco a cada tipo de ocupação foi feita, por um lado, tendo em conta os diferentes graus de inflamabilidade e combustibilidade de cada espécie e, por outro, a análise estatística das áreas ardidas de 1990 a 2006 por tipo de ocupação de solo. Para obter uma informação mais detalhada sobre a metodologia utilizada, por favor consulte os relatórios. Validação das CRIF dos Distritos de Braga, Porto e Viana do Castelo Passada a época de fogos, pretendeu-se avaliar a referida cartografia com os dados dos incêndios ocorridos nestes Distritos em Efectuou-se o cruzamento das áreas ardidas em 2006 (DGRF) com a Carta de Risco de Incêndio Florestal (áreas ardidas superiores a 50 ha) Resultados muito interessantes: 88% das áreas ardidas estão dentro de áreas indicadas na Carta de Risco de Incêndio Florestal como áreas de Risco de Incêndio Elevado ou Risco de Incêndio Muito Elevado. Os polígonos azuis correspondem às áreas ardidas 89

93 Relativamente aos dados de Incêndios disponíveis Estatísticas de incêndios desde 1980 (no site desde 1996) o Distrito/concelho o Matos e povoamentos (incêndios florestais) o Com identificação das causas em % variáveis de acordo com o esforço de investigação de cada ano Risco estrutural de incêndio por concelho (2007) Cartografia de áreas ardidas 2008 Quanto a dados do Inventário Florestal Nacional (IFN) disponíveis, a informação que se espera esteja disponível em Julho, terá uma estrutura semelhante à do inventário de 1995 vide AreaStat no site AFN e publicação DGF de 2000 relativa aos resultados do IFN de Espera-se que também que para as principais espécies Pb, Ec, Sb, Az seja disponibilizada informação de áreas por concelhos, e comparação com IFN Os volumes de todas as espécies serão disponibilizados até ao nível de NUT III. 3. Cartografia de riscos bióticos Nemátodo do pinheiro (NMP) No que respeita à evolução da dispersão do NMP desde 2008, os dados disponíveis sugerem uma concentração nuclear, na Região Centro com prolongamento a Sul - Sudeste, ainda que não seja evidente a existência de um continuum para a região adjacente, bem como um foco a Norte da antiga Zona de Restrição (em torno da região de Setúbal). No sentido da elaboração de um mapa de risco relativo ao NMP, estão neste momento a ser integradas um conjunto de variáveis que nos permitirão obter um mapa com a zonagem de risco sobre a probabilidade de instalação do NMP. Foram já integradas uma série de variáveis, designadamente a proximidade a pontos positivos de NMP, densidade de cobertura de resinosas e ainda a proximidade a manchas de incêndios florestais. Encontra-se já elaborado uma cartografia preliminar que estabelece cinco classes de risco: muito baixo, baixo, moderado, alto e muito alto. Trata-se de um primeiro mapa que necessita ainda da integração de um outro conjunto de variáveis, relativas à localização das unidades de processamento e transformação de coníferas e consequentemente das principais vias de circulação de material lenhoso e de outras variáveis relacionadas com o insecto-vector do NMP. 90

94 4. Instrumentos / mecanismos minimizadores do risco de incêndio Os Planos Regionais de Ordenamento Florestal Os Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) são "instrumentos sectoriais de gestão territorial" que estabelecem as normas de intervenção sobre a ocupação e a utilização dos espaços florestais, encontrando-se previstos na Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96 de 17 de Agosto) e regulados pelo decreto-lei n.º 204/99 de 9 de Junho. Têm como objectivos gerais (n.º 3 do Artigo 5º da Lei n.º 33/96 de 17 de Agosto): Avaliar as potencialidades dos espaços florestais, do ponto de vista dos seus usos dominantes; Definir o elenco de espécies a privilegiar nas acções de expansão e reconversão do património florestal; Identificar dos modelos gerais de silvicultura e de gestão dos recursos mais adequados; Definir áreas críticas do ponto de vista do risco de incêndio, da sensibilidade à erosão e da importância ecológica, social e cultural, bem como das normas específicas de silvicultura e de utilização sustentada dos recursos a aplicar a estes espaços. Os PROF fornecem o enquadramento técnico e institucional apropriado para minimização dos conflitos relacionados com categorias de usos do solo e modelos silvícolas concorrentes para o mesmo território. Por outro lado, a sua relevância também reside no facto de alguns aspectos do sector florestal nacional necessitarem ser abordados numa perspectiva regional. Um PROF desenha um modelo florestal a longo prazo, que cumpre os objectivos estabelecidos e se ajusta aos recursos disponíveis. Embora o seu período de vigência seja de vinte anos, o Plano é suficientemente dinâmico e flexível, incorporando com facilidade as alterações produzidas nos processos de revisão. Assim, os planos regionais de ordenamento florestal constituem um instrumento de concretização da política florestal que responde às orientações fornecidas por outros níveis de planeamento e decisão política, nomeadamente os constantes da Lei de Bases da Política Florestal, da Estratégia Nacional para as Florestas e da Estratégia Europeia para as Florestas, e que procura a articulação com instrumentos e políticas de outros sectores. 91

95 Para a elaboração de cada PROF contribuiu a participação activa de representantes da administração central, regional e local, bem como as organizações não governamentais e com interesse directo nos recursos florestais, reunidos numa Comissão Mista de Coordenação. No âmbito da fase de consulta pública realizaram-se várias sessões de esclarecimento e foram recebidos contributos com vista a melhorar a versão final destes planos e compatibilizar os interesses em presença. O Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios O Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI), apresentado no Conselho de Ministros de 23 de Março de 2006 foi publicado no Diário da República n.º 102, I-B Série, de Com o PNDFCI define-se uma estratégia e um conjunto articulado de acções com vista a fomentar a gestão activa da floresta, criando condições propícias para a redução progressiva dos incêndios florestais. Para alcançar os objectivos, acções e metas consagradas no PNDFCI, preconizam-se intervenções em três domínios prioritários: prevenção estrutural, vigilância e combate. Assim, são identificados cinco eixos estratégicos de actuação: Aumento da resiliência do território aos incêndios florestais; Redução da incidência dos incêndios; Melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios; Recuperar e reabilitar os ecossistemas; Adaptação de uma estrutura orgânica e funcional eficaz. O PNDFCI acentua a necessidade de uma acção concreta e persistente na política de sensibilização, no aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão do risco, bem como no desenvolvimento de sistemas de gestão e de ligação às estruturas de prevenção, detecção e combate, reforçando a capacidade operacional. O reforço do número de unidades da capacidade operacional dos sapadores florestais, o papel da GNR e a melhoria da capacidade de intervenção dos Bombeiros visará garantir a redução gradual do tempo de resposta da 1ª intervenção. As mudanças estruturais propostas, que deverão sentir-se progressivamente até 2012, com o incremento de uma nova política florestal (prevenção estrutural) e com novos métodos de 92

96 organização ao nível da 1.ª intervenção e combate, fazem antever a possibilidade de serem conseguidos os objectivos propostos de defesa efectiva da floresta contra incêndios. O PNDFCI consagra, nomeadamente: Zonas de Intervenção Florestal (ZIF); Revisão do Programa de Sapadores; Revisão do quadro contra-ordenacional do uso do fogo; Medidas tendentes à regularização da situação jurídica dos prédios rústicos sitos em áreas florestais; Estratégia para a recuperação das áreas ardidas; Redução do IVA de 21% para 5% nas operações de silvicultura preventiva; Possibilidade de aumento do IMI (Imposto Municipal Imobiliário) por parte das câmaras municipais. Os Planos de Gestão Florestal O recrudescimento da ameaça dos incêndios florestais e da necessidade de modernizar a gestão florestal e aumentar a sua contribuição para o produto nacional, sobretudo nos povoamentos instalados nas décadas anteriores pelo Estado ou com apoios públicos, levou em 1996 à instituição dos PGF pela Lei de Bases da Política Florestal, regulamentada neste aspecto em A elaboração e execução de Planos de Gestão Florestal (PGF) para uma parte substancial da superfície de espaços florestais portugueses constitui um dos principais desafios do sector florestal, previsto na legislação desde o estabelecimento do Regime Florestal (1901), da Lei do Povoamento Florestal (1938) e da Lei de Bases da Política Florestal (1996). Os PGF são ferramentas-chave para alcançar os objectivos de salvaguarda e desenvolvimento dos recursos florestais (e naturais) à perpetuidade e de maximização do rendimento das explorações e dos proprietários florestais, assegurando simultaneamente a correcta aplicação dos vultuosos fundos públicos anualmente atribuídos ao sector florestal, integrando-se numa rede de instrumentos fundamentais para a aplicação das políticas florestal, de recursos hídricos, de conservação, de desenvolvimento industrial, entre algumas das mais relevantes. 93

97 Quadro VI.5: PGF Situação actual DRF Em análise Aprovados Reprovados/ Anulados Total N.º Ha N.º N.º N.º Ha N.º Ha Norte , , , ,86 Centro , , , ,63 LVT , , ,64 Alentejo , , ,10 Algarve , , ,92 Empresas 2* * , ** ,00 TOTAL , , , ,15 ZIF (Zonas de intervenção florestal) Uma ZIF é uma área florestal contínua, que pertence a vários proprietários que se organizam para procederem à gestão e defesa comuns do seu património florestal, apoiados por uma entidade gestora única com capacidade técnica adequada e dotada de um centro de custos. As ZIF s são uma aposta do Estado Português que permitirão introduzir escala e profissionalização na acção do ordenamento e da gestão florestal, em zonas onde a dimensão da propriedade só o permite através da organização dos proprietários florestais em torno da gestão e defesa comuns do património individual. As ZIF têm como objectivos: gestão sustentável dos espaços florestais; protecção planeada dos espaços florestais e naturais; redução das condições de ignição e de propagação dos incêndios; recuperação coordenada dos espaços florestais e naturais afectados por incêndios; coerência territorial e eficácia na acção de todos os que intervêm no espaço florestal. 94

98 Figuras indispensáveis para a sua criação: Núcleo Fundador (NF),responsável pelo desenvolvimento de todo o processo até à sua constituição Entidade promotora - que divulga e acompanha todo o processo Aderentes- proprietários ou produtores florestais de prédios rústicos incluídos na zona delimitada para a ZIF que aderem nos termos previstos no regulamento. Área delimitada para a ZIF o Responsabilidades dos proprietários aderentes: 1. Participar nas assembleias gerais 2. Executar ou delegar a execução do PGF 3. Delegar execução do PEIF pela EG 4. Comparticipar para o Fundo Comum da ZIF Responsabilidades dos proprietários não aderentes: o Executar as acções de silvicultura mínima previstas no PGF da ZIF o Optar pela execução, pela EG, das acções previstas no PEIF da ZIF Quadro VI.6: ZIF Constituídas em 05/05/2010 Ano Área (ha) Número ZIF , , , , ,49 9 TOTAL , Entidades promotoras 61 APF s; 5 empresas e Entidades gestoras 37 APF s; 7 empresas. Sapadores florestais O decreto-lei n.º 179/99, de 21 de Maio, estabeleceu as regras e os procedimentos a observar na criação e reconhecimento de equipas de sapadores florestais e regulamentava os apoios à sua actividade. Com a publicação do decreto-lei n.º 38/2006, de 20 de Fevereiro, pretendeu-se: 95

99 i) reduzir a instabilidade criada no programa de sapadores florestais, com as alterações introduzidas pelo decreto-lei n.º 94/2004, de 22 de Abril, que fixava um sistema de ii) regressão progressiva dos subsídios às equipas de sapadores e clarificar as funções de serviço público e de serviço às entidades patronais. Acções de Prevenção Estrutural a desenvolver: - Gestão estratégica de combustíveis (rede primária), quando enquadradas no nível intermunicipal; - Manutenção da rede de infra-estruturas (pontos água, rede viária) quando classificada no PMDFCI. Existe informação AFN disponível sobre: - Lista Nacional das Equipas de Sapadores Florestais Operacionais em 1 de Janeiro de 2010, por Distrito e Concelho, por Direcção Regional e Unidade de gestão Florestal - Lista das Entidades detentoras de Equipas de Sapadores Florestais, em 1 de Janeiro de Exemplo: (Cartografia por concelho de ESF s activas em 2004) 96