Grupo de trabalho permanente para arranjos produtivos locias

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1 Grupo de trabalho permanente para arranjos produtivos locias M a n u a l d e a p o i o a o s a r r a n j o s p r o d u t i v o s l o c a i s

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3 GRUPO DE TRABALHO PERMANENTE PARA ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS GTP APL MANUAL DE APOIO AOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS

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5 Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MIGUEL JORGE Secretário do Desenvolvimento da Produção Substituto NILTON SACENCO KORNIJEZUK Diretora do Departamento de Micro, Pequenas e Médias Empresas CÂNDIDA MARIA CERVIERI CoordenaçãoGeral de Arranjos Produtivos Locais Margarete Maria Gandini Coordenadora Silmara Sousa Aldrighi Sindomar Afonso Pinto Pedro Nister Pessoa Teixeira

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7 INSTITUIÇÕES DO GTP APL Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Superintendência da Zona Franca de Manaus Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social Agência de Promoção de Exportações do Brasil Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas Ministério da Fazenda Banco do Brasil S.A. Caixa Econômica Federal Banco do Nordeste do Brasil S.A. Banco da Amazônia S.A. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Ministério do Desenvolvimento Agrário Ministério da Integração Nacional Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba Ministério do Trabalho e Emprego Ministério do Turismo Ministério de Minas e Energia Ministério da Educação Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento Ministério do Meio Ambiente Ministério da Ciência e Tecnologia Financiadora de Estudos e Projetos Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico Conselho Nacional dos Secretários Estaduais para Assuntos de Ciência, Tecnologia e Inovação Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária Confederação Nacional da Indústria Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial Instituto Euvaldo Lodi Movimento Brasil Competitivo Banco BRADESCO S.A. Instituto de Pesquisas Tecnológicas Portaria do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Nº 187, de 31 de Outubro de 2006

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9 > ÍNDICE APRESENTAÇÃO 1. ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS 1.1 Determinantes do Sucesso e Eixos Estruturantes 1.2 Políticas Públicas Dirigidas aos APLs 1.3 Apoio aos Arranjos Produtivos Locais no Brasil: O GTP APL 2. AÇÕES DE APOIO AOS APLS NO PAÍS: INSTITUIÇÕES DO GTP APL 2.1 Agência de Promoção de Exportações do Brasil APEX Brasil 2.2 Banco da Amazônia S.A. BASA 2.3 Banco do Brasil S.A. BB 2.4 Banco do Nordeste do Brasil S.A. BNB 2.5 Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES 2.6 Banco BRADESCO S.A. BRADESCO 2.7 Caixa Econômica Federal CAIXA 2.8 Confederação Nacional da Indústria CNI 2.9 Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba CODEVASF 2.10 Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária EMBRAPA 2.11 Instituto Euvaldo Lodi IEL 2.12 Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial INMETRO 2.13 Instituto de Pesquisas Tecnológicas IPT 2.14 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento MAPA 2.15 Movimento Brasil Competitivo MBC 2.16 Ministério da Ciência e Tecnologia MCT 2.17 Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MDIC 2.18 Ministério da Integração Nacional MI 2.19 Ministério de Minas e Energia MME 2.20 Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SEBRAE 2.21 Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI 2.22 Superintendência da Zona Franca de Manaus SUFRAMA

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11 > APRESENTAÇÃO Passados 2 anos da formalização do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais, as instituições participantes do Grupo apresentam um conjunto de ações que vêm sendo desenvolvidas e implementadas junto aos Arranjos Produtivos Locais identificados no levantamento dos APLs no País. Essa publicação pretende divulgar essas ações, organizando os diferentes instrumentos de apoio por eixos, bem como apresentar algumas experiências exitosas do período. Além desta apresentação, o Manual de Apoio aos APLs conta com mais duas seções. A seção 1 Arranjos Produtivos Locais apresenta a estratégia de atuação das políticas públicas dirigidas aos APLs, que conduziram a uma metodologia específica e à proposta de estruturação de instrumentos e ações em 05 (cinco) eixos estruturantes (áreas de atuação), quais sejam: 1. Investimento e Financiamento, a fim de suportar o processo de especialização produtiva localizada, 2. Governança e Cooperação, para consolidar as relações interfirmas, 3. Tecnologia e Inovação, para promoção da capacidade tecnológica endógena, 4. Formação e Capacitação, na construção de capital humano diferenciado nos APLs, e 5. Acesso aos Mercados Nacional e Internacional, para sustentabilidade do arranjo produtivo. Objetivando dar ênfase especial ao tema da especialização produtiva localizada, para fins deste Manual, o primeiro eixo dividese em Investimento e Financiamento e Qualidade e Produtividade. Na seção 2, as ações são apresentadas em Fichas de Apresentação de Ações que envolvem a discriminação dos seguintes itens: Tipo de Recurso, Órgão Responsável, Características, Beneficiários, Área de Abrangência, Projetos Enquadráveis, Requisitos, Contato e APLs Atendidos. Algumas adaptações são realizadas em função da estratégia de atuação da instituição.

12 1. ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS APLS O Arranjo Produtivo Local pode ser descrito como um grande complexo produtivo, geograficamente definido, caracterizado por um grande número de firmas envolvidas nos diversos estágios produtivos e, de várias maneiras, na fabricação de um produto, onde a coordenação das diferentes fases e o controle da regularidade de seu funcionamento são submetidos ao jogo do mercado e a um sistema de sanções sociais aplicado pela comunidade (Becattini, 1999). A contigüidade espacial permite ao sistema territorial de firmas viabilizar externalidades produtivas e tecnológicas sem perder sua flexibilidade e adaptabilidade. O crescimento centrase em um conjunto de relações criadas por atores econômicos locais, apoiados por sistemas institucionais voltados aos interesses e às necessidades das atividades desenvolvidas na região. Existe uma articulação entre as empresas e entre estas e o ambiente, através de estruturas de apoio e de variáveis de natureza política, histórica e sociológica que interagem com a questão territorial. De forma, que o aglomerado de empresas passa a assumir importância para o entendimento do sucesso competitivo. Os APLs se apresentam, assim, como caminhos para o desenvolvimento baseado em atividades que levam à expansão da renda, do emprego e da inovação. Espaços econômicos renovados, onde as pequenas empresas podem se desenvolver usufruindo as vantagens da localização, a partir da utilização dos princípios de organização industrial como alavanca para o desenvolvimento local, pela ajuda local às micro, pequenas e médias empresas (PMEs), trabalhando paralelamente estratégias de aprendizagem coletiva direcionada à inovação e ao crescimento descentralizado, enraizado em capacidades locais DETERMINANTES DO SUCESSO E EIXOS ESTRUTURANTES O APL, concebido como um todo social e econômico, implicita a existência de interrelações próximas entre as esferas social, política e econômica, onde o funcionamento de uma é delineado pelo funcionamento e organização das demais. De forma que, a interpenetração e a sinergia existente entre a atividade produtiva e a vida cotidiana guarda o potencial de implementação de políticas estrategicamente orientadas, com vistas ao desenvolvimento dos fatores externos necessários ao aproveitamento das possibilidades locais, ou seja, o fomento de efeitos econômicos coletivos através de intervenção governamental. Os trabalhos acerca do tema têm convergido para a adoção de uma abordagem alicerçada na noção de que se deve buscar capturar as condições dos fatores centrais do aglomerado e se pautar pela interdisciplinaridade, estudando os aspectos econômicos, tecnológicos, políticos, sociais e culturais nos quais os arranjos operam. Para tal, apesar da improbabilidade de adaptação das várias localidades a um tipo ideal, um conceito normativo é necessário para indicar que tipo de trajetória de desenvolvimento e de apoio externo é esperado. A partir da noção de estágios dos aglomerados, apresentada pela UNCTAD (1998), e dos trabalhos desenvolvidos no País com APLs, no âmbito do GTP APL, propõemse a atuação enraizada a partir do estado de quatro determinantes para o sucesso dos aglomerados industriais: a especialização produtiva localizada; as relações interfirmas; a capacidade tecnológica endógena; e o capital humano diferenciado, envolvendo a mãodeobra especializada e o empreendedorismo. Optase por esses fatores pela possibilidade de ação das políticas públicas na construção aditiva dos mesmos. Utilizase o termo construção aditiva pelo fato de esses fatores estarem presentes de forma incipiente em aglomerações industriais iniciais, mas necessitarem de formalização e sistematização ao longo do tempo para que possam atingir níveis cada vez mais elevados de competitividade. Às políticas públicas cabem buscar a transformação de aglomerações de pequenas firmas, com importantes elementos de economias informais, em APLs dinâmicos, por meio de uma estrutura de suporte 1 BECATTINI, Giacomo. Os distritos industriais na Itália. In COCCO, Giuseppe; URANI, André; GALVÃO, Alexander Patez. Org. 2 UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development (1998). Promoting and sustaining SMEs clusters and networks for development. TD/B/ COM.3/EM.5/2. 26 June

13 institucional facilitadora do upgrading de produtos e processos. Devese destacar que se projeta a construção aditiva através de suporte institucional enraizado nas estruturas sócioculturais préexistentes. Ou seja, um conjunto de instituições públicas, semipúblicas e privadas desenvolvidas a partir de ou com permanente interface com as estruturas sócioculturais locais. Ainda, um quinto fator, apto a garantir a sustentabilidade da competitividade do APL, exige apoio externo coordenado: as interações das empresas empreendedoras localizadas no aglomerado com o mercado nacional e internacional. A partir da identificação dos agentes de tais interações, a velocidade com que as mudanças penetram na célula e a forma como os aglomerados, enquanto comunidade de firmas, respondem a essas mudanças, otimizando seu aproveitamento, devem ser promovidos. Face ao exposto, postulase que, a Construção de uma Política Nacional para APLs, inserida na visão de APLs como Estratégia de Desenvolvimento, deverá, necessariamente, desdobrarse em 05 Eixos Estruturantes: 6. Crédito e Financiamento, a fim de suportar o processo de especialização produtiva localizada, 7. Governança e Cooperação, para consolidar as relações interfirmas, 8. Tecnologia e Inovação, para promoção da capacidade tecnológica endógena, 9. Formação e Capacitação, na construção de capital humano diferenciado nos APLs, e 10. Acesso aos Mercados Nacional e Internacional, para sustentabilidade do arranjo produtivo ESPECIALIZAÇÃO PRODUTIVA LOCALIZADA A especialização produtiva em nível local referese ao fato de que cada uma das firmas que constituem a população especializase em uma fase, ou algumas fases, dos processos de produção típicos do aglomerado. A divisão do trabalho se dá entre diferentes firmas altamente especializadas, nem diluída no mercado geral, nem concentrada em uma firma ou em apenas algumas firmas, que competem entre si e se complementam paralelamente, gerando efeitos sinérgicos para frente e para trás. Nesse processo, é crucial a capacidade do APL, como um todo, de promover permanente e crescente especialização: o desenvolvimento de competências distintivas em cada fase da produção. A especialização de um grupo de estabelecimentos em um estágio específico de produção ou serviço, complementando os dos demais no aglomerado, gera um tipo de interdependência orgânica, substituindo a competição predatória por um ambiente de competição cooperativa (Pyke et al, 1990). A existência de fortes networks de produtores engajados em cooperação interfirma, através de especialização e subcontratação, representa uma mudança explícita na organização social da produção e se reflete em mudança tecnológica, sem, necessariamente, envolver mudança nos meios físicos de produção. A consolidação de um aglomerado produtivo envolve o estabelecimento de ligações de cooperação entre as firmas sustentadas, por normas sociais que inibem a competição de preço e salário dentro do setor, e canalizam a competição em direção à inovação de produto, liderança de design e nichos especializados. Apesar de existir um claro reconhecimento dos ganhos de eficiência associados com relações interfirmas, a cooperação não é necessariamente uma característica presente em todos os arranjos produtivos. A cultura de cooperação é produto de interdependências materiais entre indivíduos ou um histórico de benefícios emergindo a partir da cooperação. O suporte institucional representado pelo governo e associações interfirmas deve buscar o estabelecimento de uma visão compartilhada na aglomeração. A consolidação de uma identidade coletiva formalizada capaz de prover a trama social que sustentará a cooperação em um aglomerado industrial. Pois, as normas que sustentam a cooperação estarão sujeitas 3 PYKE, F. BECATTINI, F. SENGENBERGER, W. Org. Industrial districts and interfirm cooperation in Italy. Genova: International Institute for Labour Studies,

14 à erosão, pelas ações oportunísticas de indivíduos ( freeriders ) que gozam dos benefícios da ação conjunta, mas não observam as regras que sustentam a ação conjunta. O desenvolvimento de um suporte institucional, a partir e com permanente interface com a comunidade, pode levar à criação de salvaguardas contra a erosão da responsabilidade individual. Quando as instituições de apoio representam um eficiente sistema de monitoramento, os indivíduos observam as normas de reciprocidade porque são forçados pelos demais indivíduos na comunidade (Best, 1990). Cabe ressaltar que, apesar de não ser necessariamente inata, a cooperação é não planejada, quase espontânea, no sentido de que as iniciativas, redes e grupos agregados não podem ser especificados com antecedência, mas devem ser desenvolvidos em processos de ajuste mútuo. Existem, adicionalmente, inúmeras questões técnicas e econômicas envolvendo o fomento das relações interfirmas no interior do aglomerado. Primeiro, as firmas se empenhariam em cooperação em áreas onde nenhuma vantagem competitiva individual poderia ser alcançada, mas não em áreas onde a competição é mais acirrada. De igual importância é se as firmas e os vários agentes do cluster se beneficiariam igualmente da crescente eficiência econômica, ou seja, se leva a um tipo igualitário de desenvolvimento ou a uma exacerbação das diferenças econômicas. Terceiro, os mecanismos sócioculturais categorias sociais, valores sociais dominantes e estrutura familiar, que podem facilitar ou obstruir a criação de confiança e atitudes cooperativas. Uma quarta questão é a que se relaciona com a organização interna da produção; se a divisão interna do trabalho está baseada em tarefas isoladas ou multitarefas; se o estilo de gestão é hierárquico, paternalístico ou participativo; e o tipo de comunicação entre staff técnico e administrativo é também importante (Späth, 1994) CONSTRUÇÃO DE CAPACIDADE TECNOLÓGICA ENDÓGENA Há, na literatura, um claro reconhecimento do potencial para aprendizagem e efeitos inovativos sustentados a partir da reprodução do conhecimento prático especializado nas aglomerações setoriais. Além de habilidade para reprodução desse conhecimento pelas interações no interior do cluster. Os arranjos produtivos apresentam potencial para ir além do específico processo de acumulação de conhecimento local, por meio do desenvolvimento de canais diversos para a disseminação de informações e do pool de recursos coletivo, representado pela expertise e capacidade individual dos agentes. A cultura de inovação no APL se traduz em um fluxo endógeno permanente de atualização e transferência tecnológica (upgrading tecnológicos), dentro do aglomerado e com o ambiente externo, que resulta em incrementos na produtividade dos recursos, por meio da fabricação dos produtos existentes com maior eficiência ou do desenvolvimento de produtos com percepção de valor superior para os clientes. Ainda, a rede de relações informais possibilita delinear com maior precisão os efeitos de decisões inovativas e controlar as reações e comportamento de atores econômicos com redução da incerteza nos processos inovativos, pelo compartilhamento do sistema de valores e visões (Rabellotti, 1997). Como decorrência da capacidade coletiva dos aglomerados para continuamente aprender e se adaptar, de forma a incrementar sua performance econômica, as empresas nos APLs são freqüentemente mais inovativas no desenvolvimento de produtos, processos de produção e canais de marketing. O acesso facilitado a informações especializadas que se acumulam dentro do aglomerado proporciona um aprendizado coletivo contínuo sobre a tecnologia desenvolvida, colocandose como uma das vantagens dos arranjos produtivos na competição global (Best, 1990). A inovação descentralizada dentro dos aglomerados relacionase a quatro importantes propriedades descritivas que 4 BEST, Michael H. The new competition: institutions of industrial restructuring. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts SPÄTH, Brigitte. Implications of industrial districts for upgrading small firms in developing countries: synthesis of discussions in Technological dynamism in industrial districts: an alternative approach to industrialization in developing countries? United Nations Conference on Trade and Development. New York e Geneva, RABELLOTTI, Roberta. External economies and cooperation in industrial districts: a comparison of Italy and México. Grã Bretanha: The Ipswich Book Company Ltd,

15 reforçam a aprendizagem e os efeitos criativos do conhecimento prático: a proximidade geográfica da população de firmas, a decomposição do processo produtivo, a sobreposição da vida diária e atividades de produção e a força de trabalho especializada (Bellandi, 1994). A criação de idéias é um processo social que envolve interação e discussão e pelo qual as informações relevantes para a produção são criadas. Nos aglomerados industriais, a concentração de indústrias, em uma área espacialmente definida, é marcada por um alto grau de interações usuárioprodutor, facilitadas por uma freqüente e espontânea seqüência de contatos faceaface, que são um meio efetivo para a comunicação de conhecimento. As interações viabilizam a criação de um ambiente favorável ao desenvolvimento da capacidade de transformação e de aceitação de inovações de produto e de processo, de forma rápida e a custos mais baixos (Van Dijk, 1994). A desintegrabilidade do processo de produção em unidades de produção parcialmente autônomas abre espaço para eventos isolados de inovação, que, embora desenvolvidos nos limites de uma específica fase do processo, podem se estender às outras etapas. Configurando uma constelação dinâmica de firmas se ajustando mutuamente. A constelação é dinâmica em dois sentidos: primeiro, no sentido de que as respostas aos novos desafios e oportunidades envolvem uma redefinição contínua das networks interfirmas e dos limites externos do aglomerado; e segundo, que os ajustes no processo apresentam um forte conteúdo de simultaneidade inovações que emergem em uma das firmas interagem com as demais, modificando as capacidades e oportunidades de produção para o todo e para a firma isolada. Desse ponto de vista, a tecnologia é um desenvolvimento endógeno diretamente relacionado à estrutura social na qual ela está localizada. Para Nadvi (1994), isso tem duas importantes implicações. Primeiro, clusters de pequenas firmas carregam consigo um elemento de conhecimento tácito socialmente codificado no que se refere à tecnologia, habilidades, produtos e processos, freqüentemente específicos àquela comunidade e acumulado ao longo do tempo. Segundo, inovação é um processo evolutivo, incremental e sistêmico, construído sobre o conhecimento tácito, através de dinâmicas de interação usuárioprodutor CAPITAL HUMANO DIFERENCIADO: MERCADO DE TRABALHO ESPECIALIZADO E EMPREENDEDORISMO Em um aglomerado industrial, a massa de trabalhadores habilitados e especializados está concentrada, o processo de treinamento ocorre de maneira espontânea e socializada, no nível formal e informal. A especialização dos trabalhadores contribui para incrementar o conhecimento disponível, e a ser compartilhado, para o APL como um todo e para o desenvolvimento industrial, em um contexto de bom funcionamento do mercado de trabalho. A presença de trabalhadores especializados nos limites do aglomerado industrial é sustentada tanto pela oferta quanto de demanda. No lado da oferta, a sobreposição de comunidade e indústria torna mais fácil a formação de uma força de trabalho local especializada (skilled). Paralelamente, a fabricação de produtos customizados e de alta classe, que prevalece nos arranjo produtivo incrementa a demanda por uma força de trabalho especializada. Adicionalmente, a existência dentro do distrito de um grande número de firmas especializadas, com oferta de produtos intermediários e serviços relacionados para um dado grupo de atividades, facilita a formação de firmas subsidiárias, que absorvem as energias criativas não absorvidas pelos fabricantes de produtos finais. Destaquese também, que uma força de trabalho de alta qualidade influencia positivamente a geração de inovações. De maneira que, o desenvolvimento de profissionais especializados é o limite para uma estratégia de revitalização de pequenas e médias empresas. Como argumentado por Brusco (1989, apud Asheim, 1994, p.234) : A capacidade de um 7 BELLANDI, Marco. Descentralized industrial creativity in dynamic industrial districts in Technological dynamism in industrial districts: an alternative approach to industrialization in developing countries? United Nations Conference on Trade and Development. New York e Geneva, VAN DIJK, Meine Pieter. The interrelations between industrial districts and technological capabilities development: concepts and issues in Technological dynamism in industrial districts: an alternative approach to industrialization in developing countries? United Nations Conference on Trade and Development. New York e Geneva, ASHEIM, Bjorn T. Industrial districts, interfirm cooperation and endogenous technological development: the experience of developed countries in Technological dynamism in industrial districts: an alternative approach to industrialization in developing countries? United Nations Conference on Trade and Development. New York e Geneva,

16 sistema de firmas para inovar depende da colaboração entre centenas de firmas e milhares de pessoas em diferentes funções e diferentes habilidades. Depende, portanto, decisivamente do nível de competência e conhecimento dos milhares de protagonistas do processo de produção. Contudo, as pequenas firmas têm recebido pouco benefício dos programas formais de treinamento, pois os programas de capacitação técnica via educação formal quase que exclusivamente dirigemse às necessidades da indústria moderna, em oposição a mais tradicional, característica dos aglomerados informais, e os trabalhadores treinados normalmente acabam sendo absorvidos pelas grandes empresas, que podem oferecer empregos mais promissores e melhores condições de trabalho, comparativamente às pequenas firmas. Ademais, em aglomerados baseados em setores tradicionais, as habilidades são usualmente adquiridas por meio de treinamento informal ou inthejob, sendo as habilidades transmitidas de geração para geração. Enquanto que em indústrias de base tecnológica, o treinamento por meio de educação formal provida por escolas técnicas e mesmo educação universitária é significativo. Ressaltese que essas habilidades são apenas o ponto de partida, uma vez que aglomerações setoriais envolvem várias ou quase todas as etapas relacionadas à manufatura de um produto específico, estão propensas a gerar conhecimento tácito, que vai além do conhecimento científico codificado. Outro aspecto central, no que tange ao capital humano nos APLs, é o empreendedorismo. Nos aglomerados, o empreendedorismo pode resultar de pessoas que, após adquirirem experiência trabalhando em uma das empresas do arranjo, estabelecem seus próprios negócios. Além disso, os trabalhadores podem ser encorajados ou até apoiados por outras empresas do APL no sentido de estabelecer sua própria firma e concretizar empreendimentos que suplementarão as atividades do aglomerado. Freqüentemente considerado como um sexto sentido, algo difícil de se aprender, o empreendedorismo se desenvolve melhor em um ambiente propício. A implementação de programas de desenvolvimento de empreendedorismo, buscando ajudar ao empreendedor individual e assumindo que o empreendedorismo competente envolve tanto capacidades tecnológicas quanto de gestão, têm obtido êxito na construção de uma cultura de trabalho autônomo e empreendedorismo e fomento ao investimento produtivo, sendo um importante ingrediente para o crescimento potencial dos APLs (Spath, 1994) ACESSO AOS MERCADOS NACIONAL E INTERNACIONAL: VANTAGENS COMPETITIVAS DINÂMICAS Cada vez mais, os países e as empresas que apresentam maior competitividade não são aqueles com acesso aos insumos de custo mais baixo, mas os que empregam a tecnologia e os métodos mais avançados na sua utilização. A estrutura e a evolução dos setores e as maneiras como as empresas conquistam e sustentam a vantagem competitiva nas respectivas áreas de atuação passou a ser o cerne da competição. A vantagem competitiva resulta de uma combinação efetiva de circunstâncias nacionais mais estratégia empresarial. As condições num país podem criar o cenário no qual as empresas podem alcançar vantagem competitiva internacional, mas compete à empresa aproveitarse dessa oportunidade. Da adoção de uma posição estratégica claramente definida e focada na mudança é que vem a vantagem competitiva. Em termos de competição em produto, processo, materiais e organização, os aglomerados produtivos geralmente se posicionam de duas formas: em um lado estão grupos de firmas dominados por firmas líderes, externas ao APL, que controlam uma das fases finais na cadeia de produção e ditam o design do produto. E ao longo do espectro, um mix de subcontratadores e firmas com design, processos, organização e seleção de materiais independentes. Quanto maior for a capacidade de definição independente, maior é o poder de um APL para coletivamente formatar, em vez de reagir a 10 SPÄTH, Brigitte. Implications of industrial districts for upgrading small firms in developing countries: synthesis of discussions in Technological dynamism in industrial districts: an alternative approach to industrialization in developing countries? United Nations Conference on Trade and Development. New York e Geneva,

17 mercados, elevando, assim, as margens de lucro. Nessa perspectiva, tempo, ou seja, viabilidade de longo prazo, é essencial. As firmas que não constroem internamente capacidade para antecipar mudanças e aproveitar as oportunidades perderão espaço para os competidores que o fazem, não importa quão eficientemente alocam recursos dentro das condições preexistentes. Ou seja, no centro da nova competição está a firma empreendedora, definida como uma empresa construída para perseguir melhoria contínua em métodos, produtos e processos e colocar ênfase nos diferentes modos de organização, avançar competitivamente pelo design superior do produto e olhar os mercados do mundo todo (Best, 1990) POLÍTICAS PÚBLICAS DIRIGIDAS AOS APLS No que tange à políticas governamentais voltadas ao fortalecimento dos aglomerados industriais existentes, ao agente de políticas cabe prover os fatores externos necessários ao aproveitamento das possibilidades locais, particularmente os fatores cujo provimento extrapola em escala as possibilidades de obtenção a partir dos agentes locais, explorando o potencial de desenvolvimento existente na localidade, (UNCTAD, 1998). Destaquese que, esse tema deve passar, necessariamente, pela valorização dos níveis governamentais local e regional, mais aptos a incrementarem o desempenho das ações por meio do diálogo e da busca de um consenso entre os vários grupos de interesse. Ou seja, as políticas públicas dirigidas aos APLs devem ser uma ação coordenada, ao longo de um espectro de fatores e atores, visando à construção de um suporte sistêmico para a atividade econômica, ao longo e através das cadeias de valor adicionado, objetivando transformar aglomerados informais de pequenas firmas em arranjos produtivos consolidados. Contudo, devese alertar para o risco de uma abordagem toptobottom na formulação e implementação de política. Onde o real grupo de interesse é excluído do processo, que se limita a ouvir uma elite, caracterizandose pela falta de transparência e credibilidade. Essa ausência de suporte por parte do potencial beneficiário pode resultar no enfraquecimento das instituições públicas, paralelamente ao enfraquecimento das interações (Späth, 1994). Para o fortalecimento de clusters setorialmente especializados, os vários atores devem se organizar, institucionalizando mecanismos de resolução de conflitos e negociação, no interior dos aglomerados, de forma a defender seus interesses, fortalecer sua posição política e participar ativamente da formulação de políticas macroeconômicas. Gerando um círculo industrial coletivo, por meio de ligações orgânicas entre os atores do cluster autoridades locais e regionais, instituições de suporte, associações empresariais e sindicatos (Späth, 1994). As intervenções estritamente topdown, visando à reprodução de modelos específicos, não são suficientes. Os problemas tendem a ser específicos para uma região ou setor e requerem respostas feitas sob medida. Isto significa que medidas específicas de fomento deverão ser formuladas e implementadas nos níveis local e regional, envolvendo tanto quanto possível o setor privado. As condições locais deverão orientar as ações locais em uma progressiva mudança em direção à descentralização e flexibilidade de baixo para cima. Nesse contexto, o nível meso de intervenção representa a área de ação mais apropriada para a promoção dos sistemas produtivos locais de pequenas firmas APOIO AOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS NO BRASIL: O GTP APL O apoio a Arranjos Produtivos Locais, no Brasil, é fruto de uma nova percepção de políticas públicas de desenvolvimento, em que o local passou a ser visto como um eixo orientador de promoção econômica e social. Seu objetivo é orientar e coordenar os esforços governamentais na indução do desenvolvimento local, buscandose, em consonância com as diretrizes estratégicas do governo, a geração de emprego e renda e o estímulo às exportações. A opção estratégica pela atuação em APLs decorre, fundamentalmente, do reconhecimento de que políticas de fomento a pequenas e médias empresas são mais efetivas quando direcionadas a grupos de empresas e não a empresas 17

18 individualizadas. O tamanho da empresa passa a ser secundário, pois o potencial competitivo advém de ganhos decorrentes de uma maior cooperação entre as firmas. A lógica do apoio aos APLs parte do pressuposto de que diferentes atores locais empresários individuais, sindicatos, associações, entidades de capacitação, de educação, de crédito, de tecnologia, agências de desenvolvimento, entre outras podem mobilizarse e, de forma coordenada, identificar suas demandas coletivas, por iniciativa própria ou por indução de entidades envolvidas com o segmento. Nesse contexto, desde 2004, o Governo Federal passou a organizar o tema Arranjos Produtivos Locais (APL) por meio das seguintes medidas: 1. Incorporação do tema no âmbito do PPA , por meio do Programa 0419 Desenvolvimento de Micro, Pequenas e Médias Empresas, e 2. Instituição do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP APL) pela Portaria Interministerial nº 200 de 03/08/04, reeditada em 24/10/2005 e 31/10/2006, composto por 33 instituições governamentais e nãogovernamentais de abrangência nacional, entre os quais 12 Ministérios. Coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, o GTP APL conta com o apoio de uma Secretaria Técnica lotada no Departamento de Micro, Pequenas e Médias Empresas da Secretaria do Desenvolvimento da Produção. A atividade desempenhada pelo GTP APL tem foco na implantação da estratégia integrada do Governo Federal e instituições parceiras para apoiarem o desenvolvimento de arranjos produtivos locais em todo o território nacional, tornandoos mais competitivos e sustentados, quanto às suas dinâmicas econômica, tecnológica, social e ambiental. Inicialmente, o GTP APL consolidou a identificação dos APLs existentes no País. O primeiro levantamento, realizado em 2004, com base nas informações de 11 instituições do GTP APL, registrou o total de 460 diferentes arranjos produtivos em todo o País. A atualização do levantamento, em 2005, com informações oriundas de 37 instituições governamentais e nãogovernamentais, federais e estaduais, com atuação nesse tema, identificou 957 arranjos. Em 2007, está sendo realizada nova atualização do Levantamento. A fase piloto, que contemplou onze arranjos, a partir do mapeamento de confluência da atuação das 22 primeiras instituições que inauguraram as atividades do GTP APL, buscou, principalmente, partir de um estágio facilitado de integração institucional, preservando as estruturas operacionais já mobilizadas em cada uma das entidades reunidas no GTP. Posteriormente, com o intuito de ampliar a atuação do GTP APL, uma lista de até 5 APLs por Estado, ratificada pelos parceiros estaduais, foi priorizada, totalizando, juntamente com os 11 APLs Pilotos, uma lista de 141 APLs Prioritários, construída considerando, na seqüência: 1. Maior coincidência de indicações feitas pelas instituições parceiras do GTP APL, aplicando uma linha de corte mínima por Estado; 2. Localização das cidades pólos nas mesorregiões estabelecidas pela Câmara de Política Regional de Desenvolvimento Regional da Casa Civil da Presidência da República; e 3. Cálculo dos Quocientes Locacionais (QLs) ESTRATÉGIA DE AMPLIAÇÃO DA ATUAÇÃO INTEGRADA PARA APLS O instrumento central da metodologia de atuação do GTP APL é o Plano de Desenvolvimento Preliminar PDP, cuja função é expressar, em um único documento, o esforço de reflexão e de articulação local que contemple informações a respeito dos desafios dos APLs e suas oportunidades de negócio; das ações que estão sendo implementadas ou que precisam ser desenvolvidas com vistas a transformar essas oportunidades em investimentos e; dos investimentos que precisam ser 18

19 fortalecidos para o desenvolvimento sustentável das localidades. Para tanto, o processo de construção do Plano de Desenvolvimento único para cada APL, respaldado pela governança local, deve contemplar: 1. Construção de uma base institucional e operacional no âmbito do GTP APL, a partir do envolvimento de suas instituições e seus interlocutores locais, 2. Construção de uma base na localidade o protagonismo dos atores locais o GTP APL não interfere diretamente na promoção da governança, 3. Construção de bases institucionais para a atuação integrada das políticas públicas, com a complementaridade de instrumentos institucionais, com vistas ao atendimento das demandas dos APLs, Face às limitações operacionais do GTP e dado que as políticas públicas municipais, estaduais ou regionais exercem grande influência sobre as condições estruturantes dos arranjos, o envolvimento de setores das administrações públicas estaduais no processo de acolhimento de propostas dos arranjos produtivos, bem como nas respectivas articulações e apoios institucionais decorrentes, é fundamental para estimular e comprometer as lideranças dos APLs nos processos de elaboração dos Planos de Desenvolvimento e conseqüentes articulações institucional e empreendedora que viabilizem os investimentos planejados. O proposto evidencia o caráter de descentralização, de colaboração entre os entes federados, o protagonismo institucional e dos atores dos arranjos, bem como envolve os níveis locais e estaduais nessa articulação, integrando suas estratégias. Fundamental ainda é o caráter de publicidade dado ao processo de acolhimento de propostas e conseqüente incremento dos Planos de Desenvolvimento encaminhados, com a expectativa de melhora nas suas formulações. Nesse contexto, o maior desafio do GTP APL será fazer com que os técnicos, e suas respectivas instituições em nível estadual, assumam o comando do processo de desenvolvimento e apoio ao APL do seu Estado. 19

20 1. AÇÕES DE APOIO AOS APLS NO PAÍS: INSTITUIÇÕES DO GTP APL 1.1. Agência de Promoção de Exportações do Brasil APEX Brasil AÇÃO PROMOÇÃO DE EXPORTAÇÕES PROGRAMA DE EXPORTAÇÃO DE CONSÓRCIO (PEC) Tipo de Recurso Correio eletrônico: Acesso ao Mercado Externo Recursos financeiros nãoreembolsáveis APEXBrasil O Programa de Exportação de Consórcio (PEC) tem como objetivo a execução de ações de promoção de exportações de empresas brasileiras. Os PECs devem ser elaborados e apresentados por grupo de empresas organizadas em consórcio formalmente constituído. O PEC viabiliza a realização de uma série de ações com vistas à promoção de exportações de empresas nacionais: 1. Feiras Internacionais Participação em feiras e eventos setoriais e multissetoriais. O apoio para a participação em feiras se dá no tocante à infraestrutura (estande, tradutores, limpeza, segurança, layout) 2. Missões Comerciais Missões empresariais a mercados internacionais, para rodadas e encontros de negócios com potenciais importadores. 3. Projeto Comprador Vinda de compradores internacionais para visitas ou reuniões de negócios com empresas brasileiras. Geralmente, os compradores internacionais visitam uma feira setorial nacional. 4. Projeto Imagem Vinda de jornalistas e formadores de opinião para divulgar a Marca Brasil no exterior. 5. Material Promocional Desenvolvimento de materiais utilizados na promoção de setores e produtos, tais como: catálogos, vídeo, folders, CDROM, etc. 6. Inteligência Comercial Integração de informações nacionais e internacionais estratégicas para orientar as atividades do projeto, utilizando ferramentas de inteligência comercial para prospecção de oportunidades de negócios que norteiem a atuação de empresas no exterior. Empresas brasileiras. Regional: Qualquer região no território nacional. Qualquer setor de atividade econômica. O consórcio interessado e formalmente constituído deverá apresentar projeto detalhado à APEX Brasil, conforme orientações contidas no seguinte endereço na internet: A APEXBrasil procederá à análise do projeto e, em caso de aprovação, deverá ser firmado um convênio com o consórcio proponente. Micro, pequenas e médias empresas organizadas formalmente em consórcio. O consórcio proponente deverá verificar se o seu setor ou atividade econômica preponderante não estão contemplados por um Projeto Setorial Integrado (PSI) ou de outro PEC apoiados pela APEX Brasil. Nestes casos, as empresas participantes do consórcio deverão articularse com a entidade setorial ou com o consórcio de empresas, que já realiza ações no mercadoalvo desejado, no sentido de serem incluídas nas ações de promoção de exportações previstas. O interessado poderá conhecer os projetos setoriais e consorciados já em execução na APEXBrasil, acessando o link A APEXBrasil financia até 50% dos custos do projeto. Será requerida a contrapartida por parte da instituição ou consórcio proponente. Sérgio Rodrigues Costa (61) APLs organizados em consórcio de empresas. 20

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