MINISTÉRIO DA FAZENDA Secretaria de Acompanhamento Econômico. Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 83/COGEN/SEAE/MF

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1 MINISTÉRIO DA FAZENDA Secretaria de Acompanhamento Econômico Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 83/COGEN/SEAE/MF Brasília, 10 de agosto de Assunto: Contribuição à Consulta Pública nº 11/2012, da ANP, referente à revisão das especificações das emulsões asfálticas. 1. Introdução 1. A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (Seae/MF) apresenta, por meio deste parecer, suas considerações acerca do objeto da Consulta Pública nº 11/2012 da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), nos termos das atribuições legais definidas na Lei nº , de 30 de novembro de 2011, e no Decreto nº 7.482, de 16 de maio de A Consulta Pública nº 11/2012 propõe a revisão das especificações das emulsões asfálticas e a unificação dos seus respectivos regulamentos técnicos. Conforme dispõe a Nota Técnica nº 86/2012/SBQ/RJ, as emulsões são dois ou mais líquidos imiscíveis dispersos em uma única fase estável. Para o caso das emulsões asfálticas, há a necessidade do agente emulsificante, já que os produtos envolvidos não formam uma emulsão por simples mistura, sendo necessária a preparação por ação mecânica em função da elevada viscosidade da fase oleosa. 3. Objetivando o aperfeiçoamento da regulamentação proposta, esta Secretaria faz algumas sugestões sobre os tópicos a seguir apresentados, seguidas das razões que motivaram cada uma das manifestações. 2. Melhores Práticas Regulatórias 2.1. Da Identificação do Problema e do Objetivo da Norma Proposta 4. A identificação clara e precisa do problema a ser enfrentado pela regulação contribui para a formatação de soluções adequadas, tornando-se o primeiro elemento da análise de adequação e oportunidade da norma regulatória. Daí a necessidade de que a audiência e a consulta públicas venham acompanhadas de documentos que fundamentem a origem da proposta normativa e que explicitem a plausibilidade dos dados que ancoram os instrumentos regulatórios propostos. 5. Por meio da Nota Técnica nº 86/2012/SBQ/RJ (NT nº 86/12), a agência fundamenta a consulta pública em questão. Conforme relata a agência, o problema 1

2 identificado é a necessidade de revisão das especificações das emulsões asfálticas em decorrência das novas tecnologias da cadeia de produtos asfálticos Justificativa para a Regulação Proposta 6. A intervenção regulamentar deve basear-se na clara evidência de que o problema existe e de que a ação proposta a ele responde, adequadamente, em termos de sua natureza, dos custos e benefícios envolvidos e da inexistência de alternativas viáveis aplicáveis à solução do problema. É também recomendável que a regulação decorra de um planejamento prévio e público por parte da agência, o que confere maior transparência e previsibilidade para os administrados e maior racionalidade às operações do regulador. 7. Como mencionado na Seção 2.1, a proposta de revisão da especificação das emulsões tem como objetivo atualizá-la às novas tecnologias na cadeia dos produtos asfálticos e garantir controle mais rigoroso da qualidade de tais produtos. Além disso, como menciona a NT nº 86/2012, haveria a necessidade de consolidação das atuais especificações A minuta de resolução também sugere mudança na regulamentação no que se refere à verificação da limpeza dos caminhões que devem receber as emulsões asfálticas. Contudo, tal alteração não é mencionada na nota técnica em comento, carecendo, portanto de justificativa Base Legal 9. O processo regulatório deve ser estruturado de forma que todas as decisões estejam legalmente amparadas. Além disso, é importante informar à sociedade sobre eventuais alterações ou revogações de outras normas, bem como sobre a necessidade de eventual regulação em decorrência da adoção da norma posta em consulta. 10. No caso em análise, a ANP apresentou a base legal para a norma em consulta pública: a Lei nº 9.478, de 06 de agosto de 1997, que atribui à ANP a função de especificar a qualidade dos derivados de petróleo, gás natural e seus derivados e dos combustíveis e implementar a política nacional de petróleo, gás natural e biocombustíveis, com ênfase na defesa do interesse do consumidor quanto à qualidade de produtos 3. 1 As especificações atuais constam em dois normativos: Resolução CNP nº 01/1973 e Portaria MINFRA nº 16/ O artigo 4º da minuta de resolução altera o artigo 4º da Resolução ANP nº 32, de 14 de outubro de 2009, atribuindo apenas ao distribuidor a responsabilidade de verificação da limpeza do caminhão tanque que receberá as emulsões asfálticas. 3 Incisos I, IX e XVIII do artigo 8º da Lei nº 9478/

3 2.4. Efeitos da Regulação sobre a Sociedade 11. A distribuição dos custos e dos benefícios entre os diversos agrupamentos sociais deve ser transparente, até mesmo em função da possibilidade de os custos da regulação não recaírem sobre o segmento social beneficiário da medida. 12. A estimação dos custos e dos benefícios da ação governamental e das alternativas viáveis é condição necessária para aferição da eficiência da regulação proposta. Nas hipóteses em que o custo da coleta de dados quantitativos for elevado ou quando não houver consenso em como valorar os benefícios, a sugestão é que o regulador proceda a uma avaliação qualitativa que demonstre a possibilidade de os benefícios da proposta superarem os custos envolvidos. 13. Infere-se que os agentes diretamente afetados pela regulamentação são as empresas produtoras das emulsões asfálticas, bem como empresas participantes da cadeia de comercialização com o consumidor final. Todavia, seria importante que a nota técnica identificasse, de forma explícita, todos os agentes impactados pela medida e a forma como se dariam tais impactos. 14. Especialmente em relação às agências reguladoras, mais do que simplesmente motivar os seus atos, é desejável que essas entidades, no intuito de melhor validar suas ações, empreendam estudos das estimativas dos custos implícitos em cada norma proposta, condicionando sua aprovação, se possível, à demonstração de que os benefícios a serem produzidos por esses regulamentos justificam sua implementação. Contudo, a NT nº 86/2012 não discorre sobre os custos decorrentes da adoção das especificações propostas Opções à Regulação 15. A medida regulatória deve ser cotejada face às alternativas capazes de promover a solução do problema, devendo-se considerar como opção à regulação a própria possibilidade de não regular. A agência não informou se há alternativas, se estas são viáveis e os motivos de terem sido descartadas. Seria importante a divulgação dos estudos realizados contemplando: (i) as alternativas eventualmente estudadas; (ii) as consequências da implantação da norma e de tais alternativas; (iii) os motivos de tais alternativas terem sido preteridas; e (iv) as vantagens da norma proposta sobre as alternativas estudadas. 3. Análise do Impacto Concorrencial 16. Os impactos sobre a concorrência 4 podem ocorrer por meio de: (i) limitação no número ou variedade de fornecedores; (ii) limitação na concorrência entre empresas; e (iii) diminuição do incentivo à competição. As referidas questões e seus respectivos efeitos são descritos abaixo: 4 Esta análise está baseada em metodologia desenvolvida pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). 3

4 I - Limitação no número ou variedade de fornecedores, provável no caso de a política proposta: i) Conceder direitos exclusivos a um único fornecedor de bens ou de serviços; ii) Estabelecer regimes de licenças, permissões ou autorizações como requisitos de funcionamento; iii) Limitar a alguns tipos de fornecedores a capacidade para a prestação de bens ou serviços; iv) Aumentar significativamente os custos de entrada ou saída no mercado; v) Criar uma barreira geográfica à aptidão das empresas para fornecerem bens ou serviços, mão de obra ou realizarem investimentos. II - Limitação da concorrência entre empresas, provável no caso de a política proposta: i) Controlar ou influenciar substancialmente os preços de bens ou serviços; ii) Limitar a liberdade dos fornecedores de publicarem ou comercializarem os seus bens ou serviços; iii) Fixar normas uniformizadoras de qualidade do produto que beneficiem apenas alguns fornecedores ou que excedam o que consumidores bem informados escolheriam; iv) Aumentar significativamente o custo de produção de apenas alguns fornecedores (especialmente no caso de haver diferenciação no tratamento conferido a operadores históricos e a concorrentes novos). III - Diminuir o incentivo para as empresas competirem, provável no caso de a política proposta: i) Estabelecer um regime de autorregulamentação ou de corregulamentação; ii) Exigir ou estimular a publicação de dados sobre níveis de produção, preços, vendas ou custos das empresas; iii) Isentar um determinado setor industrial ou grupo de fornecedores da aplicação da legislação geral da concorrência; iv) Reduzir a mobilidade dos clientes entre diferentes fornecedores de bens ou serviços por meio do aumento dos custos explícitos ou implícitos da mudança de fornecedores. 17. A NT nº 86/2012 não informa se as novas especificações para as emulsões geram custos significativos para as empresas. Isso seria importante para avaliar eventuais (i) elevações de barreiras à entrada para potenciais entrantes ou (ii) impactos diferenciados nas empresas que já atuam nesse mercado, com possíveis danos à concorrência. 18. O esclarecimento mencionado no parágrafo anterior poderia fortalecer os benefícios positivos das novas especificações, que justificariam a proposição em análise. 4

5 4. Considerações Finais 19. Ante o exposto, de forma a contribuir para adoção das melhores práticas regulatórias, sugere-se que a ANP torne público: (i) (ii) (iii) (iv) (v) A justificativa para mudança na regulamentação sobre a verificação de limpeza dos caminhões que receberão as emulsões asfálticas; Como os agentes seriam afetados pela norma em consulta pública; Se identificou alternativas para solucionar o problema identificado e, em caso positivo, os motivos de terem sido preteridas; Se os custos com a adoção da medida proposta, sobretudo aqueles decorrentes das mudanças de especificações, são significativos a ponto de impactar negativamente a concorrência; e Os benefícios estimados com a medida proposta. À consideração superior. LUCAS VERAS SALGADO Assessor Técnico JOSSIFRAM ALMEIDA SOARES Coordenador-Geral de Energia De acordo. RUTELLY MARQUES DA SILVA Secretário-Adjunto de Acompanhamento Econômico ANTÔNIO HENRIQUE PINHEIRO SILVEIRA Secretário de Acompanhamento Econômico 5

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