UM NOVO MODELO DE GOVERNANÇA

Transcrição

1 UM NOVO MOLO GOVERNANÇA EM SAÚ PARA O RECIFE AVANÇAR KAMILA MATOS ALBUQUERQUE JAILSON BARROS CORREIA JOANNA PAULA FREIRE LIMA SILVA FERNANDO ANTONIO RIBEIRO GUSMÃO FILHO

2 2 Painel 32/098 Promovendo a governança nos governos subnacionais: nova s prática s e estrutura s UM NOVO MOLO GOVERNANÇA EM SAÚ PARA O RECIFE AVANÇAR Kamila Matos de Albuquerque Jailson de Barros Correia Joanna Paula Freire de Lima Silva Fernando Antonio Ribeiro de Gusmão Filho RESUMO Em 2013, a Secretaria de Saúde do Recife implantou novo modelo de governança instituindo cinco Secretarias Executivas e recompondo as equipes seguindo diretriz do governo em reduzir 30% dos cargos comissionados. Em 2014, o modelo de governança foi reestruturado com objetivo de qualificar áreas estratégicas e garantir a presença da gestão no território. Foram criadas duas Secretarias Executivas, uma Assessoria Especial e selecionados 30 coordenadores de área para atuar na gestão da atenção básica, na articulação em rede e na integralidade do cuidado. Instituiu-se um novo organograma explicitando as relações funcionais e matriciais da nova estrutura tendo como valores o trabalho integrado e comunicação eficiente. Instituíram-se espaços de gestão colegiada, fóruns integrados e um programa de treinamento gerencial envolvendo cerca de 120 pessoas. Outro marco importante foi a decisão de repensar a divisão político administrativa da saúde criando-se dois novos distritos sanitários a partir da divisão dos dois distritos mais populosos, resultando em oito distritos sanitários os quais seguirão na luta progressiva pela suficiência do sistema de saúde no território, respeitando os princípios da regionalização e hierarquização, prezando pela maior eficiência econômica e social. Esse trabalho teve a participação da TGI Consultoria e Gestão, papel fundamental para compreensão dos gargalos e elaboração de um modelo de governança.

3 3 INTRODUÇÃO Um Recife Melhor, mais desenvolvido e com mais qualidade de vida é o compromisso que atual gestão municipal assumiu entregar aos Recifenses em atenção ao sentimento generalizado de que a capital precisa ter um papel protagonista nas mudanças decorrentes do ciclo de desenvolvimento de Pernambuco. Isso se faz com inovação, criatividade e ousadia para romper com paradigmas e propor soluções. Essa entrega é fruto de uma escuta ampliada da sociedade que cada vez mais tem buscado participar ativamente na vida sociopolítica do Recife, Esse fenômeno exige dos governantes uma mudança de postura de Governo. Corroborando com esse contexto, a atual gestão do Recife desenvolveu um plano de governo robusto com conceitos interligados que tem como modelo a Gestão Pública por Resultados. Adotando como premissa uma visão empreendedora, a gestão pública por resultados assume um compromisso prioritariamente com a população e com o resultado que impacta diretamente na vida das pessoas, perseguindo padrões ótimos de eficiência, eficácia e efetividade, com ética e transparência. Para alcançálos, é importante definir e construir um modelo de governança pública alinhando-o a metodologias que garantam a mensuração dos resultados fomentando a institucionalização de uma cultura de monitoramento e avaliação desenhadas com foco na utilidade. A definição de governança não é livre de contestações, considerando que tal definição gera ambiguidades entre diferentes áreas do conhecimento. Contudo, a interpretação de governança adotada neste estudo é a derivada das ciências políticas e administração pública, como um modelo horizontal de relação entre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas (Kooiman,1993; Richards e Smith, 2002). Um aspecto de maior discordância dentro da comunidade epistêmica de administração pública é a questão do papel do Estado num contexto de governança pública, pelo fato de alguns autores compartilham da visão de que a governança pública reduz o protagonismo estatal no processo de elaboração de políticas públicas (Kooiman (1993) e Rhodes (1997)).

4 4 Por outro lado, Richards e Smith (2002) contestam esse tipo de entendimento, respondendo que o Estado mantém seu papel de liderança na elaboração de políticas públicas. De acordo com os autores, a governança pública provoca a criação de centros múltiplos de elaboração da política pública, em nível local, regional, nacional ou supranacional. O Estado, no entanto, não perde importância, mas sim desloca seu papel primordial da implementação para a coordenação e o controle. Alinhado ao mapa estratégico do governo, a Secretaria de Saúde tem um papel fundamental na construção de um Recife Melhor, assumindo o compromisso de melhorar o atendimento na rede pública de saúde ampliando a oferta e a qualidade dos serviços. Isso pressupõe enfrentar problemas históricos como a desigualdade do acesso, a baixa qualidade e a inadequação dos serviços de saúde face às necessidades de saúde da população e incipiente integralidade das ações. Nesse contexto, em 2013, a Secretaria de Saúde do Recife, ao assumir a gestão, implantou um novo modelo de governança instituindo cinco Secretarias Executivas e recompondo as equipes gerenciais seguindo diretriz do governo em reduzir 30% dos cargos comissionados. Cabe destacar que o sistema público de saúde do Recife é fruto da experimentação de vários modelos de atenção que em diferentes medidas e contextos ainda influenciam a forma de funcionamento do sistema e sua cultura organizacional. Compreendido como a forma de produção e distribuição dos bens e serviços de saúde numa dada área e num determinado tempo para uma dada população, o modelo de atenção à saúde proposto para o Recife pela atual gestão é permeado por essas e por outras influências, não cabendo a reprodução estrita de um padrão definido, mas a explicitação de sua intencionalidade política que é pautada por princípios e diretrizes alinhados às normativas constitucionais basilares do SUS, do Ministério da Saúde e da Secretaria Estadual de Saúde de Pernambuco. Ademais, tem-se como premissa que esse modelo deve permanecer num estado de construção permanente baseado em avaliações e análises das novas demandas que são identificadas.

5 5 O mesmo tem por objetivo melhorar o atendimento na rede pública de saúde de forma que o usuário do sistema viva mais e melhor. Para tanto, faz-se necessário impulsionar o processo de construção do SUS, potencializando princípios como a universalização do acesso da população aos serviços reconhecendo na atenção básica a porta de entrada prioritária no sistema bem como seu papel de coordenação do cuidado e ordenadora das redes de atenção, a redistribuição social dos recursos e dos serviços de saúde contemplando o princípio da equidade e imprimindo mudanças na organização dos serviços e práticas em prol da integralidade do cuidado à saúde com efetividade, qualidade e humanização. Com base nessa proposta, foram definidas seis diretrizes para nortear a gestão da Secretaria de Saúde do Recife no período de : Fortalecer e ampliar o acesso à atenção básica em saúde; Reduzir o tempo de espera para o acesso à atenção em saúde, através da definição e implementação das redes assistenciais baseadas em linhas de cuidado integrais; Ampliar as ações e os espaços intersetoriais de promoção à saúde para melhoria da qualidade de vida das pessoas; Aprimorar ações de vigilância em saúde com foco nos riscos e agravos prioritários e na capacidade de resposta rápida; Fortalecer a capacidade de gestão objetivando resultados que impactem na vida das pessoas e Fortalecer o Controle Social e a Transparência pública. Passado o primeiro ano de gestão, observando-se as diretrizes, em especial, as duas últimas, a organização e os mecanismos para a gestão do sistema municipal, evidenciou-se um funcionamento refém da estrutura inadequada, que não favorecia o perfil definido pelo Sistema Único de Saúde (SUS) municipal e pedia um novo modelo de governança pautado na integração e melhor capacidade de comunicação e operacionalização. Assim, em 2014, a Secretaria de Saúde do Recife liderada pelo Secretário Jailson Correia, com o apoio decisivo do Prefeito Geraldo Júlio e contando com a parceria de importantes Secretarias da Prefeitura do Recife e com a TGI Consultoria e Gestão, reavaliou o modelo de governança e tomou a decisão conjunta de novamente reestruturá-lo com objetivo de qualificar áreas estratégicas e garantir a presença da gestão no território, ampliando sua capacidade de escuta da população, dos trabalhadores e da gestão para melhor alcance dos interesses coletivos.

6 6 OBJETIVO Esse trabalho tem por objetivo descrever o processo de reestruturação da Secretaria de Saúde do Recife a partir do ano de 2013, destacando a um novo modelo de governança que vem sendo implantado para a Saúde Pública do Recife avançar. METODOLOGIA O presente estudo, quanto à abordagem do problema e seus objetivos, se caracteriza como qualitativo e descritivo por ter a pretensão de descrever o processo de reestruturação da Secretaria de Saúde do Recife-PE e a implantação de um novo modelo de governança em um determinado período. Segundo Gil (1995, p. 45), [...] as pesquisas descritivas têm como objetivo primordial a descrição das características de determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento de relações entre as variáveis [...]. Com base nos procedimentos técnicos utilizados, o presente estudo foi realizado por meio de entrevistas e pesquisa documental. Segundo Gil (1995, p. 71), uma pesquisa documental [...] vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa [...]. O estudo possui como população o conjunto de gestores da Secretaria de Saúde do Recife que integravam o núcleo gestor ampliado no período de janeiro a junho de A escolha por esse período justifica-se por marcar um ano do início da gestão e a oportunidade de fazer uma escuta ampliada sobre a percepção dos gestores em relação ao modelo de governança existente. O estudo contou com a participação de uma equipe multidisciplinar de consultores em gestão, coordenados pela TGI Consultoria e Gestão, que apoiou todo o diagnóstico e o planejamento das ações, tendo tido papel fundamental para melhor compreensão dos gargalos e proposição conjunta de um novo modelo de governança.

7 7 A coleta de dados ocorreu por meio de entrevistas com o conjunto de gestores da Secretaria de Saúde do Recife que integravam o núcleo gestor ampliado, dentre esses: Secretário de Saúde, Secretários Executivos, Gerentes de Distritos. Também foi utilizada a técnica da observação direta a partir das reuniões do colegiado de direção e treinamentos gerenciais que foram ofertados aos demais gestores. A análise dos dados foi pautada na análise do discurso e gerou relatórios que subsidiaram a discussão e elaboração conjunta do novo modelo de governança no âmbito da Secretaria de Saúde do Recife. CONCLUSÃO O diagnóstico da gestão apontou falhas que precisavam ser corrigidas, a partir da implantação de um novo modelo, sintonizado com a agilidade nos meios e a eficiência na ponta do atendimento às pessoas, bem como na valorização e na recuperação da credibilidade da saúde pública municipal. De posse desse resultado, em 2014, a estratégia de implantação do novo modelo de governança foi definida, trazendo a integração, a descentralização e a participação como motes do novo modelo adotado. Nessa nova etapa, o planejamento e o monitoramento constante foram incorporados como elementos essenciais para o acompanhamento das mudanças em curso e alcance dos resultados almejados. Dentre as mudanças implicadas para implantação do novo modelo de governança destacam-se: A criação de outras duas Secretarias Executivas ligadas ao Secretário de Saúde do Recife. Assim, além das Secretarias Executivas de Coordenação Geral, Atenção à Saúde, Vigilância à Saúde, Gestão do Trabalho e Educação na Saúde e Administração e Finanças, foram criadas as de Regulação em Saúde e de Infraestrutura - totalizando sete Secretarias Executivas. A criação de ambas as Secretarias justificam-se pela complexidade da rede de saúde do Recife que

8 8 atualmente conta com mais de 250 serviços de saúde onde atuam cerca de 11 mil profissionais, respondendo por cerca de 50% da população do Recife. A criação de uma Assessoria Especial também ligada diretamente ao Secretário de Saúde para com o objetivo de focar na captação de recursos e avaliação da qualidade em saúde. É fato que com a criação das Secretarias Executivas a capacidade de execução orçamentária cresceu. Contudo, a capacidade de captação de novos recursos, atribuição de todos da equipe, em especial dos Secretários Executivos, não cresceu no mesmo ritmo. Dessa forma, visionou-se nessa assessoria um potencial mobilizador de recursos potencializando a captação de recursos já disponíveis pelos entes federados e oportunizando novas captações a partir do mapeamento de uma rede de interessados nas ações e serviços de saúde. Já a atribuição de avaliação da qualidade busca a construção de um projeto voltado para humanização da saúde por meio do monitoramento e análise dos diversos canais de comunicação com os trabalhadores e cidadãos usuários do SUS na perspectiva de uma resposta rápida, prevenção de crises, melhoria das ações e serviços, melhor divulgação da Secretaria de Saúde e suas ações.

9 Figura 1: Organograma da Secretaria de Saúde do Recife com destaque para as Secretarias Executivas e a Assessoria Especial. Recife SECRETÁRIO SAÚ 9 GABINETE ASSESSORIA ESPECIAL VIGILÃNCIA EM SAÚ REGULAÇÃO EM SAÚ ATENÇÃO À SAÚ COORNAÇ ÃO GERAL GESTÃO DO TRABALHO E EDUCAÇÃO EM SAÚ ADMINISTRA ÇÃO E FINANÇAS INFRAESTRU TURA EM SAÚ A seleção de 30 coordenadores de área (cargos comissionados) para Secretaria Executiva de Coordenação Geral, vinculados diretamente aos Distritos Sanitários, para atuação na gestão da atenção básica com ênfase na articulação em rede e na integralidade do cuidado. Cabe destacar que esses profissionais foram identificados a partir de um processo seletivo composto por análise curricular e entrevista. Os mesmos passaram por uma capacitação introdutória para reconhecimento e diagnóstico das áreas, tendo como produto a apresentação de um plano de ação. Os mesmos também apoiaram o desenvolvimento de um manual de atribuições relativas ao cargo com o objetivo de evitar sobreposições de ações com outros setores estratégicos vinculados à estrutura formal dos Distritos Sanitários. Outro destaque positivo na incorporação desses profissionais à estrutura do distrito foi a ampliação dos canais de comunicação entre a gestão, trabalhadores da Secretaria de Saúde do Recife e os cidadãos usuários do SUS;

10 10 Instituição de um novo organograma explicitando as relações funcionais e matriciais da nova estrutura da Secretaria Executiva de Coordenação Geral tendo como valores o trabalho integrado e comunicação eficiente; Figura 2: Reestruturação do Organograma da Secretaria Executiva de Coordenação Geral estabelecendo novas relações hierárquicas e funcionais e inserindo os coordenadores de área na estrutura dos Distritos Sanitários. Recife SECG Hierarquia Técnica SEAS SEVS SEGTES SEAF/ SEIS SEREG Divisão de Atenção à Saúde CAA2 (8) Hierarquia Funcional Divisão de Regulação CAA2 (8) 08 Gerente DS CDA4 (8) Divisão de Vigilância à Saúde CAA2 (8) Divisão de Gestão de Pessoas CAA2 (8) Divisão Administra tivo Financeira CAA2 (8) Divisão de Projetos Especiais CAA2 (8) CO OR NA DO RES ÁR EA CA A 2 (33 ) CA1 CA2 CA3 CA 33

11 11 Instituição de espaços de gestão colegiada e fóruns integrados onde a palavra de ordem passou a ser a gestão compartilhada, representando uma evolução do diálogo entre os instrumentos de gestão e a articulação de todo o sistema. O novo modelo de governança tem promovido a tomada de decisão e o acompanhamento de resultados de forma colegiada, superando a lógica das relações bilaterais e estão em consonância com as principais tendências das gestões estratégicas contemporâneas. Favorecem, ainda, a consolidação de grupos mais cooperativos, a partir da criação de mecanismos de articulação e de ações integradas entre todos os atores envolvidos; Desenvolvimento de um programa de treinamento gerencial coordenado pela TGI Consultoria e Gestão, envolvendo inicialmente cerca de 120 pessoas. Com isso, foi oportunizado aos gestores uma vez por mês participar de um treinamento para tratar de temas como liderança, comunicação eficiente, negociação, gestão de conflitos, etc; Criação de dois novos distritos sanitários a partir da divisão dos dois distritos mais populosos, totalizando oito distritos sanitários na cidade do Recife os quais seguirão na luta progressiva pela suficiência do sistema de saúde no território, respeitando os princípios da regionalização e hierarquização, prezando pela maior eficiência econômica e social. Ressalta-se a importância dessa decisão política administrativa, que representa um marco para a gestão dos territórios envolvidos, pleito há tempos solicitadas pelos cidadãos usuários do SUS, trabalhadores e gestores com registro nos relatórios de diversas conferências municipais de saúde do Recife. Os novos distritos ainda estão em fase de estruturação, mas a população já reconhece avanços advindos dessa mudança estratégica a partir da celeridade de algumas respostas dadas pela gestão. O empenho da Prefeitura do Recife, em especial da Secretaria de Saúde no enfrentamento dos desafios e a dedicação do time de servidores municipais estão possibilitando o alcance de resultados concretos percebidos não só pela gestão, mas também pela população que já reconhece o impacto dessas mudanças e a melhoria do serviço público de saúde ofertado.

12 12 Em pouco tempo, um novo paradigma de gestão pública ganha contorno na Secretaria de Saúde do Recife. Uma mudança baseada em diretrizes, objetivos e metas alicerçados num modelo de gestão pública por resultados com foco no cidadão capaz de promover transformações concretas na Saúde e em outras áreas da administração do Município. Apesar do avanços já percebidos pela maior integração, capacidade de comunicação, gerir conflitos, resolutividade e participação, a grandeza dos desafios impõe a necessidade de investir na consolidação e aprimoramento do que já foi realizado, aprofundando os efeitos positivos do modelo, cuja implantação encontrase em andamento. REFERÊNCIAS ANADION, Carolina. Por uma nova interpretação das mudanças de paradigma na administração pública. Cad. EBAPE.BR, v. 10, nº 1, artigo 1, Rio de Janeiro, Mar KOOIMAN, Jan. Modern governance: new government-society interactions. Newbury Park, Calif.: Sage, PERNAMBUCO. Secretaria Estadual de Saúde. A Renovação da Saúde Pública em Pernambuco 2007/2014; Sistematização da experiência; Coordenação Geral Ricardo de Almeida; Apresentação João Soares Lyra Neto; Introdução Ana Maria Martins Cézar de Albuquerque Recife: A secretaria, p. RHOS, Roderick A. W. Understanding governance: policy networks, governance, reflexivity, and accountability. Buckingham, Philadephia: Open University Press, RICHARDS, David; SMITH, Martin J. Governance and public policy in the United Kingdom. New York: Oxford University Press, SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, p , Apr Available from < access on 11 May

13 13 AUTORIA Kamila Matos de Albuquerque Sanitarista/Secretária Executiva de Gestão do Trabalho e Educação na Saúde Secretaria de Saúde do Recife. Endereço eletrônico: kamila.matos@recife.pe.gov.br Jailson de Barros Correia Secretário Municipal de Saúde do Recife Secretaria de Saúde do Recife. Endereço eletrônico: jailson.correia@recife.pe.gov.br Joanna Paula Freire de Lima Silva Secretária Executiva de Coordenação Geral Secretaria de Saúde do Recife. Endereço eletrônico: joannafreire@recife.pe.gov.br Fernando Antonio Ribeiro de Gusmão Filho Assessor Técnico Especial do Secretário de Saúde Secretaria de Saúde do Recife. Endereço eletrônico: fernando.gusmao@recife.pe.gov.br