Ministério da Educação UNIVERSIDADE FEDERAL DE ITAJUBÁ Criada pela Lei nº , de 24 de abril de AUDITORIA INTERNA
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- Ronaldo Campos Faria
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1 RELATÓRIO DE AUDITORIA Nº. 07/2010 Setor: Obras Públicas (Assessoria Especial de Obras) Período: 26/07/2010 a 13/08/2010 Legislação Aplicada: - Lei nº /93 - Lei nº /64 - Lei nº /77 - Lei nº /66 - Lei nº /09 ESCOPO DO TRABALHO I Os trabalhos de auditoria foram realizados no período de 26 de julho a 13 de agosto de 2010, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao serviço público federal, com o objetivo de examinar e comprovar a legalidade e legitimidade dos fatos e atos administrativos e avaliar os resultados alcançados, quanto aos aspectos de eficiência, eficácia e economicidade. Em específico, verificar o cumprimento dos aspectos legais relativos à execução das obras do Plano de Expansão (REUNI) em andamento na UNIFEI e avaliar os controles internos existentes. É importante registrarmos que devido restrições orçamentárias (Memorando Interno PRAD/39/2010) não foi possível à participação do Auditor Interno no curso de Auditoria de Obras Públicas, realizado em Brasília-DF, no período de 16 a 18 de junho de 2010, atividade esta prevista no Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna - PAINT Ressalta-se que a participação do servidor no referido curso seria de fundamental importância para sua capacitação e aprimoramento profissional, bem como proporcionaria, certamente, uma maior qualidade aos trabalhos desenvolvidos. II Foram analisados os processos relativos às obras a seguir relacionadas (conforme Ofício nº. 086/ASS.ESPECIAL/UNIFEI/2010). A) AMBIENTE DE APRENDIZADO (Campus Itajubá). Processos Analisados: 01) / (10 volumes); 02) / (01 volume); 03) / (02 volumes); 04) / (03 volumes); 05) / (01 volume); 1
2 06) / (01 volume); 07) / (06 volumes). Contratos Analisados: Ministério da Educação 01) 001/2009 ( / ). Objeto: Contratação de empresa de construção civil, sob o regime de empreitada por preço global, para execução de serviços de construção do prédio do Instituto de Engenharia Mecânica, Salas de Aula, Bloco X. Contratada: Pollo Engenharia Projetos e Construções Ltda. Valor: R$ ,00. Vigência: 12/01/2009 a 11/01/2010. Termos Aditivos: 1) 033/ Aditamento de Valor: R$ ,05. 2) 049/ Prorrogação de Prazo: 13/01/2010 a 12/05/ ) 011/ Prorrogação de Prazo: 13/05/2010 a 10/08/ ) 029/ Prorrogação de Prazo: 11/08/2010 a 09/10/ ) 033/2010 ( / ). Objeto: Contratação de empresa especializada para fornecimento e instalação de estrutura metálica em aço, aparafusada/soldada (escada metálica) e guarda corpo. Contratada: E.M. Alumart Indústria e Comércio Ltda. Valor: R$ ,00. Vigência: 01/07/2010 a 28/09/2010. B) BIBLIOTECA MAUÁ AMPLIAÇÃO DO ESPAÇO DE ESTUDO (Campus Itajubá). Processos Analisados: 01) / (05 volumes); 02) / (01 volume). Contratos Analisados: 01) 028/2009 ( / ). Objeto: Contratação de empresa de construção civil sob o regime de empreitada global de material e mão de obra para execução da obra do Jardim Interno da BIM. Contratada: Payoletti Martins Construções Ltda. Valor: R$ ,34. Vigência: 16/12/2009 a 15/07/2010. Termo Aditivo: 016/2010. Prorrogação de Prazo: 16/07/2010 a 24/10/2010. Valor: R$ ,69. 02) 015/2010 ( / ). Objeto: Aquisição de estrutura metálica, cobertura e forro, devidamente instalados. Contratada: E. M. Alumart Indústria e Comércio Ltda. Valor: R$ ,00. Vigência: 24/03/2010 a 22/07/2010. C) ESPAÇO INTERCIÊNCIAS (Campus Itajubá). Processos Analisados: 01) / (05 volumes); 02) / (01 volume). 2
3 Contratos Analisados: Ministério da Educação 01) 014/2010 ( / ). Objeto: Contratação de empresa de construção civil sob o regime de empreitada global de material e mão de obra para execução do projeto do Espaço Interciências. Contratada: Martins & Carvalho Ltda. Valor: R$ ,33. Vigência: 12/02/2010 a 11/12/ ) 031/2009 ( / ). Objeto: Estrutura para cobertura em aço A36, cobertura com telha de aço galvanizado tipo sanduíche, fechamento lateral. Contratada: Licitagatti Representação e Comércio Ltda. Valor: R$ ,76. Vigência: 16/12/2009 a 15/05/2010. Termo Aditivo: 008/ Prorrogação de Prazo: 16/05/2010 a 13/08/ ) 032/2009 ( / ). Objeto: Forro de PVC. Contratada: Ellen Moallem. Valor: R$ 9.990,00. Vigência: 16/12/2009 a 15/05/2010. Termo Aditivo: 009/ Prorrogação de Prazo: 16/05/2010 a 12/09/2010. III Resultado dos Exames: Verificamos as seguintes situações nos processos examinados: 3.1 Ausência de referência de custos na elaboração do orçamento básico. Processo: / Obra: Ambiente de Aprendizado (Campus Itajubá). Processo: / Obra: Biblioteca Mauá - Ampliação do Espaço de Estudo (Campus Itajubá). Processo: / Obra: Espaço Interciências (Campus Itajubá). Salvo justificativa técnica devidamente fundamentada, os preços constantes do orçamento básico de obras públicas executadas com recursos federais devem estar em conformidade com o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI. No que tange aos custos unitários dos insumos e serviços, desde 2002, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que dispõe sobre as diretivas para a elaboração da Lei Orçamentária Federal do ano seguinte, estabelece que esses devem ser obtidos do SINAPI. A Lei nº , de 12 de agosto de 2009, que trata das diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2010, a respeito do item analisado, assim dispõe: Art O custo global de obras e serviços contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na 3
4 internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO. 1º. Em obras cujo valor total contratado não supere o limite para Tomada de Preços, será admitida variação máxima de 20% (vinte por cento) sobre os custos unitários de que trata o caput deste artigo, por item, desde que o custo global orçado fique abaixo do custo global calculado pela mediana do SINAPI. 2º. Nos casos em que o SINAPI e o SICRO não oferecerem custos unitários de insumos ou serviços, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal, incorporando-se às composições de custos dessas tabelas, sempre que possível, os custos de insumos constantes do SINAPI e do SICRO. 3º. Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, poderão os respectivos custos unitários exceder limite fixado no caput e 1o deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo. 4º. O órgão ou a entidade que aprovar tabela de custos unitários, nos termos do 2o deste artigo, deverá divulgá-los pela internet e encaminhá-los à Caixa Econômica Federal. 5º. Deverá constar do projeto básico a que se refere o art. 6o, inciso IX, da Lei no 8.666, de 1993, inclusive de suas eventuais alterações, a anotação de responsabilidade técnica e declaração expressa do autor das planilhas orçamentárias, quanto à compatibilidade dos quantitativos e dos custos constantes de referidas planilhas com os quantitativos do projeto de engenharia e os custos do SINAPI, nos termos deste artigo. 6º. A diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI ou do SICRO não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. 7º. Serão adotadas na elaboração dos orçamentos de referência os custos constantes das Tabelas SINAPI e SICRO locais e, subsidiariamente, as de maior abrangência. 8º. O preço de referência das obras e serviços será aquele resultante da composição do custo unitário direto do SINAPI e do SICRO, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas - BDI incidente, que deve estar demonstrado analiticamente na proposta do fornecedor. 9º. VETADO. 10. O disposto neste artigo não obriga o licitante vencedor a adotar custos unitários ofertados pelo licitante vencido.. Perfilham esse entendimento as seguintes decisões do TCU: 4
5 Assuntos: OBRA PÚBLICA e SINAPI. DOU de , S. 1, p Ementa: determinação à Universidade Federal Fluminense (UFF) para que observe as disposições anualmente constantes das leis de diretrizes orçamentárias segundo as quais o "custo global de obras e serviços executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços iguais ou menores que a mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal" (redação do art. 109 da Lei nº /2008), salvo quanto às demais hipóteses previstas em lei (item 9.3.1, TC /2009-1, Acórdão nº /2009-Plenário).. Assuntos: SICRO e SINAPI. DOU de , S. 1, p Ementa: determinação ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo (IFSP) para que somente utilize os valores de referência de preços de outras entidades da administração pública, seja estadual ou municipal, quando inexistir previsão de valores para os itens objeto da licitação nas tabelas do SINAPI ou SICRO, tabelas de uso oficial do Governo Federal (item , TC /2009-0, Acórdão nº. 39/2010-2ª Câmara).. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União tem considerado que os preços medianos constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI são indicativos dos valores praticados no mercado e, portanto, há sobrepreço quando o preço global está injustificadamente acima do total previsto no SINAPI (Acórdão nº. 618/2006-Plenário). No entanto, nos casos em que custos unitários de insumos ou serviços não forem encontrados no SINAPI, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabelas de referência formalmente aprovadas por órgão ou entidade da administração pública federal, como o SICRO. Subsidiariamente, podem ser consultadas revistas técnicas especializadas e até mesmo o mercado local. É importante lembrarmos que as fontes de consulta devem ser indicadas na memória de cálculo do orçamento, fazendo parte da documentação do processo licitatório. A LDO também determina que, somente em condições especiais, pode-se adotar custos unitários superiores aos do SINAPI. Nesses casos, um profissional habilitado deve justificar os valores e elaborar relatório técnico circunstanciado, o qual deve ser aprovado pela autoridade competente. (Fonte: Obras Públicas - Recomendações Básicas para a Contratação e Fiscalização de Obras de Edificações Públicas ª edição - Tribunal de Contas da União). 3.2 Falta de apresentação da composição analítica do BDI (Bonificação e Despesas Indiretas). Processo: / Obra: Ambiente de Aprendizado (Campus Itajubá). Processo: / Obra: Biblioteca Mauá - Ampliação do Espaço de Estudo (Campus Itajubá). 5
6 Na elaboração dos orçamentos de obras, existem dois componentes que juntos determinam o preço final de uma obra: os custos diretos e o BDI. O primeiro é determinado em função das especificações dos materiais e das normas de execução dos serviços constantes nos projetos, nos memoriais descritivos e no caderno de encargos. O segundo é um componente aplicado sobre o custo direto com vistas a contemplar as despesas indiretas e o lucro da construtora. Conceitualmente, denomina-se Benefícios ou Bonificações e Despesas Indiretas (BDI) a taxa correspondente às despesas indiretas e ao lucro que, aplicada ao custo direto de um empreendimento (materiais, mão-de-obra, equipamentos), eleva-o a seu valor final. Ressalte-se que, para que a taxa de BDI adotada num orçamento possa ser efetivamente analisada, é importante que os contratantes exijam (já no edital da licitação) a apresentação de sua composição na proposta orçamentária. (Fonte: Um aspecto polêmico dos orçamentos de obras públicas: Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) - Revista do Tribunal de Contas da União nº. 88). Assim sendo, em licitações de obras e serviços de engenharia é sempre necessário exigir a composição analítica do BDI, devendo sempre constar da documentação do processo licitatório. Em consonância com essa necessidade, o Tribunal de Contas da União assim decidiu: ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, e diante das razões expostas pelo Relator, em: 9.1. determinar à Superintendência Regional da Receita Federal - 7ª Região Fiscal que: passe a exigir, nos procedimentos licitatórios e respectivas contratações de obras e serviços de engenharia, a composição analítica do BDI, conforme disposto no art. 7, II, 2º, da Lei nº /93 (TCU - Acórdão 1314/ Plenário) Inserção indevida do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) na composição do BDI. Processo: / Obra: Espaço Interciências (Campus Itajubá). Os tributos relativos ao Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL) não devem integrar o cálculo do BDI (Bonificação e Despesas Indiretas), tampouco a planilha de custo direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o contratado, não devendo ser repassados à contratante (Acórdão nº. 325/2007- TCU - Plenário). Sobre o assunto, já tem decidido reiteradamente o Tribunal de Contas da União: 6
7 Assuntos: LICITAÇÕES, OBRA PÚBLICA, TCU e TRIBUTOS E CONTRIBUIÇÕES. Súmula/TCU nº. 254/2010 (DOU de , S. 1, p. 74) - O IRPJ - Imposto de Renda Pessoa Jurídica - e a CSLL - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido - não se consubstanciam em despesa indireta passível de inclusão na taxa de Bonificações e Despesas Indiretas - BDI do orçamento-base da licitação, haja vista a natureza direta e personalística desses tributos, que oneram pessoalmente o contratado Inserção indevida do item Despesas Gerais na composição do BDI. Processo: / Obra: Espaço Interciências (Campus Itajubá). Não se deve constar do percentual de BDI o item denominado "Despesas Gerais", por não se caracterizar como custo indireto e por não constar elementos que discriminem a que tipo e despesa esse item se refere. O mesmo deveria ter sido incluído como custo direto na planilha orçamentária. (Acórdão nº /2007- TCU - Plenário). Nesse sentido, vale a transcrição da seguinte decisão do TCU: Assunto: OBRA PÚBLICA. DOU de , S. 1, p. 88. Ementa: o TCU determinou ao TRE/PR que, quanto à obra de construção do Anexo ao seu Edifício- Sede, adotasse providências necessárias para promover a adequação do valor da taxa de BDI de um contrato administrativo, expurgando os itens referentes à administração local e despesas gerais, os quais deveriam ser incluídos como custo direto na planilha orçamentária (item 9.3.1, TC /2007-2, Acórdão nº /2007-Plenário) Falta de detalhamento da composição do BDI. Processo: / Obra: Espaço Interciências (Campus Itajubá). O detalhamento da composição do BDI e dos respectivos percentuais praticados deve ser sempre exigido dos licitantes (Acórdão nº. 325/2007- TCU - Plenário). Convém lembrarmos que, em relação ao BDI (Bonificação e Despesas Indiretas), o Tribunal de Contas da União recentemente assim se manifestou: Assunto: OBRA PÚBLICA. DOU de , S. 1, p Ementa: alerta a uma prefeitura municipal no sentido de que: a) é obrigatória a exigência de detalhamento da composição da Bonificação e Despesas Indiretas (BDI) em editais de licitações de obras públicas; b) relativamente ao BDI, deve-se tomar cuidado para evitar: b.1) a inclusão do lucro bruto na composição do BDI, em lugar do lucro líquido; b.2) a inclusão do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) na composição do BDI, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que onera pessoalmente o contrato, não devendo ser repassado ao contratante; b.3) a inclusão do item administração local na composição do BDI, tendo em vista que se trata de despesa direta e não indireta; b.4) que os custos financeiros inclusos no BDI superem significativamente os valores 7
8 referencias da taxa governamental de juros, a SELIC (itens e , TC /2010-3, Acórdão nº /2010-2ª Câmara) Falha na formalização do processo. Processo: / Obra: Biblioteca Mauá - Ampliação do Espaço de Estudo (Campus Itajubá). Ao analisarmos o referido processo verificamos que o documento denominado Ordem de Serviço Nº. 003/2010 (fl Volume III) foi indevidamente apensado aos autos antes da homologação e adjudicação dos serviços à empresa licitante vencedora (Fl Volume IV) e assinatura do respectivo contrato (Fls. 668 a Volume IV). A cópia do referido documento foi anexada posteriormente ao processo (Fl Volume IV). Na formação dos processos deve-se sempre atentar para o cumprimento das prescrições contidas na Portaria SLTI/MPOG nº. 5, de 19 de dezembro de Lembramos que o formalismo não é só uma garantia a favor da Administração, notadamente na condução e gestão de seus atos e de sua organização administrativa, mas, também, dos administrados, como um direito ao acesso e ao controle das atividades estatais. 3.7 Falha na conferência de documentação fiscal. Processo: / Compra de Material de Construção Civil Obra: Ambiente de Aprendizado (Campus Itajubá). Processo: / Compra de Material de Construção Civil Obra: Ambiente de Aprendizado (Campus Itajubá). Ao analisarmos os referidos processos verificamos que nas Notas Fiscais nº , , , , e o valor total dos produtos não corresponde ao valor unitário multiplicado pela quantidade adquirida. Valores apresentados pelas empresas: Nota Fiscal nº ( / ) 688 R$ 5,66 R$ 3.900,89 Nota Fiscal nº ( / ) 280 R$ 18,29 R$ 5.123,72 8
9 Nota Fiscal nº R$ 4,39 R$ 1.317,99 Nota Fiscal nº R$ 16,87 R$ 8.439,99 Nota Fiscal nº R$ 15,08 R$ 4.526,99 Nota Fiscal nº R$ 5,33 R$ 1.600,00 Valores corretos: Nota Fiscal nº ( / ) 688 R$ 5,66 R$ 3.894,08 Nota Fiscal nº ( / ) 280 R$ 18,29 R$ 5.121,20 Nota Fiscal nº R$ 4,39 R$ 1.317,00 Nota Fiscal nº R$ 16,87 R$ 8.435,00 Nota Fiscal nº R$ 15,08 R$ 4.524,00 9
10 Nota Fiscal nº R$ 5,33 R$ 1.599,00 Constatada esta impropriedade, o Departamento de Contabilidade, Orçamento e Finanças (DCF) foi imediatamente notificado por meio do Memorando - AUD/041/2010 a prestar os devidos esclarecimentos e tomar as providências cabíveis, tendo assim se manifestado: Em atendimento ao Memorando Interno - AUD/041/2010, informamos a Vossa Senhoria que na emissão da Nota Fiscal, o fornecedor tem que atentar ao valor proposto do serviço ou do material, constante na Nota de Empenho. Assim, o preço total da proposta dividido pela quantidade, na maioria das vezes, tem o resultado (preço unitário) em dízima. Como a nossa moeda (Real) contém duas casas após a vírgula, justifica o arredondamento do valor unitário. Portanto, este procedimento foi adotado no cálculo das Notas Fiscais, anexas.. (Memorando Interno DCF/144/2010). Apesar da grande quantidade de processos de pagamento em que a entidade é demandada, esta deve observar atentamente os documentos fiscais, a fim de dirimir eventuais falhas na conferência das notas fiscais. IV Orientações: - Recomendamos a Assessoria Especial de Obras, quando da elaboração do orçamentobase, tome por referência à mediana do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI para os custos unitários e, caso o sistema não ofereça o parâmetro necessário, adote outros sistemas de preços da Administração Pública, como o SICRO, ou realize pesquisa de mercado, devidamente documentada e contendo análise crítica, nos termos do artigo 112 da Lei nº /2009 (LDO/2010) e aquelas que a sucederem, devendo sempre indicar na memória de cálculo as fontes de consulta utilizadas; - Recomendamos que nos próximos certames licitatórios seja exigida das empresas licitantes a apresentação da composição dos Benefícios e Despesas Indiretas - BDI, com o devido detalhamento de todos os elementos que o compõem, para instrução dos respectivos processos licitatórios e para fins de análise dos custos presentes no orçamento, de modo a não contrariar o disposto na Lei nº /93, artigo 7º, 2º, e em consonância com as exigências contidas nos itens e do Acórdão TCU nº. 325/2007-Plenário; - Por fim, recomendamos que, doravante, abstenha-se de aceitar a inclusão das alíquotas do IRPJ e da CSLL nas planilhas de preços das licitantes, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o contratado, não devendo ser repassado à contratante, bem como, em futuras contratações, que utilize como referência, nos editais de licitação, as premissas estabelecidas no Acórdão TCU nº. 325/2007-Plenário, acerca dos componentes das Bonificações e Despesas Indiretas - BDI. 10
11 V Conclusão: Em face dos exames realizados, concluímos que, atendendo as recomendações contidas neste relatório e seguindo as orientações provenientes dos nossos órgãos de controle, as falhas acima apontadas podem ser corrigidas e principalmente evitadas nos próximos certames licitatórios. No mais, lembramos que, em se tratando de obras públicas, o nosso Colendo Tribunal de Contas da União tem recomendado insistentemente a adoção de medidas necessárias para assegurar a acessibilidade, nas repartições públicas, para as pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, determinando inclusive a remoção de barreiras físicas, arquitetônicas, de comunicação e atitudinais de modo a promover o amplo e irrestrito acesso às suas dependências e aos serviços que prestam. A respeito do assunto, encaminhamos no dia 06 de novembro de 2008 a Assessoria Especial de Obras (Memorando - AUD/042/2008) e a Reitoria (Memorando - AUD/043/2008) o Ofício Circular nº. 01/DIGEP/GRPU/MG, de 30 de outubro de 2008, que obriga a União a observar a Norma NBR 9050, da Associação Brasileira de Normas Técnicas, visando adequação dos imóveis de sua propriedade utilizados no serviço público. É o nosso relatório. Itajubá, 25 de agosto de Anderson Christi Duarte Pinto Ferreira Auditor Interno UNIFEI 11
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