DOCUMENTO DE TRABALHO 1

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1 PARLAMENTO EUROPEU Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos DOCUMENTO DE TRABALHO 1 sobre a vigilância das fronteiras marítimas externas no contexto da cooperação operacional coordenada pela Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos Relator: Carlos Coelho DT\ doc PE v01-00 Unida na diversidade

2 Contexto Ao longo da última década, a região do Mediterrâneo foi afetada por um conjunto de acontecimentos geopolíticos e económicos a nível internacional e regional, que deu origem a uma grande instabilidade política e contribuiu para o aumento dos fluxos migratórios e da pressão em termos de pedidos de asilo exercida pelos países das margens do sul do Mediterrâneo sobre os países situados nas margens do norte, nomeadamente sobre os Estados-Membros do sul da UE localizados na periferia geográfica, tais como a Grécia, a Itália, a Espanha, Malta e Chipre. Os acontecimentos ocorridos no Mediterrâneo entre 2006 e 2009 realçaram a urgência de intensificar os esforços para prevenir, de forma eficaz, a migração irregular nas fronteiras externas meridionais dos Estados-Membros e evitar a perda de vidas no mar. A situação agravou-se aquando das sublevações contra os regimes autoritários em países como o Egito, a Tunísia e a Líbia em Com efeito, a chamada «Primavera Árabe» alterou a distribuição do poder na região e criou um novo conjunto de condições no âmbito das relações euro-mediterrânicas. Em particular, no que diz respeito à migração irregular, a situação em alguns Estados-Membros da UE e em regiões específicas, como, por exemplo, Lampedusa, atingiu proporções preocupantes devido ao crescente fluxo de migrantes em situação irregular, nas respetivas margens meridionais. O número de pessoas que atravessa as fronteiras marítimas meridionais procurando fugir a conflitos e perseguições ou, simplesmente, para encontrar novas oportunidades económicas, utilizando a rota marítima para cruzar, de forma clandestina, fronteiras internacionais ascendeu a cerca de pessoas em 2010, aumentou para mais de pessoas em 2011 e decresceu para aproximadamente pessoas em Relativamente ao ano de 2013, o ACNUR calcula que tenham chegado mais de pessoas a Itália e a Malta no primeiro semestre do ano. Estas passagens são organizadas por traficantes e implicam a utilização de pequenas embarcações ou botes que se encontram frequentemente sobrelotados e em más condições, colocando, por conseguinte, em risco a vida das pessoas a bordo. Porém, verifica-se uma discrepância manifesta entre as expectativas dos migrantes quando tomam a decisão de dar início à viagem e a realidade que enfrentam durante o percurso, ao qual alguns, infelizmente, não sobrevivem, bem como à chegada ao seu primeiro destino europeu. Segundo estimativas do ACNUR, mais de refugiados ou migrantes em situação irregular morreram vítimas de afogamento ou desapareceram, em 2011, ao tentarem atravessar o mar Mediterrâneo. Embora este fenómeno não se faça sentir em todos os Estados-Membros, acaba por ter repercussões em toda a UE. Esta situação deu origem a apelos imediatos para a promoção de uma maior solidariedade e em relação à necessidade de a UE encontrar respostas adequadas e sustentáveis, com vista a apoiar os países mais afetados pela chegada de migrantes irregulares por via marítima. A partilha de responsabilidades e a solidariedade tornaram-se, assim, fatores indispensáveis para garantir que os direitos fundamentais dos requerentes de asilo e dos refugiados sejam plenamente respeitados na UE. Gestão das fronteiras da UE PE v /5 DT\ doc

3 Em 1999, o artigo 1.º, n.º 5, do Tratado de Amesterdão estabelecia o espaço de liberdade, segurança e justiça. A UE tem vindo a elaborar, desde então, regras comuns relativas à gestão das fronteiras, tendo adotado uma abordagem integrada nesse âmbito, que inclui não só o controlo das fronteiras externas, mas também a cooperação com países terceiros. O Regulamento (CE) n.º 2007/2004 criou uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (Frontex) para assegurar a coordenação das ações dos Estados-Membros na adoção de medidas no âmbito da gestão das fronteiras externas. A Frontex presta apoio operacional aos Estados-Membros da UE na gestão das fronteiras externas desde 2005, ano em que começou a coordenar as operações entre os vários Estados-Membros nas fronteiras externas orientais e meridionais da UE. A Frontex aplica esta abordagem integrada ao nível da gestão das fronteiras através do intercâmbio de informações e promovendo uma cooperação e coordenação efetiva entre os Estados-Membros. Além disso, a Agência ajuda os Estados-Membros através de ações de formação, desenvolvimento de sistemas de vigilância e realização de análises de risco, bem como de cooperação e assistência técnica nos países terceiros. As operações conjuntas podem ocorrer em diferentes tipos de fronteiras externas (aéreas, terrestres ou marítimas). Outros Estados-Membros da UE e países associados de Schengen fornecem recursos materiais e humanos, que enviam para a área de operações. Uma parte significativa das operações da Frontex é levada a cabo por via marítima. A Agência já coordenou quase 50 grandes operações conjuntas no mar, que absorveram uma parte substancial do orçamento geral da Frontex destinado às operações (59 % do orçamento total de 2011 gasto em operações conjuntas foi afetado às fronteiras marítimas). Desde 2009, quase todas as operações marítimas foram organizadas no âmbito do programa da Rede Europeia de Patrulhas (REP), que apoia a coordenação de medidas de vigilância nacional, tais como o patrulhamento das fronteiras marítimas meridionais da UE e a integração dessas patrulhas nas atividades conjuntas europeias. As prioridades ou operações conjuntas são identificadas no contexto da REP. O objetivo da política da União Europeia no domínio das suas fronteiras externas consiste em assegurar um controlo eficaz das fronteiras externas, nomeadamente através da sua vigilância, de forma a impedir a sua passagem não autorizada e lutar contra todas as formas de criminalidade transfronteiriça. Para o efeito, a vigilância das fronteiras não se limita à deteção das tentativas de passagem irregular das fronteiras, abrangendo também outras medidas como a interceção de barcos suspeitos de tentarem entrar na União sem se submeterem a controlos fronteiriços, bem como disposições destinadas a fazer face a situações, como é o caso das operações de busca e salvamento, que podem tornar-se necessárias durante uma operação marítima de vigilância de fronteiras, e disposições que permitem levar a bom termo essas operações. O quadro de operações da Frontex tem sido alvo de críticas, tendo sido levantadas muitas questões em torno das situações de busca e salvamento. Em resposta, o Conselho da União Europeia adotou a Decisão 2010/252/UE, com o objetivo de estabelecer orientações comuns em matéria de vigilância das fronteiras marítimas no contexto das operações conjuntas da Frontex. DT\ doc 3/5 PE v01-00

4 Contexto jurídico Em outubro de 2009, o Conselho Europeu convidou a Comissão a apresentar as propostas necessárias para estabelecer «procedimentos operacionais comuns claros que incluam regras para a participação em operações marítimas conjuntas, tendo devidamente em conta a necessidade de assegurar a proteção dos indivíduos que dela necessitem e que viajem em fluxos mistos, em conformidade com o direito internacional». Em 26 de abril de 2010, o Conselho adotou a Decisão 2010/252/UE como medida de execução para complementar o Código das Fronteiras Schengen. Essa decisão destinava-se a reforçar as operações de vigilância das fronteiras coordenadas pela Agência e continha regras vinculativas relativas às operações nas fronteiras marítimas (Parte I do Anexo) e diretrizes não vinculativas para as situações de busca e de salvamento e o desembarque de pessoas intercetadas ou socorridas (Parte II do Anexo), a fim de garantir a segurança das pessoas que necessitam de proteção internacional e evitar a perda de vidas no mar. A Decisão incorporava, num único instrumento jurídico, as disposições do direito da UE e do direito internacional em vigor, pretendendo fazer face às dificuldades criadas pelas diferentes interpretações do direito marítimo internacional adotadas pelos Estados-Membros, bem como as suas práticas divergentes, com vista a garantir a segurança jurídica e a eficácia das operações marítimas coordenadas pela Frontex. Além disso, a Decisão propunha-se responder às preocupações levantadas ao nível da proteção dos direitos fundamentais durante estas operações, através da inclusão de disposições que assegurassem o respeito dos direitos fundamentais, abordassem as necessidades específicas das pessoas vulneráveis e garantissem o respeito do princípio da não repulsão. O Parlamento Europeu reconheceu a importância de tal instrumento, mas considerou que o mesmo deveria ter sido adotado como ato legislativo e não como medida de execução. Por conseguinte, instaurou uma ação solicitando a anulação desta decisão do Conselho, adotada em conformidade com o procedimento de comitologia nos termos do artigo 12.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen. O presente artigo estabelece que poderão ser adotadas «normas adicionais em matéria de vigilância» em conformidade com o procedimento de regulamentação com controlo, que prevê a adoção de medidas concebidas para alterar elementos não essenciais do instrumento legislativo. O Parlamento Europeu considerou que a Decisão excedia as competências de execução atribuídas em conformidade com o artigo 12.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen, na medida em que introduzia novos elementos essenciais no Código, alterava outros elementos essenciais do mesmo e alterava o sistema implementado pelo Regulamento Frontex. Tendo em conta a relevância deste instrumento, o Parlamento Europeu solicitou ao Tribunal que mantivesse os efeitos da Decisão até esta ser substituída. O Tribunal recordou que a adoção de elementos essenciais está reservada ao legislador da União Europeia e não pode ser delegada. Observou igualmente que, embora a vigilância das fronteiras tenha como finalidade impedir a passagem não autorizada das fronteiras, o Código não contém regras relativas às medidas que os guardas de fronteira estão autorizados a tomar no momento de apresar navios e deter pessoas. No entanto, a Decisão do Conselho define as medidas que os guardas de fronteira podem tomar relativamente aos navios e às pessoas a bordo (por exemplo, intercetar, revistar e apresar os navios). Além disso, a Decisão do PE v /5 DT\ doc

5 Conselho inclui igualmente disposições relativas ao salvamento de embarcações ou pessoas que se encontrem em perigo no mar e ao desembarque de pessoas intercetadas ou socorridas no mar. O Tribunal considerou que a adoção dessas regras de atribuição de competências aos guardas de fronteira implica escolhas políticas que são da responsabilidade do poder legislativo da União Europeia. Além disso, a existência de disposições relativas à atribuição de competências de autoridade pública aos guardas de fronteira implica a possibilidade de interferência com os direitos fundamentais dos indivíduos em causa, o que justifica o necessário envolvimento do legislador da União Europeia. Embora o Tribunal reconhecesse que determinadas disposições que regem modalidades práticas de exercício da vigilância das fronteiras constituíam elementos não essenciais, procedeu à total anulação da Decisão 2010/252/UE, na medida em que considerou que as disposições em matéria de interceção, busca, salvamento e desembarque estão interligadas, visto que dizem respeito ao desenrolar, respetivamente, de uma operação de vigilância e de uma operação de salvamento. Tal como solicitado pelo Parlamento Europeu, o Tribunal decidiu manter os efeitos da Decisão até à entrada em vigor, dentro de um prazo razoável, de uma nova regulamentação que substitua a Decisão anulada. DT\ doc 5/5 PE v01-00