As Operações Interagências no combate ao tráfico internacional de drogas: contribuições da Operação ÁGATA 8

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1 ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO Ten Cel Inf ROBERTO JULLIAN DA SILVA GRAÇA As Operações Interagências no combate ao tráfico internacional de drogas: contribuições da Operação ÁGATA 8 Rio de Janeiro 2015

2 0 Ten Cel Inf ROBERTO JULLIAN DA SILVA GRAÇA As Operações Interagências no combate ao tráfico internacional de drogas: contribuições da Operação ÁGATA 8 Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Ciências Militares. Orientador: Ten Cel Com ANDREI CLAUHS Rio de Janeiro 2015

3 1 G729o Graça, Roberto Jullian da Silva. As Operações Interagências no combate ao tráfico internacional de drogas: contribuições da Operação ÁGATA 8. / Roberto Jullian da Silva Graça f. : il ; 30cm. Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, Bibliografia: f Consolidação do emprego das Operações Interagências. 2. O tráfico de drogas no território brasileiro. 3. Resultados da Operação ÁGATA 8. I. Título. CDD 355.4

4 2 Ten Cel Inf ROBERTO JULLIAN DA SILVA GRAÇA As Operações Interagências no combate ao tráfico internacional de drogas: contribuições da Operação ÁGATA 8 Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Ciências Militares. Aprovado em de de COMISSÃO AVALIADORA Andrei Clauhs - Ten Cel Com - Presidente Escola de Comando e Estado-Maior do Exército Temístocles da Rocha Torres Ten Cel Inf - Membro Escola de Comando e Estado Maior do Exército Clayton Vaz Ten Cel Inf - Membro Escola de Comando e Estado Maior do Exército

5 3 À minha esposa Emanuelle e meus filhos Rafaela, Matheus, Pedro e Carolina. O amor de vocês é o combustível que impulsiona minha alma.

6 4 AGRADECIMENTOS Em primeiro lugar, agradeço a Deus, pelas bênçãos derramadas sobre minha vida e pelo pleno gozo de minha saúde. Ao Exército Brasileiro, agradeço a oportunidade de estar nesta Escola e poder ombrear com homens e mulheres de tão alto nível. Ao meu orientador, o Tenente Coronel Andrei Clauhs, por suas orientações, por seu inestimável apoio e pela dedicação ao meu trabalho. À minha amada esposa, Emanuelle Fernandes Graça, e aos meus filhos, que me apoiaram e possibilitaram a consecução tranqüila desta pesquisa. Por fim, aos meus pais, que me proporcionaram a educação necessária ao meu desenvolvimento como homem e cidadão, fica minha gratidão.

7 5 RESUMO No cenário mundial, são esperados crescentes fatores de instabilidade, como a disputa por escassos recursos naturais e a migração descontrolada. A esses fatores se associam as novas ameaças, tais como o terrorismo, narcotráfico, crime organizado, proliferação de armas de destruição em massa, ataques cibernéticos e a temática do meio ambiente, as quais afetarão, ou continuarão a afetar a conjuntura da segurança e da defesa no futuro próximo. Uma importante ferramenta nessa atual conjuntura são as operações em ambiente interagências, com o Exército Brasileiro operando com outros órgãos, tanto no planejamento quanto na execução de atividades nas regiões lindeiras brasileiras. Este trabalho buscou a base teórica da Gestão em Redes, visando sustentar as afirmações contidas na pesquisa em conceitos existentes há muito tempo na literatura mundial. Conceituou, também, as Operações Interagências, observando as terminologias brasileiras, a fim de verificar o nível de atualidade em que a doutrina brasileira se encontra. A pesquisa discorreu sobre a ocorrência do tráfico internacional de drogas no Território brasileiro, identificando as drogas que entram ilegalmente no país, as rotas clandestinas usadas pelos traficantes, até chegar aos grandes Centros Urbanos brasileiros e as políticas públicas adotadas pelo Estado brasileiro com vistas a combater tal ameaça. Apresentou-se os pontos fortes, as quantidades de drogas apreendidas e as conclusões sobre a Operação ÁGATA 8, baseados no relatório expedido pelo Ministério da Defesa. A conclusão buscou evidenciar as colaborações das operações interagências para o combate ao tráfico internacional de drogas, confirmando as Operações ÁGATA como meio eficaz do Estado brasileiro neste objetivo. Palavras-chave: operações interagências, narcotráfico, Operação ÁGATA.

8 6 RESEÑA En el escenario mundial, son esperados los crecimientos de los factores de inestabilidad, así como la disputa por los escasos recursos naturales y la migración incontrolada. Estos factores se asocian con las "nuevas amenazas" como el terrorismo, el narcotráfico, el crimen organizado, la proliferación de armas de destrucción masiva, los ataques cibernéticos y el tema del medio ambiente, los cuáles pueden afectar, o siguén afectando, a la situación de seguridad y defensa en un futuro próximo. Una herramienta importante en este momento es el ambiente de operaciones interagenciales, con el brasileño operativo del ejército con otros organismos, tanto en la planificación y ejecución de actividades en las regiones fronterizas con Brasil. El presente estudio buscó las bases teóricas de administración en redes, visando apoyar las declaraciones contenidas en los conceptos de investigación de larga data en la literatura mundial. También conceptualizó, las operaciones interagenciales, viendo la terminología brasileña, a fin de observar el nivel de actualidad que la doctrina brasileña se encuentra. El estudio presentó la aparición del narcotráfico en território brasileño, con la identificación de las drogas que entran en el Pais de forma ilegal, las rutas utilizadas por los distribuidores ilegales de drogas, hasta las grandes ciudades brasileñas y también las políticas públicas adoptadas por el Estado brasileño con el objetivo de luchar contra este amenaza. Se presentó los puntos fuertes, las cantidades de drogas incautadas y las conclusiones sobre la Operación ÁGATA 8, basado en relatos del Ministerio de la Defensa. La conclusión buscó evidenciar las colaboraciones de las operaciones interagenciales para la lucha contra el narcotráfico, principalmente las colaboraciones de la Operación ÁGATA como medio eficaz del Estado brasileño na lucha contra las drogas. Palabras clave: operaciones interagenciales, narcotráfico, Operación ÁGATA

9 7 LISTA DE FIGURAS Figura 1 Dimensões da Segurança Figura 2 Temas da Segurança do Estado Figura 3 Faixa de Fronteira Brasileira... 55

10 8 LISTA DE TABELAS Tabela 1 Níveis de Vínculos nas Redes Tabela 2 Gastos com Segurança Pública Tabela 3 Apreensão de Drogas na Operação ÁGATA

11 9 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS CMA CMO CMS COTER EB EUA FA F Ter FTC MB MD OM ONU OSP PEECFA PEF PNAD PNSD SENAD SISFRON SRF UPP Comando Militar da Amazônia Comando Militar do Oeste Comando Militar do Sul Comando de Operações Terrestres Exército Brasileiro Estados Unidos da América Forças Armadas Força Terrestre Força Terrestre Componente Marinha do Brasil Ministério da Defesa Organização Militar Organização das Nações Unidas Órgãos de Segurança Pública Plano de Emprego Estratégico Conjunto das Forças Armadas Plano Estratégico de Fronteiras Política Nacional Antidrogas Política Nacional Sobre Drogas Secretaria Nacional Antidrogas Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras Secretaria da Receita Federal Unidade de Polícia Pacificadora

12 10 SUMÁRIO 1 INTRODUÇAO O PROBLEMA OBJETIVOS Objetivo Geral Objetivos Específicos HIPÓTESE VARIÁVEIS DELIMITAÇÃO DO ESTUDO RELEVÂNCIA DO ESTUDO METODOLOGIA TIPO DE PESQUISA UNIVERSO E AMOSTRA COLETA DE DADOS TRATAMENTO DOS DADOS LIMITAÇÕES DO MÉTODO AS OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS GENERALIDADES GESTÃO EM REDE Conceitos Fatores de Sucesso das Redes Limitadores das Redes OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS Generalidades Princípios de Emprego O Ambiente Organizacional Interagências Ocorrência das Operações Interagências O TRÁFICO DE DROGAS NO TERRITÓRIO BRASILEIRO GENERALIDADES O TRÁFICO DE DROGAS NO BRASIL POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS OPERAÇÃO ÁGATA

13 GENERALIDADES RESULTADOS DA OPERAÇÃO ÁGATA CONCLUSÃO CONTRIBUIÇÕES DA OPERAÇÃO ÁGATA 8 PARA A 61 CONSOLIDAÇÃO DA DOUTRINA DAS OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS CONTRIBUIÇÕES DA OPERAÇÃO ÁGATA 8 NO COMBATE AO 64 TRÁFICO INTERNACIONAL DE DROGAS CONCLUSÃO FINAL REFERÊNCIAS... 67

14 12 1 INTRODUÇÃO As operações em ambiente interagências¹ vêm sendo empregadas com grande frequência, nos últimos anos, para prevenir e combater a ocorrência de ilícitos transfronteiriços nas regiões lindeiras do Brasil com os países vizinhos da América do Sul, com especial destaque no combate ao tráfico internacional de drogas. Desde 2011, com a criação do Plano Estratégico de Fronteiras, o Governo brasileiro vem intensificando as operações em suas fronteiras terrestres, com a finalidade de coibir a ocorrência de ilícitos transfronteiriços de toda ordem. As fronteiras com os dez países sul-americanos vizinhos ao Brasil² vêm sendo palco de ações envolvendo diversos ministérios e agências³, nas esferas dos poderes federal, estadual e municipal. Desta forma, estas operações têm se apresentado como boa solução para otimizar o emprego dos recursos estatais, sejam, humanos, materiais ou financeiros no combate aos ilícitos transfronteiriços. Com o novo reordenamento mundial, após o fim da guerra fria (1990) e os atentados terroristas ocorridos nos Estados Unidos da América (2001), novas ameaças têm pressionado os Estados-Nação. Destacam-se neste cenário os crimes transfronteiriços, como: o tráfico internacional de drogas e de seres humanos, o contrabando de armas, a evasão de divisas, o contrabando e o descaminho de mercadorias, o terrorismo, os crimes ambientais, entre outros. Estes crimes encontram terreno fértil nas regiões fronteiriças entre os países sul-americanos, onde, normalmente, inexiste a presença, ideal e esperada, das instituições estatais. O Governo brasileiro atento às demandas de segurança em seu território e nas fronteiras com os países vizinhos e, ainda, exercendo sua liderança regional, instituiu o PEF por meio do Decreto Presidencial N 7.496, de 08 de junho de ¹ A interação das Forças Armadas (FA) com outras agências com a finalidade de conciliar interesses e coordenar esforços para a consecução de objetivos ou propósitos convergentes que atendam ao bem comum, evitando a duplicidade de ações, dispersão de recursos e a divergência de soluções com eficiência, eficácia e efetividade e menores custos. (BRASIL, 2013, p. 13) ² Fazem fronteira com o Brasil os seguintes países: Guiana Francesa, Suriname, Guiana, Venezuela, Colômbia, Peru, Bolívia, Paraguai, Argentina e Uruguai. ³ Organização ou instituição com estrutura e competência formalmente constituídas, podendo ser governamental ou não, militar ou civil, nacional ou internacional. (BRASIL, 2013, p. 14)

15 13 Aos Ministérios da Justiça e da Defesa couberam a coordenação das operações SENTINELA e ÁGATA, respectivamente. A primeira, de caráter permanente, busca combater os ilícitos transfronteiriços de forma pontual, baseada em levantamentos de inteligência; esta, de caráter temporário, busca bloquear e patrulhar as rotas de ocorrência dos ilícitos nas fronteiras terrestres brasileiras. Desde 2011, O MD vem coordenando a execução das Operações ÁGATA ao longo de toda a faixa de fronteira terrestre⁴ brasileira, inseridas em um ambiente de operações interagências. Até hoje, foram executadas oito operações e estão previstas mais três no ano de O ápice em quantidade de instituições participantes foi atingido na oitava edição Operação ÁGATA 8 ocorrida no ano de 2014 a qual contou com a presença de 12 (doze) ministérios e 20 (vinte) agências governamentais, além de aglutinar instituições dos 11 (onze) estados localizados na fronteira terrestre brasileira, segundo dados do portal do MD na rede mundial de computadores (internet). O relatório da Operação ÁGATA 8, emitido pelo MD, aponta para uma maior eficácia no combate aos ilícitos transfronteiriços, com especial destaque para o volume de drogas provenientes dos países vizinhos em direção aos grandes centros urbanos brasileiros. O ambiente de atuação interagências vem se apresentando eficaz na complexa missão de diminuir a entrada de drogas no território nacional, adotandose por base a crescente quantidade de drogas apreendidas, conforme relatórios de todas as Operações ÁGATA realizadas até os dias de hoje. A presente pesquisa buscou bases para formular o pensamento sobre o ambiente de operações interagências como instrumento eficaz no combate ao tráfico internacional de drogas nas regiões Lindeiras brasileiras, também nas teorias de estruturas em rede como forma de solução aos desafios complexos da atualidade (Dias, 2010), (Alves e Pereira, 2010) e (Raza, 2012). ⁴ O termo faixa de fronteira significa uma faixa de terra com até 150 quilômetros de largura, a partir dos limites brasileiros em direção ao interior do país e com, aproximadamente, quilômetros de extensão, que se estende do sul ao norte do país.

16 14 A pesquisa buscou referenciais na tese de doutorado sobre a coordenação dos esforços colaborativos das FA com outras organizações nos casos de desastre natural (Araújo, 2013) e na monografia sobre as Operações Interagências, no âmbito do Comando Militar do Oeste, apoiadas pelo SISFRON, no combate aos crimes transfronteiriços (Rodrigues, 2013), por entender haver semelhança no efeito final desejado destas operações interagências com os previstos nas Operações ÁGATA. Sendo assim, esta obra tem a intenção de pesquisar as operações interagências no combate ao tráfico internacional de drogas, com ênfase nas contribuições da Operação ÁGATA 8, buscando resultados alcançados que possam conduzir a conclusão sobre a consolidação da Operação ÁGATA como um dos meios eficazes do Estado brasileiro combater o narcotráfico. 1.1 O PROBLEMA É no contexto acima descrito, pois, que emerge a problemática da pesquisa que ora se delineia, ou seja: de que maneira, a Operação ÁGATA 8 contribuiu para a consolidação do emprego das operações em ambiente interagências, como ferramenta eficaz do Estado brasileiro, no combate ao tráfico internacional de drogas? Sob esse prisma, a pesquisa apresenta relevância, uma vez que o estado da arte revela autores dedicados ao estudo do presente tema, qual seja, o emprego de esforços interagências ou gestão em redes na busca de soluções para problemas sociais complexos, no caso em questão, o tráfico internacional de drogas, que traz enormes prejuízos para a sociedade mundial, principalmente, no Brasil. Pode-se citar, dentre outros autores, Cropper et. Cl. (2008), Teixeira e Ouverney (2007), Dias (2010), Alves e Pereira (2010), Raza (2012), Araújo (2013) e Rodrigues (2013). Tais pensamentos arremetem a visualizar o emprego das operações interagências como uma solução eficaz para o combate ao tráfico internacional de drogas no Brasil Ressalte-se que esta pesquisa não tem a pretensão de esgotar o assunto, nem tão pouco concluir que o tráfico de drogas será extinto somente com o incremento das Operações ÁGATA, verifica-se que outras ações devem ser adotadas para solucionar

17 15 um problema tão complexo, que envolve setores da saúde pública, da educação, dentre outros, como preconiza a Política Nacional Sobre Drogas, aprovada em Pretende-se que a pesquisa sirva de instrumento para sua discussão, colaborando na formação de relações mais cooperativas entre as FA e agências públicas e/ou privadas no combate ao narcotráfico. 1.2 OBJETIVOS Objetivo Geral Pesquisar as contribuições da Operação ÁGATA 8 para a consolidação do emprego das operações em ambiente interagências, no combate ao tráfico internacional de drogas Objetivos Específicos - pesquisar as teorias sobre o emprego das operações interagências e do fenômeno das redes na busca da solução de problemas sociais complexos; - pesquisar, sucintamente, a incidência do tráfico internacional de drogas no Território brasileiro, com especial ênfase nas rotas de entrada das drogas nas regiões de fronteira do Brasil; - pesquisar as políticas públicas adotadas pelos governos federal, estaduais e municipais no combate ao narcotráfico; - apresentar a Operação ÁGATA 8, destacando os resultados apresentados nos relatórios expedidos pelo MD e pelas OM envolvidas na Operação; e - concluir sobre o emprego das operações interagências como meio eficaz do Estado brasileiro no combate ao tráfico internacional de drogas, tendo como importante ferramenta, a Operação ÁGATA.

18 HIPÓTESE - A Operação ÁGATA 8 contribuiu para a consolidação do emprego das operações em ambiente interagências, como meio eficaz do Estado brasileiro no combate ao tráfico internacional de drogas. 1.4 VARIÁVEIS a) Variável independente (ou variável 1) a Operação ÁGATA 8. Definição constitutiva operação que ocorre entre órgãos do governo e/ou atores privados com um objetivo comum de coibir a ocorrência de ilícitos transfronteiriços. Definição operacional sua medição foi trabalhada no decorrer da pesquisa. b) Variável dependente (ou variável 2) redução do tráfico internacional de drogas no Brasil. Definição constitutiva a redução da entrada de drogas no Território brasileiro, por meio das fronteiras terrestres. Definição operacional foram levantados através de informações abertas recebidas dos relatórios da Operação ÁGATA DELIMITAÇÃO DO ESTUDO Esse estudo destinou-se, num primeiro momento, a pesquisar o emprego das operações interagências em território nacional, bem como sua utilização por outros países e, também, o surgimento das teorias das redes, todas na busca de soluções para resolução de problemas sociais complexos. Em seguida, levantou-se as ocorrências do tráfico internacional de drogas no território brasileiro, destacando-se as principais rotas deste tráfico, em especial, as portas de entrada das drogas nas fronteiras terrestres brasileiras. As consequências deste ilícito foram pesquisadas com o objetivo de esclarecer os malefícios causados à Sociedade brasileira. Foram, também, pesquisadas as principais ações do Estado brasileiro no combate ao tráfico de drogas, com um recorte temporal anterior à

19 17 realização das Operações ÁGATA, ou seja, anterior ao ano de 2011, quando do início do PEF. Numa terceira fase, foi apresentada a Operação ÁGATA 8, baseada em documentos expedidos pelo MD e por OM participantes da Operação, momento no qual, foram dados destaques aos órgãos participantes, a área de abrangência do território nacional, os ilícitos transfronteiriços combatidos, em especial, o tráfico de drogas, os recursos estatais gastos na operação e os resultados obtidos. Por fim, buscou-se concluir com reflexões que justifiquem o emprego das operações em ambiente interagências, materializado pela realização, cada vez mais frequente, das Operações ÁGATA, e com participação de um número cada vez maior de atores (agências), públicos e privados, como um dos meios eficazes do Estado brasileiro combater o tráfico internacional de drogas, principalmente, coibindo a entrada das drogas no Brasil por meio de suas fronteiras terrestres. 1.6 RELEVÂNCIA DO ESTUDO A pesquisa se justifica, na medida em que, do estado da arte, pode-se extrair o embasamento conceitual teórico, por meio de autores anteriormente mencionados, que já se dedicaram ao estudo da ocorrência, cada vez mais frequente, das relações em rede, como forma ótima, na busca de soluções para problemas sociais complexos. A partir daí, foram feitas relações entre a ocorrência do tráfico internacional de drogas em Território brasileiro e a dificuldade do Estado apresentar soluções eficazes, antes da decretação do PEF, o qual foi operacionalizado pelas ações interagências realizadas no contexto da Operação ÁGATA 8. Ademais, a pesquisa é importante, porque permite que os estudos supracitados acerca das contribuições da Operação ÁGATA 8, no combate ao tráfico internacional de drogas, em convergência com o conceito de relações em rede ou interagências, na consolidação de uma forma ideal do Estado brasileiro combater esse complexo problema social, que é o tráfico de drogas. Desse modo, enfatiza-se que o problema levantado poderá trazer benefícios para a F Ter e para as Ciências Militares, uma vez que apresentará reflexões e novas ideias com vistas ao incremento do emprego das operações interagências, especialmente,

20 18 no contexto das Operações ÁGATA, vindo a incentivar a participação cada vez maior e mais efetiva de agências governamentais, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como, a participação maciça de entidades não-governamentais.

21 19 2 METODOLOGIA 2.1 TIPO DE PESQUISA Essa pesquisa foi qualitativa, uma vez que privilegiou relatos e análises de documentos para entender o fenômeno do desenvolvimento de uma doutrina militar mais profunda. Seguindo a taxionomia de Vergara (2008), essa pesquisa foi bibliográfica e documental. Bibliográfica porque teve sua fundamentação teóricometodológica na investigação sobre assuntos de gestão do conhecimento, criação do conhecimento e de desenvolvimento de doutrina militar disponíveis em livros, manuais e artigos de acesso ao público em geral e, documental, porque se utilizou de documentos de trabalhos e relatórios do MD e do EB, não disponíveis para consultas públicas. 2.2 UNIVERSO E AMOSTRA O universo deste trabalho foi todo o MD, além das agências governamentais e associações privadas que cooperam em operações de combate aos crimes transfronteiriços. A amostra teve como elemento principal a Operação ÁGATA 8, por ter sido a operação interagências com o maior número de entidades públicas e privadas participantes, realizada até o presente momento, com foco no combate aos delitos transfronteiriços, onde destaca-se o tráfico internacional de drogas e, ainda, por ter envolvido atores nas esferas federal, estadual e municipal. 2.3 COLETA DE DADOS O presente trabalho iniciou com uma pesquisa bibliográfica na literatura existente com dados pertinentes a ocorrência do fenômeno da utilização das operações interagências e das redes como solução para problemas complexos. Nessa oportunidade foram levantados os fundamentos e as características do desenvolvimento da doutrina das operações interagências e da criação do conhecimento sobre a gestão em redes. Em seguida, continuou-se a pesquisa bibliográfica na literatura existente buscando dados sobre a incidência do tráfico internacional de drogas no Território

22 20 brasileiro, com especial ênfase nas rotas de entrada das drogas nas regiões de fronteira do Brasil e, também, nas políticas públicas adotadas pelo Governo brasileiro para combater o narcotráfico no país. Por fim, utilizou-se a pesquisa documental nos arquivos do MD e do EB, mais precisamente do COTER, órgão responsável pelo emprego da F Ter, com o fim de apresentar a Operação ÁGATA 8, destacando os resultados obtidos na referida operação. As conclusões decorrentes das pesquisas bibliográficas e documental permitiram apresentar reflexões sobre o emprego das operações interagências, consolidando a Operação ÁGATA como meio eficaz do Estado brasileiro no combate ao tráfico internacional de drogas. 2.4 TRATAMENTO DOS DADOS Em decorrência da natureza do problema dessa pesquisa e do perfil deste pesquisador, foi escolhida a abordagem fenomenológica, a qual privilegia procedimentos qualitativos de pesquisa. Foi empregada a análise de conteúdo, que, para Vergara (2008, p. 15), é uma técnica para o tratamento de dados que visa identificar o que está sendo dito a respeito de determinado tema. Assim, foram identificados os fundamentos e o estágio atual do desenvolvimento da doutrina de emprego das operações interagências e do conhecimento acerca das redes para a solução de problemas complexos. Foi usada a grade aberta de análise, na qual foram identificadas as categorias para análise, na medida em que foram surgindo, sendo elas reajustadas durante o desenvolvimento da pesquisa, para, enfim, serem estabelecidas as categorias finais. A unidade de análise foi o parágrafo e a análise foi apoiada em procedimentos interpretativos. 2.5 LIMITAÇÕES DO MÉTODO A metodologia escolhida para esta pesquisa apresentou algumas dificuldades e limitações em relação à coleta dos dados.

23 21 Quanto à coleta de dados o principal óbice foi a dificuldade de acesso aos documentos internos do MD e do EB, que faziam referência ao trabalho interagências. Mesmo com limitações, acredita-se que a metodologia escolhida foi acertada e possibilitou alcançar com sucesso o objetivo final desta pesquisa. Esta seção apresentou a metodologia utilizada, procurando evidenciar, de forma objetiva e clara, os seus tipos, universo e amostra, formas de coleta e tratamento de dados e, por fim, as limitações dos métodos elencados.

24 22 3 AS OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS 3.1 GENERALIDADES Em palestra proferida para os integrantes da Escola de Comando e Estado Maior do Exército, no ano de 2012, o chefe do Centro de Doutrina do Exército, General de Brigada Araújo, citou que nos dias atuais, uma simples e rotineira marcha administrativa, realizada por uma unidade do EB, torna-se uma operação interagências, devido ao emprego de diversos OSP: Guarda Municipal, Polícia Militar, Polícia Rodoviária Federal, dentre outros. Com a consolidação do estado democrático de direito, as instituições federais, estaduais e municipais e, também, as organizações não-governamentais vêm conquistando maturidade e espaço nos cenários nacional e internacional, o que as tornam cada vez mais capacitadas a executar as atribuições específicas definidas nos seus diplomas legais, atribuídos pelo Estado brasileiro. Assim, não há mais espaço para ações isoladas desses atores na solução dos problemas complexos da sociedade. Tal consideração encontra eco no Manual de Operações Interagências, do MD, o qual estipula que: Incutir a unidade de esforços é, sem dúvida, o empreendimento cooperativo mais relevante da atualidade, no que concerne ao gerenciamento de crises. Essa condição envolve, além das Forças Armadas, grande número de órgãos e entidades da administração pública. Em algumas situações, organizações não governamentais, empresas privadas e organismos internacionais poderão ser incluídos nesse empreendimento. (BRASIL, 2012) O objetivo deste capítulo foi encontrar referências bibliográficas que pudessem esclarecer a ocorrência das operações interagências como solução para problemas complexos apresentados. A troca de informações, a colaboração entre agências governamentais ou entre atores privados e demais ações nesse campo são amplamente estudadas há algum tempo. Esta pesquisa busca entender a ocorrência das gestões em redes ou, também, do surgimento das relações interorganizacionais. Desta forma, este autor verificou a importância de se destinar um capítulo com o objetivo de estudar as gestões em rede e as relações interorganizacionais, traçando um paralelo de semelhança entre estas práticas e os princípios que norteiam as

25 23 operações interagências. Tudo na busca de se entender a ocorrência, cada vez maior, dessas teorias na solução de problemas, tanto públicos como privados. 3.2 GESTÃO EM REDE Conceitos Uma rede pode ser definida como uma cadeia interligada e inter-relacionada de conceitos e relações (Masteralexis, Barr, e Hums, 2009, p.507). Para Barringer e Harrison (2000) as empresas percebem a oportunidade de criar laços com outras empresas como atrativo, em relação ao agir sozinho, uma percepção, baseada na crença de que um esforço combinado na forma cooperativa irá aumentar as suas possibilidades de alcançar seus resultados desejados. Uma variedade de termos é utilizada na apresentação dos relacionamentos interorganizacionais, estes incluem: redes, joint ventures, alianças estratégicas, cooperação, para fornecer um exemplo da variedade que existe. (ALVES e PEREIRA, 2010, p. 1) Quando uma instituição ou empresa busca a gestão em redes é porque visualiza nesta aliança uma maneira de aumentar seu poder competitivo, através de potencialidades existentes em seus parceiros, inexistentes em suas estruturas ou, ainda, na busca por conhecimentos, recursos e competências legais que somente serão possíveis com a formação das redes. Rodrigues (2013) cita que Rovere (1998) propõe em seu estudo um esquema ascendente de classificação de vínculos em relação ao nível, com a finalidade de monitorar o grau de profundidade de uma rede. O primeiro nível elencado por ele é o reconhecimento, seguido pelos conhecimento, colaboração, cooperação e, por fim, associação. O reconhecimento é o nível de entender que existe um outro agente para atuar consigo. Rovere (1998) afirma que, em alguns casos, a dificuldade está em aceitar que o outro existe e está pronto para trabalhar em parceria.

26 24 O nível do conhecimento, que entende ser o momento em que uma pessoa ou grupo busca entender o pensamento do outro, após ter sido aceito ou reconhecido no meio. O terceiro nível é o da colaboração, onde se inicia o processo de trabalhar junto com o outro, de forma voluntária. Neste momento, iniciam-se processos de formação de vínculos de reciprocidade. Na cooperação o processo já está mais evoluído, existindo um problema comum para ser resolvido. Como o nome diz co-operação (operação conjunta), isso exigirá uma sistematização de atividades para o enfrentamento da causa daquilo que aflige o grupo/sociedade atingida. Por fim é levantado o quinto nível, denominado associação, onde a sociedade firma acordos ou contratos para compartilhar recursos na busca da resolução de alguma crise. Rovere (1998) explica, na tabela a seguir, de forma resumida, os níveis, as ações que lhe são afetas e os valores que se desenvolvem nas redes: Tabela 1 Níveis de vínculo nas redes NÍVEIS AÇÕES VALORES Reconhecimento Reconhecer que o outro existe Aceitação Conhecer Conhecimento do que o outro é ou faz Interesse Colaborar Prestar ajuda esporádica Reciprocidade Cooperação Compartilhar atividades ou recursos Solidariedade Associação Compartilhar objetivos e projetos Confiança Fonte: Rovere (1998, pág 35) O Toole (1997) cita que as redes intergovernamentais e interorganizacionais são vistas como estruturas de interdependência que envolvem múltiplas organizações ou partes, que uma unidade não é meramente o subordinado formal da outra em um amplo arranjo hierárquico.

27 25 Na busca de melhor entendimento e exemplificação de como a teoria das relações interorganizacionais em rede está sendo colocada em prática por organismos estatais brasileiros, pode-se fazer valer das considerações feitas por Araújo (2013), as quais citam que o pensamento de articulação e cooperação entre as FA e outras organizações, em assuntos relativos a segurança & defesa, é evidenciado também pelo componente político-decisório do Brasil, conforme se verifica no discurso da Presidente da República, no lançamento do PEF, em 2011: Nós entendemos que em um país continental como o nosso é fundamental que o Ministério da Justiça através da Polícia Rodoviária Federal, da Polícia Federal, da Força Nacional de Segurança Pública, e o Ministério da Defesa através do Exército, da Marinha, da Aeronáutica e da ação do Comando Conjunto das Forças Armadas, se unam. [...] nós vamos construir, em parceria obviamente com os estados e municípios fronteiriços, nós vamos construir uma capacidade de ação muito efetiva do governo brasileiro. [...] O que nós queremos é fortalecer as nossas regiões de fronteira, torná-las locais que não deem guarida ao crime organizado [os destaques são nossos]. (ROUSSEFF, 2011) Segundo Fleury (2002), as principais características das redes de política são a horizontalidade e a interdependência entre os múltiplos nódulos ou participantes, o que as distingue de outros formatos de gestão de políticas, tais como a contratação e as parcerias. Sendo assim, pode-se concluir que em uma relação interorganizacional em rede não deve existir subordinação entre as agências participantes e os níveis de vínculo entre os atores, propostos por Rovere (1998), devem ser buscados a todo momento, tendo como objetivos a serem atingidos os níveis da cooperação e da associação, com o compartilhamento dos objetivos propostos por todos, num ambiente de máxima confiança e unidade de esforços Fatores de sucesso das redes Araújo (2013) explica que a formação de entidades interorganizacionais é motivada, principalmente, porque hoje nenhuma organização sozinha resolve os problemas que se apresentam à sociedade: A crescente amplitude e a complexidade de nossos desafios sociais e econômicos estão sobrepujando as capacidades institucionais e econômicas das organizações de, isoladamente, lidar com eles. Nesse contexto, a

28 26 cooperação emerge como espaço de novas possibilidades. Nenhuma entidade isolada possui todos os elementos necessários para abordar com eficácia uma necessidade social identificada. (DIAS, 2010) Rodrigues (2013) apresenta algumas características que são consideradas vantajosas nas redes políticas, as quais destacam-se: - a pluralidade de atores envolvidos garante diversidade de opiniões sobre o assunto e uma possibilidade de aporte maior de recursos; - Saloman (1995) afirma que devido a capilaridade apresentada pelas redes, a definição de prioridades é feita de forma mais democrática, o que pode envolver organizações de pequeno porte e que estejam mais próximas dos objetivos propostos; - outra vantagem é poder envolver, conjuntamente, governo e organizações nãogovernamentais, o que pode criar a presença pública sem uma estrutura burocratizada (SALOMAN, 1995); e - outra característica importante é a que explica como as redes são estruturas horizontalizadas, nas quais os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratégias estabelecidos são fruto de consensos obtidos através de processos de negociação entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e com maior sustentabilidade (FLEURY, 2002). Desta forma, por ocasião da formação da rede para solucionar um problema complexo, as instituições devem estar atentas para a observância dos fatores que este autor julgou como primordiais para a obtenção do sucesso da rede, os quais destacam-se: a aceitação das diversas opiniões dos atores envolvidos, igualdade de participação nos planejamentos das ações da rede, desburocratização das políticas, cooperação entre os atores envolvidos nos processos e potencial agregador de recursos para as operações, tudo motivado pela horizontalidade hierárquica que rege as relações em rede.

29 Limitadores das redes Segundo Rodrigues (2013), existem características que são denominadas limitadoras, pois atrapalham a eficácia ou geram problemas na gestão da rede. Abaixo apresentam-se algumas delas, conforme o estudo de Fleury (2002): - o processo de geração de consensos pode ser demasiadamente lento, criando dificuldades que requerem ações e respostas rápidas; - as metas compartilhadas não garantem a eficácia no cumprimento dos objetivos, pois as responsabilidades são muito diluídas; - a flexível dinâmica pode afastar os participantes dos objetivos iniciais ou comprometer a ação da rede pela deserção de alguns atores em momentos importantes; e - as dificuldades de controle e coordenação das interdependências tende a gerar problemas na gestão das redes. Tais limitadores devem estar monitorados durante as etapas das operações em rede, visando serem minimizados e corrigidos entre os atores participantes, para que o estado final desejado pelas instituições não seja prejudicado e sofra qualquer perda de eficácia em seu atingimento, motivado por tais limitadores do processo. Assim, as estruturas em rede e as relações interorganizacionais, por serem práticas comprovadamente eficazes, primeiramente no meio corporativo e mais tarde no meio público, serviram de base para os pensamentos estruturais norteadores das operações interagências, que vêm ganhando espaço cada vez mais significativo na solução de problemas de segurança e de defesa no Brasil. 3.3 OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS Generalidades A evolução no ambiente operacional global vem alterando gradativamente a relação de poder entre os Estados. Como resultado, provoca instabilidades e incertezas, gera conflitos locais e regionais com características distintas do passado e insere novos atores no contexto dos conflitos, inclusive não estatais. Os agentes causadores de instabilidade são, hoje, predominantemente não estatais e frequentemente transnacionais.

30 28 Neste contexto, Brasil (2012) vislumbra um cenário para os conflitos contemporâneos evidenciando as seguintes características: - achatamento dos níveis decisórios, colocando mais próximos o político do tático; - profusão de capacidades tecnológicas relevantes entre os beligerantes, estatais e não estatais; - dificuldade de definição de linhas de contato entre os beligerantes; - tendência dos confrontos se prolongarem ao longo do tempo; - presença da mídia instantânea no espaço de batalha, influenciando de forma prevalente as decisões políticas; - valorização das questões humanitárias e do meio ambiente; - baixa aceitação junto à opinião pública (nacional e internacional) de soluções das diferenças entre os povos pelo emprego da força; - exacerbação da defesa de minorias; - presença de Organizações Não Governamentais nos conflitos; - utilização da informação como arma, afetando diretamente o poder de combate dos beligerantes; - consciência de que forças militares não solucionam as causas da guerra; - relevância do papel da população no destino dos conflitos; - prevalência dos combates urbanos com a presença de civis contra civis e em defesa de civis; e - dificuldade de caracterizar o oponente no seio da população. A prevalência dos aspectos não militares na solução de conflitos é cada vez mais recorrente na solução de crises surgidas no seio da sociedade atual. A utilização de instrumentos das expressões política, econômica, psicossocial e científicotecnológica do Poder Nacional tem preponderado sobre a expressão militar.

31 29 A contenção das ações e dos efeitos de um conflito a um determinado espaço físico um teatro de operações clássico tem sido cada vez mais rara. Atores estatais e não estatais, igualmente, terão acesso a meios que lhes permitirão expandir o alcance dos conflitos para além desse espaço. Essas características e tendências exigirão que os estados estejam preparados para empregar uma diversificada combinação de vetores militares e civis na solução de conflitos e crises. Para alcançar êxito, torna-se imprescindível que sejam aperfeiçoadas a integração interforças e a cooperação interagências no âmbito nacional e, em alguns casos, em ações integradas com países da comunidade internacional, no escopo dos Organismos Internacionais dos quais o Brasil participa. A presidente da República, Dilma Rousseff, em lançamento oficial do PEF, no ano de 2011, discursou sobre a necessidade de atuação das FA em parceria com OSP para prevenir e reprimir ilícitos transnacionais: O que queremos é fortalecer as regiões de fronteira, torná-las locais que não deem guarida ao crime organizado [...] Pelo plano, militares da Marinha, do Exército e da Aeronáutica se articularão às forças federais de segurança pública para estabelecer, pela primeira vez, uma coordenação conjunta para atuar em pontos estratégicos dos mais de 16 mil quilômetros de fronteiras brasileiras [...] Além das Forças Armadas [...] as operações envolvem os departamentos de Polícia Federal e de Polícia Rodoviária Federal, bem como a Secretaria Nacional de Segurança Pública e a Força Nacional de Segurança Pública [...] Os objetivos centrais do Plano Estratégico de Fronteiras são a redução dos índices de criminalidade e o enfrentamento ao crime organizado. Entre os crimes fronteiriços mais comuns estão o tráfico de drogas, de armas e de pessoas, além dos ilícitos ambientais e fiscais, como o contrabando e o descaminho [os destaques são nossos]. (ROUSSEF, 2011) Assim, Brasil (2012) visualiza de vital importância que a F Ter esteja apta a conduzir Operações no Amplo Espectro, ou seja, conduzir ações que combinem as atitudes ofensiva, defensiva, de pacificação, e de apoio aos órgãos governamentais e internacionais (em Garantia da Lei e da Ordem e na assistência humanitária, por exemplo), de forma simultânea ou sucessiva. Tal requisito de emprego está presente na quase totalidade das situações, em um ambiente de cooperação interagências, e influi no preparo de todos os escalões da F Ter. Para atuar neste cenário, faz-se mister um esforço concertado de todos os instrumentos do Poder Nacional o que inclui forças militares, organizações

32 30 governamentais (nacionais e estrangeiras) e agências civis (de governo ou não). Essa integração entre o vetor militar e as estruturas civis é essencial para o êxito das operações. Em consonância com as condicionantes que regem os conflitos e crises atuais, o MD, vem implementando a doutrina de emprego das FA em um ambiente de operações interagências, bem como define em seu manual sobre o assunto que: Operação Interagência é a interação das Forças Armadas com outras agências com a finalidade de conciliar interesses e coordenar esforços para a consecução de objetivos ou propósitos convergentes que atendam ao bem comum, evitando a duplicidade de ações, dispersão de recursos e a divergência de soluções com eficiência, eficácia, efetividade e menores custos. (BRASIL, 2012, p. 14) Para elucidar melhor a definição, o Glossário de Termos das FA define como eficiência a capacidade de produzir o efeito desejado com economia (emprego racional) de meios; como eficácia a obtenção de um efeito desejado; e como efetividade a capacidade de manter eficácia ao longo do tempo. Contribuindo para ratificar os conceitos apresentados, Teixeira e Ouverney (2007) cita que, por meio de entidades interorganizacionais ou na interpretação do MD, interagências - com uma crescente interdependência funcional entre atores públicos e privados, o Estado garante a mobilização de recursos disponíveis e apresenta uma resposta eficaz aos complexos problemas da sociedade Do exposto, infere-se que as operações interagências vêm ganhando espaço cada vez maior no âmbito das ações realizadas pelas FA, como solução para os conflitos e ameaças modernos que por ora acometem a Sociedade brasileira Princípios de emprego Nos últimos anos, as FA têm sido empregadas no enfrentamento dos mais diversos tipos de ameaças e crises ocorridas no território nacional. Tal emprego fugia à rotina de preparo e emprego destas forças, o que levou estas instituições a modificarem seus adestramentos e seu modus operandi.

33 31 Segundo Brasil (2013), basicamente, o emprego das FA ocorrerá nas operações interagências de acordo com os seguintes casos: a) Situação de Guerra, quando a Expressão Militar do Poder Nacional for empregada explorando na sua plenitude as suas características; e b) Situação de Não Guerra, quando a Expressão Militar do Poder Nacional for empregada sem explorar a plenitude de suas características, exceto em circunstâncias especiais, onde o poder de combate é usado de forma limitada, em situação de normalidade institucional ou não. As operações em ambiente interagências com a participação das FA, determinadas pelas autoridades competentes, iniciam no âmbito do MD, por meio de um projeto, ou contrato de objetivos, ou termo de compromisso inicial, ou qualquer diploma similar, visando a dar o primeiro passo na construção da coordenação interagências, ainda no nível estratégico de decisão, e devem incluir: a) Atribuições e responsabilidades. b) Prazos e prioridades. c) Padronização de medidas de coordenação. d) Meios e orçamentos disponíveis. O surgimento de novos atores e ameaças, com as atuais características, levou os Estados a ampliarem os conceitos de segurança e defesa de seus territórios e cidadãos. As dimensões da segurança incluem não só a defesa externa, mas a defesa civil, a segurança pública e as políticas econômica, de saúde, educacional e ambiental dos Estados. A defesa, atividade normalmente afeta às forças militares de um país, passou a ser encarada como um dos componentes da segurança. Figura 1 - Dimensões da Segurança Fonte: Exército Brasileiro 2013

34 32 Brasil (2013) destaca que em cada dimensão da segurança há uma variedade de temas a serem considerados pelos governos. A Figura 2 destaca temas relacionados à segurança dos Estados que podem demandar articulações ou ações governamentais preventivas com o emprego de suas FA em ambiente interagências. Figura 2 Temas da segurança do Estado Fonte: Exército Brasileiro 2013 Como exemplo deste tipo de emprego, nos últimos anos, as FA, em especial o EB, vêm sendo empregadas em diversas situações de não guerra e dentro da normalidade institucional, como nas Operações ARCANJO, HILEIA PÁTRIA, SÃO FRANCISCO e ÁGATA, dentre outras. Essas várias dimensões não são tratadas exclusivamente por meio de instrumentos político-militares. Ao contrário, exigem que haja uma abordagem ampla, que envolva todo o aparato à disposição do Estado, com novos arranjos de segurança. Entretanto, o emprego de diversos atores, com formação de seus quadros e culturas organizacionais distintas, na busca de um objetivo comum não é tarefa fácil para se coordenar e orientar todos os esforços na mesma direção. Alguns princípios

35 33 de emprego devem ser seguidos por todas as agências envolvidas para que se atinja a eficácia e a eficiência desejadas. No ambiente interagências os princípios de emprego são normas de procedimentos consagrados pela experiência, que visam ao sucesso na condução das operações neste ambiente. Abaixo, alguns dos princípios que devem ser buscados pelas agências participantes das operações, segundo Brasil (2013): a) Cooperação é a busca da união de esforços no atingimento dos objetivos propostos pela operação. Facilita a coordenação das ações, maximiza resultados e fortalece o respeito mútuo entre as agências. b) Integração ação de organizar um conjunto de agências em um todo lógico de forma que as relações entre elas possam gerar efeitos sinérgicos, alcançados pelo apoio mútuo, independentemente dos vetores a serem empregados ou do ator que atua como coordenador das ações. c) Complementariedade as competências e capacidades de cada um dos vetores envolvidos devem ser conhecidas e exploradas de forma a que se complementem umas às outras, a fim de poupar recursos e esforços e maximizar os resultados, respeitando as especificidades de cada órgão. d) Legalidade é um princípio jurídico fundamental que estabelece que o Estado deve submeter-se à força imperativa da lei. Os vetores participantes das operações interagências devem dispor de diploma legal para o exercício de sua atividade, facultando-lhe a realização de perícias e emissão de pareceres e laudos técnicos com respaldo legal. e) Unidade de Esforços os esforços devem ser coordenados na busca da colaboração em prol dos objetivos da operação, que devem ser comuns entre as agências, apesar das diferenças de técnicas, táticas e procedimentos entre os participantes. A coordenação interagências requer o desenvolvimento de métodos de planejamento e mecanismos de colaboração, fortalecendo a confiança entre os participantes e produzindo a unidade de esforços. No entanto, esse princípio é mais facilmente evidenciado pela coordenação por uma única organização, designada por diploma legal. Neste caso, as demais agências executam as ações seguindo regras

36 34 colaborativas, sem a necessidade de estabelecimento de uma hierarquia formal entre os vetores. Infere-se por ora, que os princípios norteadores das operações interagências, propostos por Brasil (2013), estão alinhados com os níveis de vínculos das redes, propostos por Rovere (1998), bem como, aos fatores de sucesso e aos limitadores das redes, verificados anteriormente. O que permite concluir as semelhanças nas operações interagências aos conceitos consagrados das operações em rede O ambiente organizacional interagências A multifuncionalidade é uma característica marcante de um grupo em ambiente interagências, onde os diferentes atores apresentam-se de forma multidisciplinar com especializações funcionais específicas para alcançar um objetivo comum. Congregam esforços políticos, diplomáticos, militares, econômicos, humanitários e sociais na prevenção de ameaças, gerenciamento de crises e/ou solução de conflitos. As operações são desencadeadas em condições complexas por se tratar de relações entre grupos heterogêneos. Implica na relação de trabalho desde o planejamento, passando pelo preparo dos vetores, até a execução e avaliação das ações; fruto da variedade de agentes e das diferentes culturas organizacionais. As relações de dependência mútua entre os diversos atores, quando uma agência é capaz de causar efeitos nas operações como um todo, associada à complementariedade e agindo de forma integrada possuem capacidade de resposta para prevenir ameaças, gerenciar crises e/ou solucionar conflitos, incluindo meios e amparo legal para eventual uso da força. Segundo Brasil (2013), no ambiente interagências, em função da cultura organizacional de cada agência, o compromisso com a missão por parte dos vetores participantes, normalmente, apresenta-se em graus diferentes. No entanto, a unidade de esforços, colaboração e integração entre as agências são condição sine qua non para o desenvolvimento das operações em ambiente interagências, pois permite ao Estado alcançar o estado final desejado e minimiza a possibilidade da dispersão de esforços, retrabalhos, desperdício de recursos humanos e materiais, podendo chegar até ao não atingimento dos objetivos propostos.