EXMO. SR. DR. PRESIDENTE DO INSTITUTO DOS ADVOGADOS BRASILEIROS IAB PARECER

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1 EXMO. SR. DR. PRESIDENTE DO INSTITUTO DOS ADVOGADOS BRASILEIROS IAB Indicação nº 048/2013 Indicante: Sr. Dr. Presidente da IAB Fernando Fragoso Relatora: Ana Tereza Basilio PARECER INDICAÇÃO Nº 048/2013. ADIN nº 4650 Analise e ingresso da IAB na qualidade de amicus curiae para contribuir com o debate e sugerir aperfeiçoamento do modelo brasileiro de financiamento de campanhas. Trata-se de indicação apresentada pelos ilustres Dr. André Rodrigue Cyrino e Dr. Thiago Bottino à Comissão Permanente de Direito Eleitoral acerca do financiamento de campanhas no processo eleitoral brasileiro, bem como sobre a possibilidade de intervenção do Instituto dos Advogados Brasileiros IAB, na qualidade de amicus curiae, na ADI nº 4.650, que tramita perante o Supremo Tribunal Federal, matéria relevante, convertida em Indicação pelo Ilustre Presidente do Instituto dos Advogados do Brasil IAB. Os indicantes exaltaram a importância da participação do IAB, como amicus curiae, na ADI nº 4.650, com o intuito de colocar o instituto numa posição de protagonista. Sugeriu, ainda, que o IAB tenha uma postura propositiva, isto é, que analise o modelo de financiamento atual, destacando suas vantagens e problemas, para, então propor mudanças, as quais poderão ser encaminhadas para o Supremo Tribunal Federal. A ADI nº foi proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OAB, com fundamento nos art. 103, inciso VII e 102, inciso I, alínea a da Constituição da república, e versa sobre a interferência do poder econômico nas eleições brasileiras, e tem como objetivo precípuo conjugar duas estratégias, que não são excludentes, mas complementares e sinergéticas: coibir os abusos, através da fiscalização e punição dos

2 que praticam irregularidades eleitorais, e alterar o marco normativo vigente, para torná-lo mais consentâneo com os valores e princípio da Constituição Federal, Nesse contexto, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OAB postula, na ADI nº 4.650, o seguinte: (a) seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 24 da Lei 9.504/97, na parte em que autoriza, a contrario sensu, a doação por pessoas jurídicas a campanhas eleitorais, bem como a inconstitucionalidade do Parágrafo único do mesmo dispositivo, e do art. 81, caput e 1º do referido diploma legal, atribuindo-se, em todos os casos, eficácia ex nunc à decisão; (b) seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 31 da Lei nº 9.096/95, na parte em que autoriza, a contrario sensu, a realização de doações por pessoas jurídicas a partidos políticos; e a inconstitucionalidade das expressões ou pessoa jurídica, constante no art. 38, inciso III, da mesma lei, e e jurídicas, inserida no art. 39, caput e 5º do citado diploma legal, atribuindo-se, em todos os casos, eficácia ex nunc à decisão; (c) seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronúncia de nulidade, do art. 23, 1º, incisos I e II, da Lei 9.504/97, autorizando-se que tais preceitos mantenham a eficácia por mais 24 meses, a fim de se evitar a criação de uma lacuna jurídica ameaçadora na disciplina do limite às doações de campanha realizadas por pessoas naturais e ao uso de recursos próprios pelos candidatos nessas campanhas; (d) seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronúncia de nulidade, do art. 39, 5º, da Lei 9.096/95 - com exceção da expressão e jurídicas, contemplada no pedido b, supra - autorizando-se que tal preceito mantenha a eficácia por até 24 meses, a fim de se evitar a criação de uma lacuna jurídica ameaçadora na disciplina do limite às doações a partido político realizadas por pessoas naturais; (e) seja instado o Congresso Nacional a editar legislação que estabeleça (1) limite per capita uniforme para doações a campanha eleitoral ou a partido por pessoa natural, em patamar baixo o suficiente para não comprometer excessivamente a igualdade nas eleições, bem como (2) limite, com as mesmas características, para o uso de recursos próprios pelos candidatos em campanha eleitoral, no prazo de 18 meses, sob pena de, em não o fazendo, atribuir-se ao Tribunal Superior Eleitoral a competência para regular provisoriamente tal questão.

3 Com efeito, o Conselho Federal da OAB justificou os seus pleitos na violação aos princípios constitucionais republicanos, da Igualdade e da democracia, através dos seguintes fundamentos: O atual regime legal referente ao financiamento de campanha ofende o princípio da igualdade por várias razões. Em primeiro lugar, ele o viola por exacerbar, ou invés de corrigir, as desigualdades políticas e sociais existentes, ao permitir que os ricos, por si ou pelas empresas que controlam, tenham uma possibilidade muito maior de influírem nos resultados eleitorais e, por consequência, nas deliberações coletivas e políticas públicas. [...] As normas de financiamento de campanha hoje em vigor abrem o sistema político brasileiro à captura pelo poder econômico. Na esfera econômica admite-se a desigualdade de riqueza e, consequentemente, de poder, desde que respeitadas as normas constitucionais e legais. Na esfera política, ao contrário, a desigualdade é rejeitada: nisso repousa o elemento mais elementar da democracia. Em um sistema democrático, vigora o princípio da igualdade política: todos devem ter iguais possibilidades de participar do processo político e de influenciar na formação da vontade coletiva. Quando a desigualdade econômica produz desigualdade política, estamos diante de um sistema patológico, incompatível com os princípios que integram o núcleo básico da democracia constitucional. [...] Em resumo, o sistema brasileiro de financiamento de campanha, em franco descompasso em relação aos valores igualitários da Carta da República, infunde elementos fortemente plutocráticos na nossa jovem democracia, ao converter o dinheiro no grande eleitor. [...] A história é por todos conhecida. Como são necessários recursos para ganhar uma eleição, os políticos, para se tornarem competitivos, são levados a procurar os detentores do poder econômico visando à obtenção destes recursos. Cria-se, então, uma relação promíscua entre o capital e o meio político, a partir do financiamento de campanha. A doação de hoje torna-se o crédito de amanhã, no caso do candidato financiado lograr sucesso na eleição. Vem daí a defesa, pelos políticos devedores, dos interesses econômicos dos seus doadores na elaboração legislativa, na confecção ou execução do orçamento, na regulação administrativa, nas licitações e contratos públicos etc. A matéria, portanto, objeto da ADI nº 4.650, é de grande relevância para o País, já que versa sobre problema histórico da política nacional, que atinge diversos setores da

4 sociedade, além de influenciar, diretamente, na disciplina do financiamento de campanha das futuras eleições. I A figura do amicus curiae como instrumento de democratização em processos em curso no Supremo Tribunal Federal Denominado de amigo da Corte, o amicus curiae é um instituto de matriz democrática oriundo do direito norte-americano. No direito brasileiro, o amicus curiae é a própria personalização da garantia ao acesso à justiça, prevista no art. 5º, inciso XXXV, da Constituição da República, uma vez que possibilita a pessoas e entidades da sociedade civil, que tenham interesse direto em matérias relevantes debatidas no Supremo Tribunal Federal, participar e colaborar nos debates, seja a favor ou contra a pretensão a ser julgada pelo Tribunal. Essa noção de imparcialidade do amicus curiae decorre do fato de que sua atuação é em beneficio da Corte, e não de uma partes. Isso porque, se refere a uma pessoa, entidade ou órgão, com profundo interesse em uma determinada questão jurídica, na qual se envolve como um terceiro diverso dos litigantes, cujo objetivo primordial é auxiliar a instrução processual. Nesse sentido, o Ministro Ayres de Brito, no julgamento da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 3.273/DF, observou que a base jurídica do amicus curiae é o pluralismo que a nossa Constituição reconhece, desde o seu preâmbulo, sendo um fator de legitimação das decisões colegiadas. Ademais, há de se observar que a figura do amicus curiae consolidou-se na ADI nº 2.130, em que o Ministro Celso de Mello proferiu o seguinte voto, in verbis: (...) a regra inovadora constante do artigo 7º, parágrafo 2, da Lei 9.868/99, que, em caráter excepcional, abrandou o sentido absoluto da vedação pertinente à intervenção assistencial, passando, agora, a permitir o ingresso de entidade dotada de representatividade adequada no processo de controle abstrato de constitucionalidade (...) a admissão de terceiro, na condição de amicus curiae,no processo objetivo de controle normativo abstrato, qualificase como fator de legitimação social das decisões da Suprema Corte, enquanto Tribunal Constitucional, pois viabiliza, em obséquio ao postulado democrático, à abertura do processo de fiscalização concentrada de

5 constitucionalidade, em ordem a permitir que nele se realize sempre sob uma perspectiva eminentemente pluralística, a possibilidade de participação formal de entidades e de instituições que efetivamente representem os interesses gerais da coletividade ou que expressem os valores essenciais e relevantes de grupos, classes ou estratos sociais. (...)entendo que a atuação processual do amigo da corte não deve limitar-se a mera apresentação de memoriais ou a prestação eventual de informações que lhe venham a ser solicitadas. Cumpre permitir-lhe, em extensão,maior, o exercício de determinados poderes processuais, como aquele consistente no direito de proceder à sustentação oral das razões que justificaram a sua admissão formal na causa. Reconheço, no entanto, que, a propósito dessa questão, existe decisão monocrática, em sentido contrário, proferida pelo eminente Ministro Presidente desta corte, na Sessão de Julgamento da ADI DF. (...)Assim, ao admitir a figura do amicus curiae, nas hipóteses previstas na lei e de acordo com a jurisprudência que vem se firmando, (...) não só garantirá maior efetividade e atribuirá maior legitimidade as suas decisões, mas, sobretudo, valorizará, sob uma perspectiva eminentemente pluralística, o sentido essencialmente democrático dessa participação processual, enriquecida pelos elementos de informação e pelo acervo de experiências que o amicus curiae poderá transmitir à Corte Constitucional, notadamente em um processo como o de controle abstrato de constitucionalidade cujas implicações políticas, sociais, econômicas, jurídicas e culturais são de irrecusável importância e de inquestionável significação. (STF, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.130/SC, Rel. Min. Celso de Mello grifou-se) A despeito da regra que deu ensejo a intervenção do amicus curiae estar prevista nas regras atinentes ao controle concentrado 1, cumpre esclarecer que o Supremo Tribunal Federal tem permitido também a participação do amicus curiae nos processos mediante controle por via de exceção, em que se discute a constitucionalidade de matéria relevante e ainda não debatida na Corte, a exemplo do que ocorreu no julgamento da RE /SC 2. 1 Lei 9868/99 - Art. 7º, 2o O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades. 2

6 Sendo assim, a participação de diversos setores da sociedade na jurisdição constitucional é a própria concretização da democracia no Poder Judiciário, de modo que a admissão do amicus curiae representa o caráter pluralista e aberto da Carta Política, possibilitando a colaboração de pessoas e entidades com vinculação direta com a matéria relevante debatida no Supremo Tribunal Federal, podendo, inclusive, apresentar sustentação oral 3, memoriais, ou seja, é uma espécie anômala de intervenção de terceiro. II A importância do Instituto dos Advogados Brasileiros nas relevantes discussões nacionais e sua atuação como amicus curiae no Supremo Tribunal Federal O Instituto dos Advogados Brasileiro IAB, como é de conhecimento geral, deu origem à Ordem dos Advogados do Brasil - OAB. Na realidade, mais do que apenas organizar a categoria dos advogados, essa prestigiosa instituição sempre contribuiu no sentido de contribuir para o progresso da sociedade brasileira. Criado em 1843, poucos anos após a Independência do Brasil, o IAB representou a aglutinação de advogados e intelectuais que atuavam nas questões políticas e legislativas mais relevantes da época, uma vez que o Brasil precisava se organizar como um Estado soberano, capaz de sedimentar os valores e conceitos de nacionalidade. Ao longo de todo esse período histórico, o IAB atuou como órgão governamental no período imperial, bem como foi responsável pela redação da primeira Constituição Republicana do Brasil (1891). Independente do momento histórico, é possível afirmar que o IAB foi e permanece sendo um defensor intransigente do Estado Democrático de Direito, da soberania nacional e dos direitos fundamentais. A Ordem dos Advogados do Brasil foi criada, no âmbito do Instituro dos Advogados Brasileiros, em 18 de novembro de 1930, pelo Decreto Presidencial nº , após a Revolução de 30, para representar os interesses dos advogados. Com a criação da Ordem dos Advogados do Brasil iniciou-se, no país, a regulamentação profissional do advogado, com exigência de formação universitária. 3 ADI /PE, ADI 2.777/SP, ADI 3.273/DF, RE /SC.

7 Após a criação da OAB, o IAB deixou de atuar diretamente em peculiaridades da categoria dos advogados e passou a dedicar-se à sua vocação precípua: pensar juridicamente o Brasil. Assim, tem por finalidade principal defender o Estado Democrático de Direito e seus princípios fundamentais, a ordem jurídica, os direitos humanos, a justiça social, a igualdade racial, bem como pugnar pela representação judicial ou extrajudicial de seus filiados, além de contribuir para o aperfeiçoamento do ensino e da pesquisa jurídica. Tanto a Ordem dos Advogados do Brasil, como o Instituto dos Advogados Brasileiros não consistem, pois, em meras entidades de fiscalização profissional e, assim, não poderão ser tidos como congêneres dos demais órgãos dessa natureza, já que não estão voltados, exclusivamente, às finalidades corporativas 4. Nesse sentido, não há qualquer impedimento legal para que o Instituto dos Advogados Brasileiros possa atuar como amicus curiae nas ações ou recursos em trâmite perante a Corte Constitucional, desde que tenham relação direta com seus fins sociais, consoante art. 3º do seu Estatuto 5.Logo, resta evidente que a discussão sobre o financiamento de campanha nas eleições 4 Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.026, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, publicado em Artigo 3º. Para a realização de seus fins, o IAB deverá: I. promover a discussão de assuntos jurídicos e sociais; II. realizar pesquisas e emitir pareceres; III. manter biblioteca, arquivos e museu, abertos ao público; IV. fazer-se representar em eventos de caráter cívico, científico ou literário, bem como em outros eventos e festividades com objetivo compatível com a finalidade social do IAB; V. celebrar contratos e convênios; VI. representar aos poderes públicos acerca das práticas jurídico-administrativas, da atividade legislativa e da organização e administração da justiça; VII. propor e intervir em ações judiciais, inclusive como amicus curiae; VIII.organizar e ministrar conferências, palestras, seminários e outros eventos, cujos custos poderão ser rateados entre os participantes inscritos, com possibilidade de isenção aos membros do IAB; IX. prestar cursos de pós-graduação, especialização, aperfeiçoamento e extensão universitária e afins para atender aos associados e aos profissionais da área jurídica ou áreas interligadas; X. congregar os Institutos de Advogados dos Estados, para o fim de organizar o Colégio de Presidentes dos Institutos de Advogados dos Estados e do Distrito Federal, com vista à criação futura de uma Associação Nacional. Parágrafo único. Para participar do Colégio de Presidentes, cuja organização e coordenação caberá ao IAB, os Institutos deverão manter cadastro no IAB com seus atos constitutivos, atas de eleição de seus administradores e relação nominal de seus associados.

8 brasileiras, objeto da ADI nº 4.650, é de extrema relevância e se coaduna com as finalidades delineadas no Estatuto do IAB. Ademais, o próprio Supremo Tribunal Federal já acolheu o pedido do IAB para atuar como amicus curiae na ADI nº 4.145, em defesa da Resolução nº 59 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e das competências normativas do órgão, conforme decisão do Min. Gilmar Mendes, in verbis: Despacho: Tendo em vista a relevância da questão constitucional discutida na presente ação direta de inconstitucionalidade e a representatividade da entidade postulante, defiro o pedido formulado pelo Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB), por meio da Petição /2011 (fls ), para que possa intervir no feito na condição de amicus curiae. Nessa perspectiva, as causas patrocinadas pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados, tal como no caso em análise, induzem a participação do IAB como amicus curiae, tendo em vista que defendem idênticos princípios 6 e finalidades. Por fim, excluir o Instituto dos Advogados Brasileiros do debate relativo ao financiamento de campanha nas eleições brasileiras, a ser discutido na ADI nº 4.650, significaria malbaratar iniciativa de instituição que sempre protagonizou decisões históricas do Brasil, razão pela qual se faz imperiosa a intervenção do IAB como amicus curiae no feito. 6 Artigo 2º. São fins do IAB: I. A defesa do Estado Democrático de Direito e seus princípios fundamentais; II. o estudo do Direito, a difusão dos conhecimentos jurídicos e o culto à justiça; III. a colaboração e atuação, por todos os meios admissíveis, na manutenção e no aperfeiçoamento da ordem jurídica legítima e democrática; IV. a promoção da defesa dos interesses da nação, da igualdade racial, do meio-ambiente, dos consumidores e do patrimônio cultural, artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; V. a representação, judicial ou extrajudicial, de seus filiados; VI. a contribuição para o aperfeiçoamento do ensino e da pesquisa jurídica Art. 44. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), serviço público, dotada de personalidade jurídica e forma federativa, tem por finalidade: I - defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas; II - promover, com exclusividade, a representação, a defesa, a seleção e a disciplina dos advogados em toda a República Federativa do Brasil. 1º A OAB não mantém com órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico. 2º O uso da sigla OAB é privativo da Ordem dos Advogados do Brasil.

9 CONCLUSÃO Diante do exposto, a Comissão de Direito Eleitoral opina pelo acolhimento da indicação, no sentido de ser possível juridicamente a atuação como amicus curiae do Instituto dos Advogados Brasileiros, representado pelo seu eminente Presidente, Dr. Fernando Fragoso, na ADI nº 4.650, que versa sobre tema de relevante repercussão nacional: o financiamento de campanha nas eleições brasileiras, matéria diretamente vinculada às finalidades estatutárias do IAB. É o parecer. Rio de Janeiro, 1 de outubro de 2013 Ana Tereza Basilio Presidente da Comissão Permanente de Direito Eleitoral