As Empresas locais de âmbito municipal, intermunicipal e metropolitano_

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1 1 A par dos municípios e das freguesias, a administração autárquica portuguesa integra outras formas de organização indispensáveis à prossecução do desenvolvimento local: As comunidades intermunicipais de fins gerais_ As associações de municípios de fins específicos_ As grandes áreas metropolitanas_ As comunidades urbanas_ Os serviços municipalizados_ e As Empresas locais de âmbito municipal, intermunicipal e metropolitano_ 2 Os serviços pertencentes ao município, que preparam e executam as decisões dos órgãos autárquicos, na dependência direta e hierárquica destes, são os amplamente denominados de serviços municipais: não dispondo de autonomia, patrimonial ou financeira, dependem e são diretamente geridos pelo órgão municipal. As competências decisórias dos titulares de cargos de gestão em tais serviços resultam de delegação ou subdelegação de competências dos órgãos a quem, originariamente, a lei reconhece tal competência. 3 Os referidos serviços podem, porém, gozar de uma autonomia administrativa e financeira face à pessoa coletiva município onde se integram. Quando o município decide municipalizar um determinado serviço (criando um serviço municipalizado) não deixa de o manter na estrutura organizativa do município. Porém, por essa via promove a que: 1

2 O serviço seja prestado através de uma organização própria, específica e, por isso, autónoma no âmbito da administração municipal, mas sem personalidade jurídica (cfr. artigo 9.º, n.º 2); Os serviços sejam geridos de uma forma empresarial; O Código Administrativo, no seu artigo 164.º, previa que os municípios explorassem, de forma industrial e por sua conta e risco, determinados serviços públicos de interesse local. Os serviços sejam orientados para o cliente; Os serviços municipalizados visam a satisfação de necessidades coletivas da população do município. A municipalização de serviços é, então, permitida quando o destinatário do serviço é, de forma direta e imediata, o cidadão; quando este é beneficiário, de forma imediata, da utilidade inerente ao serviço (mediante o pagamento, ou não, de uma taxa). Fim Por isso, nos termos do artigo 10.º, as áreas prestacionais onde se podem inscrever, por excelência, os serviços municipalizados são: Abastecimento público de água; Saneamento de águas residuais urbanas; Gestão de resíduos urbanos e limpeza pública; Transportes de passageiros; Distribuição de energia elétrica em baixa tensão. Processo Constitui condição legal para a criação (e a gestão) de serviços municipalizados que os referidos serviços ou outros que executem atribuições municipais justifiquem a respetiva gestão sob a forma empresarial : Estratégica; Tática; Operacional. Por isso, autónoma, própria e atenta à especificidade do seu mercado 2

3 4 Até à entrada em vigor da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, os serviços municipalizados estavam regulados pelo capítulo IX do título II da parte I do Código Administrativo, aprovado pela Lei n.º 31095, de 31 de dezembro de Objeto (e limite): Código Administrativo Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto Captação, condução e distribuição de água potável; Abastecimento público de água; Produção, transporte e distribuição de energia elétrica e de gás de iluminação; Aproveitamento, depuração e transformação de esgoto, lixo, detritos e imundices; Saneamento de águas residuais urbanas; Gestão de resíduos urbanos e limpeza pública; Transportes de passageiros; Construção e funcionamento de mercados, frigoríficos, balneários, estabelecimentos de águas minero-medicinais e lavadouros públicos; A matança de reses e o transporte, distribuição e venda de carnes verdes; A higienização de produtos alimentares, designadamente o leite; Distribuição de energia elétrica em baixa tensão; Incorporação do passado (Desenvolvimento de outras atividades, distintas das supra referidas, caso o serviço municipalizado já existisse em data anterior a 31 de agosto de 2012 cfr. artigo 10.º, n.º 4) Na sequência de um processo de integração (Desenvolvimento de outras atividades em resultado de dissolução de empresas locais, nos termos do disposto no artigo 62.º) Transporte coletivo de pessoas e mercadorias. 6 Condição: Código Administrativo Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto Para explorar, sob a forma industrial, por sua conta e risco, serviços públicos de interesse local. Prossecução de atribuições municipais que fundamentem a respetiva gestão sob a forma empresarial. Transversal: tratar o serviço como uma unidade produtiva, alocando à específica prossecução da atividade os recursos (tarifas/taxas/receitas) necessários a cobrir os custos de exploração. 3

4 7 Situação: Código Administrativo Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto serviços dos municípios estruturados segundo um modelo empresarial, dotados de autonomia administrativa e financeira A autonomia financeira traduz-se na disponibilidade orçamental própria: os serviços municipalizados têm orçamento próprio, o qual, para todos os efeitos legais e procedimentais, será anexado ao orçamento municipal, inscrevendo-se neste os totais das suas receitas e despesas. Cfr. artigo 16.º Um indicador da autonomia financeira e, por isso, da propensão empresarial do serviço público a municipalizar é a viabilidade para a cobrança de tarifas/preço pela prestação do serviço público no âmbito da respetiva atividade. 8 Estado: Código Administrativo Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto Os serviços municipalizados carecem de personalidade jurídica 9 Dada a circunstância dos serviços municipalizados carecerem de personalidade jurídica, importa conjugar (Lei n.º 169/99, de 18 de setembro 1 ): Compete à assembleia municipal: Estabelecer as taxas municipais e fixar os respetivos quantitativos (artigo 53.º, n.º 2, e); Determinar a remuneração dos membros do conselho de administração dos serviços municipalizados (artigo 53.º, n.º 2, j) Municipalizar serviços e aprovar os respetivos estatutos (artigo 53.º, n.º 2, l); 1 Alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro, pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro e pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro. Ver redação atual em 4

5 Autorizar os conselhos de administração dos serviços municipalizados a deliberar sobre a concessão de apoio financeiro, ou outro, a instituições legalmente constituídas pelos seus funcionários, tendo por objeto o desenvolvimento das atividades culturais, recreativas e desportivas, bem como a atribuição de subsídios a instituições legalmente existentes, criadas ou participadas pelos serviços municipalizados ou criadas pelos seus funcionários, visando a concessão de benefícios sociais aos mesmos e respectivos familiares (artigo 53.º, n.º 2, e); Compete à câmara municipal: Nomear e exonerar o conselho de administração dos serviços municipalizados (artigo 64.º, n.º 1, i / artigo 12.º, n.º 2 Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto); Fixar as tarifas e os preços da prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados (artigo 64.º, n.º 1, j); Resolver, no prazo máximo de 30 dias, sobre os recursos hierárquicos impróprios que lhe sejam apresentados de todas as deliberações do conselho de administração dos serviços municipalizados (artigo 64.º, n.º 1, n); Aprovar os projectos, programas de concurso, caderno de encargos e a adjudicação relativamente a obras e aquisição de bens e serviços (artigo 64.º, n.º 1, q); Compete ao presidente da câmara municipal: Remeter, atempadamente, ao Tribunal de Contas os documentos que careçam da respectiva apreciação (artigo 68.º, n.º 1, l); Exercer, sobre os serviços municipalizados, o poder de superintendência e representá-los externamente. 10 No quadro da LEPTA (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) e enquanto vigorou o Código Administrativo: 5

6 Das deliberações do conselho de administração dos serviços municipalizados com competência fixada no artigo 170.º do CA havia sempre recurso hierárquico para a respetiva câmara municipal; Aquele recurso hierárquico era impróprio; A organização autónoma dos serviços municipalizados, resultante da própria lei e exigida pela natureza específica do objeto da respetiva atividade, cuja prossecução supõe uma estrutura empresarial, exclui uma relação de hierarquia, com modelo de organização administrativa, entre o município, ou o órgão executivo municipal e aqueles serviços autónomos. Uma das manifestações de autonomia consiste na existência de competência exclusiva para a prática de determinados atos. Nessa medida, o conselho de administração goza de competência exclusiva para a prática de atos enumerados no âmbito de delimitação legal das suas competências fixadas no referido artigo 170.º do Código Administrativo 2 As deliberações do conselho de administração dos serviços municipalizados não constituíam atos definitivos, não sendo considerados no elenco previsto no artigo 51.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais como um dos órgãos de cujos atos cabia recurso contencioso direto; Consequentemente, a abertura da via contenciosa relativamente a deliberações do conselho de administração dos serviços municipalizados pressupunha o meio impugnatório gracioso. 11 Atualmente, com a entrada em vigor do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, o elemento decisivo da noção de ato administrativo passou a ser o da eficácia externa. Nessa linha, o artigo 51.º, n.º 1 do CPTA determina que são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa. Tenha-se, entretanto, presente que a referência que, no artigo 51.º, n.º 1, é feita à eficácia externa tem apenas que ver com a natureza (interna ou 2 Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, P , de , in 6

7 externa) dos efeitos que o ato se destina a produzir e não com a questão de saber se, no momento em que é impugnado, o ato está efetivamente a produzir os efeitos a que se dirige 3 Deixa de se prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não se exigindo que o ato tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado 4 Decisivo, portanto, para que um ato administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam suscetíveis de se projetar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública o que hoje inclui outros órgãos da própria pessoa coletiva que praticou o ato em condições de fazer com que para eles possa resultar um efeito útil de remoção do ato da ordem jurídica 5 O CPTA não exige, em termos gerais, que os atos administrativos tenham sido objeto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objeto de impugnação contencioso. Das soluções consagradas nos artigos 51.º e 59.º, n.ºs 4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a utilização de vias de impugnação administrativa não é necessária para aceder à via contenciosa 6 Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, deve entender-se que os atos administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa. As decisões administrativas continuam, no entanto, a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opção consciente e deliberada do legislador, quando este o considere justificado 7. As decisões administrativas produzidas pelos serviços municipalizados são imediatamente impugnáveis. A Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, não consagra a figura do recurso hierárquico necessário, razão pela qual, sem prejuízo da possibilidade, que assiste aos particulares, de 3 In O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida, Almedina, pág In Exposição de Motivos do Código do Procedimento nos Tribunais Administrativos 5 In O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida, Almedina, pág In O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida, Almedina, pág In O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida, Almedina, pág 123 7

8 deduzirem esse tipo de impugnação administrativa, produzindo o ato efeitos externos, pode o mesmo ser impugnado contenciosamente. 11 Os serviços municipalizados são destituídos de personalidade judiciária em ações de responsabilidade civil por actos ilícitos. Essa iniciativa processual tem de ser dirigida à pessoa coletiva pública de que fazem parte os serviços municipalizados: o município Os serviços municipalizados não são entidades adjudicantes, nos termos do disposto no artigo 2.º do Código dos Contratos Públicos, precisamente por carecem de personalidade jurídica. Por essa mesma razão, não são, nunca, contraentes públicos, nos termos do artigo 3.º. A contratação produz efeitos na esfera jurídica da pessoa coletiva município. 8 In Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 0756/08, de , in Os serviços Municipalizados são destituídos de personalidade judiciária" em acções de responsabilidade civil por actos ilícitos. "Tais serviços, organizados nos termos do disposto nos artigos 164 e sgs. do Código Administrativo, embora tenham orçamento privativo, estejam organizados de forma autónoma dentro da organização municipal, possam ser geridos por um conselho de administração, por não serem detentores de autonomia patrimonial, não são portadores de personalidade jurídica e judiciária, os torna insusceptíveis de serem parte em juízo 8

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