ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS ORIENTADAS PELA

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1 III Congresso Consad de Gestão Pública ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS ORIENTADAS PELA ESTRATÉGIA: A EXPERIÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Claudio Sarian Altounian Leonard Renne Guimarães Lapa

2 Painel 33/130 Experiências concretas da implantação e execução da estratégia em Organizações Públicas (OP): dificuldades, benefícios e lições aprendidas ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS ORIENTADAS PELA ESTRATÉGIA: A EXPERIÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Claudio Sarian Altounian Leonard Renne Guimarães Lapa RESUMO Os modelos de gestão de desempenho destinados a implementar a estratégia da organização devem ser capazes de traduzi-la para todos os níveis da instituição, tornando-a capaz de atuar efetiva e conscientemente em prol da realização dos objetivos definidos. A implementação da estratégia exige que unidades e servidores estejam alinhados e compromissados com o referencial estratégico institucional. Para assegurar tal conexão, a organização deve dispor de processo de comunicação eficaz que retrate a forma pela qual as ações da organização se convertem em resultados que maximizam o cumprimento da missão institucional. Diante desse cenário, são essenciais a construção, a compreensão e a comunicação de estratégias corporativas que assegurem resultados capazes de atender às expectativas do Estado, do Congresso Nacional e da sociedade em relação à atuação e ao papel conferido, ao longo da história, ao Tribunal de Contas da União. O sistema de planejamento e gestão do Tribunal de Contas da União (TCU) tem por objetivo implantar e disseminar a utilização de metodologia e de ferramentas destinadas a promover a convergência dos esforços despendidos para a consecução das estratégias do Tribunal, permitindo e viabilizando desdobramentos subseqüentes de planos estratégicos e de metas aos níveis hierárquicos inferiores e o estabelecimento, execução, controle e análise dos planos de ação. Entre os sistemas de gestão existentes, o Tribunal de Contas da União utiliza de forma integrada e complementar o Balanced Scorecard, para o planejamento de longo prazo, e o Gerenciamento pelas Diretrizes, para o planejamento de curto prazo, os quais se destacam pela proposta explícita de auxiliar a implementação da estratégia nas organizações. O modelo contempla a implementação da estratégia nos diversos níveis organizacionais por meio da utilização de um sistema claro e participativo.

3 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO FUNDAMENTOS METODOLÓGICOS E CONCEITOS BÁSICOS ESTRATÉGIA E GESTÃO ESTRATÉGICA REFERENCIAL ESTRATÉGICO DIAGNÓSTICO DE AMBIENTE MAPA ESTRATÉGICO PERSPECTIVAS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS INDICADORES, METAS E INICIATIVAS ESTRATÉGICAS SISTEMA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Formulação da estratégia Implementação da estratégia Controle da implementação da estratégia CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 34

4 3 1 INTRODUÇÃO A apresentação de temas relacionados à gestão pública é um dos mecanismos mais efetivos para subsidiar a todos na busca de um caminho que leve o Brasil a construção de uma sociedade justa. Nessa diretriz, o presente trabalho pretende apresentar as principais ações empreendidas pelo Tribunal de Contas da União TCU, no âmbito de seu sistema de Planejamento e Gestão, para que sua missão de assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos em benefício da sociedade seja cumprida. De plano, cabe destacar que o presente texto retrata o conteúdo do Guia de Referência do Sistema de Planejamento e Gestão do TCU e que, portanto, deve ser dado o devido crédito a todos os servidores e autoridades que participaram em sua elaboração por meio de preparação de textos e apresentação de sugestões. A formalização do sistema de planejamento e gestão em documento específico tem como função padronizar, implantar e disseminar a utilização de tecnologia e de ferramentas destinadas a promover a convergência dos esforços para o alcance dos objetivos do Tribunal, por meio de seu desdobramento nos diferentes níveis hierárquicos. Ao abranger os diversos segmentos da estrutura organizacional, o sistema de planejamento e gestão propicia a participação de todos, autoridades, dirigentes e servidores, no processo de planejamento do Tribunal de Contas União.

5 4 2 FUNDAMENTOS METODOLÓGICOS E CONCEITOS BÁSICOS Um sistema de planejamento e gestão deve fundamentar-se em princípios que objetivem a identificação e a prevenção de problemas e o alcance da visão de longo prazo como estratégia para o desenvolvimento da organização. Consubstancia-se em um conjunto de decisões e ações estratégicas que determinam o desempenho da organização. Inclui análise de ambiente, formulação da estratégia organizacional e implementação, avaliação e controle da estratégia traçada. O processo de planejamento tem como foco principal a definição dos objetivos de longo e médio prazos da organização e a forma de alcançá-los. O principal produto do processo de planejamento é o plano estratégico, que contempla a estratégia global da organização para o alcance dos objetivos traçados. Por sua vez, a estratégia pode ser conceituada como o caminho prédefinido a ser seguido para garantir a legitimidade e a sobrevivência da organização no longo prazo. É o conjunto de ações necessárias ao cumprimento da missão institucional e ao alcance da visão de futuro da organização. Surge, assim, a necessidade de definir sistemas de gestão da estratégia que suportem sua implementação. Entre os existentes, destacam-se o Balanced Scorecard (BSC) e o Gerenciamento pelas Diretrizes (GPD). O BSC é um sistema de gestão por meio do qual visualiza-se, em uma ferramenta chamada mapa estratégico, o conjunto de objetivos estratégicos da organização, com indicadores de desempenho vinculados, balanceados em diferentes perspectivas e ligados por relações de causa-e-efeito. Aos objetivos traçados está vinculada uma série de iniciativas estratégicas que versam acerca das ações prioritárias da organização para determinado período, as quais, necessariamente, referem-se a inovação, sejam implementadas por meio de projetos ou pela definição de ações de melhoria. Já o GPD é um sistema de gestão que conduz o estabelecimento e a execução de um plano anual de diretrizes, de modo que as estratégias se concretizem na forma de mudanças nas atividades da rotina tendo como resultado a melhoria de processos de trabalho, produtos e serviços. O GPD traduz em metas anuais a estratégia definida pelo BSC.

6 5 A figura 1 ilustra a estrutura do modelo de planejamento e gestão adotado pelo Tribunal de Contas da União. O planejamento estratégico é um processo utilizado para formulação de estratégia organizacional de longo prazo no qual se busca o conhecimento do ambiente ao qual a organização está inserida. Confere maior racionalidade às ações da organização no alcance da sua visão de futuro e no cumprimento da sua missão institucional. O planejamento tem por objetivo o desenvolvimento de processos, técnicas e atitudes administrativas que possibilitem avaliar as implicações futuras de decisões presentes de modo a reduzir a incerteza envolvida no processo decisório e, conseqüentemente, aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos e desafios estabelecidos para a organização, maximizando resultados e minimizando deficiências. Para tanto, utiliza-se de princípios como os da eficiência, da eficácia e da efetividade, que são os principais critérios de avaliação da gestão. Sua elaboração deve contar com a participação de toda a equipe de gerentes. O processo de elaboração contempla a realização de reuniões para diagnóstico e análise de ambiente e para elaboração dos elementos constituintes do plano estratégico. Esse processo pressupõe questionamentos sobre: onde estamos; onde queremos chegar; o que fazer; por quê; como; quando; quanto; para quem; por quem; e onde.

7 6 No que diz respeito ao aspecto participativo, Albuquerque (2002, p. 41) ressalta que a formulação da estratégia trata-se de um processo, de uma seqüência de etapas que permite à instituição refletir, discutir e definir/redefinir seus propósitos e suas estratégias. Ao fim desse processo, o plano estratégico responde a essa série de questionamentos, explicitando o rumo a ser seguido pela organização e priorizando as ações estratégicas a serem empreendidas. Na fase de formulação do plano estratégico, são delineados os objetivos institucionais para se cumprir a missão e alcançar a visão de futuro da organização, a partir de questões identificadas numa detalhada análise de ambiente. Assim, o plano estratégico deve contemplar os objetivos e iniciativas estratégicos e as relações de causa-e-efeito entre tais objetivos, bem como a análise dos ambientes interno e externo e o referencial estratégico da organização.

8 7 3 ESTRATÉGIA E GESTÃO ESTRATÉGICA Segundo Mintzberg (2000, p. 22), funcionamos melhor quando podemos conceber algumas coisas como certas, ao menos por algum tempo. E este, segundo o autor, é um papel importante da estratégia nas organizações: ela resolve as grandes questões para que as pessoas possam cuidar dos pequenos detalhes. A estratégia pode ser conceituada como o caminho pré-definido a ser seguido para garantir a legitimidade e sobrevivência da organização no longo prazo. É o conjunto de ações necessárias ao cumprimento da missão institucional e ao alcance da visão de futuro da organização. Assim, pode-se afirmar que a visão de futuro cria a imagem de destino e a estratégia define a lógica de concretização dessa visão. Se a estratégia refere-se ao caminho para o alcance da visão de futuro, é necessário que se gerencie essa estratégia, surgindo daí o conceito de gestão estratégica, que é o conjunto de decisões que determinam o desempenho da organização no longo prazo. Esse tipo de gestão inclui uma análise dos ambientes interno e externo, a formulação de um referencial estratégico e a formulação, implementação, avaliação e controle da estratégia. Surge, assim, a necessidade de definir sistemas de gestão que suportem a elaboração, implementação, avaliação e controle da estratégia, de modo que a sua formulação não seja apenas um evento pontual, mas sim um verdadeiro guia rumo à visão de futuro da organização. Dentre os sistemas de gestão existentes, o TCU utiliza, com as devidas adaptações, o Balanced Scorecard (BSC) para o planejamento de longo prazo, e o Gerenciamento pelas Diretrizes (GPD), para o planejamento anual.

9 8 4 REFERENCIAL ESTRATÉGICO A construção do referencial estratégico representa o estágio inicial do planejamento organizacional. Compreende um conjunto de passos onde são identificados o negócio (ramo de atividades no qual a instituição atua, indicando o foco dos benefícios que ela irá gerar para sua clientela), a missão (da existência de uma organização), a visão de futuro (situação futura desejada para a instituição) e os valores institucionais da organização (princípios éticos que devem nortear as ações e a conduta da organização).

10 9 5 DIAGNÓSTICO DE AMBIENTE O diagnóstico ambiental pode ser conceituado como o monitoramento e a avaliação dos ambientes externo e interno à organização. Analisar o ambiente externo consiste em identificar variáveis (oportunidades e ameaças) que estão fora da organização. Essas variáveis formam o contexto no qual a corporação está inserida. O ambiente interno de uma corporação consiste em variáveis (forças e fraquezas ou pontos fortes e fracos, respectivamente) presentes na própria organização. Essas variáveis formam o contexto em que o trabalho é realizado. Incluem a estrutura, a cultura e os recursos da corporação.

11 10 6 MAPA ESTRATÉGICO A implementação da estratégia exige que unidades e servidores estejam alinhados e compromissados com o referencial estratégico organizacional. Para assegurar tal conexão, a organização deve dispor de processo de comunicação eficaz que demonstre a forma pela qual as ações da organização se convertem em resultados que maximizam o cumprimento da missão. Para tanto, constrói-se um mapa estratégico ferramenta que apresenta, de forma lógica e estruturada, a estratégia da organização. O mapa aponta, por intermédio de conjunto de objetivos estratégicos balanceados em diversas perspectivas, interligados por relações de causa-e-efeito e gerenciados por indicadores, a forma pela qual ativos intangíveis da organização produzem resultados tangíveis. O mapa estratégico traduz a missão, a visão e a estratégia da organização em conjunto abrangente de objetivos que direcionam o comportamento e o desempenho organizacionais. A tradução da estratégia por meio desse mapa cria referencial comum de fácil compreensão para unidades e colaboradores, proporcionando a clara percepção de como as atividades de cada um estão ligadas aos objetivos gerais da organização e possibilitando, desse modo, o trabalho coordenado e colaborativo em prol das metas traçadas. Assim, os propósitos do mapa estratégico são definir e comunicar, de modo claro e transparente a todos os níveis da organização, o foco e a estratégia de atuação escolhidos, a forma como as ações impactam no alcance dos resultados desejados, subsidiar a alocação de esforços e evitar a dispersão de ações e de recursos. Enfim, o mapa estratégico é capaz de traduzir declarações de estratégias genéricas em hipóteses, objetivos, indicadores e metas específicas, possibilitando que a organização perceba sua estratégia de maneira coesa, integrada e sistemática.

12 11 7 PERSPECTIVAS O BSC traduz a missão e a estratégia em objetivos e iniciativas, organizados segundo diferentes perspectivas. São pontos de vista referentes ao negócio e que representam os fatores-chave para uma visão ampliada da organização. Cada perspectiva engloba um conjunto de objetivos estratégicos que retrata o que a organização pretende alcançar mediante o olhar de cada público de interesse como sociedade, clientes, governo, processos internos e empregados, assim como os principais desafios a serem enfrentados para o alcance da visão e o cumprimento da missão institucional. As perspectivas, quando vistas em conjunto, permitem uma visão completa da estratégia da organização e contam a história da estratégia de uma forma clara e de fácil compreensão. No âmbito do Tribunal de Contas da União, o mapa estratégico foi estruturado com base em quatro perspectivas: resultados, processos internos, pessoas e inovação, e orçamento e logística. Essas perspectivas representam o encadeamento lógico da estratégia de atuação do TCU. A perspectiva de resultados define o que o Tribunal deve gerar para maximizar o cumprimento de sua missão institucional, atender às expectativas do Estado, da sociedade, do Congresso Nacional e dos gestores públicos e alcançar a imagem desejada perante seus clientes. Na perspectiva de processos internos, o TCU identifica os processos críticos nos quais deve alcançar a excelência e concentrar esforços a fim de alcançar os resultados desejados. Define o modo de operação para implementação da estratégia institucional. A perspectiva de pessoas e inovação identifica ações e inovações de gestão de pessoas, de sistemas de informação e de comportamento organizacional necessárias para assegurar o crescimento e o aprimoramento contínuo da organização. Define os ativos intangíveis necessários ao desempenho das atividades organizacionais em níveis de qualidade cada vez mais elevados. Descreve como pessoas, tecnologia e clima organizacional se conjugam para dar suporte à estratégia. É o ponto de partida para qualquer mudança sustentável a longo prazo.

13 12 A perspectiva orçamentária e logística retrata a necessidade da inovação e do desenvolvimento de novas tecnologias, ao aprimoramento dos processos de trabalho e às iniciativas de capacitação, desenvolvimento e bem-estar das pessoas. Nela é identificada a infra-estrutura que a organização deve construir para gerar crescimento e melhoria a longo prazo.

14 13 8 OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Os objetivos estratégicos são os fins a serem perseguidos pela organização para o cumprimento de sua missão institucional e o alcance de sua visão de futuro. Constituem elo entre as diretrizes de uma instituição e seu referencial estratégico. Traduzem, consideradas as demandas e expectativas dos clientes, os desafios a serem enfrentados pela organização num determinado período. Segundo a metodologia do BSC, os objetivos estratégicos encontram-se distribuídos pelas perspectivas definidas no mapa estratégico da organização. As relações de causa-e-efeito representam a correlação causal existente entre os objetivos listados no mapa estratégico da organização e demonstram o impacto de um objetivo em outro. A estratégia pode ser definida também como conjunto de hipóteses sobre causas e efeitos, sobre como um objetivo impacta no alcance de outro. Segundo esse prisma, o sistema de medição deve tornar explícitas as relações (hipóteses) entre os objetivos nas várias perspectivas, para que elas possam ser gerenciadas e validadas. Desse modo, a cadeia de causa-e-efeito deve permear todas as perspectivas do mapa estratégico. A seguir é apresentado o Mapa estratégico do Tribunal de Contas da União com perspectivas, temas estratégicos, objetivos e relações de causa e efeito.

15 14 Tribunal de Contas da União PERSPECTIVA OBJETIVO ESTRATÉGICO TEMA ESTRATÉGICO Relações de causa e efeito

16 15 9 INDICADORES, METAS E INICIATIVAS ESTRATÉGICAS Os indicadores são padrões utilizados para avaliar e comunicar um desempenho alcançado frente a um resultado esperado. Mostram a situação relativa de um determinado item considerado relevante em função do que lhe é possível estabelecer, orientando a tomada de decisão, as ações e as atividades. Possuem, sempre, unidades de medidas associadas, a exemplo de quantidade, percentual, dias etc. Os indicadores podem ser de resultado ou de tendência. Os indicadores de resultado medem se os objetivos foram alcançados após um período de tempo suficiente para confirmar seus efeitos. São medidores do desempenho da organização no que se refere a um determinado objetivo estratégico ao final de um período ou atividade, refletindo sucessos ou insucessos do passado, e não atividades e decisões atuais. Esses indicadores são objetivos, facilmente coletados e geralmente tratam-se de um padrão utilizado por organizações de um mesmo setor de atuação. Já os indicadores de tendência medem os meios, as ações e as causas antes de o efeito se confirmar. Medem os processos e as atividades que compõem o caminho estratégico escolhido pela organização para atingir o resultado esperado. Permite que as organizações ajustem os comportamentos ao desempenho e são mais preditivos por natureza. Estes indicadores direcionam para uma conclusão, mas não são conclusivos por si só e, geralmente, são difíceis de serem coletados. São normalmente atribuídos a objetivos estratégicos das perspectivas de processos internos ou de pessoas e inovação. As metas representam os níveis de desempenho ou de melhoria requeridos para o alcance de um objetivo estratégico, servindo como vínculo entre este e os colaboradores da organização. As metas são estabelecidas em unidades específicas (moeda, número, percentual) e estão vinculadas aos indicadores. Devem incluir periodicidade (anual, semestral, mensal). As metas devem orientar o comportamento esperado do negócio. Em essência, são valores atribuídos a indicadores que representam padrão de sucesso e indicam resultados a serem alcançados. As iniciativas estratégicas podem ser definidas como o conjunto de ações necessárias ao alcance dos objetivos estratégicos e ao preenchimento das lacunas de desempenho existentes entre a performance atual e as metas futuras. Freqüentemente são projetos e programas, enfim, ações de caráter estratégico.

17 16 10 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO O sistema de planejamento e gestão do Tribunal de Contas da União (TCU) tem por objetivo implantar e disseminar a utilização de metodologia e de ferramentas destinadas a promover a convergência dos esforços despendidos para a consecução das estratégias do Tribunal, permitindo e viabilizando desdobramentos subseqüentes de planos estratégicos e de metas aos níveis hierárquicos inferiores e o estabelecimento, execução, controle e análise dos planos de ação. Entre os sistemas de gestão existentes, o Tribunal de Contas da União utiliza de forma integrada e complementar o Balanced Scorecard, para o planejamento de longo prazo, e o Gerenciamento pelas Diretrizes, para o planejamento de curto prazo, os quais se destacam pela proposta explícita de auxiliar a implementação da estratégia nas organizações. O modelo contempla a implementação da estratégia nos diversos níveis organizacionais por meio da utilização de um sistema claro e participativo.

18 17 O modelo de planejamento e gestão adotado contempla cinco fases distintas, a saber: 1. Definição do referencial estratégico 2. Formulação da estratégia 3. Implementação da estratégia 4. Controle da implementação da estratégia 5. Avaliação da gestão As etapas que compõem estas fases perpassam os três níveis organizacionais do TCU, que podem ser expandidos conforme a necessidade e peculiaridade de cada unidade: 1) corporativo; 2) unidades básicas; 3) unidades técnicas e de apoio estratégico. É importante destacar que este trabalho aborda, apenas, as etapas de dois a quatro, sendo a sendo a quinta conduzida segundo critérios definidos pelo Programa Nacional de Desburocratização. Na fase de definição do referencial estratégico, são definidos o negócio, a missão, a visão de futuro e os valores da organização. Na fase de formulação da estratégia, são delineados os objetivos estratégicos para a manutenção do negócio, o cumprimento da missão e o alcance da visão de futuro. Ainda, nesta fase, é realizado diagnóstico de ambiente, ou seja, estudo sobre as oportunidades, ameaças, pontos fracos e fortes da organização, com a finalidade de subsidiar a formulação da estratégia. A formulação da estratégia é baseada na metodologia do Balanced Scorecard. O Plano Estratégico do Tribunal de Contas da União (PET-TCU), principal produto do processo de planejamento, é o plano de longo prazo, contemplando as fases 1 e 2 anteriormente descritas. O plano estratégico explicita o rumo maior a ser seguido pela organização e prioriza as ações estratégicas a serem empreendidas. O PET-TCU aborda os seguintes aspectos: referencial estratégico; análise de ambiente; mapa estratégico; objetivos estratégicos; indicadores vinculados aos objetivos e iniciativas estratégicas. A implementação da estratégia (planejamento de curto prazo), refere-se ao Plano anual de Diretrizes do TCU e de seus desdobramentos quando da criação dos planos diretores das unidades da Secretaria do Tribunal, utilizando-se da metodologia do Gerenciamento pelas Diretrizes e a Gestão por Projetos.

19 18 Nesta fase ocorre a escolha e priorização de objetivos estratégicos que irão compor o planejamento anual. Também são definidas as iniciativas e as ações que serão implementadas visando o alcance das metas definidas para o período. A fase de controle da estratégia consiste na verificação da efetiva implementação das ações priorizadas no planejamento anual e da alocação dos recursos de acordo com os planos de longo e curto prazos. Nesta fase é monitorado o nível de implementação das ações priorizadas, e realizado, caso necessário, o realinhamento das ações à estratégia. Também, nessa fase é realizada a análise dos motivos que ensejaram o sucesso ou fracasso no alcance das metas pactuadas. A avaliação de gestão consiste em procedimento regular, anual, para obter diagnóstico interno, tendo por objetivo quantificar e qualificar os principais fatores relacionados a sua gestão, por meio da identificação de práticas e da avaliação dos resultados institucionais Trata-se de exame crítico das práticas existentes no TCU, classificadas em cada um dos critérios de excelência do Gespública, visando à implantação de melhorias que o impulsionem rumo a um referencial de excelência Formulação da estratégia Esta fase do planejamento compreende o diagnóstico de ambiente e a definição dos objetivos institucionais para a manutenção do negócio, o cumprimento da missão e o alcance da visão de futuro. Nesta fase, é realizado, em primeiro lugar, o diagnóstico de ambiente, ou seja, um estudo sobre as oportunidades, ameaças, pontos fracos e fortes da organização, que tem por finalidade subsidiar a construção do painel de desempenho. Após a análise de ambiente, é iniciada a etapa de formulação da estratégia propriamente dita com a construção do mapa estratégico; objetivos estratégicos; indicadores vinculados aos objetivos e iniciativas estratégicas. As etapas de formulação da estratégia são as seguintes: diagnóstico de ambiente; definição da estratégia de longo prazo;

20 19 DIAGNÓSTICO DE AMBIENTE Análise de ambiente externo O objetivo dessa etapa é realizar estudo acerca do ambiente externo (oportunidades e ameaças) à organização. São analisados fatores externos que podem vir a afetá-la positiva ou negativamente. Para tanto, o trabalho é desenvolvido de acordo com os seguintes passos: 1. conceituar e exemplificar ambiente externo, oportunidades e ameaças; 2. identificar, analisar e descrever as oportunidades e ameaças à organização em grupos por meio da técnica de brainstorming; 3. apresentar, em plenário, as oportunidades e ameaças identificadas pelos grupos. Análise de ambiente interno O objetivo dessa etapa é aprovar as oportunidades e as ameaças identificadas na fase anterior e realizar estudo acerca do ambiente interno (forças e fraquezas) da organização. O trabalho é desenvolvido de acordo com os seguintes passos: 1. apresentar, debater e aprovar as oportunidades e ameaças identificadas e consolidadas no encontro anterior, segundo o critério de priorização adotado; 2. conceituar e exemplificar ambiente interno, forças e fraquezas; 3. identificar, individualmente, as forças e fraquezas da organização; 4. consolidar formulários distribuídos; 5. apresentar, em plenário, as forças e fraquezas identificadas. Consolidação do Referencial Estratégico O objetivo dessa etapa é a consolidação final do referencial estratégico. Após a realização das etapas anteriores pode-se perceber que há a necessidade de ajuste em algum dos produtos formulados até o momento. Essa reunião é utilizada para analisar, debater e aprovar o negócio, a missão, a visão de futuro e os valores institucionais, uma vez que algum fator não considerado nas etapas anteriores pode vir à tona com a análise de ambiente.

21 20 DEFINIÇÃO DA ESTRATÉGIA DE LONGO PRAZO O objetivo da fase de planejamento de longo prazo é traduzir a estratégia do TCU e de suas unidades básicas de forma estruturada e sintética em objetivos, indicadores, metas e iniciativas, de modo a facilitar o seu entendimento, execução, acompanhamento e avaliação. As etapas do planejamento de longo prazo, baseadas na metodologia do Balanced Scorecard, são as seguintes: 1. construção do mapa estratégico; 2. definição dos indicadores de desempenho; 3. definição das metas de longo prazo; 4. definição das iniciativas estratégicas. Construção do mapa estratégico O mapa, por meio de seus objetivos estratégicos e respectivos indicadores e das relações de causa-e-efeito, aponta de que forma os ativos intangíveis da organização, tais como servidores qualificados e sistemas de informações bem estruturados, se traduzem em resultados tangíveis, como aumento de produção e produtividade. A construção do mapa estratégico requer o cumprimento de duas etapas: a definição dos objetivos estratégicos e das principais relações de causa-e-efeito entre esses objetivos. Anteriormente à definição dos objetivos estratégicos é preparado documento contendo os fatores críticos para o sucesso da organização, os principais desafios a serem enfrentados, as oportunidades de melhoria a serem aproveitadas, os resultados a serem gerados para assegurar a satisfação dos principais clientes, os processos de trabalho que precisem de aprimoramento e as competências técnicas e gerenciais a serem desenvolvidas, bem como o suporte logístico e orçamentário ideal à consecução das atividades do Tribunal. Para tanto, são utilizados entrevistas e questionários aplicados junto aos principais dirigentes e/ou a análise de ambiente elaborada na fase de definição do referencial estratégico. Após aplicação dos questionários/entrevistas e/ou da análise de ambiente, a equipe de concepção se reunirá para preparar uma relação preliminar de objetivos estratégicos que servirão de base para as reuniões de construção e validação do mapa estratégico. Dá-se, então, início ao processo de obtenção de

22 21 consenso em relação à estratégia de atuação da organização, por intermédio da validação de documentos previamente elaborados pela equipe de concepção. O documento previamente elaborado pela equipe de concepção deverá ser discutido e validado pelos participantes. Eventuais pontos de vista conflitantes quanto aos pontos previamente identificados deverão ser pacificados. Ressalta-se que o referido documento deve ter por base o entendimento dos dirigentes quanto à estratégia ideal de atuação do Tribunal, o referencial estratégico e a análise de ambiente. Depois da validação, o facilitador dará início ao processo de definição das perspectivas e dos objetivos estratégicos da organização. A relação preliminar dos objetivos estratégicos, acompanhados das citações que a motivaram, deverá ser apresentada previamente aos participantes. Cada objetivo deve ser discutido individualmente, sem compará-los a outros objetivos potenciais, para que sua relevância, seus pontos fortes e suas deficiências possam ser totalmente explorados. Nessa ocasião, não é fundamental a redução das opções, embora possam ser feitas votações para verificar se alguns do objetivos propostos são vistos como de baixa prioridade pelo grupo, ou ainda, se os objetivos podem ser agrupados entre si. Definidos os objetivos estratégicos que comporão o mapa estratégico, uma descrição detalhada dos mesmos deverá ser formulada pela equipe de concepção e validada pelo grupo. Definição das principais relações de causa-e-efeito entre os objetivos estratégicos A estratégia da organização é um conjunto de hipóteses sobre causas e efeitos. As relações de causa-e-efeito podem ser expressas por uma seqüência de afirmativas do tipo se-então. Um scorecard adequadamente elaborado deve contar a história da estratégia da organização por meio dessa seqüência de relações de causa-e-efeito. O sistema de mensuração deve explicitar as relações (hipóteses) entre os objetivos estratégicos nas diversas perspectivas, de modo que possam ser gerenciadas e validadas. Todo objetivo selecionado para um scorecard deve ser um elemento de uma cadeia de relações de causa-e-efeito que comunique o significado da estratégia da organização.

23 22 Assim, a etapa seguinte à definição dos objetivos estratégicos é a formulação da proposta de relações críticas de causa-e-efeito, momento no qual devem ser discutidas as relações entre os objetivos estratégicos de uma mesma perspectiva e entre perspectivas diferentes. Nessa etapa, podem ser identificadas falhas na hipótese estratégica, isto é, objetivos que não contribuem para hipótese traçada ou ausência de objetivos que dêem suporte à estratégia. Neste caso, as falhas detectadas devem ser sanadas antes da próxima etapa. Definição dos indicadores de desempenho Após a definição das perspectivas, dos objetivos estratégicos e das relações de causa-e-efeito, devem ser definidos os indicadores de desempenho que melhor captem e comuniquem o grau de alcance de cada objetivo estratégico. É necessário que cada objetivo tenha ao menos um indicador vinculado, de modo que objetivo sem indicador associado deve ser revisto ou descartado, pois o que não pode ser medido também não pode ser gerenciado. Após definir os indicadores, deve-se verificar se as relações de causa-eefeito traçadas para os objetivos estratégicos também são válidas para os indicadores de desempenho (nova validação da hipótese estratégica). Não sendo válidas, as relações de causa-e-efeito, os objetivos estratégicos e/ou os indicadores de desempenho deverão ser revistos. Um bom mapa estratégico deve ser uma combinação de indicadores de resultado (indicam os efeitos das ações realizadas, como, por exemplo: benefícios financeiros das ações de controle, índice de aderência às competências organizacionais e imagem junto aos principais clientes) e indicadores de tendência (indicam a tendência de resultados futuros, como, por exemplo: tempo de julgamento, horas de treinamento, esforço em fiscalização e instrução de processos). Definição das metas de longo prazo Nesta etapa, a partir dos indicadores de desempenho previamente definidos e coletados, deve-se realizar análise da situação atual da organização e da situação futura desejada. Para cada indicador, deverão ser levantados dados que permitam identificar a situação atual e definir metas de superação de longo prazo

24 23 que representem o salto de qualidade que a organização deseja dar em relação à situação atual identificada. A partir das metas de longo prazo, são estabelecidas as metas ano a ano até o fim do período desejado. Assim, se o período for de cinco anos, estabelece-se a meta para o último ano, depois se estabelece o progresso desejado da situação atual (primeiro ano) até alcançar a meta do último ano. Ao final dessa etapa, têm-se as metas no horizonte de planejamento de longo prazo para cada indicador, sendo que o progresso ano a ano para se alcançar as metas auxiliará a organização a escolher as prioridades no planejamento anual e a gerenciar o desempenho geral da organização. Definição das iniciativas estratégicas Iniciativas estratégicas são ações que dão suporte aos objetivos estratégicos e que têm como objetivo principal a redução de lacunas existentes entre a situação atual e a situação desejada pela organização. Definidos os indicadores, devem ser traçadas as grandes iniciativas estratégicas da organização. Nesta etapa, devem ser identificadas as iniciativas estratégicas necessárias ao alcance das metas definidas. São fornecidas apenas linhas gerais destas iniciativas, as quais são priorizadas e eventualmente detalhadas no planejamento anual, por meio do plano de Diretrizes e seu desdobramento no âmbito das unidades do Tribunal, ou por meio da gestão de projetos caso a complexidade e a relevância da iniciativa justifique sua implementação por meio de projeto formalmente constituído. Ao final do processo, tem-se o mapa estratégico composto por diversas diretrizes (objetivos + indicador + meta + iniciativas) distribuídas em perspectivas e organizadas segundo uma relação lógica de causa-e-efeito. A construção do mapa com todos os seus elementos constitui a base para o desdobramento das diretrizes e garante que a alta administração não perca de vista toda a hipótese estratégica ao realizar a fase de planejamento de curto prazo (anual), que irá priorizar ações e focar os esforços organizacionais. A soma do painel de desempenho da organização, consubstanciado no BSC, com o referencial estratégico e a análise de ambiente, formam a base do Plano Estratégico do TCU (PET-TCU).

25 Implementação da estratégia A fase de implementação da estratégia, que corresponde ao planejamento anual, está apoiada na metodologia do gerenciamento pelas diretrizes GPD, e tem como objetivo principal o estabelecimento de foco anual para a execução da estratégia da organização definida no mapa estratégico, corresponde à transformação da estratégia em ação. Nessa fase é demonstrado detalhadamente como manter alinhadas as ações nos diversos níveis hierárquicos aos objetivos estratégicos da organização. Com o estabelecimento de prioridades anuais, definidas a partir do mapa estratégico, a organização aproveita de maneira ordenada os recursos disponíveis e consegue estabelecer a seqüência lógica de execução de sua estratégia, garantindo foco às ações da organização e o alinhamento de todas as unidades à estratégica do Tribunal. As etapas de implementação da estratégia são as seguintes: a) nível corporativo: elaboração do Plano Anual de Diretrizes; b) nível de unidades: desdobramento das diretrizes para as unidades básicas. É preciso destacar que neste trabalho será abordada apenas a primeira etapa do processo. O Plano de Diretrizes, produto principal do planejamento anual, contém as prioridades institucionais estabelecidas para determinado exercício. Representa o ponto de partida, dentro do processo de desdobramento anual da estratégia organizacional, para elaboração dos planos das unidades básicas do Tribunal que admitem, também, desdobramentos subseqüentes até o nível de plano de ação. O nível operacional encerra a última etapa do desdobramento das diretrizes por meio da elaboração de planos de ação. A partir dos objetivos presentes no mapa estratégico do Tribunal são definidas diretrizes para o TCU, que, posteriormente, são desdobradas em todos os níveis gerenciais de forma a assegurar a implementação da estratégica institucional. Cada diretriz é constituída por metas e pelas medidas prioritárias e suficientes para seu alcance. Na seqüência dos desdobramentos, dependendo do método utilizado, as metas ou as ações superiores constituirão metas para os desdobramentos subseqüentes. As etapas de planejamento anual são baseadas no Gerenciamento pelas Diretrizes (GPD) e são descritas a seguir.

26 25 ETAPA PARA O NÍVEL CORPORATIVO A etapa da fase de implementação da estratégia para o nível corporativo contempla a elaboração do plano anual de diretrizes da organização, contendo: objetivos estratégicos e iniciativas estabelecidos no planejamento de longo prazo priorizados, definição das ações necessárias à consecução das iniciativas estratégicas e dos indicadores de desempenho que permitirão aferir o nível de sucesso da implementação do plano. A elaboração do Plano anual de Diretrizes envolve primeiramente a escolha das diretrizes organizacionais a partir do mapa estratégico corporativo. A alta administração prioriza ano a ano suas diretrizes com base nos seguintes fatores: a) nível de esforço demandado pelas metas de longo prazo estabelecidas, ou seja, da lacuna existente entre as metas estabelecidas e a situação atual; b) possibilidade de alcance das metas somente com o gerenciamento da rotina (com pequenas melhorias), não necessitando grandes alterações nos processos já executados pela organização; c) resultados decorrentes da auto-avaliação de gestão; d) reflexão acerca da atuação institucional ao longo do tempo; e) negociação da proposta orçamentária; f) dados gerenciais a respeito do desempenho do Tribunal; g) projetos em andamento que contribuam para o alcance das metas pactuadas; h) recursos disponíveis; i) conhecimento intra-institucional; j) pesquisas de clima e de satisfação dos servidores. São priorizados os objetivos presentes no mapa estratégico que: demandam maior esforço da organização; não são contemplados pela rotina; são exigidos para a manutenção do atendimento às demandas apresentadas pela sociedade; mais contribuam para o alcance dos resultados pretendidos ou obtiveram desempenho insatisfatório em exercícios anteriores, comprometendo o alcance da estratégia traçada. Os demais objetivos continuarão sendo tratados pelo gerenciamento da rotina e/ou poderão ser priorizados nos demais anos do horizonte de planejamento de longo prazo, caso necessário.

27 26 A figura a seguir ilustra, no mapa do TCU, os objetivos priorizados para um determinado ano. M ISSÃ O : assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos, em benefício da sociedade. Ser reconhecido pela contribuição ao combate a corrupção, desvio, desperdício e fraude e ao aperfeiçoamento da administração pública Aperfeiçoamento da gestão pública Contribuir para a melhoria do Estimular a Combater o desempenho da transparência da desperdício de adm inistração gestão pública recursos pública R ES U LTA D O S Com bate à corrupção, ao desvio e à fraude Punir Coibir a responsáveis com ocorrência de efetividade e fraude e desvio tem pestividade de recursos PROCESSOS INTERNOS Tempestividade e seletividade Transparência Estimular o controle social Parcerias estratégicas Atuar em cooperação com órgãos públicos e com a rede de controle Reduzir o tempo de apreciação dos processos Atuar de forma seletiva em áreas de risco e relevância Ampliar a divulgação de resultados da gestão pública e das ações de controle Intensificar o relacionam ento com o Congresso N acional e a sociedade Aperfeiçoar a estrutura legal e normativa de suporte ao controle externo Aperfeiçoar instrumentos de controle e processos de trabalho Ampliar o uso de TI nas ações de controle PESSOAS E INOVAÇÃO D esenvolver Otimizar a com petências utilização do gerenciais e conhecim ento profissionais organizacional Promover a motivação e o com prom etim ento D esenvolver cultura orientada a resultados Modernizar as práticas de gestão de pessoas ORÇAMENTO E LOGÍSTICA A ssegurar Assegurar recursos adequado orçamentários para suporte logístico adequado às necessidades funcionamento e do TC U modernização do TCU Devem ser priorizados apenas objetivos das perspectivas sobre as quais o Tribunal possui gerência, ou seja, perspectivas em que se dá a gestão tático operacional das atividades da organização, não devendo ser priorizados objetivos da perspectiva de Resultados. Os objetivos de resultado são conseqüência dos esforços despendidos pelo TCU na gestão de seus recursos orçamentários e logísticos, na capacitação de seu corpo técnico e no aprimoramento contínuo de seus processos internos de trabalho, ou seja, o alcance dos resultados desejados decorre da implementação dos objetivos estratégicos das outras perspectivas. Definidos os objetivos estratégicos que serão executados durante o período do planejamento anual, são selecionadas as iniciativas estratégicas que mais contribuem para o sucesso dos objetivos priorizados. Devem ser selecionadas, preferencialmente, duas iniciativas por objetivo estratégico. O grau de impacto das iniciativas estratégicas sobre os objetivos é previamente definido na matriz de correlação elaborada durante o processo de construção do mapa estratégico da organização. As iniciativas estratégicas indicam, em linhas gerais, as ações a serem implementadas a curto e médio prazos para assegurar a realização dos objetivos estabelecidos no mapa estratégico e para preencher as lacunas existentes entre a performance atual da organização e a situação desejada.

28 27 Toda iniciativa estratégica possui um conjunto de ações a ela associadas. Para cada período do planejamento anual, devem ser selecionadas apenas algumas ações por iniciativa a serem implementadas, de forma a conferir foco às ações da organização, evitando a dispersão de esforços e de recursos. Para cada ação, devese definir um responsável por sua implementação. A figura a seguir demonstra o grau de impacto das iniciativas estratégicas nos objetivos definidos no mapa. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS 1 2 Ampliar e aprimorar o Diálogo Público com a sociedade, gestores públicos e o Congresso Nacional 3 Aperfeiçoar o processo de identificação e divulgação dos resultados das ações de controle e das melhores práticas da administração pública Estimular e facilitar os procedimentos de denúncia e de captação de informações junto a servidores públicos, conselhos sociais e sociedade 4 Ampliar e facilitar o acesso e a compreensão às informações sobre a gestão pública Estimular o controle social Ampliar a divulgação de resultados da gestão pública e das ações de controle Atuar em cooperação com órgãos públicos e com a rede de controle Intensificar o relacionamento com o Congresso Nacional e a sociedade Reduzir o tempo de apreciação dos processos Atuar de forma seletiva em áreas de risco e relevância Aperfeiçoar a estrutura legal e normativa de suporte ao controle externo Aperfeiçoar instrumentos de controle e processos de trabalho Ampliar o uso de TI nas ações de controle Desenvolver competências gerenciais e profissionais Otimizar a utilização do conhecimento organizacional Promover a motivação e o comprometimento Desenvolver cultura orientada a resultados Modernizar as práticas de gestão de pessoas Assegurar adequado suporte logístico às necessidades do TCU Assegurar recursos orçamentários para adequado funcionamento e modernização do TCU 5 Aperfeiçoar, aplicar e avaliar metodologias de priorização das ações de controle 6 Melhorar o atendimento às demandas do Congresso Nacional quanto ao tempo e à qualidade das respostas INICIATIVAS ESTRATÉGICAS Definir e implantar ações que contribuam para o aperfeiçoamento da administração pública e da legislação que a 7 rege Promover o intercâmbio de informações, conhecimentos e metodologias de trabalho e a realização de trabalhos 8 conjuntos com órgãos públicos e entidades que subsidiem o exercício do controle 9 Utilizar, de forma sistemática, informações constantes das bases de dados de órgãos e entidades públicos 10 Atuar proativamente no aperfeiçoamento da legislação de suporte ao controle externo 11 Mapear e racionalizar os principais processos de trabalho do TCU 12 Disseminar o uso de TI para apoio ao controle externo 13 Assegurar a qualidade das informações das bases de dados corporativas do TCU 14 Aperfeiçoar o processo de capacitação gerencial e profissional 15 Implantar modelo de gestão por competências 16 Estruturar e integrar práticas de gestão do conhecimento 17 Aprimorar sistemática para promoção de saúde e qualidade de vida no trabalho 18 Aprimorar processo de gestão do desempenho por resultados 19 Instituir e implantar política de gestão de pessoas 20 Compatibilizar o orçamento anual com o PET 21 Definir e implantar gestão de contratos e planos de aquisição e manutenção 22 Definir e implantar plano de sustentabilidade Iniciativas que têm impacto direto no objetivo e contêm elementos suficientes para cobrir a lacuna entre a situação atual e a desejada. Iniciativas que têm impacto direto no objetivo, mas não contêm todos os elementos para cobrir a lacuna entre a situação atual e a desejada. Iniciativas que possuem pequena contribuição para o alcance do objetivo. A existência do mapa estratégico e de indicadores e metas de longo prazo auxilia a alta administração a acompanhar o impacto das ações anuais (priorizadas) na estratégia como um todo e a adotar correção de rumos, caso necessário. A próxima etapa do processo de formulação do Plano de Diretrizes do TCU (PD-TCU) é a definição dos indicadores de desempenho que comporão o plano. Os indicadores estratégicos devem estar diretamente vinculados aos objetivos estratégicos priorizados, ou seja, devem ser indicadores de desempenho já

29 28 definidos no Plano Estratégico do Tribunal. O plano anual deve conter, também, indicadores de manutenção que afiram se o Tribunal está cumprindo as demandas de rotina que lhe são apresentadas pela sociedade (por exemplo, processos de controle externo julgados, atos de pessoal julgados, recursos julgados, homens-dia de fiscalização etc.) Resumindo, o plano anual é compostos por um ou mais objetivos do mapa estratégico, seus indicadores, iniciativas estratégicas e ações com os respectivos responsáveis por sua implementação. A figura 12 ilustra o modo pelo qual o plano de Diretrizes do TCU é estruturado. COMUNICAÇÃO DAS DIRETRIZES As diretrizes definidas devem ser comunicadas para os gestores e os servidores do Tribunal. Estes terão, assim, o conhecimento claro e completo de quais são as prioridades da organização, de modo que possam analisar a contribuição que podem prestar ao alcance da estratégica institucional (definição de suas próprias metas e ações). As diretrizes priorizadas e já negociadas pelas unidades são comunicadas às equipes para que, caso necessário, sejam transformadas em planos de ação, com as atividades sob responsabilidade das equipes ou dos indivíduos. Nesta etapa, as equipes terão claramente identificados os objetivos da organização e da unidade que deverão ser trabalhados no ano e o que deverá ser feito para atingi-los. O principal objetivo do processo de comunicação consiste em esclarecer todas as dúvidas que porventura existam no que se refere as diretrizes estabelecidas, assim como em criar o comprometimento de toda a equipe responsável pela execução do plano da unidade. Contempla também a comunicação do resultado da negociação para as equipes, para que possam desdobrar os planos das unidades em ações específicas Controle da implementação da estratégia Tão importante quanto a elaboração e comunicação do planejamento é o controle da implementação da estratégia por ele descrita. Existe, ainda hoje, uma grande confusão nas organizações entre controle e acompanhamento. Muitas vezes a organização apenas verifica, ao final do

30 29 período, se os objetivos classificados como estratégicos foram ou não alcançados, ou acompanham o fracasso e o sucesso sem preocupação de analisar os motivos de eventuais fracassos, propor ações corretivas que possibilitem o realinhamento do objetivo à estratégia, bem como a análise de motivos que ensejaram o sucesso no alcance das metas pactuadas. O controle de implementação da estratégia se diferencia do simples acompanhamento uma vez que a intenção nesse caso é monitorar a implementação das ações, iniciativas e objetivos estratégicos ao longo do período de vigência do plano, a tempo de ter ingerência sobre os acontecimentos, a fim de realinhá-los em relação ao plano e, além disso, identificar uma série de informações gerenciais, como por exemplo a cadeia de causa-e-efeito entre as ações, iniciativas e objetivos, boas práticas e motivos de fracasso ou sucesso de implementação. A sistemática de controle, realizada após a comunicação das diretrizes aos gestores, tem por finalidade monitorar a implementação das ações, iniciativas e objetivos estratégicos. As etapas que compõem a sistemática são as seguintes: 1. orientações aos gestores; 2. monitoramento e análise; 3. reuniões de análise da estratégia RAE; 4. implementação de ações corretivas e disseminação de boas práticas e lições aprendidas. Orientação aos Gestores A fim de sensibilizar e divulgar a cultura do planejamento, são realizadas reuniões presenciais com os gestores para explicar a importância da implementação das ações sob sua responsabilidade e o impacto dessas ações no plano estratégico do TCU. Neste momento, são entregues relatórios gerenciais, onde constam todas as ações previstas no Plano da Unidade Básica a qual a unidade técnica é subordinada que envolvem diretamente sua unidade, seja como responsável pela ação, seja como colaborador. Para facilitar o monitoramento o gestor é orientado a desmembrar a ação que sua unidade é responsável em etapas, quantas forem necessárias, com previsão de início, término e produto/benefício esperado com sua implementação. Cada etapa terá, necessariamente, um responsável que deverá fornecer informações mais detalhadas quanto ao seu andamento. Para isso, serão fornecidos