bsbm brasíliamédica P ONTO DE V ISTA UM NOVO MODELO DO SEGURO DE ACIDENTES RESUMO

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1 P ONTO DE V ISTA UM NOVO MODELO DO SEGURO DE ACIDENTES DO TRABALHO NO BRASIL: ACIDENTES DO TRABALHO SOB A ÓTICA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL BALDUR SCHUBERT* RESUMO A saúde e a segurança dos trabalhadores constituem ou deveriam constituir tema de máxima importância. O presente artigo tece considerações sobre pontos inadequados do atual modelo brasileiro, assim como itens que deveriam compor uma agenda de discussão, em uma visão muito mais de possibilidades alternativas do que de soluções prontas. A ênfase situa-se: 1) na prevenção; 2) na abordagem global da prestação de benefícios e serviços aos segurados e 3) na participação de empregadores e empregados na gestão e operacionalização do sistema, sob controle do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS). PALAVRAS-CHAVE Seguro por Acidentes; Acidentes do Trabalho. A preocupação com a Saúde e a Segurança dos trabalhadores constitui-se num dos temas de mais elevado poder aglutinador. De uma forma ou outra, interessa a múltiplos sujeitos e distintos atores sociais, especialmente aos trabalhadores e aos empregadores, assim como ao Governo e, dentro deste, aos que olham, pensam e trabalham pela óptica da Saúde, do Trabalho, e a nós, que vemos o tema pela óptica do Seguro Social. Todos têm motivos de sobra para se preocuparem com o tema. Os trabalhadores, particularmente, já que, de repente, de segurados podem se tornar segurados vítimas de acidente do trabalho, com graus variados de incapacidade para o trabalho, de distinta duração - quando não perenes - ou até ex-segurados, se fatalmente vitimados. Infelizmente, esse é um risco que se materializa em dano de quase 2% dos trabalhadores brasileiros, a cada ano, incidência aproximada dos acidentes do trabalho, em nosso meio (dados subnotificados). Quase 20 mil adquirem, anualmente, uma incapacidade (parcial ou total) para o trabalho, de forma permanente. Outros 3 a 4 mil morrem, em decorrência de acidentes do trabalho ou doenças profissionais. Do ponto de vista do financiamento do Seguro de Acidentes do Trabalho, dados relativos ao ano de 1999 indicam que dois terços da arrecadação foram consumidos so- * Gerente de Projetos, Diretoria Colegiada, Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), Brasília, Distrito Federal. 114 Brasília Med 2000; 37(3/4):

2 SEGURO DE ACIDENTES DO TRABALHO mente com o pagamento de benefícios (auxílios, aposentadoria por invalidez e pensão por óbito). Para tão complexa e abrangente questão, estas reflexões constituem apenas uma pequena contribuição ao debate. Serão identificados alguns sinais e sintomas da inadequação do atual modelo brasileiro, assim como itens (e temas) que deveriam compor uma agenda de discussão, numa visão muito mais de possibilidades alternativas que de soluções prontas. CONTEXTO INSTITUCIONAL Papéis e responsabilidades A Lei 8 213/91 e o Decreto 3 048/ 99 estabelecem que a Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, tem por fim assegurar, aos beneficiários, meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e reclusão ou morte daqueles de quem dependem economicamente. O Regime Geral de Previdência Social garante a cobertura de todas as situações expressas no item anterior, exceto a de desemprego involuntário. O Regime Geral de Previdência Social define claramente os beneficiários, as prestações (benefícios e serviços) e acidentes de trabalho, dentre outros itens. A cobertura dos acidentes de trabalho é coordenada, orientada, controlada e executada pelo INSS/MPAS, em articulação com os demais órgãos competentes (sistema estatal). Com referência a acidentes de trabalho, dentro do Regime Geral de Previdência Social, ele é nitidamente diferenciado e se distingue pelos seguintes aspectos: a) a responsabilidade civil é do empregador; a empresa é responsável pela adoção e uso de medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da saúde do trabalhador; constitui contravenção penal, punível com multa, o descumprimento, por parte das empresas, das normas de segurança e de higiene do trabalho; b) há necessidade de especificar o dano em: acidentes de trabalho, doença profissional e acidente de trajeto (conceito ampliado) e de caracterizar o acidente de trabalho, tanto administrativamente, quanto tecnicamente, por meio do estabelecimento do nexo do acidente (necessidade de relacionar o acidente com o trabalho). AS PRESTAÇÕES: BENEFÍCIOS E SERVIÇOS Conforme os beneficiados, as prestações são as seguintes: - quanto ao segurado: auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, auxílio-acidente, reabilitação profissional, serviço social e assistência médica. - quanto ao dependente: pensão por morte. As prestações são devidas ao empregado (exceto o doméstico), ao trabalhador avulso, ao presidiário, ao segurado especial e ao médico-residente. O autônomo não faz jus ao Seguro de Acidentes do Trabalho. Para a percepção desses benefícios e serviços, o segurado não necessita de carência. Aquele que sofre acidente de trabalho e recebe benefício tem garantia, pelo prazo de doze meses, da manutenção de seu contrato de trabalho na empresa. O Seguro de Acidentes do Trabalho é custeado tão-somente pelo empregador, em valores variáveis (1 a 3% sobre a folha de salários) e, no caso do financiamento da aposentadoria especial, as alíquotas serão acrescidas de doze, nove ou seis pontos percentuais, respectivamente, se a atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa ensejar a concessão de aposentadoria especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos de contribuição (artigo 202, Decreto 3048/99). O pagamento, pela Previdência Social, das prestações por acidente de trabalho, não exclui a responsabilidade civil da empresa. Os litígios e as medidas cautelares, relativos aos acidentes de trabalho, são apreciados na esfera administrativa (órgãos da Previdência Social) e na esfera judicial (Justiça dos Estados e Distrito Federal). Nos casos de negligência quanto às normas-padrão de segurança e higiene do trabalho, indicadas para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis. Os principais papéis e responsabilidades institucionais, na área dos riscos do trabalho na esfera federal, estão distribuídos, como segue, de forma sintética: - prevenção: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e Ministério da Saúde; - saúde: Ministério da Saúde/Sistema Único de Saúde (SUS); - benefícios, reabilitação profissional e serviço social: Ministério da Previdência e Assistência Social/Instituto Nacional do Seguro Social. INSUFICIÊNCIA DO ATUAL MODELO BRASILEIRO: ALGUNS SINAIS E SINTOMAS Apesar de existirem muitos motivos para avaliar positivamente a evolução do manejo do problema Brasília Med 2000; 37(3/4):

3 BALDUR SCHUBERT dos riscos do trabalho, no quadro institucional brasileiro - particularmente no que se refere ao papel do Seguro Social - há que se reconhecer, de forma franca, a insuficiência deste modelo brasileiro. Listaremos, na forma de pontos para reflexão e discussão, alguns sinais e sintomas dessa insuficiência que, na verdade, têm sido apontados por distintos segmentos sociais. Entre eles, destacamos alguns, a saber: a) insuficiente cobertura (quantitativa) do Seguro contra Acidentes do Trabalho, a julgar pela desproporção entre número de pessoas ocupadas (PEA) e pessoas ocupadas contribuintes da Previdência e, ainda, pessoas ocupadas com carteira de trabalho, detectada nos censos; b) insuficiente cobertura (quantitativa e qualitativa) de serviços previdenciários, particularmente os de assistência médica ao acidentado do trabalho ou acometido por doença profissional; c) insuficiente presença do Segurador nas atividades de Promoção da Saúde e de Prevenção [dos acidentes do trabalho e das doenças profissionais]; d) crescente dificuldade em caracterizar a natureza ocupacional (ou do trabalho) de agravos à saúde, principalmente nas novas doenças profissionais, nas doenças profissionais de longa latência, e nas outras doenças relacionadas com o trabalho ; e) no caso brasileiro, essa dificuldade é agravada pelo obsoletismo dos instrumentos legais relativos às doenças profissionais; f) conflitos institucionais (com o desgaste decorrente), originados pela diferença entre as distintas lógicas institucionais; g) dicotomia entre a fiscalização dos ambientes e condições de trabalho (MTE e SUS) e o Seguro de Acidentes do Trabalho (INSS) gerando ou agravando a: - desvinculação entre as reais condições e ambientes de trabalho e o prêmio do Seguro de Acidentes do Trabalho (para mais ou para menos); - perda da oportunidade de utilização da tarifação individual do prêmio do Seguro de Acidentes do Trabalho, como mecanismo de incentivo ou de penalização; h) baixa capitalização da possibilidade e da experiência de reabilitação (readaptação) profissional. A BUSCA DE ALTERNATIVAS PARA A CONSTRUÇÃO DE UM NOVO MODELO O parágrafo 10, do art. 201, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional n o 20, de 1998, estabelece que a lei disciplinará a cobertura do acidente de trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado. Para atender esse dispositivo, trazemos para a discussão algumas idéias que, menos que soluções ou fórmulas prontas, constituem elementos para uma agenda de debates, cujo fórum extrapola este documento, e se espraia pela sociedade civil como um todo. São sugestões na busca da construção de um novo modelo, mais justo, mais abrangente, mais integral e integrado, mais enfocado na prevenção do dano e controle do risco. Constituem pontos básicos do desenho do novo modelo do Seguro de Acidentes do Trabalho: princípios, objetivos, organização estrutural, benefícios garantidos, mecanismos de tarifação e de salvaguarda, reservas e cobertura. Premissas (princípios) A experiência, internacionalmente acumulada nesta área, recomenda e enfatiza o enfoque preventivo, a integralidade de ações, a gestão diferenciada e a ampla participação. O Seguro de Acidentes do Trabalho deve enfocar, primordialmente, a prevenção do dano e a promoção de condições saudáveis, e otimizar as ações compensatórias. Isso significa reorientar todo o processo, atualmente cristalizado na compensação financeira (pagamento de benefício). A integralidade de ações corresponde ao conjunto de atividades preventivas, de assistência à saúde, reabilitação profissional, serviço social e o pagamento de benefícios, que são devidos ao trabalhador (segurado) e que deverão ser prestados na globalidade. Quanto à gestão diferenciada, os sistemas mais comumente encontrados nos países são os modelos mistos de gestão, isto é, a participação estatal no controle e supervisão e a operacionalização por organizações com independência (autonomia) administrativa. O Seguro de Acidentes do Trabalho, em nível executório, para ser mais efetivo, deve ser gerido e operacionalizado, preferencialmente, por empregadores e empregados, por meio da criação de entidades privadas, sem finalidade lucrativa, cujos integrantes são solidários entre si e com autonomia de gestão. Deverão ser entidades de gestão privada de recursos públicos e, portanto, sua concessão é faculdade do poder público (Previdência Social). 116 Brasília Med 2000; 37(3/4):

4 SEGURO DE ACIDENTES DO TRABALHO Objetivos Garantir proteção integral aos trabalhadores segurados. A garantia da proteção integral ao trabalhador deve ser alcançada, fundamentalmente, por meio do estímulo às ações de prevenção do dano e à promoção de condições saudáveis (novo enfoque). Estrutura organizacional A alternativa mais viável para implantação de um novo modelo organizacional do Seguro de Acidentes do Trabalho, objetivando a proteção ao trabalhador, pode ser resumida, como segue: a) o Estado, representado pelo MPAS e INSS, deve, preferencialmente, assumir o papel de coordenador, supervisor, fiscalizador, avaliador e (minimamente) executor. A operacionalização deve ser efetivada por entidades privadas, responsáveis pela atenção ao trabalhador e à empresa; b) a experiência internacional revela que os sistemas montados por empresários e empregados (mútuas) atendem aos interesses de patrões e empregados, diminuem conflitos e tensões sociais; são descentralizados, cooperativos (entidades colaboradoras) com a Previdência Social e competitivos entre si; modelo exitoso em inúmeros países, aceito como justo socialmente, de custo relativamente baixo e efetivo em termos de redução da sinistralidade, enfoque preventivo e de grande participação social. As prestações que o trabalhador tem direito e a forma de proporcioná-los O Seguro de Acidentes do Trabalho, por meio de suas entidades, deve abordar o segurado na integralidade, isto é, devem ser proporcionadas ações de prevenção, reabilitação, no sentido amplo, (assistência médica, reabilitação profissional e social) e compensação financeira (auxílios, aposentadorias e pensões). Todo o processo, do início ao fim, deve ser operado por uma só entidade, porque isso significa globalidade de atenção ao segurado. Quanto à prevenção, devem ser desenvolvidas atividades específicas em cada empresa, subordinadas a um plano de investimento em prevenção. Essas ações devem ser subsidiadas por pesquisa, in loco, da demanda das empresas e dados epidemiológicos. Especial atenção deverá ser dedicada ao desenvolvimento de recursos humanos em prevenção, como apoio específico às empresas. Com relação à reabilitação, é entendida aqui como as ações de assistência médica, farmacêutica, órtese e prótese, bem como reabilitação profissional e social, com ou sem requalificação para o mercado de trabalho. Portanto, o atendimento deve ser integral e total até a recuperação do indivíduo. Os indicadores obtidos nesse processo devem servir de sinalização para as ações preventivas. Quanto à compensação financeira, isto é, o pagamento pecuniário, devem ser incluídas as prestações de benefícios temporários e permanentes (auxílios, aposentadorias e pensões). Tarifação O enfoque primordial do modelo é baseado nas ações preventivas. Devem ser estabelecidos mecanismos de estímulo, recompensando e gratificando as empresas que aplicarem por meio de planos de investimentos, e de penalização daquelas que não investem ou têm sinistralidade acima de determinados patamares. Como forma de atender a este item, a contribuição para o custeio do Seguro de Acidentes de Trabalho poderia ser conduzida da seguinte maneira: tarifação individual (por empresa), considerando uma parte fixa em função do risco da atividade econômica e uma variável de acordo com o desempenho (sinistralidade) e o plano de investimentos, isto é, acoplado a sistema de Bônus/ malus ; como conseqüência, teremos redução ou aumento das contribuições para o custeio, em função do desempenho. Mecanismo de salvaguarda Deverá ser contemplada a criação de um Fundo Comum de Solidariedade, para fazer frente a eventuais problemas do sistema. Reservas O superávit das entidades que compõem o sistema do Seguro de Acidentes de Trabalho deve ser destinado à Previdência Social, ao Fundo Comum de Solidariedade e à entidade, para reinvestimento e para constituir suas reservas, além das compulsórias, pois esse é um sistema que tem por base a capitalização. Cobertura (abrangência) A ampliação de cobertura deverá ser buscada pela incorporação gradual de novos contingentes de trabalhadores. Poder-se-ia, por exemplo, iniciar este processo pela inclusão dos autônomos, e dos servidores civis da União, Estados e Municípios. Deverão Brasília Med 2000; 37(3/4):

5 BALDUR SCHUBERT ser estudadas novas modalidades de inclusão para os demais trabalhadores. CONCLUSÃO O modelo de capitalização preconizado para o novo Seguro de Acidentes do Trabalho, em síntese, deverá privilegiar o enfoque preventivo, a abordagem global e integral na prestação de benefícios e serviços aos segurados, a participação de empregadores e empregados na gestão e operacionalização do sistema, sob controle do MPAS/INSS. Neste sentido, estudos estão sendo conduzidos pelo MPAS; no entanto, considera-se essencial a participação da sociedade na definição do novo modelo. bsbm Abstract A NEW MODEL FOR WORKERS COMPENSATION IN BRAZIL: OCCUPATIONAL ACCIDENTS FROM THE STANDPOINT OF SOCIAL SECURITY BALDUR SCHUBERT The issue of workers health and safety is one that is given - or should be given - great importance. In this article, we go over some of the weak points of the current Brazilian model, as well as of issues (and subjects) that should become part of an agenda for discussions aiming at alternate possibilities, rather than at readymade solutions. We emphasize these aspects: 1) prevention; 2) a global approach to the provision of benefits and services to the insured, and 3) the participation of employees and employers in the management and operation of the system, under the supervision of the MPAS (Ministry of Social Security and Social Assistance), and the INSS (National Institute of Social Security). KEY WORDS Workers Compensation; Occupational Accidents. REVISTA BRASÍLIA MÉDICA INFORMAÇÕES SOBRE TEMAS DE INTERESSE MÉDICO O QUE ACONTECE COM O SEU ORGANISMO QUANDO VOCÊ PÁRA DE FUMAR Após 20 minutos Após 2 horas Após 8 horas Após 12 a 24 horas Após 2 dias Após 3 semanas Após 1 ano A pressão sangüínea e a pulsação voltam ao normal Não há mais nicotina circulando no seu sangue O nível de oxigênio no sangue se normaliza Seus pulmões já funcionam melhor Seu olfato já percebe melhor os cheiros e seu paladar já degusta melhor a comida Você vai notar que sua respiração se torna mais fácil e a circulação melhora O risco de morte por infarto do miocárdio já foi reduzido à metade bsbm Após 5 a 10 anos O risco de sofrer infarto será igual ao das pessoas que nunca fumaram Fonte: Ministério da Saúde/INCA. Guia para parar de fumar. Acessado em Brasília Med 2000; 37(3/4):

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