ESTUDO SOBRE INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO EM MUNICÍPIOS DA RMC O PROBLEMA DA VACÂNCIA

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1 ESTUDO SOBRE INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO EM MUNICÍPIOS DA RMC O PROBLEMA DA VACÂNCIA Amanda Cristiano Reis Araujo Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Pontifícia Universidade Católica amanda.cra1@puccampinas.edu.br Resumo: Este trabalho aborda o problema da vacância no contexto dos instrumentos de planejamento e gestão territorial municipal. Foram estudados municípios da Região Metropolitana de Campinas, com aprofundamento em micro-bacia de Campinas. O objetivo foi estudar a vacância fundiária e imobiliária para uma melhor compreensão sobre o processo que gera esses vazios urbanos, suas alterações na morfologia urbana e consequências para a questão socioambiental. A partir de um estudo do uso e ocupação do solo atual e dos loteamentos aprovados pela legislação relacionada na sub-bacia dos córregos Buracão e Cafezinho (Micro-bacia do Ribeirão Anhumas, a sudoeste da Região Metropolitana de Campinas) - foi possível conhecer o fenômeno e levantar hipóteses sobre suas causas e consequências para o espaço urbano, o que permitirá apontar possíveis intervenções de reabilitação urbanística. Palavras-chave: gestão urbana, vacância imobiliária e fundiária, política urbana, mercado imobiliário. Área do Conhecimento: Ciências sociais aplicadas Fundamentos da Arquitetura e Urbanismo. 1. O PROBLEMA DA VACÂNCIA Grandes cidades brasileiras que sofreram com o fenômeno de espraiamento da malha urbana, usam a legislação de maneira questionável, permitindo a ampliação do perímetro urbano na tentativa de solucionar os problemas de queda no número da população, ignorando assim as áreas em vacância, que poderiam ser utilizadas no processo de adensamento urbano ou requalificação ambiental do espaço. Santoro, Cobra e Bonduki [1] estudaram casos no Estado de São Paulo, concluindo que é comum a não aplicação prática das regras vigentes para o uso do solo (pág. 422): Desenvolvemos a hipótese de que as cidades têm ampliado suas manchas urbanas, Prof(a). Dr(a). Laura Machado de Mello Bueno Grupo de Pesquisa: Políticas Territoriais e A Água no Meio Urbano Centro de Ciências Exatas, Ambientais e de Tecnologias laurab@puc-campinas.edu.br pressionadas, sobretudo, pelos interesses imobiliários e fundiários. (...) Um exemplo é Pereira Barreto, que teve sua população diminuída por diversas ações de desmembramento, mas, na revisão do plano diretor, criou uma área de expansão que corresponde a quase três vezes a dimensão atual da área urbana (Santoro, 2009) [2].. [1, 2] Villaça [3] questiona a importância do instrumento urbanístico Plano Diretor, em comparação com outras ferramentas, devido ao discurso ideológico de um plano de idéias sem rebatimento em legislação urbanística, tributária e investimentos (pág. 10). Nossa sociedade está repleta da ideia de que o Plano Diretor (na concepção) é um poderoso instrumento para a solução de nossos problemas urbanos, na verdade indispensável, e que, em grande parte, se tais problemas persistem é porque nossas cidades não tem conseguido ter e aplicar esse miraculoso Plano Diretor. É impressionante como um instrumento que praticamente nunca existiu na prática possa ter adquirido tamanho prestígio por parte da elite do país. [3] A legislação dos municípios do Brasil ainda não tem instrumentos que incentivem o proprietário a não abandonar seu imóvel ou seu terreno não edificado. Este mesmo proprietário não é penalizado por seu bem não estar cumprindo a função social da propriedade, conforme a Constituição brasileira. Mas, ainda assim será beneficiado, pois, o imóvel sofre constante valorização devido aos investimentos da sociedade em seu entorno, inclusive obras púbicas. O problema da vacância está diretamente relacionado com a questão econômica. A existência de terrenos vagos e edificações ociosas na malha urbana tem por consequência uma infraestrutura subutilizada, o que aumenta o custo de manutenção urbana para a população.

2 BELTRAME, Gabriela define vazios urbanos [4] (pág. 115): A expressão vazios urbanos remete ao sentido de ausência, ausências de múltiplas ordens associando-se, tem princípio, às descontinuidades, a espaços residuais no tecido urbano, atribuídos ao processo capitalista permanente de construção e reconstrução da cidade, espacializando, como afirma Borde [5], as contradições desse processo. Remete, ademais, a um incômodo, associado às expectativas e às possibilidades de um espaço desprovido de conteúdo social. Expressando sua multiplicidade de significados, os vazios urbanos abrangem desde a inexistência de construção, à não ocupação, à desocupação, à decadência, ao não uso e ao subaproveitamento dos espaços, sejam eles terrenos ou edificações considerados como urbanos. Deste modo, abarca-se, na literatura contemporânea, por vazios urbanos, não apenas terrenos desocupados em suas mais variadas escalas como também estruturas obsoletas, edificações subutilizadas ou ociosas. [4, 5] PORTAS, Nuno define a ambiguidade de vazios urbanos [6] (pág. 1): Vazio urbano é uma expressão com alguma ambigüidade: até porque a terra pode não estar literalmente vazia mas encontrar-se simplesmente desvalorizada com potencialidade de reutilização para outros destinos, mais ou menos cheios... No sentido mais geral denota áreas encravadas na cidade consolidada, podendo fazer esquecer outros vazios, menos valorizáveis, os das periferias incompletas ou fragmentadas, cujo aproveitamento poderá ser decisivo para reurbanizar ou revitalizar essa cidade-outra. ( ) Esta dinâmica de transformação dos vazios em oportunidades tem, ou melhor, pode ter, potencialidades positivas (de renovação funcional ou ambiental), mas também pode ter efeitos perversos se essas potencialidades não forem orientadas pelas autoridades como elementos estratégicos para a reestruturação do território urbano ou metropolitano. [6] Os vazios urbanos podem ser instrumentos úteis para a regeneração e requalificação do espaço urbano, seja em áreas centrais ou periféricas. Mas para isso a administração municipal deve ter uma cultura de mais iniciativa, quanto à elaboração da legislação, a partir de estratégias que garantam sua eficácia, quanto ao conhecimento e mais exigências para a aprovação do projeto urbano e quanto a fiscalização da execução do mesmo. De acordo com as ideias expostas acima verificadas ao longo do corpo da pesquisa, acredita-se que a mudança nas políticas públicas municipais e metropolitanas poderão garantir uma distribuição do solo socialmente mais justa e ambientalmente correta. 2. ÁREA DE ESTUDO A partir de estudo da legislação de municípios da Região Metropolitana de Campinas sobre vacância, foi realizado um aprofundamento em áreas em Campinas. O recorte territorial escolhido faz parte da bacia do ribeirão Anhumas, que nasce no centro de Campinas e desagua no rio Atibaia, no município de Paulínia. As sub bacias dos ribeirões Buracão e Cafezinho compreendem a área em análise. Fazem parte deste estudo os bairros Parque Anhumas, Jardim Santana, Chácaras São Quirino, Jardim Nilópolis e Residencial Gênesis. 3. METODOLOGIA Foi realizada uma análise da estrutura de planos diretores dos municípios da RMC, em processo colaborativo com a pesquisa da aluna do mestrado Caroline Pera. A partir da leitura dos planos diretores das cidades de Monte Mor e Hortolândia juntamente com as análises feitas pela mestranda da legislação dos outros municípios, foi verificado que um número muito pequeno de municípios define claramente a função social da propriedade, nem vazios urbanos nem propriedade ociosa e consequentemente não definem instrumentos de política urbana de como tratar os mesmos. Com o apoio técnico da geógrafa Simone Souza e de toda a equipe de Iniciação Científica, fez-se a atualização das bases de redes de água e esgoto da micro-bacia em AutoCad, fornecidas pela SANASA e de plantas dos loteamentos da área cedidos pela Prefeitura Municipal de Campinas. Em campo, também em processo colaborativo foram confrontadas as informações das bases em AutoCad e/ou complementadas. Nesta etapa, foram analisadas também as sub-bacias Ipaussurama e Banhado, em outra região de Campinas, caracterizadas por diferentes padrões urbanísticos e perfil social da população moradora, em relação aos loteamentos da região do Anhumas.

3 Foi realizado a atualização dos dados de uso e ocupação do solo das sub-bacias Buracão e Cafezinho em processo colaborativo com o aluno Agenor Melo, componente do grupo de IC, usando as ferramentas colhidas em campo (fotografias), dos aplicativos Google Street View 2013 e 2015 e Google Earth 2013 e 2015 e inseridas nas bases do AutoCad, convertidas posteriormente em imagens. Na análise dos dados de uso do solo foram considerados vazios aqueles terrenos sem edificação. Foram considerados ociosos os terrenos com edificações sem utilização e com placa de vende-se (ferramenta do Street View). os documentos dos loteamentos, que demonstravam que as intenções estavam voltadas apenas para uso residencial nos bairros. A classificação do uso do solo usada na presente pesquisa se refere a legenda criada em outra pesquisa de iniciação científica no ano de Foi anexado a mesma as Unidades Territoriais Básicas (UTB S) que compõem a área. 4. RESULTADOS O levantamento do uso e ocupação do solo permitiu a confecção dos mapas temáticos expostos abaixo (Figura 1 e 2) que possibilitaram comparar informações atuais da área com as plantas de aprovação dos loteamentos cedidas pela prefeitura na época da sua implantação. Figura 2: Chave de classificação do mapa na figura 1 Figura 1: Mapa de uso e ocupação do solo da sub bacia do Ribeirão Anhumas Buracão Cafezinho. Através do mapa pode-se interpretar a área como um local de usos bastante variados. Junto a Rodovia SP 340, há presença forte de comércio e serviço. Muitos comércios e serviços de pequeno porte estão espalhados pelo interior dos bairros. Essa característica que não estava prevista nos projetos, de acordo com

4 A análise histórica dos loteamentos permitiu verificar primeiramente que a posse de terras estava sempre sob posse dos que tinham maior capital de investimento (Tabela 1), indústria, grandes fazendeiros, SANASA, imobiliária, etc. Também se tratavam de áreas periurbanas, pois faziam fronteiras com grandes fazendas. Tabela 2: Dados quantitativos dos loteamentos. Fonte: Cálculos a partir das plantas da prefeitura. Figura 3: Lotes vazios parcelados e Lotes vazios não parcelados na sub bacia do Buracão Cafezinho. Na figura 3, a cor laranja se refere aos vazios não parcelados e a cor roxa aos vazios parcelados. A presença de terrenos vazios é considerável, principalmente levando-se em conta que as áreas verdes e de risco ambiental estão sendo ocupadas por assentamentos precários. Tabela 1: Dados históricos dos loteamentos. Fonte: Cálculos a partir das plantas da prefeitura. Os dados quantitativos chamam a atenção para o Condomínio São Quirino que é o menor loteamento, de maior área, menor área de ruas e área verde (Tabela 2). Porém, analisando a Tabela 3, o mesmo loteamento é o que tem menor número de lotes (Tabela 3). Ou seja, não é o que tem maior adensamento comparando com os outros bairros de caráter popular que compõem o recorte. Todos os loteamentos têm áreas verdes definidas em projeto e a maioria tem áreas institucionais, mesmo que em pequena quantidade. Porém quando confrontadas com a situação atual do recorte, percebe-se que, em sua grande maioria, as áreas tanto institucionais quanto áreas verdes acabaram sendo loteadas e/ou ocupadas por assentamentos precários.

5 Tabela 3: Dados técnicos dos loteamentos. Fonte: Cálculos a partir das plantas da prefeitura. tem um número considerável de terreno vazios, comparado com os demais. Comparando os dados da Tabela 3 com o Mapa de Uso e Ocupação do Solo (Figura 1), confirma-se que a dinâmica urbana ao longo do tempo acabou por transformar a legislação vigente proposta na época do loteamento. Em nenhum loteamento foi previsto em projeto áreas para uso de comercio e/ou serviço. Porém, o uso e ocupação do solo mostra que há um número considerável de lotes com uso misto, comércio e serviço nos bairros populares. O loteamento Parque das Anhumas é um dos mais densos com lotes menores e com áreas institucionais e verdes ocupadas por habitação, contendo poucos terrenos vazios atualmente. Vale ressaltar que a planta da prefeitura referente ao loteamento Residencial Gênesis, mais recente, é uma planta desatualizada, ou seja, diferente do que foi construído, pois o projeto sofreu modificação ainda em processo de aprovação. O bairro não possui lotes vazios. O documento de loteamento do Jardim Santana é composto por duas folhas que mostram um grande empreendimento proposto. Atualmente encontra-se ainda mais adensado depois de terem sido ocupadas as áreas destinadas para parques. Mesmo assim, é o bairro com maior número de lotes vazios ainda hoje. O Condomínio São Quirino é um loteamento privado e muito diferente dos demais. O número de ruas é reduzido bem como o número de lotes e de áreas institucionais. Porém, a área desses lotes é em média dez vezes maiores que os lotes populares. O condomínio não possui lotes vazios em O Jardim Nilópolis, entre os bairros populares, é o loteamento com maior número de lotes e maior área, menor quantidade de áreas verdes e nenhuma área institucional, sendo muito adensado. Ainda assim, 4. CONCLUSÃO A situação encontrada nos locais estudados refletese na afirmação de Santoro e Bonduki [7] : Embora seja perceptível um movimento geral em busca da melhoria do patamar de qualidade urbanística em novos parcelamentos, por parte dos gestores, há pouca iniciativa estatal. E, por outro lado, até o presente momento, a gestão real da aprovação e fiscalização não tem garantido o término da infraestrutura e a qualidade. [7] Através dos estudos apresentados na pesquisa em questão, conclui-se que o problema da vacância se inicia na falha, ou mesmo ausência da legislação em definir claramente as regras para parcelamentos e uso do solo, bem como falhas de estratégias e leis que garantam tal determinação de organização do uso do solo urbano. O problema se potencializa na fase de concepção do projeto urbano devido a má qualidade do desenho urbano e consequentemente na distribuição de áreas habitacionais, institucionais e verdes. Ainda assim, com todos os erros acumulados durante a fase de aprovação dos projetos dos loteamentos, a dinâmica urbana modifica praticamente tudo o que foi previsto e planejado, pois é um processo humano em áreas carentes e de riscos ambientais que tende a se adensar muito rapidamente. O número de lotes vazios e de edificações ociosas seriam suficientes para receber moradores hoje em moradias precárias ou em risco. Assim, sem adensar mais o bairro, poder-se-ia promover a requalificação das áreas públicas sem deslocar os moradores do seu meio de convívio, desocupando assim áreas de risco e áreas de preservação permanente. Com a ocupação dos locais vazios ou ociosos em ação integrada com a recuperação das áreas de risco, consequentemente estas áreas serão liberadas para seu uso original, de espaços para áreas verdes de convívios e lazer dos moradores. AGRADECIMENTOS Agradeço a orientadora professora doutora Laura Bueno, pela a oportunidade de desenvolver este trabalho, e à FAPESP, FAPERJ e CNPQ por apoiarem a pesquisa do Grupo Água no Meio Urbano. Agradeço a Caroline Krobath Luz Pera pela sua dedicação no auxílio de apoio teórico e a Simone Souza, geó-

6 grafa, pelo apoio técnico. Agradeço o CNPQ pela bolsa. REFERÊNCIAS [1] SANTORO, Paula Freire; COBRA, Patricia Lemos e BONDUKI, Nabil. Cidades que crescem horizontalmente: o ordenamento territorial justo da mudança de uso rural para urbano. [5] BELTRAME, Gabriella. Vazios urbanos: notas sobre a escassez social do imóvel urbano. Interseções,Rio de Janeiro, v..15 n.1, p , jun [6] PORTAS, Nuno. Do vazio ao cheio. Publicações da pós-graduação da Faculdade de Arquitectura e Urbanismo da Universidade de Brasilia [2] SANTORO, P. (2009). Relatório de Avaliação dp Plano Diretor Participativo de Pereira Barreto para a Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para Implementação dos Diretores Participativos. Relatórios. São Paulo, IPPUR e Instituto Pólis. [3] VILLAÇA, Flavio. As ilusões do plano diretor, São Paulo, 7 de Agosto de 2005 [7] SANTORO, Paula Freire e BONDUKI, Nabil. O desafio do parcelamento do solo a partir do periurbano: composição do preço da terra na mudança de uso do solo rural para urbano. XIII Encontro da Associação de Pós Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. 25 a 29 de maio de Florianópolis-SC-Brasil. [4] BORDE, Andréa de Lacerda Pessoa (2012) Vazios Urbanos: avaliação histórica e perspectivas contemporâneas. XIV Encontro Nacional da ANPUR.