Instrumentos para oferta de moradias nas áreas centrais e consolidadas FERNANDA FURTADO Universidade Federal Fluminense Novembro de 2011

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1 PMHIS Seminários Temáticos Instrumentos para oferta de moradias nas áreas centrais e consolidadas FERNANDA FURTADO Universidade Federal Fluminense Novembro de

2 Bases e recortes da questão Terra, terra, terra! (C.N.F.Santos) Terrenos e imóveis públicos questão política Imóveis ocupados programas sociais Terrenos e imóveis privados, subutilizados ou fechados => instrumentos de política urbana para sua reinserção 2

3 Caracterização do Problema Esgotamento de ciclo de vida de terrenos urbanos nas áreas centrais Esvaziamento econômico dessas áreas Degradação, abandono, subutilização dos imóveis Imóveis com restrições jurídicas, fiscais, registrárias e financeiras Paralisação do mercado 3

4 Conteúdo Diretrizes gerais para a elaboração e implementação pelos municípios de políticas e programas voltados para a reinserção de imóveis privados ociosos das áreas centrais e periferias imediatas, a partir da utilização de instrumentos de política urbana. 4

5 Alternativas de reinserção (1) Via fiscal tradicional Cobrança de passivos tributários e inclusão na dívida ativa municipal Mecanismos constitucionais de reinserção CF 1988, Art. 182 edificação/utilização compulsória imposto predial progressivo desapropriação com títulos da dívida pública 5

6 Dificuldades Necessidade de regulamentação municipal Políticas (cultura patrimonial, terra como reserva de valor) Morosidade do processo (etapas de aplicação do preceito constitucional) Legais (competência legislativa da atualização da planta de valores) 6

7 Alternativas de reinserção (2) Incentivos tributários para programas habitacionais de interesse social Redução / Isenção de ISS e ITBI Remissão de créditos tributários de IPTU Ref. Rio de Janeiro - Leis municipais 5065 e 5066 de 10 de julho de

8 Dificuldades Políticas fiscais e tributárias dependem de situação fundiária bem definida Lotes sem possibilidade de aproveitamento individual para empreendimentos novos Remembramento Retrofit Locação social Lotes com problemas jurídico-registrários Penhoras por ações trabalhistas Dimensões reais distintas das registradas Disputas ou problemas de titularidade Inexistentes no RGI 8

9 Diagnóstico Conjunto importante de lotes e imóveis sem condições de reintegrar o mercado SOMENTE O MUNICÍPIO PODE EMPREENDER ESTES LOTES Rio de Janeiro Programa Novas Alternativas Levantamento na área portuária: mais de 400 imóveis com potencial habitacional Divididos em 6 áreas, em apenas 1 delas se encontrou 32 imóveis com gravames. Extrapolando: até 200 imóveis nesta situação 9

10 Alternativas de aquisição municipal Arrecadação por abandono (Cod. Civil, art. 1276) Ref. Recife Aquisição por preempção (EC, art. 25 a 27) Transferência do Direito de Construir (EC, art. 35) Consórcio Imobiliário (EC, art. 46) Desapropriação por Interesse Social 10

11 ARRECADAÇÃO POR ABANDONO CODIGO CIVIL - Lei de 10 de janeiro de 2002 Art O imóvel urbano que o proprietário abandonar, com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se não encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições. 1o O imóvel situado na zona rural, abandonado nas mesmas circunstâncias, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade da União, onde quer que ele se localize. 2o Presumir-se-á de modo absoluto a intenção a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietário de satisfazer os ônus fiscais. 11

12 DIREITO DE PREEMPÇÃO ESTATUTO DA CIDADE Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. 1º Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência. Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em comprá-lo. 12

13 TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR ESTATUTO DA CIDADE Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de: I - implantação de equipamentos urbanos e comunitários; II - preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural; III - servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social. 1º A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput. 13

14 CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO ESTATUTO DA CIDADE Art. 46. O Poder Público municipal poderá facultar ao proprietário de área atingida pela obrigação de que trata o caput do art. 5º desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do aproveitamento do imóvel. 1º Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização ou edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder Público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas. 2º O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras, observado o disposto no 2 do art. 8º desta Lei. 14

15 DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL Vantagens: Instrumento tradicional presente e regulamentado em todos os municípios Iniciativa do município Permite ação massiva Aquisição originária: regularização jurídicoregistrária, exclusão das pendências fiscais e gravames 15

16 DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL Principal dificuldade: Vinculação de recursos orçamentários municipais O PROBLEMA ESSENCIAL NA DESAPROPRIAÇÃO PARA PROGRAMAS HABITACIONAIS DE CUNHO SOCIAL É NA VERDADE UM DESCOMPASSO NO FLUXO DE CAIXA 16

17 UMA PROPOSTA: FUNDO ROTATIVO MUNICIPAL DE DESAPROPRIAÇÃO Para superar essa principal dificuldade: Criação de um fundo rotativo vinculado às desapropriações Previsão de aporte financeiro inicial Montagem de um programa continuado Oportunidade de participação do setor privado: No aporte financeiro inicial Na identificação e seleção de imóveis Na classificação dos imóveis Na adequação do programa à dinâmica do mercado 17

18 Formatação do Fundo Conexões do Fundo Rotativo com o processo de desapropriação I Vinculação (em cumprimento à Lei de Responsabilidade Fiscal) de recursos do Fundo II Dispêndio (pagamento pelo imóvel desapropriado) de recursos pelo Fundo III Aporte de recursos (oriundos da oferta pública de imóveis desapropriados) ao Fundo 18

19 Rotatividade do Fundo Vínculo de recursos do Fundo Dispêndio de recursos pelo Fundo Aporte de recursos ao Fundo 19

20 APORTE, DISPÊNDIO E VINCULAÇÃO DOS RECURSOS AO FUNDO Decreto de desapropriação por interesse social Instrução do processo Plano de Trabalho (PT) e n (de qual parte do orçamento) - APORTE processo de desapropriação DISPÊNDIO Município tem imissão na posse Oferta pública do Imóvel, com repasse de recursos para o Fundo VINCULAÇÃO 20

21 DISPÊNDIO DOS RECURSOS PELO FUNDO: CONEXÕES POSSÍVEIS A) Proprietário aceita avaliação (minoria dos casos) Secretaria de Fazenda cálculos (ônus reais, etc.) Termo de desapropriação amigável - CONEXÃO a Proprietário apresenta certidões Se há dívidas: 1) Dívidas com o município Se a menor, recebe a diferença - CONEXÃO b Se a maior, encerra a etapa amigável => Etapa B 2) Dívidas com terceiros Encerra a etapa amigável => Etapa B 21

22 DISPÊNDIO DOS RECURSOS PELO FUNDO: CONEXÕES POSSÍVEIS B) Proprietário não aceita avaliação / dívidas a maior / dívidas com terceiros Município ajuíza a ação oferecendo o valor da avaliação e pedindo a imissão imediata na posse Juiz consulta perito (na maioria dos casos) Obs. Caso não haja contestação, ou réu ignorado, ou imóvel abandonado, o Juiz pode dar imissão na posse com base na avaliação da PGM - CONEXÃO c Contestação por parte do expropriado Juiz consulta assistentes técnicos das partes (o AT do município é o mesmo avaliador responsável da PGM) Juiz define o valor da guia Município emite a guia É feito o depósito judicial CONEXÃO d 22

23 Realimentação do Fundo Vínculo de recursos do Fundo Dispêndio de recursos pelo Fundo Aporte de recursos ao Fundo 23

24 Temas para debate Questões conceituais Como superar problemas da desapropriação como mecanismo de aquisição de imóveis Super-estimação do preço dos imóveis Tempo entre a imissão de posse e a transcrição imobiliária Rejeição à utilização do instrumento Potencial do Coeficiente de Aproveitamento Básico 24

25 Temas para debate Desafios operacionais Formatação do Fundo Aporte de recursos privados (monetários? cotas?) Aporte público (outros recursos? Ex. Herança jacente; recursos de OUC) Garantia e Segurança Jurídica Vinculação dos recursos obtidos com a venda dos imóveis Associação com ZEIS 25

26 Temas para debate Desafios Operacionais Necessidade de Fundo específico (novo), rubrica especial em Fundo existente, regulamentação de Fundo existente Guarda do imóvel após a imissão da posse ao município A Lei 2262 de 16/12/1994 que cria a SMH (e o FMH) estabelece expressamente como competência da SMH (art.2, VI) estudar e promover a implantação de novas alternativas habitacionais, em especial pela ocupação de vazios urbanos infra-estruturados 26

27 Temas para debate Desafios Operacionais Alguns desafios jurídicos: É possível, e seria o caso de, transferir a posse do imóvel do município para o empreendedor? (mediante a licitação) No caso de haver penhoras, é possível transferilas para o depósito judicial? A dação em pagamento pode ser aplicada para programas de habitação de interesse social? (no Rio, só está prevista para fins de regularização fundiária) 27

28 Concluindo Instrumentos devem funcionar em um sistema apoiado em um programa específico Associar instrumentos específicos com outros da política urbana Considerar especificidades municipais na consideração de Fundo Rotativo Na situação dos imóveis No detalhamento jurídico da desapropriação No estágio de regulamentação de mecanismos alternativos Nas etapas do processo de desapropriação Na existência de Fundo compatível 28