Eixo temático 4. Pesquisa, Políticas Públicas e Direito à Educação; Pôster

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1 1 Eixo temático 4. Pesquisa, Políticas Públicas e Direito à Educação; Pôster Descontinuidade das políticas públicas em educação: ações políticas, financiamento e alternância de Poder José Cláudio Diniz Couto Resumo Em nossa pesquisa pretendemos reunir dados e comparar informações compiladas sobre a alternância de poder e sua ascendência sobre a continuidade das ações políticas e sua influencia na gestão escolar. Discutiremos sobre como a demanda de autonomia se converge no desejo de cada um dos profissionais de educação. Confrontaremos informações sobre a centralização da educação por parte da União desde a constituição de 1988 como a distribuição de competências e flexibilidade, considerando-se a capacidade efetiva das unidades subnacionais de assumir cada função, assim como, as questões referentes ao financiamento da educação e repasse de verbas, tendo como foco o impacto destes diversos elementos na continuidade das políticas públicas em educação. Muitas vezes a cada troca de governo, temos novas políticas públicas em educação, provocando uma descontinuidade nas ações. Palavras Chave: continuidade de políticas públicas educacionais, descentralização administrativa, financiamento da educação, ações públicas. Introdução Com a realização da pesquisa pretendemos reunir e comparar dados sobre a escola e sua demanda de autonomia da gestão escolar que se converge no desejo de cada um dos profissionais de educação. O foco principal está na continuidade das políticas públicas e seu impacto nos sistemas escolares. Para tanto, confrontaremos informações sobre a centralização da educação por parte da União desde a constituição de Analisaremos a distribuição de competências e flexibilidade que levem em consideração a capacidade efetiva das unidades subnacionais para assumir cada função assim como, se necessário, as questões referentes ao financiamento da educação e repasse de verbas.

2 2 A continuidade das políticas públicas, que constitui o cerne de interesse desse estudo, pode ser encarada como um desafio ao Estado, aos políticos e todos os envolvidos no processo educacional. A descontinuidade das políticas públicas educacionais pode, de um lado, representar a fragmentação de ações públicas e de outro retratar os processos políticos sucessórios, de articulações políticas (como resultado de situações subjacentes), além de descontinuidades e rupturas no processo de financiamento da educação. O processo escolar e sua gestão, o desempenho dos alunos e professores, a satisfação da sociedade e a garantia de qualidade de ensino, podem se constituir em substratos dessa pesquisa. Cuja relevância residiria na contribuição que os resultados da analise relacionada à continuidade de políticas públicas poderia dar à compreensão de sua ascendência sobre os sintomas apresentados pelos sistemas de ensino. A indagação fulcral da pesquisa está relacionada às ações públicas e sua descontinuidade que impactam a produtividade do sistema escolar. Esta questão que constitui o problema inicial da pesquisa poderia ser assim formulado: Como se manifesta o fenômeno da continuidade das políticas públicas em educação, quais suas causas e como se relacionam?. Pretendemos identificar e analisar, a partir do estudo de políticas públicas implantadas na rede estadual de ensino paulista, os fenômenos relacionados à descontinuidade das políticas públicas em educação, que devem estar associados a questões referentes à descentralização, financiamento e sucessão partidária, assim como a composição de forças no Governo do Estado. Nossa hipótese inicial é a de que há descontinuidade em diversas ações, que representam as políticas públicas, e que estas são impactadas por diversos fenômenos de ordem financeira e política. Este conjunto de aspectos incide sobre a descontinuidade das políticas públicas em educação, considerando que a falta de continuidade destas políticas impactam o sistema educacional, a escola e sua gestão. A indagação da pesquisa pode ser respondida através da constatação de diferentes visões do processo de centralização e descentralização da educação nacional, a municipalização da educação a partir da Constituição de 1988, alternância do poder político, o financiamento das políticas públicas e as descontinuidades das ações como ferramenta comum do regime democrático republicano. O presente estudo tem como objetivo a identificação e a análise relacional dos diversos fenômenos que, combinados, representam os determinantes da continuidade ou descontinuidade das políticas públicas em educação.

3 3 Breve fundamentação sobre o tema A partir da segunda metade do Século XX surgiram visões críticas em relação à escola, questionamentos fundamentados sobre a neutralidade da instituição e dos sistemas escolares. A instrução escolar, até então, era vista como elemento de elevação cultural longe das tensões sociais, quer dizer, não havia um questionamento sobre a quem servia e se considerava que apenas aos interesses dos alunos. As investigações que diversos pesquisadores empreenderam, entre eles Althusser (1985) Baudelot e Establet (1980), Bourdieu e Passeron (1992), detectaram o jogo de dominação e reprodução de valores que envolve a escola e o sistema escolar. Entre os autores brasileiros identificamos os estudiosos Décio Saes (2007) e Dermeval Saviani (1983), preocupados com a análise da implicação da ideologia no contexto escolar. Saes em analise de A Reprodução de Bourdieu e Pesseron (1992) observa a conexão existente entre a ideologia profissional e a ideologia de classe: Cabe aos docentes a tarefa de converter, no espaço da sala de aula, os recursos culturais de natureza pré-escolar e extraescolar, acumulados pelos alunos da classe dominante, em recursos propriamente escolares; essa conversão favorece regularmente os alunos da classe dominante na competição escolar com os alunos das classes inferiores.(saes, 2007, P. 108). A Reprodução de Bourdieu e Passeron (1992), segundo Saes, indica a atuação voluntária ou não dos docentes como agentes da marginalização cultural dos alunos das classes baixas. Saviani (1983) preocupa-se com a função da educação que pode consistir na reprodução da sociedade em que ela se insere: Todas as reformas escolares fracassaram, tornando cada vez mais evidente o papel que a escola desempenha: reproduzir a sociedade de classes e reforçar o modo de produção capitalista. (SAVIANI, 1983 p.27) Tendo como perspectiva este modelo de interpretação e compreensão da escola e, por conseguinte, dos sistemas escolares como elementos que integram as estruturas mais amplas do Estado, nosso estudo buscará confrontar informações sobre a gestão do sistema educacional pela União com ênfase nos caminhos

4 4 percorridos pelos processos de descentralização da administração do sistema à partir da Constituição de 1988, analisando a distribuição de competências e flexibilidade que leva em consideração a capacidade efetiva das unidades subnacionais, enquanto parte do sistema educacional, para assumir as funções a elas atribuídas e o seu impacto na continuidade das ações publicas (ALMEIDA, 1996) que redundam em consequências diretas às unidades escolares. É o que atesta a autora quando relaciona as variáveis que envolvem o estudo com descentralização e continuidade de ações de governo concluindo: Finalmente, as dificuldades políticas são de muitas ordens. Em primeiro lugar estão as resistências das burocracias estaduais, temerosas de ver reduzidos seu prestígio e seus pequenos poderes. Não são menores os bloqueios erguidos pelas associações sindicais estaduais dos diversos segmentos ligados ao ensino - professores, diretores de escola etc. -, que se opõem à fragmentação das estruturas representativas e à diferenciação de remunerações, que podem resultar da transferência de redes de ensino básico para os municípios. Entretanto, os obstáculos maiores nascem da incerteza quanto à continuidade da municipalização e da complexidade dos acordos entre autoridades estaduais e municipais, em virtude da existência de um sistema pluripartidário fragmentado. (ALMEIDA, 1996, s/p) Almeida enfatiza que Isoladamente, nenhum desses obstáculos é suficiente para bloquear a mudança. Mas que no conjunto tais fatores tornam a municipalização do ensino básico um processo lento, sinuoso e muito desigual em termos nacionais. (ALMEIDA, 1996). A descentralização do poder da União na prestação de serviços públicos, mesmo não apresentando um projeto transigente de coordenação da reforma, repercutiu no aumento do engajamento e comprometimento dos estados e municípios na compreensão e controle de suas demandas, assim como possibilitou o maior envolvimento e responsabilização da sociedade civil (SOUZA e CARVALHO, 1999). No entanto, nos resta questionar se a descentralização política administrativa e financeira, associada à redemocratização e às disposições da constituição de 1988, fortaleceu a autonomia das instâncias subnacionais e beneficiam o crescimento dos espaços de participação além do surgimento de iniciativas inovadoras em programas

5 5 educacionais e nos próprios modelos de gestão, propiciando o fortalecimento dos processos de continuidade das políticas públicas em educação. A União não deixou de tomar decisões e criar políticas porque delegou funções para estados e municípios de acordo com Souza e Carvalho (1999). O debate sobre políticas públicas abarca intrinsecamente a questão da responsabilidade dos governos na definição e implementação das políticas publicas. Ainda, para a autora, o Estado não reflete apenas a pressão de grupos de interesse, ou opta por políticas para aqueles que estão no poder, nem serve apenas ao interesse de determinadas classes sociais e, segundo a autora, a autonomia e o desenvolvimento das capacidades que criam condições para a implantação das políticas públicas. Se mergulharmos no interior das escolas, a administração escolar viabiliza os projetos didáticos a partir dos trâmites do Projeto Político Pedagógico (PPP). Toda a organização escolar baseia-se nos ideais estabelecidos pelo PPP, cuja criação e manutenção dependem da participação e atuação da comunidade escolar. Entretanto a própria escola está afeta às diretrizes das secretarias de educação, que em determinados casos, representam a centralização do poder gestor. A Constituição de 1988 garantiu autonomia financeira aos municípios para que estes oferecessem ensino gratuito e de qualidade, dentro do modelo da gestão democrática. Segundo Vicente Rodriguez (2001), com a vinculação prevista em Lei o setor educacional aumentou seus recursos orçamentários, do total de impostos, o custeio representaria um aumento de perto de 20 bilhões de Reais a mais por ano nos orçamentos dos níveis subnacionais (2001, p.43). Entretanto, aumentou-se também a oferta de serviços educacionais, por parte dos municípios. Explica Rodriguez (2001) que a União poderia fixar o valor por aluno, pela soma do total dos recursos de todos os Fundos estaduais dividido pelo total de matrículas no ensino fundamental, em 1998, tal valor seria de R$ 423,45 por ano (Davis,1999 apud Rodrigues). Mas, segundo o autor, o governo federal tem fixado, arbitrariamente, este valor em R$ 315,00 por ano (2001, p.52). Assim, completa o autor: o governo federal deixou de aplicar R$ 1,534 bilhões no sistema público (2001, p. 52). Com este artifício contábil, apenas oito estados receberam alguma complementação da União. Ainda, a União por força de sua influencia, diminuiu sua contribuição para a educação, com mais um artifício legal. Segundo o mesmo autor, a União que inicialmente contribuiria com... 50%, segundo regia o artigo 60 das disposições transitórias da Constituição de 1988 (RODRIGUEZ, 2001, p.51) as reduziu para 30% dos impostos arrecadados. E a participação dos municípios na receita tributária global não teria superado a cifra entre 18 e 20%. Ou seja, seriam recursos que propiciariam a

6 6 acalentada qualidade de ensino ao sistema público de ensino. Recursos federais retirados do ensino fundamental, que hoje contribuem para manter as desigualdades da oferta e a baixa qualidade de ensino no sistema público. A preocupação hoje do governo em relação à busca de novos recursos para o sistema educacional deu origem à ideia de que 3,9% do PIB como percentual suficiente para o gasto educacional no Brasil. Talvez a falta de recursos que hoje cria tensões, desde o ensino infantil ao ensino superior, seja superada segundo a solução da Comissão de Educação da Câmara Federal, que sugeriu 7% do PIB, segundo Rodriguez: [...] uma cifra adequada para um plano de longo prazo que retire o Brasil das péssimas condições educacionais que vigoram atualmente e que constrangem a Nação em todas as estatísticas internacionais sobre o tema. (2001, p. 53). O desenvolvimento metodológico da pesquisa Iniciaremos o desenvolvimento da pesquisa com uma varredura sobre os estudos voltados para a questão central desta pesquisa, qual seja: os elementos que impactam as políticas públicas educacionais. Simultaneamente nos apropriaremos de estudos e referenciais metodológicos que nortearão a construção do texto, da pesquisa documental e de campo. Empreenderemos ainda estudos de referencial teórico que fundamentem a análise dos dados resultantes da pesquisa documental e de campo. A pesquisa será de natureza qualitativa a ser realizada a partir de estudo, que privilegie uma perspectiva Sociológica, da continuidade/descontinuidade com foco nas políticas educacionais. O presente trabalho pretende levar em conta a questão da descontinuidade das ações publicas partindo do estudo de documentos oficiais que indiquem a transição das políticas educacionais, assim como sua implantação. Também do sistema de financiamento e destinação de verbas para a educação e para as políticas públicas. Adicionalmente poderão ser realizadas entrevistas com dirigentes dos órgãos centrais da educação para inventariar as diversas forças políticas que atuam na formulação das políticas e na sua descontinuidade. Estes levantamentos, inicialmente previstos, de dados terão como objetivo verificar os possíveis elementos que impactam a continuidade das políticas publicas gerando, em último caso, sua descontinuidade. Nogueira (2006) que pesquisou o

7 7 tema, explica que no caso da continuidade e descontinuidade administrativa em governos locais: [...] há algumas hipóteses que vêm do discurso dos entrevistados e da observação de casos nas pesquisas de Spink, Clemente e Keppke (2001), Farah (2004) e Brose e Pereira (2001). Assim, a continuidade estaria ligada às parcerias realizadas e ao enraizamento das políticas, à própria qualidade das iniciativas, a negociações políticas e a arranjos institucionais específicos. É possível e necessário ir mais fundo na busca dessas variáveis e de suas relações com a continuidade administrativa. (NOGUEIRA, 2006, p 65) Tendo como referência Spink (2006), Nogueira demonstra que é possível coligir as variáveis e suas relações sobre o tema continuidade administrativa pela abordagem exploratória. Este tipo de abordagem segundo Marconi e Lakatos seria: [...] investigações de pesquisas empíricas cujo objetivo é a formulação de questões ou de um problema, com tripla finalidade: desenvolver hipóteses, aumentar a familiaridade do pesquisador com um ambiente, fato ou fenômeno, para a realização de uma pesquisa futura mais precisa ou modificar e clarificar conceitos (MARCONI e LAKATOS, 2003, p. 188). A elaboração de uma pesquisa qualitativa, segundo Antonio Carlos Gil, partiria de um planejamento menos rígido, entretanto, que não prescinda de levantamento bibliográfico e documental, entrevistas não padronizadas e estudos de caso (GIL, 1987, p. 44). Complementarmente, as metodologias qualitativas, segundo Heloisa Helena T. de Souza Martins (2004), privilegiam a análise de microprocessos, através do estudo das ações sociais individuais e grupais. A autora afirma que Bronislaw Malinowski chamava atenção para a necessidade de mergulhar na vida do outro (MALINOWSKI, apud MARTINS, p. 294), isso porque a preocupação do cientista social em relação à realidade é apreendê-la e compreendê-la. Ilustra Martins que Florestan Fernandes e Roger Bastide utilizaram observação direta, observação participante, entrevistas, biografias, documentação de arquivo, entre outros recursos, uma vez que a característica importante da metodologia qualitativa consiste na heterodoxia no momento da análise dos dados.

8 8 A variedade de material obtido qualitativamente, segundo Martins, exige do pesquisador uma capacidade integrativa e analítica que, por sua vez, depende do desenvolvimento de uma capacidade criadora e intuitiva. Nesse caso Martins (2004) reflete que a intuição não é um dom, mas resultante da formação teórica e dos exercícios práticos do pesquisador. A metodologia qualitativa, mais do que qualquer outra, levanta questões éticas, principalmente, devido à proximidade entre pesquisador e pesquisados. Ainda, exige-se do pesquisador capacidade integrativa e analítica que, por sua vez, depende do desenvolvimento de uma capacidade criadora e intuitiva (MARTINS, 2004, p.292). A luta seria restringir a ingerência e a expressão da subjetividade do pesquisador que resulta da aproximação entre sujeito e objeto do conhecimento. Na linha em que o pesquisador se coloca na condição ora de partícipe, ora de observador. Portanto, as metodologias quantitativas, se propõem a controlar o exercício da intuição e da imaginação, mediante a adoção de procedimentos bem delimitados que permitam restringir a ingerência e a expressão da subjetividade do pesquisador. O que sustenta e garante a validade desses estudos nas metodologias qualitativas, como explica Martins, baseada em Laperrièrre é que o rigor vem, então, da solidez dos laços estabelecidos entre nossas interpretações teóricas e nossos dados empíricos. (LAPERRIÈRE, apud MARTINS, 2004, p. 295). Em referencia à presente pesquisa a compilação de dados, observação de fenômenos, e confirmação de hipóteses poderiam explicar e clarificar as questões relativas à continuidade/descontinuidade das ações Públicas, através da Metodologia Qualitativa, que, como vimos, possibilitaria a revisão e validação. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALMEIDA, M. H. T. (Org.) ; FRY, P. (Org.) ; REIS, E. (Org.). Ciências Sociais Hoje. São Paulo: ANPOCS-HUCITEC, ALTHUSSER, Louis. Aparelhos ideológicos de estado: notas sobre os aparelhos ideológicos de estado. RJ: Edições Graal, 1985, 2ª. Edição. BAUDELOT, C. e ESTABLET, R.. La escuela capitalista. Buenos Aires : Siglo veintuno editores, 1980, 6ª edição BOURDIEU, Pierre e PASSERON Jean Claude. A reprodução elementos para uma teoria do sistema de ensino. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 3ª Edição, BRASIL. Constituição Federal de Promulgada em 5 de outubro de Disponível em: <

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