ANÁLISE DO TRABALHO DESENVOLVIDO PELA SUDAM E PELA SUFRAMA PARA O DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA

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1 ANÁLISE DO TRABALHO DESENVOLVIDO PELA SUDAM E PELA SUFRAMA PARA O DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA VERÔNICA MARIA MIRANDA BRASILEIRO Consultora Legislativa da Área XI Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organização Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional FEVEREIRO/2002

2 Câmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poderá ser reproduzido ou transmitido na íntegra, desde que citados o(s) autor(es) e a Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. São vedadas a venda, a reprodução parcial e a tradução, sem autorização prévia por escrito da Câmara dos Deputados. Câmara dos Deputados Praça dos 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Térreo Brasília - DF 2

3 3 SUFRAMA SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS AZona Franca de Manaus foi criada em 1967 visando a atenuar os desequilíbrios regionais e intra-regionais da região amazônica. Constitui-se numa área de livre comércio, beneficiária de incentivos fiscais especiais, administrada pela Superintendência da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA. A Região Norte encontrava-se estagnada economicamente havia meio século, o que provocou o seu esvaziamento e abandono. O projeto pretendia, pois, compensar a distância que havia entre a Amazônia e os grandes centros de consumo do País, que presumivelmente a incapacitava de desenvolver atividades econômicas capazes de gerar emprego e renda. Outro fator importante, considerado muito relevante pelo Governo naquele período, dizia respeito à questão da ocupação, da segurança e da integridade nacional, que o modelo de desenvolvimento implantado pretendia solucionar. A intenção governamental era, portanto, formar um parque industrial, comercial e agropecuário que permitisse o desenvolvimento da Amazônia, além de povoá-la, ocupá-la e integrá-la às demais regiões do País. Seu objetivo era promover o desenvolvimento do interior amazônico, pelo estabelecimento de incentivos especiais para a implantação de um pólo de desenvolvimento que desse densidade econômica à Amazônia Ocidental e criasse condições de atrair investimentos das regiões mais desenvolvidas do País, desconcentrando espacialmente a atividade industrial no Brasil. Esperava-se, também, que a renúncia fiscal do Governo tivesse por contrapartida a criação de empregos e o aumento das receitas em divisas. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, em seu art. 40, determina que a Zona Franca de Manaus, com suas características de área de livre 3

4 4 comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais, fica mantida pelo prazo de vinte e cinco anos, contados a partir da promulgação da Constituição, ocorrida em Assim, até o ano de 2013, estão assegurados os incentivos concedidos à Zona Franca de Manaus. INCENTIVOS FISCAIS Além dos incentivos concedidos pelo Governo Estadual e Municipal, são os seguintes os principais incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal à Zona Franca de Manaus: 1 Imposto sobre Importação I.I.: Isenção do Imposto de Importação na entrada de mercadorias na Zona Franca de Manaus ZFM e Áreas de Livre Comércio ALCs, destinadas a consumo interno; Isenção do Imposto de Importação a mercadorias listadas em Portaria Interministerial, destinadas ao consumo na Amazônia Ocidental (em vigência a Portaria Interministerial nº 300, de 20 de dezembro de 1996). Redução de 88% do Imposto de Importação aplicada a matérias-primas, produtos intermediários, materiais secundários e de embalagens empregados na fabricação de produtos industrializados na ZFM, quando dela saírem para qualquer ponto do Território Nacional, desde que o fabricante tenha projeto aprovado pelo Conselho de Administração da SUFRAMA e atenda ao Processo Produtivo Básico PPB. Redução do Imposto de Importação na fabricação de bens de informática, condicionada à aplicação de um coeficiente de redução proporcional à participação de mão-de-obra e insumos nacionais; Redução do Imposto de Importação na fabricação de veículos automotivos, acrescidos 5% ao coeficiente de redução referido no item anterior. 2 Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI Isenção de IPI para as mercadorias produzidas na Zona Franca de Manaus; Isenção de IPI para as mercadorias de procedência estrangeira consumidas na ZFM e ALCs; Isenção de IPI para mercadorias de procedência estrangeira consumidas na Amazônia Ocidental, desde que listadas em Portaria Interministerial (em vigência a Portaria Interministerial nº 300/96); Isenção do IPI para mercadorias de procedência nacional ingressadas na ZFM, ALCs e Amazônia Ocidental; Isenção do IPI aos produtos elaborados com matérias-primas agrícolas e extrativas vegetais de produção regional, exclusive as de origem agropecuária, em todas as localidades da Amazônia Ocidental; Crédito do IPI, calculado como se devido fosse, sempre que os produtos referidos no item anterior sejam empregados como matérias-primas, produtos intermediários ou materiais de embalagem na industrialização, em qualquer ponto do Território Nacional, de produtos efetivamente sujeitos ao pagamento do imposto. 3 Imposto sobre Exportação IE: 4

5 5 Isenção do IE para produtos fabricados na ZFM. 4 Programa Especial de Exportação da Amazônia Ocidental PEXPAM: O PEXPAM é um mecanismo de incentivo que permite a importação de matériasprimas, insumos e componentes para industrialização de bens destinados exclusivamente à exportação. Ele concede, entre outros benefícios, isenção do Imposto de Importação, do Imposto sobre Exportação, do ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e do pagamento de taxas, preços públicos e emolumentos devidos a quaisquer órgãos da Administração Pública. 5 - Entreposto Internacional da ZFM EIZOF: O EIZOF é um entreposto dotado de um regime aduaneiro especial, com o objetivo de armazenar mercadorias em suspensão tributária. Constitui-se em forte instrumento de apoio na busca da competitividade da ZFM, com vantagens diversas como diferenciamento do pagamento dos tributos incidentes sobre as mercadorias para o momento da efetiva utilização, admissão de mercadorias com ou sem cobertura cambial ou preços de armazenagem competitivos internacionalmente. EVOLUÇÃO Do momento da sua criação até 1976, a Zona Franca de Manaus viveu um período de liberdade plena de importações. Depois, a partir dos Decretos-Leis nº 1.435, de 1975, e 1.455, de 1976, foram estabelecidos índices mínimos de nacionalização para produtos lá industrializados e comercializados nas demais regiões do Território Nacional, além de limites máximos globais anuais de importação. Durante essa fase, apesar das limitações impostas, registrou-se um acentuado crescimento do setor industrial que obteve seu melhor desempenho em 1990, quando atingiu um faturamento de US$ 8,4 bilhões e geração de empregos diretos. A indústria da Zona Franca de Manaus foi particularmente atingida pela abertura do mercado brasileiro às importações promovidas pelo Governo Federal, a partir de A nova política brasileira de comércio exterior que diminuiu as vantagens comparativas entre a Zona Franca e o restante do País e a política econômica de combate à inflação, que provocou queda na produção e desemprego, afetaram fortemente a Zona Franca, sendo que mais de 50% dos empregos gerados nos vinte anos anteriores foram extintos. A exposição do modelo Zona Franca de Manaus à nova ordem, especialmente por conta de produtos estrangeiros que passaram a entrar no mercado nacional e a forte recessão que se abateu sobre a economia brasileira, e foi especialmente grave em nível local, colocaram um ponto final na criação de outras áreas de livre comércio, que eram localizadas principalmente nas faixas de fronteiras, de modo a irradiar o modelo da Zona Franca. Foram então feitas profundas modificações na legislação, com a edição da Lei nº 8.387, de 30 de dezembro de 1991, que eliminaram os limites máximos globais anuais de importação e o critério dos índices mínimos de nacionalização, substituído pela prática de Processo Produtivo Básico PPB. As medidas adotadas ensejaram, a partir de 1993, o início da recuperação da Zona Franca de Manaus com a progressiva adequação do seu setor industrial, caracterizada por significativa reconversão industrial com redução de custos que propiciaram maior competitividade de seus produtos. O resultado mais expressivo, decorrente da reestruturação efetivada no parque industrial, traduziuse pelo seu faturamento, que em 1996 foi de US$ 13,2 bilhões. 5

6 6 De 1994 a 1996, o pólo industrial da Zona Franca conseguiu manter a produção em alta e chegou a bater recordes de vendas. No entanto, em 1998, o faturamento sofreu uma queda da ordem de 12% em relação ao ano anterior. Atualmente, os desafios consistem em aumentar a capacidade de aproveitamento da dinâmica que o modelo Zona Franca imprimiu, buscando elementos que possibilitem a autosustentabilidade da região. Nesse sentido, a SUFRAMA direciona suas ações baseadas em algumas premissas, tais como a busca do fortalecimento do parque industrial de Manaus, com ponderável base tecnológica, a partir de reforço à cadeia produtiva de subsetores industriais através de incentivos adicionais à produção de componentes que apresentem vantagens competitivas em sua fabricação local. CONCLUSÃO Após decorridos 35 anos de implantação da política industrial da Zona Franca de Manaus, devemos reconhecer que ela obteve êxito na construção de um núcleo industrial dinâmico na região. Esse núcleo constitui-se basicamente por indústrias de tecnologia avançada, onde predomina o pólo eletroeletrônico, destacando-se a fabricação de televisores, videocassetes, aparelhos de rádio e insumos para estas indústrias, além do pólo duas rodas (motocicletas e bicicletas), de relógios, ótico, de isqueiros e canetas, de termoplásticos e de brinquedos. Tais setores industriais apresentam um elevado grau de integração vertical com a indústria do Centro-Sul do país e em especial com São Paulo. Este resultado torna-se mais significativo se considerarmos a absoluta falta de alternativas que dispunha a Amazônia antes da criação da ZFM, para impulsionar seu processo de desenvolvimento, seja pelo desconhecimento de seus recursos naturais ou mesmo pelo alegado isolamento dos principais centros econômicos do país em que se encontrava. A formação desse núcleo industrial pode significar um primeiro passo no processo de incorporação da região à moderna atividade industrial. Devemos assim reconhecer que a ZFM foi o instrumento que possibilitou a mudança no panorama econômico da região e proporcionou o aumento considerável do seu PIB. Por exemplo, entre os anos de 1970 e 1985, registrou-se crescimento anual no PIB da Região Norte, que em média foi da ordem de 7,2% ao ano. No período de 1970 a 1990, o PIB regional cresceu 18,5 vezes, enquanto que o do Brasil cresceu 11,4 vezes. Sem dúvida, são resultados bastante impressionantes. Esses números surpreendentes não devem no entanto ofuscar a magnitude dos custos econômicos e fiscais neles contidos. Tais valores, compreensivelmente altos nas etapas iniciais do processo, não mais se justificam, vez que estão associados à baixa eficiência econômica e pequena competitividade de alguns segmentos e empresas do parque industrial da ZFM. A indústria beneficiada por essa política de incentivos mostra-se, além do mais, pouco competitiva em nível internacional. Isso deve-se, principalmente, ao reconhecido baixo nível tecnológico frente aos padrões internacionais. Parte dessa situação pode ser explicada pelas próprias carências da política industrial do Brasil, panorama que somente se modificará com uma vigorosa capacitação tecnológica do País. Observa-se, igualmente, nos resultados obtidos, que a política adotada é altamente concentradora. Embora o parque formado seja composto por indústrias com alto nível tecnológico, com alta produtividade de sua mão-de-obra, não ocorre transferência desses resultados para a força de trabalho local, vez que seu nível de organização ainda é incipiente. Além das óbvias conseqüências sociais, a concentração da renda não permite a criação de um mercado regional mais poderoso. 6

7 7 Outro aspecto importante da Zona Franca de Manaus é o fato de sua indústria ser nada mais do que um prolongamento do capital industrial, nacional ou internacional, do Centro-Sul brasileiro. Dessa forma, o modelo da ZFM transferiu grande parte de suas vantagens para a indústria paulista, de onde provinham os investimentos e os empresários. Na Zona Franca, pequenas e médias empresas puderam multiplicar seu capital e obter grandes lucros. Apenas parte desse lucro foi, de fato, investida na Região Norte e grandes recursos foram transferidos para investimentos no Centro-Sul, contribuindo assim para dinamizar a economia dessas regiões Existem outras severas críticas ao modelo, como o seu preço demasiadamente alto, pois absorve grande parte da renúncia fiscal do País e os benefícios advindos são pífios. De fato, após a instalação da Zona Franca de Manaus, ocorreu o esvaziamento do interior do Amazonas e sua capital passou a concentrar a economia e a população do Estado, com a deterioração das condições de vida de seus habitantes. Critica-se o fato de a pesca e a indústria madeireira inegavelmente as grandes vocações locais terem sido relegadas. Por fim, parece óbvia a necessidade de uma ação planejada capaz de propor novos mecanismos que consolide as atividades econômicas já implantadas, de forma a possibilitar a existência de uma indústria autônoma, que possa induzir o desenvolvimento auto-sustentado da região. SUDAM SUPERINTENDÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA A Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia SUDAM foi criada em 1966, pela Lei nº 5.173, com as mesmas características, estrutura e objetivos da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste SUDENE, que, por sua vez, havia sido instituída em Possuía, como sua co-irmã do Nordeste, um Conselho Deliberativo, de caráter político, e uma Secretaria Executiva, de natureza técnica e executiva, além da função de planejar o desenvolvimento da Região Norte. Ao longo dos anos em que atuou, a SUDAM passou por um processo de esvaziamento institucional que a reduziu, na prática, a mera administradora do Fundo de Investimentos da Amazônia FINAM, um de seus instrumentos. Este Fundo foi instituído em 1974, pela transformação e aprimoramento do Sistema 34/18. A partir de então, o Governo, por meio da SUDAM, passou a intermediar os valores movimentados no antigo Sistema 34/18, aplicando diretamente os recursos oriundos das deduções do Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas. O novo sistema melhorou o desempenho dos incentivos regionais, mas não alcançou os resultados esperados. O FINAM, constituído por recursos financeiros provenientes de incentivos fiscais destinados à aplicação em novos empreendimentos na Região Norte, ou na reformulação e ampliação de projetos existentes, tinha a finalidade de oferecer apoio financeiro a empresas que pretendiam se instalar ou ampliar sua atuação no Norte. Cabia então à SUDAM a incumbência de definir prioridades, analisar e aprovar os projetos, autorizar a liberação de recursos e acompanhar e fiscalizar os empreendimentos beneficiados com os incentivos fiscais. Essas atribuições estão, hoje, transferidas para a Agência de Desenvolvimento da Amazônia ADA, criada pela Medida Provisória nº 2.157, de 2001, que extinguiu a SUDAM e criou o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia. 7

8 8 RESULTADOS Uma das principais críticas em relação aos benefícios porventura trazidos à Amazônia pela política de incentivos fiscais da SUDAM diz respeito à concentração espacial dos projetos cuja implantação foi aprovada. De fato, de acordo com números publicados pela Superintendência, dos 732 projetos aprovados na Amazônia Legal, entre os anos de 1991 e 1999, 287 estão localizados no Pará. Ou seja, esse Estado concentrou mais de um quarto dos projetos aprovados para a Região. Foram investimentos da ordem de R$ ,02, que significaram 26,48% dos investimentos totais realizados na Amazônia. Depois, Mato Grosso foi o Estado mais beneficiado, com 174 projetos aprovados, que tomaram 25,01% do total investido na Região. Os 71 projetos aprovados para o Tocantins detiveram 17,36% dos investimentos e os 68 projetos destinados ao Amazonas absorveram 14,47% dos recursos. Já Estados como Roraima, Acre e Amapá receberam, respectivamente, 0,17%, 0,77% e 1,79% do total investido na região. O exagerado número de projetos agropecuários implantados na Amazônia constitui-se em outra fonte de críticas ao modelo de desenvolvimento adotados. Tais projetos foram os principais responsáveis pelos grandes desmatamentos ocorridos na Região nas últimas décadas. Houve época em que grande parte dos incentivos alocados pelo FINAM eram direcionados a essa atividade, que comprovou ser uma das mais importantes agressoras da natureza e do meio ambiente. E foi exatamente entre os projetos agropecuários que se concentrou o maior número de insucessos da política de incentivos implantada na Região, com perda irrecuperável de inestimáveis recursos neles alocados. Os números da SUDAM comprovam essas afirmações. Entre 1991 e 1999, 44,13% dos projetos aprovados na Amazônia foram para o setor agropecuário, 31,97% para o setor industrial, 16,26% para o agroindustrial e 7,65% para o setor de serviços. Outra desvantagem dos empreendimentos agropecuários é a baixa geração de empregos. Dos empregos gerados pelo sistema FINAM, apenas 15,61% estão localizados no setor agropecuário. Esses mesmos projetos, além da desvantagem de gerarem poucos empregos, são igualmente acusados de promover a concentração da propriedade na Amazônia, em especial, nos Estados do Amazonas, Pará e Mato Grosso. A carência de estudos e pesquisas sobre os efeitos da pecuária extensiva nos primórdios do funcionamento da política de incentivos fiscais na Amazônia pode ter propiciado tais conseqüências. Para se avaliar o custo-benefício da política da SUDAM na Região necessário se faria ter em mãos dados consolidados e atualizados sobre a situação dos empreendimentos incentivados e concluídos. No entanto, a inexistência de fiscalização dos projetos após sua implantação impede que se avalie o retorno econômico e social que os incentivos concedidos trouxeram à Região. Esse tipo de controle seria imprescindível para o conhecimento dos efetivos resultados da política fiscal gerenciada pela SUDAM. Além de, sem dúvida, possibilitar a correção de distorções acaso existentes. De acordo com o relatório da Comissão Especial Mista do Congresso Nacional encarregada de analisar o Desequilíbrio Econômico Inter-regional Brasileiro, de 1993, um dos problemas detectados com o sistema FINAM e que seria um dos principais alimentadores das falhas e distorções ocorridas no sistema dizia respeito ao desequilíbrio orçamentário entre a demanda e a oferta de recursos. Em 2001, a CPI da Câmara dos Deputados, que investigou as irregularidades ocorridas no FINOR, encerrou seus trabalhos com conclusões semelhantes. Como se tratam de fundos com funcionamento similar, seus problemas e deficiências são análogos, possibilitando que se estenda ao Fundo de Investimentos da Amazônia o que se averiguou no Fundo de Investimentos do Nordeste. 8

9 9 CONCLUSÕES Com a criação da ADA, o Governo substituiu o mecanismo de opções do Imposto de Renda do FINAM pelo sistema de alocação de recursos orçamentários preconizado pelo novo Fundo de Desenvolvimento instituído no mesmo instrumento. A alteração proposta retira do sistema de incentivos fiscais a faculdade de fomentar iniciativas e poupanças privadas de outras áreas para as regiões com deficiência de poupança. O que era, na perspectiva de desenvolvimento regional, uma faceta interessante do sistema. Além disso, os fundos responsáveis pelo desenvolvimento das regiões mais carentes do País passam a disputar dotações financeiras anualmente por ocasião da elaboração do Orçamento da União. Ou seja, o sistema conviverá com uma constante insegurança sobre ingressos de recursos, com o contingenciamento e com o uso político dos recursos que inevitavelmente ocorrem. Na verdade, os valores determinados na Medida Provisória a serem aportados, até o ano de 2013, equivalem na prática apenas a um programa de intenções, uma vez que aquele instrumento legislativo não tem força para vincular as leis orçamentárias posteriores. Caso as futuras leis orçamentárias não cumpram o cronograma proposto, o fato significaria apenas a revogação tácita do programa de intenções fixado nas Medidas Provisórias. Pode-se igualmente afirmar que a Medida Provisória que criou a nova agência de desenvolvimento ainda não foi capaz de solucionar todas as questões relacionadas ao aparato institucional e organizacional voltado para o desenvolvimento regional, vez que a mera extinção da SUDAM e a criação da ADA não representam, em si, uma atitude concreta de revisão da política de desenvolvimento regional no Brasil. O sistema dos fundos de desenvolvimento regional, e o FINAM em especial, sempre foi alvo de denúncias de fraudes, favorecimentos, e desvios diversos. Auditorias realizadas pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), órgão do Ministério da Fazenda, e pelo Tribunal de Contas da União (TCU), órgão responsável por auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo da Administração Pública, apontaram a ocorrência de procedimentos irregulares por parte das entidades públicas responsáveis, bem como a ocorrência de falhas de pessoal ou tecnológicas nos sistemas de controle desses órgãos. Em parte, esses fatos podem ser imputados a lacunas ou à permissividade existente na legislação sobre o assunto. Lembramos, novamente, que a CPI do FINOR, que investigou denúncias naquele Fundo, chegou a conclusões semelhantes. Como o arcabouço legal e o funcionamento do sistema é o mesmo para FINOR e FINAM, podemos inferir que fatos semelhantes ocorriam com o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia. O Ministério da Integração Nacional assumiu a existência de diversos tipos de irregularidades no âmbito do FINAM, como demonstra Relatório do Grupo de Trabalho, de 2001, que foi encarregado de apurar as denúncias de irregularidades e fraudes na SUDAM. Conclui-se que a SUDAM deveria ter sido mais ágil na realização de vistorias e verificação de irregularidades, bem como na adoção de medidas corretivas e punitivas. Essa constatação evidencia que o modelo até então usado está definitivamente desatualizado e ultrapassado e deve realmente ser substituído por outro mais moderno, enxuto e eficiente. Não obstante, a solução para problemas desse quilate extrapola a simples modificação do sistema de incentivos fiscais do imposto de renda ou a substituição da Superintendência. A criação da Agência de Desenvolvimento deveria vir acompanhada de um novo aparato institucional, atualizado e moderno, que trouxesse no seu bojo o poder de transformar a realidade econômica e social da região amazônica