Avaliação de Alternativas - Grupo de Estudos de Seguro Depósito - Subgrupo: Análise Situacional e Considerações de Implementação

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1 Avaliação de Alternativas - Grupo de Estudos de Seguro Depósito - Subgrupo: Análise Situacional e Considerações de Implementação (abril, 2002) Ana Carla Abraão Costa Economista, I - Introdução A adoção de um sistema de seguro depósitos no Brasil em 1995 foi definida em uma situação emergencial. Um dos maiores bancos brasileiros havia quebrado e o sistema como um todo sofria com a ameaça de iliquidez e insolvência. Era o reflexo da não-adaptação do sistema à nova situação de estabilidade econômica e à interrupção brusca dos ganhos inflacionários dos últimos anos ¹. Assim sendo, à época do estabelecimento do sistema de seguro depósito brasileiro, a situação macroeconômica era de uma nascente estabilidade econômica ameaçada por uma crise bancária sistêmica que poderia atingir escalas gigantescas sobre o setor real da economia. E era isso que se queria evitar com a criação do Fundo Garantidor de Créditos FGC, cujo estatuto foi aprovado pelo Conselho Monetário Nacional em novembro de II - Questões a serem discutidas: 1. Quais as condições que devem ser consideradas na decisão de (1) se adotar um sistema explícito de seguro depósito; ou (2) alterar significantemente as condições de existência do sistema de seguro depósito? As considerações acerca da implementação ou alteração da estrutura de um sistema de seguro depósitos passam, invariavelmente, pela análise macroeconômica do país. Estabilidade econômica, estabilidade do nível de preços, crescimento, são todas condições ideais para a implementação de qualquer sistema de garantias pois permite eliminar situações de seleção adversa, além de minimizar os problemas de perigo moral. Saúde e solidez do sistema bancário são variáveis de grande importância ao se definir limites de cobertura, capitalização necessária, valor do prêmio de risco, e outras escolhas relativas à estrutura do sistema de seguro depósito. Além disso, fatores microeconômicos como modelos de regulação bancária e critérios 1

2 contábeis definidos pela agência reguladora dos bancos também influenciam a estruturação do sistema de seguro depósito. Existem portanto condições ideais que quase nunca se verificam no momento de necessidade de adoção de um mecanismo explícito e limitado de cobertura. Quanto à alteração das estruturas estabelecidas, como toda instituição com objetivo público, deve-se considerar a evolução conjuntural do país de forma a adaptá-la a uma realidade mutante. Todos os fatores relacionados ao momento de implementação devem ser considerados, aliados à própria experiência do país e do sistema em relação à presença de um mecanismo de garantia. Junte-se a isso a situação financeira principalmente nível de capitalização do sistema em relação aos saldos cobertos, e atendimento dos objetivos para os quais a estrutura foi criada. Sob a análise dessas condições não só se evolui em relação ao sistema inicialmente adotado mas também se caminha para uma estrutura mais eficiente e menos onerosa para o sistema bancário e para a economia como um todo. 2. Algumas dessas condições se mostraram mais importante que outras? Tendo em vista situação econômica brasileira à época e contrariamente à recomendação das melhores práticas a adoção de um sistema explícito de seguro depósito no Brasil foi feita em um momento de iminente crise bancária, com o sistema extremamente fragilizado. O setor privado, embora consciente do compromisso do governo com a estabilidade, tinha sua confiança abalada pelo fracasso de quatro planos econômicos anteriores. Os regimes de regulação e supervisão bancárias eram extremamente deficientes e embora houvesse normas contábeis e de abertura de informação uniforme, sua análise não permitia um retrato fiel das instituições ². Não havia qualquer sistema de proteção explícita a depositantes, à exceção da cobertura de contas de caderneta de poupança, até o limite de R$ 5.000,00 ³. Assim sendo o sistema de seguro depósito no Brasil foi adotado em uma situação completamente adversa e fora dos padrões determinados pelo que seria considerado o ideal (estabilidade macroeconômica e boas condições do sistema bancário). O governo passava, paralelamente, por um desgaste político fruto da iniciativa de se estabelecer o PROER, o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional, que foi instituído através da Resolução 2.208/95 e visava incentivar a reorganização e transferência acionária de bancos com problemas de liquidez e/ou solvência através de: 2

3 I - linha especial de assistência financeira vinculada a: títulos ou operações de responsabilidade do Tesouro Nacional ou de entidades da administração federal indireta; perdas decorrentes do processo de saneamento; gastos com redimensionamento e reorganização administrativa e decorrentes de reestruturação e modernização de sistemas operacionais; desmobilização de ativos de propriedade da instituição financeira dele participante; II - liberação de recursos do recolhimento compulsório/encaixe obrigatório sobre recursos à vista para aquisição de Certificados de Depósitos Bancários (CDB) de emissão de instituições participantes do PROER. III - flexibilização do atendimento dos limites operacionais aplicáveis as instituições financeiras; IV - diferimento dos gastos relativos aos custos, despesas e outros encargos com a reestruturação, reorganização ou modernização de instituições financeiras." Visava-se assim, conceder liquidez ao sistema bancário brasileiro, através da concessão de financiamento direto a bancos. O enquadramento estava condicionado à apresentação de garantias e transferência de controle acionário. Toda uma situação adversa não impediu porém que o sistema de seguro depósito no Brasil, instituído através do FGC entidade 100% privada e com fundeamento do mercado 4 desempenhasse seu papel inicial. Qual seja o de auxiliar no estancamento de uma crise bancária iminente via proteção dos pequenos depositantes. As condições adversas afetaram, porém, a estrutura escolhida para o FGC, que em alguns pontos se afastou das consideradas melhores práticas. Principalmente no que se refere ao fundeamento privado e ao prêmio de risco fixo, eles foram fruto respectivamente, de uma proibição legal em contrário e da qualidade comprometida da regulação bancária no Brasil à época. No Brasil um outro fator em muito influenciou toda a escolha relativa à base do FGC: a situação política do país à época. Após um período de euforia com a estabilidade econômica e portanto uma quase unanimidade em relação ao governo, os socorros a bancos através do PROER, começaram a pesar sobre o Banco Central, e portanto sobre o governo. O maior questionamento 3

4 vinha da oposição que acusava o governo de utilizar recursos públicos para socorrer banqueiros e não a depositantes. Junte-se a isso o questionamento acerca do excesso de discrição com que eram definidas as operações de PROER, deixando transparecer a idéia do too big to fail como critério de aprovação. Atualmente, porém, as condições econômicas e institucionais brasileiras diferem consideravelmente daquelas presentes no início da década. Consolidação da estabilidade econômica. Controle do nível de preços via adoção de um regime de inflation targeting. Avanços na área de fiscalização e regulação bancária, com a introdução de uma análise qualitativa das carteiras de crédito dos bancos. Liberalização financeira, com abertura do sistema bancário para bancos estrangeiros. As condições adversas de ontem foram substituídas por preocupações de crescimento e de manutenção da estabilidade econômica. E nesse contexto o FGC pode e deve mudar. O sistema de seguro depósitos brasileiro tem dentro desse novo contexto e com base nas condições macroeconômicas e conjunturais dois pontos de reforma: a) Fundeamento O FGC se capitaliza, desde sua criação em 1995, a partir de contribuições dos bancos que fazem parte do sistema. A contribuição equivale a 0,025% ao mês sobre o saldo dos depósitos sujeitos à cobertura do seguro. Em 1995 a taxa de juros nominal do Banco Central (taxa SELIC, fixada pelo Banco Central em operações de mercado aberto) montava cerca de 40% aa. Atualmente ela está em 16,5% aa com tendência decrescente. A perspectiva é que se chegue a taxas de juro de um dígito ainda no próximo ano. Dentro dessa nova realidade a contribuição fixa nesse patamar onera o sistema bancário sobremaneira, com reflexos diretos sobre o spread bancário e as taxas de juros dos empréstimos. Tendo em vista essas condições o FGC iniciou um projeto de revisão dos percentuais e recomposição das contribuições. Os estudos iniciais indicam no sentido de particionar a contribuição em uma parcela fixa e outra ajustada à classificação de risco da carteira de crédito do banco 6. b) Papel desempenhado pelo FGC O FGC foi criado, dentro do contexto anteriormente descrito, com a função exclusiva de garantir e pagar os pequenos depositantes de instituições insolventes. Esse era o papel a ser desempenhado naquele momento, emergencial que era a estruturação de um mecanismo formal que evitasse a 4

5 disseminação da crise. A atual situação conjuntural e os cinco anos de experiência levam o FGC a repensar seu papel como instituição garantidora de créditos. Muitos prejuízos do próprio fundo inclusive poderiam ser evitados se houvesse mais flexibilidade na atuação do FGC. Capitalização de instituições insolventes - e co-gestão para venda, são hoje funções alternativas viáveis para o Fundo, implicando em resoluções de insolvência menos dramáticas e financeiramente menos custosas. 3. Quais as variáveis que foram consideradas na determinação do tipo de sistema de seguro depósito instituído? O que determinou a estrutura organizacional do Fundo Garantidor de Créditos foram as condições políticas e legais da época, anteriormente descritas. Em relação aos saldos cobertos e limites de cobertura foram considerados os seguintes aspectos: O sistema bancário brasileiro é, em sua maior parte, composto por bancos múltiplos 7. Aliado a isso, os bancos tornaram-se grande captadores de poupança popular principalmente a partir da década de 80, quando as altas taxas de inflação fizeram com que a população buscasse manter seus recursos aplicados em curtíssimo prazo, dado os altos custos de reter moeda. A instabilidade econômica, por outro lado, aumentava a demanda por ativos de maior liquidez, dentre os quais se destacavam os títulos privados e públicos. Tendo isso em consideração, decidiu-se cobrir os saldos depositados em recursos à vista, de poupança, além de títulos privados como CDB s, RDB s, letras hipotecárias, letras imobiliárias e letras de câmbio. O limite de cobertura, embora à época não se tivesse clareza precisa em relação à sua extensão, foi estabelecido na média dos sistemas de seguro depósito então vigentes: R$ 20,000,00. Esse valor representava cerca de 3,4 vezes a renda per capita brasileira e cobre atualmente 97,89% depositantes com recursos garantidos pelo seguro depósito (Vide Quadro 1 em anexo). A estrutura privada foi conseqüência da situação política da época, aliada à proibição legal do governo socorrer depositantes prejudicados por quebras bancárias e a busca de credibilidade e eficiência que no Brasil sempre estiveram mais vinculadas à instituições privadas. 4. Dado que as condições nunca serão ideais, a experiência sugere algum critério básico que deve ser atingido antes de se adotar um sistema de seguro depósito explícito e limitado? 5

6 A experiência brasileira mostra que não só as condições não são as ideais, como muitas vezes elas são exatamente contrárias às ideais. Isso porém não evitou que o sistema de seguro depósito brasileiro desempenhasse com sucesso o papel que lhe foi estabelecido em sua criação. O fator preponderante para que as condições adversas não afetassem de forma irreversível seu desempenho foi a preocupação com a credibilidade da estrutura criada. Não fosse o FGC 100% privado, fundeado e administrado pelo próprio sistema e representado por pessoas de projeção e respeito do setor bancário, talvez não se tivesse o balanço positivo que hoje se tem. Esses fatores com certeza anularam as instabilidades geradas pelas condições adversas. 5. Que tipo de processo foi usado para avaliar as condições do país, identificar lacunas e desenvolver planos para incorporar mudanças. As condições do país, análise conjuntural e situação do sistema bancário são acompanhadas pelas autoridades econômicas brasileiras, exatamente com o objetivo de formular soluções. A idéia de estabelecimento de um sistema de seguro depósito seguiu esse padrão. A partir daí, como instituição privada que é, o FGC vem trabalhando no sentido de aprimorar sua estrutura. O acompanhando da evolução do mercado financeiro brasileiro e a troca de experiências com instituições internacionais de seguro depósito, juntamente com uma constante avaliação com a estrutura governamental responsável a saber o Banco Central do Brasil vêm sendo a base do desenvolvimento de planos de mudança. O objetivo sendo sempre o de se manter como entidade eficiente no desempenho de seu papel de garantidor de depósitos e indo além de minimizador de perdas para o sistema bancário. 6. Existiram obstáculos que impediram o estabelecimento ou alterações do sistema de seguro depósito. Em caso afirmativo, como eles foram suplantados? No caso brasileiro não só não houve obstáculos ao estabelecimento do sistema de seguro depósito como suas alterações, dado que o FGC é uma entidade privada, não enfrentam dificuldades maiores. Há porém uma constante preocupação em se estabelecer uma perfeita harmonia entre a atuação do Fundo e as determinações de política do Banco Central do Brasil. 7. Baseado na experiência, o que se aprendeu? Algumas coisas foram aprendidas com a experiência do FGC ao 6

7 longo desses cinco anos de existência: Muito embora condições ideais sejam importantes na adoção de um sistema de seguro depósito com cobertura limitada, elas não são primordiais e condicionantes de seu sucesso. No Brasil tivemos condições absolutamente adversas, tanto no aspecto macro quanto microeconômico mas conseguiu-se estabelecer um mecanismo crível e eficiente. É de grande importância que haja flexibilidade na estrutura do sistema de seguro depósito. Isso possibilita que alterações sejam feitas na medida em que se verificam as necessidades e condições. Uma estrutura governamental, que dependa de leis e autorizações do congresso ou entidades equivalentes, pode engessar a estrutura, comprometendo sua eficiência na medida em que impossibilita que ela acompanhe a evolução da economia e do sistema bancário. O sistema de seguro depósito pode ser mais de que simplesmente um pagador de depósitos. Sendo eficiente e ágil, estando bem estruturado e com estreitas ligações com o sistema bancário ele pode responder por uma função mais ampla, qual seja a de resolver as quebras bancárias. Resolvê-las evitando-as ou pelo menos buscando soluções para elas. Este papel mais amplo visa a redução dos prejuízos que as quebras bancárias acarretam, grande parte delas intangíveis no primeiro momento mas que se realizam de forma clara ao longo dos processos de liquidação e intervenção de bancos. Aqui situações de perigo moral podem novamente advir. Mas novamente podem ser minimizadas com regulação eficaz e normatização rigorosa. Há, portanto que se definir de forma clara a melhor estrutura de sistema de seguro depósito que cada país pode ter. E isso diferirá sempre para os diversos países porque as necessidades e condições conjunturais sempre diferirão em algum aspecto. As variáveis mais importantes porém, mais do que condições ideais dificilmente conseguidas na prática, são credibilidade, eficiência e seriedade da condução para um processo de maior estabilidade e portanto de condições menos adversas. Aliadas a uma flexibilidade que permita estar sempre buscando a adaptação e evolução da estrutura de forma paralela às necessidades do país. 7

8 QUADRO 1 Total do Sistema - Comparativo de Dez/1999 e Jun/2000 por Faixas Dez-1999 Jun-2000 Faixas (Valores em Reais) N Clientes % s/ Total Valores (R$ Milhões) % s/ Total N Clientes % s/ Total Valores (R$ Milhões) % s/ Total De A 0, , ,45% ,91% ,50% ,89% 5.000, , ,39% ,24% ,32% ,34% , , ,38% ,09% ,35% ,17% , , ,73% ,84% ,72% ,92% ,95% ,08% ,89% ,32% , , ,47% ,21% ,47% ,31% , , ,30% ,51% ,30% ,58% , , ,22% ,18% ,22% ,25% , , ,16% ,79% ,16% ,86% , , ,13% ,61% ,12% ,66% , , ,11% ,53% ,11% ,59% Acima , ,67% ,09% ,73% ,44% ,05% ,92% ,11% ,68% Totais ,00% ,00% ,00% ,00% Fonte: Fundo Garantidor de Créditos FGC (2000) 8

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