Mossicléia Mendes da Silva 1 Eric Paulino Rocha

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1 A CENTRALIDADE DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA ASSISTÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA E A INSERÇÃO SÓCIO-OCUPACIONAL DOS (AS) ASSISTENTES SOCIAIS NESTA POLÍTICA PÚBLICA Mossicléia Mendes da Silva 1 Eric Paulino Rocha Resumo O presente ensaio objetiva discutir a atual configuração da política de Assistência Social, bem como a inserção do (a) assistente social enquanto profissional assalariado. Para tanto demonstramos a centralidade dos Programas de Transferência de Renda Condicionados no âmbito desta política e a patente dificuldade de estruturação do Sistema Único da Assistência Social. Tal configuração tem implicações diretas na inserção do (a) assistente social na Assistência Social. Palavras-chave: assistência social; programas de transferência de renda; assistente social. Introdução O presente trabalho tem como objetivo discutir a atual configuração da política de Assistência Social brasileira, considerando a centralidade dos Programas de Transferência de Renda, bem como a inserção de assistentes sociais enquanto profissionais assalariados neste espaço socio-ocupacional. Como procedimentos metodológicos realizamos revisão bibliográfica e análise de dados pertinentes ao orçamento da Assistência Social neste país. Para tanto, recorremos às categorias marxistas de análise para compreender o processo histórico de construção da referida política no Brasil e suas atuais tendências, como a criação e ampliação de campos de trabalho com a implantação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), com ênfase nas condições da inserção trabalhista do (a) assistente social. A Constituição Federal de 1988, a Lei Orgânica da Assistência Social, a Política Nacional de Assistência Social e o SUAS foram marcos fundamentais na sua regulamentação e sistematização. Entretanto, intensos e profundos processos macrossocietários, cuja determinação fundamental é a crise do capital e a ofensiva neoliberal no sentido de lhe 1 Mestranda do Programa de Pós-gradução em Serviço Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. mossi_c@yahoo.com.br.

2 2 restituir capacidade acumulativa, têm concorrido para consolidar uma perspectiva restritiva no campo da Assistência Social. Assim, a aludida política tem assumido centralidade político-ideológica no âmbito da proteção social, entretanto pela via focalista e seletiva. A expansão da referida política tem se efetivado pela priorização dos Programas de Transferência de Renda e uma patente dificuldade de estruturação SUAS. 1. Assistência Social na cena contemporânea O mecanismo assistencial marcou profundamente a configuração da política de Assistência Social brasileira. O espectro do clientelismo esteve consoante com a função eleitoreira que a moldou em sua origem e durante longo espaço de tempo. As formas de intervenção sob a questão social pelo âmbito da assistência social tem características peculiares que procuraremos ressaltar. Considerando a entrada dos trabalhadores no cenário político o social torna-se campo de reivindicações, e as formas históricas de lhes imprimir respostas conformaram uma prática amorfa e alienante de se repassar direitos sob o prisma de favores no campo desta política social (SPOSATI, et al., 2008). A Assistência Social, construída sobre o caráter emergencial, fundada em programas fragmentados, com o marco histórico do autoritarismo à brasileira, padeceu de estruturas muito frágeis, que demarcaram o limite de seu alcance. Ponderando a construção histórica da Assistência Social, Mestriner (2008) traça interessante correlação entre a filantropia e a aludida política. Conforme demonstrado pela autora, essa nebulosa relação foi marcada por irregularidades que são evidenciadas no caráter instável e descontínuo da sua efetivação como política pública. Com efeito, a patente vinculação entre o Estado como esfera pública e a filantropia como âmbito privado da sociedade civil confluiu para a reiterada irresponsabilidade pública estatal em relação à assistência social, e ainda para a sua efetivação confusa, indefinida. Isto é, na medida em que a esfera da filantropia se consolidava como campo de efetivação de ações e serviços assistenciais, o Estado se omitia no sentido de instituir um campo de direitos na área. Segundo Mestriner (2008), é possível caracterizar o enfrentamento da questão social em diferentes contextos sob os auspícios da filantropia. A autora traça a seguinte caracterização: nos anos de 1930 tem-se o que chamou de Filantropia Disciplinadora, marcada pelo enquadramento físico, moral e social do pobre. A evolução desta forma de enquadramento leva a Filantropia Pedagógica profissionalizante, consolidada quando da

3 3 efetivação de uma sociedade urbano-industrial, com forte aparato das grandes instituições estatais e autárquicas. No cenário ditatorial instaura-se a Filantropia de Clientela e de Favor. E por fim, a que denominou Filantropia Democratizada, que se manifesta no embate entre a filantropia tradicional e a inserção constitucional da assistência social. Ao longo desse percurso histórico, instituições como Conselho Nacional de Serviço Social e a Legião Brasileira de Assistência Social tiveram papel importante na efetivação de direitos assistenciais, mas dentro de caráter filantrópico, assistencialista e seletivo. A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), aprovada em 1993, a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), em 2004, e a Norma Operacional Básica do Sistema Único da Assistência Social (NOB/SUAS), em 2005 foram marcos importantes da organização político-intitucional da área. O SUAS, enquanto estrutura de gestão e execução da política de Assistência Social, [...] está voltado à articulação em todo o território nacional das responsabilidades, vínculos e hierarquia, do sistema de serviços, benefícios e ações de assistência social, de caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurídicas de direito público sob critério de universalidade e de ação em rede hierarquizada e em articulação com iniciativas da sociedade civil (COUTO, YAZBEK e RAICHELIS, 2010, p. 38). De fato a PNAS, o SUAS configuram-se como balizas fundamentais no sentido de conferir legitimidade e institucionalidade à Assistência Social neste país. Resultam de lutas intensas que tensionam e dinamizam o formato e o lugar que ela ocupa no campo da proteção social brasileira. Entretanto, é necessário considerar algumas determinações macrossocietárias que vêm mediando a forma pela qual esses movimentos lutam e o governo direciona. O Governo Lula, contrariando as profundas expectativas da classe trabalhadora, demonstrou certa continuidade em relação ao governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Com projetos alternativos Lula acabou por sintonizar-se com o receituário neoliberal (ANTUNES, 2005). Ainda que tenha sido sob seu governo que se aprova a PNAS implementa-se o SUAS e consolida-se avanços importantes na área, não se pode afirmar na mesma medida que o caráter focalista e seletivo tenham sidos excluídos do formato organizacional da política de Assistência Social.

4 4 Assumindo as tendências de corte neoliberal essa política tem, cada vez mais, se consolidado sob o prisma do emergencial, do assistencial. Ao invés da universalidade, cada vez mais a seletividade. A seletividade foi se sobrepondo à universalidade com o advento do neoliberalismo, e, paulatinamente esse conceito de seletividade atrelou-se a concepção de focalização na pobreza, amplamente difundidos pelo Banco Mundial. Esses conceitos foram e são centrais na formatação de Programas de Transferência de Renda (PTR), os quais a partir do final dos anos 1990 e início dos anos 2000 passam assumir centralidade na política de proteção social aos mais vulnerabilizados. No Brasil, é sob o governo Lula, em 2003, que há a unificação de diversos PTR no Programa Bolsa Família (PBF), cuja centralidade no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Social e combate a Fome é explícita. Apontamos então que: a Assistência Social assume centralidade na atual conjuntura da Seguridade Social brasileira, entretanto, o corte focalista e seletivo, que caracterizam, sobretudo, os PTR programas para os quais se canalizam maior volume de recursos no âmbito da Assistência Social tem importantes implicações. Essa realidade caracteriza-se pela complexa relação entre o PBF e o SUAS. Por um lado, investem-se amplos recursos no primeiro e por outro, insuficientes no segundo. Sposati (2006) explicita que a implantação do SUAS e o caráter massivo do Bolsa Família culminaram em dois modos de financiamento federal: fundo a fundo para os serviços socioassistenciais; e o benefício de transferência direta para o cidadão. O SUAS por sua vez, sua infra-estrutura e recursos humanos, padece ainda de sucateamento e precarização, com implicações diretas sobre as condições de trabalho dos profissionais que atuam na área, inclusive os (as) assistentes sociais. O objetivo principal do PBF é contribuir para a superação da pobreza extrema, tendo como eixos principais: diminuição imediata da pobreza pela transferência direta de renda às famílias; reforço ao acesso das famílias aos serviços básicos de saúde, educação e assistência social, por meio das condicionalidades; integração com ouras ações e programas do governo (MDS, 2010). O Programa tem como foco de atuação famílias com renda per capta de R$ 70, 00 à R$ 140, 00, selecionadas a partir da base de dados do Ministério o Cadastro Único (CADúnico). De acordo com o MDS (2012), o Programa atende atualmente mais de 13 milhões de famílias, cujos benefícios variam entre R$32, 00 à R$ 306, 00. Esta variação está relacionada ao modo como se estruturam os benefícios dentro do PBF, sendo o básico, o

5 5 variável, o variável vinculado ao adolescente (BVJ), o variável gestante (BVG) e o benefício variável nutriz (BVN). Há uma significativa desproporcionalidade entre os recursos investidos no PTR e os investidos em todos os programas e serviços do SUAS. Uma nota técnica do MDS acerca da evolução do financiamento da Assistência Social no âmbito da União elucida nossa argumentação. Vejamos. Os dados indicam um incremento real significativo, partindo de R$ 11,2 bilhões em 2002 para R$ 35,8 bilhões em 2009 (MDS, 2010). Quando se analisa apenas os dados relativos à programas, projetos e serviços sem contabilizar os programas de transferência de renda temos um achado significativo. Os dados indicam um aumento de R$ 2 bilhões em 2004 para R$ 2,7 bilhões em 2009, configurando aumento de 35% dos recursos no exercício de 2009 em relação a Entretanto, se pegarmos os valores relativos ao PBF veremos explicitamente aquela discrepância que ressaltávamos. No ano de 2009 foi investido nesse programa especificamente, o montante de R$ 12,7 bilhões no atendimento a famílias, o que representou um aumento real de 91,6% no volume de recursos aplicados e de 88,1% no número de famílias atendidas em relação ao ano de 2004 (MDS, 2010). Ou seja, enquanto que para todo o complexo que constitui o SUAS teve-se um aumento de 35% do ano de 2004 a 2009 na alocação de recursos, sendo que para o PBF esse valor, considerando o mesmo intervalo de tempo (2004 a 2009) foi de 91,6%. Ainda nesta direção, vejamos como essa tendência se mantém em 2010 e Quadro 1 - Distribuição de Recursos pelo MDS nos anos de 2010 e 2011 Programa/Benefício/ Ano de Valor R$ Ano de Valor R$ Proteção Social referência referência Programa Bolsa Família , ,00 BPC e RMV , ,14 Proteção Social Básica , ,24 Proteção Social , ,39 Especial Total: ,33 Total: ,77 Fonte: MDS 2012

6 6 Uma rápida análise permite constatar que o montante de recursos é significativamente superior nos PTR (PBF e BPC/RMV), em detrimento dos serviços do SUAS que compõem a PSB e PSE, mantendo a tendência constatada no período entre 2004 e Analisando os dados temos que o aumento real no PBF chega à soma de quase R$ 3 bilhões e no BPC/RMV o crescimento é de aproximadamente 2,5 bilhões, enquanto que nos serviços de PSB e PSE o aumento não chega aos R$ 100 milhões. Nossa argumentação não pretende contestar a necessidade objetiva do PBF, tampouco negar sua validade como mecanismo de transferência de renda, embora reconheçamos seus limites estruturais e sua forma limitada pelo caráter radicalmente seletivo, pelos irrisórios valores dos benefícios e, sobretudo, pelo fato de que, contrariando o discurso que reina soberano, o PBF não tem o miraculoso poder de acabar com a pobreza e a desigualdade social. A explanação aqui desenvolvida visa problematizar os limites que a prevalência deste Programa impõe à consolidação do SUAS, já que este padece de parcos investimentos se comparados ao PBF. Também não afirmamos com isto que o SUAS possa resolver as mazelas provenientes da pobreza, da desigualdade social, do desemprego estrutural e da precarização do trabalho. O que procuramos colocar em pauta de discussão é que a centralidade da Assistência Social se efetiva pela via dos PTR, em detrimento de ampliação de investimento em outras políticas sociais, inclusive o próprio SUAS. Além disso, destacar que este processo é largamente determinado pelo fato concreto de que parte significativa do orçamento das políticas sociais é abocanhada pelo grande capital, principalmente sua fração financeirizada. Poderíamos considerar que também os Estados e municípios, enquanto entes federados também entram em uma parcela de financiamento do SUAS, entretanto, considerando que maior parte de nossos municípios são pobres, podemos inferir que as dificuldades de estruturação do SUAS são evidentes. Estudo realizado em 2009, pelos Programas de Pós Graduação das PUCs de São Paulo e do Rio Grande do Sul e da Universidade Federal do Maranhão sobre a realidade da Política Nacional de Assistência Social nos municípios brasileiros, também nos trazem elementos elucidativos. A pesquisa demonstra a prevalência de financiamento dos municípios e parcos recursos por parte dos Estados (SILVA e SILVA, ARAÚJO e LIMA, 2010). Diante dessas rápidas considerações podemos afirmar que a centralidade dos PTR no seio da Assistência Social brasileira tem em paralelo um SUAS que padece da insuficiência de recursos que permita constituir-se enquanto uma rede de proteção social básica e especial capaz de dá conta das demandas que lhe são postas.

7 7 Outra questão relevante diz respeito à política de Recursos Humanos que vem sendo consolidada na área. A Norma Operacional de Recursos Humanos do SUAS (NOB/RH SUAS), aprovada em 2007, tem como objetivo estabelecer parâmetros de constituição para as equipes profissionais no SUAS. Não obstante, tem-se observado a inobservância das diretrizes ali tratadas. A não realização de concurso público, bem como as contratações temporárias, o número limitado de profissionais por equipamento social, os baixos salários, as condições estruturais de trabalho, a existência de profissionais com mais de um vínculo, etc. Essa configuração da política em questão rebate diretamente nas condições de trabalho dos (as) assistentes sociais que trabalham na área. 2. O SUAS e a inserção do (a) assistente social como profissional assalariado Embora sendo regulamentada como profissão liberal, o Serviço Social tem se inserido, socio-ocupacionalmente, de modo majoritário, nas esferas Estatais. Face a expansão de espaços de execução dos diversos programas, projetos e serviços da Assistência Social, essa política tem requerido número cada vez maior de assistentes sociais. Antes, vejamos as determinações impostas ao assistente social pela sua condição de trabalhador (a) assalariado (a), haja visto que: [...] o exercício da profissão é tensionado pela compra e venda da força de trabalho especializada do assistente social, enquanto trabalhador assalariado, determinante fundamental na autonomia do profissional. (IAMAMOTO, 2009a, p. 31). Tem-se, pois, que, a prática do assistente social será diretamente condicionada pelas demandas particulares que cada instituição impõe. Mais do que isso, seus limites de alcance serão fundamentalmente limitadas pela sua condição de trabalhador. Isto significa admitir uma relação contratual, delimitada por parâmetros racionais, que estabelecem regras a serem cumpridas, delimitando desde as demandas até a jornada de trabalho. Nos mais variados espaços socio-ocupacionais os empregadores [...] estabelecem as condições em que esse trabalho se realiza (IAMAMOTO, 2009a, p. 31 ). Enquanto profissional que demanda determinados meios e instrumentos de trabalho, visto não possuí-los, o (a) assistente social apenas pode concretizar seu trabalho num determinado contexto institucional. É o empregador quem dispõe desses meios e instrumentos, isto é, é ele que organiza o processo de trabalho do assistente social, conforme nos aponta Iamamoto, (2008).

8 8 Considerando que o aparato institucional de trabalho do profissional de Serviço Social tem forte prevalência no âmbito das políticas sociais, e reconhecendo as profundas transformações de que foram objeto desde a empreitada neoliberal, ligeiramente se deduz que as condições de trabalho são afetadas. No cenário da Assistência Social estas mudanças vinculadas as tendências particulares da política criam um ambiente complexo em que a tensão entre o projeto profissional e o projeto institucional é uma constante. Nos municípios brasileiros, levando em consideração os profissionais de nível superior, os (as) assistentes sociais são maioria no âmbito da PNAS, (22,3%), enquanto que psicólogos são 11% e pedagogos 5,2% (SILVA e SILVA, ARAÙJO e LIMA, 2010). A vinculação dos (as) assistentes sociais com a política de Assistência Social é histórica, cujas aproximações se deram de formas diferenciadas nos diversos contextos sociais e diferentes momentos profissionais. Desse modo, a expansão do SUAS, com a implementação de equipamentos sociais como os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e os Centros de Referência Especializados da Assistência Social (CREAS), tem possibilitado a inserção de número significativo de assistentes sociais, entretanto, dadas aquelas circunstâncias que apresentávamos anteriormente (centralidade dos PTR com o baixo investimento na estruturação do SUAS) e as transformações processadas na esfera do trabalho, tal inserção vem se dando através de relações cada vez mais precarizadas. A implantação do SUAS exige novas formas de regulação e gestão do trabalho e, certamente, a ampliação do número de trabalhadores com estabilidade funcional é condição essencial, ao lado de processos continuados de formação e qualificação, a partir do ingresso via concurso público, definição de carreiras e de processos de avaliação e progressão, caracterização de perfis das equipes e dos serviços, além da remuneração compatível e segurança no trabalho (COUTO, YAZBEK e RAICHELIS 2010, p. 58) Assim, fica explícito quão grandiosa e desafiante para o SUAS é a necessidade de construir parâmetros e possibilidades reais de constituir, consolidar e fortalecer equipes profissionais de referência já que: Por ser uma área de prestação de serviços cuja mediação principal é o próprio profissional (Sposati, 2006), o trabalho da assistência social está estrategicamente apoiado no conhecimento e na formação teórica, técnica e política do seu quadro de pessoal, e nas condições institucionais de que dispõe para efetivar sua intervenção (RAICHELIS, 2010, p. 761).

9 9 É preciso considerar, portanto, que a inserção profissional dos (as) assistentes sociais no âmbito do SUAS, ainda que se constitua em um saldo significativo para a profissão, precisa ser objeto de debate e luta. Considerações Finais As reflexões aqui brevemente desenvolvidas permitem compreender que a Assistência Social assume centralidade na Seguridade Social brasileira, entretanto há fortes tendências à focalização e seletividade. O SUAS configura-se como marco fundamental na regulamentação da área, entretanto padece de notórias dificuldades já que há uma profunda discrepância entre recursos direcionados aos Programas de Transferência de Renda e aqueles investidos no SUAS. Os (as) assistentes sociais são cada vez mais requisitados a atuar nesta área, haja visto a expansão dos diversos equipamentos sociais que compõe a estrutura do SUAS. Entretanto, essa inserção é balizada pelas determinações mais amplas da sociedade, sobretudo pela configuração assumida pelas políticas sociais e pelas transformações no mundo do trabalho, já que a inserção do (a) profissional de Serviço Social se dá pelo estatuto assalariado. Portanto, são necessárias ainda a consolidação de profundas mudanças como ampliação de investimento na formação da rede socioassistencial, bem como em melhores salários para os (as) trabalhadores (as) da área e ainda realização de concursos públicos. Tudo isso requer a constituição e fortalecimento de uma política de gestão do trabalho na área. Este é um passo que precisa ser dado a partir das lutas de usuários (as) e trabalhadores (as) da área. REFERÊNCIAS ANTUNES. R. A desertificação neoliberal no Brasil: Color, FHC e Lula. 2. ed. São Paulo: Autores Associados, BRASIL. Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) Brasília: Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome, BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e combate à fome. Cartilha do Programa Bolsa Família. Bolsa Família: Cidadania e Dignidade para milhões de brasileiros. Brasília Disponível em: Acesso em 28 de abr Ministério do Desenvolvimento Social e combate a Fome. Nota técnica sobre Financiamento da Assistência Social no Brasil. Dezembro de Disponível em:

10 10 Acesso em 02 mar BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e combate à fome. Relatórios de Informações Sociais. Disponível em: Acesso em 02 mai BRASIL. Norma Operacional Básica (NOB/SUAS) Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, BRASIL. Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único da Assistência Social NOB-RH/SUAS Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. BRASIL. Política Nacional de Assistência Social (PNAS) Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, COUTO, B. R; YAZBEK, M. C. e RAICHELIS, R. A Política Nacional de Assistência Social e o SUAS: apresentando e problematizando fundamentos e conceitos. In: O Sistema Único de Assistência Social no Brasil: uma realidade em movimento. Berenice Rojas Couto (et al. ORGs). São Paulo: Cortez, IAMAMOTO, M. V. O Serviço Social na cena contemporânea. Especialização à distância para Assistentes Sociais. Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CFESS/ABEPSS; CEAD/UNB, O Serviço Social na contemporaneidade: trabalho e formação profissional. 13. ed. São Paulo: Cortez, MESTRINER, M. L. O Estado entre a filantropia e a Assistência Social. 3. ed. São Paulo: Cortez, RAICHELIS, R. Intervenção profissional do assistente social e as condições de trabalho no Suas. In: Revista Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, N 104. P.750 à 752. SILVA e SILVA, M. O. ; ARAÙJO, C. C. e LIMA, V. F. S. Implantação, implementação e condições de funcionamento do SUAS nos municípios. In: O Sistema Único de Assistência Social no Brasil: uma realidade em movimento. Berenice Rojas Couto (et al. ORGs). São Paulo: Cortez, SPOSATI, A. et al. 10. ed. A assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras: uma questão em análise. São Paulo: Cortez, SPOSATI, A. O primeiro ano do Sistema Único de Assistência Social. In: Revista Serviço Social e Sociedade nº 87. São Paulo: Cortez, p