1. Deficiências do atual modelo da tributação sobre o consumo

Transcrição

1 O futuro da tributação sobre o consumo no Brasil: melhorar o ICMS ou criar um IVA amplo? Perspectivas para uma Reforma Tributária Osvaldo Santos de Carvalho Mestre e Doutor em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Bacharel em Direito e Contabilidade. Professor dos cursos de Especialização do IBET, COGEAE-PUC, Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo, Toledo de Pres. Presidente Prudente e do Instituto de Estudios Fiscales IEF, da Espanha no curso Maestría Internacional en Administración Tributaria, Dirección y Hacienda Pública. Agente Fiscal de Rendas do Estado de São Paulo. Marcelo Amaral Gonçalves de Mendonça Mestre em Ciências da Administração pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Especialista em Direito Tributário pela Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. Pós graduado no Institute of Brazilian Business and Public Management Issues at The George Washington University, em Washington, DC (Programa Minerva). Bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo. Agente Fiscal de Rendas do Estado de São Paulo. ÍNDICE: 1. Deficiências do atual modelo da tributação sobre o consumo; 2. Objetivos de uma reforma da tributação sobre o consumo; 3. Um aperfeiçoamento possível para o ICMS; 4. Câmara de compensação escritural; 5. Um IVA estadual amplo; 6. Conclusões; 7. Bibliografia. 1. Deficiências do atual modelo da tributação sobre o consumo Os tributos sobre consumo representam aproximadamente a metade da carga tributária brasileira 1. Na circulação de mercadorias e na prestação de serviços incidem, isolada ou cumulativamente, tributos federais, estaduais e municipais: ICMS, IPI, PIS/COFINS, ISS, sem falar no regime do Simples Nacional. Essa forte dependência da arrecadação tributária em relação aos tributos que incidem sobre o consumo propicia uma série de distorções econômicas que acabam por limitar a própria expansão do consumo e inibe investimentos. Dentre estas distorções, podemos citar a complexidade do sistema tributário, a cumulatividade da incidência de vários tributos e a quebra da neutralidade econômica. 1 Segundo o estudo da Secretaria da Receita Federal Carga Tributária no Brasil 2012, a carga tributária que teve como base de incidência bens e serviços representou, em 2012, 49,73% da arrecadação total. Disponível em: < Acesso em: 04 Nov

2 A complexidade do sistema tributário brasileiro tem como uma de suas causas a exploração de uma mesma base econômica por diversos tributos. Como o valor pago relativo a um tributo determinado não gera crédito para compensação do valor devido referente a outro tributo, o sistema de tributação sobre o consumo no Brasil acaba por possuir um considerável grau de cumulatividade, com incidência de um tributo sobre uma base de cálculo que incluiu outros. E mais, a multiplicidade de tributos enseja diferentes obrigações tributárias perante os entes federados, com elevados custos administrativos para as empresas ( compliance ). A base de contribuintes é segmentada, isto é, sobre as mercadorias e serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação incide ICMS, sobre outros serviços incide ISS, além da incidência de tributos federais. Isso acarreta uma multiplicidade de cadastros fiscais e obrigações acessórias para os contribuintes, que muitas vezes têm que se relacionar com as três esferas de governo, elevando os custos de compliance das empresas e reduzindo a competitividade dos agentes econômicos. Além da questão das múltiplas incidências de tributos, alguns deles possuem elevado grau de complexidade. No PIS/ COFINS há as incidências cumulativa e não cumulativa e os regimes especiais de tributação, por exemplo. E, dentro do ICMS, há os problemas da guerra fiscal, decorrentes da exagerada concessão de benefícios fiscais irregulares (concedidos sem a aprovação pelo CONFAZ - Conselho Nacional de Política Fazendária). A guerra fiscal é um dos fatores mais expressivos que inibe investimentos e reduz a competitividade das empresas na medida em que induz a alocação de recursos em função da obtenção de vantagens tributárias mesmo que inconstitucionais e não em razão de fatores de eficiência econômica. Sem falar na concorrência desleal proporcionada por estas desonerações tributárias irregulares e concedidas de forma desordenada, que contamina o ambiente de negócios no país e afasta novos investidores entrantes do mercado brasileiro. A concessão desenfreada de incentivos fiscais irregulares no âmbito do ICMS levou à judicialização do tema, com a propositura de diversas ações diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal. A maciça jurisprudência desse Tribunal sobre a impossibilidade de concessão de desonerações fiscais do ICMS sem amparo em aprovação pelo CONFAZ e a possiblidade de edição de uma Súmula Vinculante sobre a matéria ilustram o ambiente de insegurança jurídica criado pela guerra fiscal. Os contribuintes beneficiados pelos incentivos irregulares ficam sujeitos a arcar com um passivo tributário de grande monta caso os benefícios que usufruem sejam considerados inconstitucionais. E, de outra banda, os contribuintes que não são aquinhoados com benefícios fiscais passam a enfrentar uma concorrência desleal por parte daqueles irregularmente 2

3 incentivados. Há também um elevado número de contribuintes que podem ter seus créditos de ICMS glosados pelo Fisco, caso se comprove que tais créditos não condizem com o imposto efetivamente pago no Estado de origem em razão de benefícios fiscais irregulares. A guerra fiscal do ICMS tem também outro efeito perverso, que é exacerbar os conflitos federativos e promover a erosão das finanças estaduais. A concessão de incentivos faz com que a arrecadação do ICMS não consiga crescer de forma global, prejudicando ao conjunto dos Estados, que, em maior ou menor grau, vão se tornando cada vez mais dependentes da arrecadação de produtos como energia elétrica, combustíveis e comunicação, em geral onerados com maiores alíquotas. Afora a questão da guerra fiscal, o ICMS possui várias imperfeições pelo fato de ser um imposto sobre valor adicionado (IVA) bastante incompleto, que incide sobre uma base restrita (já que alcança apenas os serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação), gera problemas de acumulação de créditos em diversas situações e onera a aquisição de bens de capital. Esta sintética abordagem sobre algumas das mazelas da tributação sobre o consumo, com destaque para o ICMS, mostra a necessidade de reformas no sistema tributário, que não vem de hoje. Entretanto, há que se buscar uma reforma possível e politicamente viável, sob pena de se desperdiçar mais uma vez a oportunidade de seguir adiante com o tema. São várias as propostas de reforma tributária bem intencionadas que não prosperaram no legislativo, e a atual janela de oportunidades que naturalmente surge após cada eleição pode ser aproveitada. Cremos que a discussão do tema deve partir da delimitação do escopo da reforma, daí a provocação: melhorar o ICMS atual ou criar um imposto sobre valor agregado amplo? 2. Objetivos de uma reforma da tributação sobre o consumo Uma reforma da tributação sobre o consumo deve almejar: a simplificação do sistema tributário; a eliminação ou a redução da incerteza jurídica; o aumento da competitividade das empresas como contribuição para a aceleração do crescimento econômico; e o fim da guerra fiscal. A simplificação do sistema tributário envolve a adoção de uma legislação tributária estável e nacionalmente unificada no que se refere às normas gerais de incidência do imposto. Não há necessidade de nacionalizar toda a legislação do imposto no caso de um tributo estadual como o ICMS, mas é preciso definir os pontos que devem constar em lei complementar e rediscutir o 3

4 papel do CONFAZ, de forma que os Estados possuam competência legislativa para atender às peculiaridades locais sem causar instabilidades federativas nem trazer complexidade para os contribuintes. A eliminação ou redução da incerteza jurídica passa pelo estabelecimento de regras gerais estáveis que desestimulem a concessão de incentivos fiscais irregulares e incentivem a adoção de procedimentos unificados pelos Estados mediante harmonização por meio de deliberações do CONFAZ. A implementação da nota fiscal eletrônica e do SPED em âmbito nacional são exemplos da capacidade de articulação dos Estados e do Governo Federal para unificar procedimentos e obrigações tributárias de caráter instrumental. O aumento da competitividade das empresas de forma a contribuir para a aceleração do crescimento econômico exige um sistema tributário marcado pela neutralidade na alocação de recursos, de forma que os agentes econômicos busquem a eficiência em um ambiente de negócios sadio e que estimule a livre concorrência. É necessário evitar a incidência de um tributo sobre outro e a formação de créditos acumulados, e criar mecanismos para tornar célere a devolução de créditos. Outro ponto importante é a desoneração dos investimentos, tanto na fase pré-operacional quanto na aquisição de ativos. A organização da circulação de mercadorias deve ocorrer sempre pautada pela racionalidade econômica, e não influenciada pela obtenção de vantagens tributárias. Incentivos fiscais devem ser desenhados para ter natureza transitória e resultados econômicos permanentes. Por exemplo, caso sejam utilizados para compensar deficiências de infraestrutura, deve haver uma previsão para que esta seja construída durante o período de vigência do benefício de forma que, a seu tempo, o investimento se torne competitivo sem depender do incentivo fiscal. O fim da guerra fiscal do ICMS é um dos objetivos mais importantes de qualquer reforma do sistema tributário, principalmente se considerarmos o atual modelo de concessão de incentivos, no qual os Estados concedem créditos fictícios de imposto nas operações interestaduais com o objetivo de que estes sejam utilizados para compensação de débitos do imposto no Estado destinatário das mercadorias. Ou seja, quem concede o favor fiscal irregular não arca com seu ônus, mas tem o intuito de impô-lo a outro Estado. Como já dito, tal prática desenfreada deteriora a arrecadação global do ICMS, fazendo com que o conjunto dos Estados disponha de menos recursos para a construção de uma infraestrutura que torne a economia mais eficiente. Vive-se atualmente um círculo vicioso com a guerra fiscal, no qual alguns Estados concedem incentivos fiscais de forma unilateral, deixam de arrecadar ICMS e reduzem a arrecadação dos Estados destinatários. Muitas vezes, alguns Estados se veem compelidos a 4

5 conceder benefícios reativos, ou seja, apenas para neutralizar os efeitos dos benefícios concedidos por outros Estados sobre as empresas instaladas em seu território. Com isso, não há recursos para melhoria da infraestrutura e muitas empresas tornam-se completamente dependentes de incentivos fiscais, de forma permanente. 3. Um aperfeiçoamento possível para o ICMS A reforma da tributação brasileira poderia ser feita de forma separada no que se refere aos tributos de competência federal e estadual. De forma isolada, tanto o ICMS como o IPI, o PIS e o COFINS poderiam ter suas legislações alteradas de forma a contemplar os objetivos acima elencados. No momento atual uma reforma do ICMS poderia ter como ponto de partida a proposta apresentada pela União aos Estados em novembro de 2012, que buscava a simplificação da legislação do ICMS por meio da redução gradual e unificação das alíquotas interestaduais e a melhoria do ambiente de negócios no país, trazendo segurança jurídica para os investidores mediante a convalidação dos benefícios já concedidos e a vedação à concessão de novos benefícios. Para atingir estes objetivos, a proposta original de reforma do ICMS apresentada pela União em novembro de 2012: Unificava as alíquotas interestaduais em 4% no prazo de até 8 anos, sem exceções; Criava um Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) para dotar os Estados de um instrumento para atração de investimentos e desenvolvimento de suas economias; Garantia autonomia financeira dos Estados em um período de transição mediante a criação de um Fundo de Compensação das Perdas (FCP) de receitas estaduais com as alterações trazidas pelo novo modelo de tributação. Tal proposta era bastante consistente e adequada para uma saída organizada do atual modelo de tributação do ICMS para outro que privilegie a neutralidade e a livre concorrência sem esquecer-se do desenvolvimento regional. A unificação das alíquotas interestaduais em 8 anos, com trajetória de decréscimo gradual, apontava para um cenário futuro onde a margem para concessão de incentivos fiscais irregulares ficaria reduzida. Por seu turno, o desenvolvimento regional seria dinamizado por meio de recursos federais, que poderiam ser utilizados tanto para estimular diretamente setores econômicos específicos como para melhorar a infraestrutura e a competitividade da economia local. 5

6 Toda mudança no ICMS gera um receio de perdas por parte dos Estados, cujas finanças dependem da arrecadação deste tributo. Para minimizar este temor, a proposta criava um fundo para compensar as perdas de arrecadação em um período de transição, com recursos do governo federal. Ao final de um período de transição, acreditamos que o modelo criaria um modelo de tributação que incentivaria investimentos e aumentaria a competitividade da economia brasileira. Isso porque a redução das alíquotas interestaduais retiraria o combustível da guerra fiscal, e simultaneamente os recursos do fundo de desenvolvimento regional seriam utilizados para fomentar setores econômicos específicos temporariamente e principalmente para a criação de infraestrutura. Com isso poderíamos sair do atual círculo vicioso causado pela guerra fiscal, onde o incentivo fiscal proporcionado por um Estado é suportado com perdas na arrecadação dos demais e, portanto, no total não há recursos suficientes para melhoria da infraestrutura. A visão deste cenário futuro de maior neutralidade tributária e melhores condições de infraestrutura destravaria os investimentos, e o fim da guerra fiscal afastaria a insegurança jurídica. Estariam criadas as condições para a convalidação dos benefícios fiscais irregularmente concedidos, através de remissão dos créditos tributários originados da guerra fiscal e anistia das penalidades correspondentes, desde que os benefícios convalidados fossem prorrogados por um período definido. Este último ponto é importante, pois só há sentido verdadeiro na concessão de benefícios fiscais temporários, que possibilitem a maturação de um investimento que ao final de um período possa manter-se sem estímulos. A proposta da União revelava-se bastante razoável para um cenário de reforma da tributação sobre o consumo que discuta o ICMS de forma isolada. Em acréscimo ao quanto proposto, entendemos que seria oportuno incluir nesta reforma do ICMS algum mecanismo de compensação para a desoneração de ICMS nas exportações mais efetivo que o atualmente vigente através da Lei Complementar n 87/96. É salutar para a economia que os Estados disponham de recursos para ressarcir de forma integral e imediata o crédito acumulado em virtude da exportação de mercadorias, pois do contrário a tributação se torna um custo que retira competitividade das empresas no mercado global. Entretanto, as alterações efetuadas na CAE do Senado Federal desfiguraram a proposta original apresentada pela União aos Estados em A alíquota interestadual uniforme ao final do processo foi substituída por três alíquotas interestaduais: (i) alíquota geral reduzida para 4% em até 8 anos; (ii) alíquota de 12 % para a Zona Franca de Manaus acrescida das Áreas de Livre Comércio e para o gás natural importado; (iii) alíquota de 7%, de início proposta para a produção agrícola e industrial, mas depois estendida a todos os produtos (abrangendo os benefícios 6

7 puramente comerciais). Com isso, a proposta afastou-se significativamente de seus objetivos iniciais, principalmente de apontar um fim para a guerra fiscal, ao adotar alíquotas interestaduais altas e assimétricas. As tratativas entre os Estados no âmbito do CONFAZ seguiram no ano de 2013 e foram retomadas em Como forma de afirmar sua posição sobre a reforma do ICMS, 21 Estados assinaram o Convênio 70/2014, que dispõe sobre os termos que deverão ser observados para fins de celebração de convênio para remissão e anistia de créditos tributários relativos a incentivos fiscais e financeiros autorizados ou concedidos sem aprovação do CONFAZ, bem como a sua reinstituição. São signatários: Acre, Alagoas, Amazonas, Bahia, Maranhão, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima, São Paulo, Sergipe, Tocantins e Distrito Federal. No Convênio 70/2014, os Estados admitem a convalidação (mediante remissão e anistia dos créditos tributários) dos benefícios vigentes, desde que sejam publicados nos diários oficiais e depositados no CONFAZ. Estes benefícios seriam reinstituídos e prorrogados com prazos máximos variáveis de acordo com sua natureza: 15 anos para benefícios agropecuários, industriais e de infraestrutura; 8 anos para benefícios relativos a atividades portuária e aeroportuária ligadas ao comércio internacional; 3 anos para benefícios relativos a produtos agropecuário e extrativo vegetal in natura; e 1 ano para os demais. Além disso, haveria a possibilidade de extensão dos benefícios em cada Estado para outros contribuintes, sob as mesmas condições, e a possibilidade de adesão a benefícios concedidos ou prorrogados por Estado da mesma região, salvo se houver realocação de investimentos. Assim, o Convênio 70 propõe uma saída para o passado da guerra fiscal, ao permitir a remissão e a anistia dos créditos tributários referentes aos benefícios irregularmente concedidos. Mas, ao mesmo tempo, aponta para o futuro com uma saída organizada do ambiente de guerra fiscal, através da prorrogação dos benefícios atuais por prazos definidos associada a alguns condicionantes. Em relação ao futuro da guerra fiscal, com o intuito de evitar seu retorno e buscando a desconstrução de seus mecanismos de incentivos, o convênio propõe alguns condicionantes, dentre os quais destacamos: (i) aprovação de uma resolução do Senado Federal que reduza gradativamente as interestaduais, até chegar a uma alíquota geral de 4% em 8 anos, com algumas exceções 2 ; (ii) aprovação de Proposta de Emenda Constitucional relativa à repartição do imposto 2 As alíquotas ao final de um período de transição seriam as seguintes: saídas dos Estados do sul e sudeste, à exceção do ES para os demais: cai para 4% em 3 anos (2016); saídas dos Estados do norte, nordeste, centro oeste e ES para os demais (produtos agropecuários e industrializados com PPB): cai para 7% em 5 anos (2018); 7

8 incidente nas operações interestaduais com produtos destinados a consumidor final (PEC 197); (iii) aprovação de lei complementar instituindo fundos de compensação de perdas e de desenvolvimento regional com recursos da União; (iv) refinanciamento das dívidas dos Estados. No dia 04 de novembro deste ano 3 a Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado aprovou um substitutivo ao PLS 130/2014, que permite ao CONFAZ convalidar benefícios fiscais da guerra fiscal, mediante algumas condições previstas anteriormente no Convênio 70/2014. O projeto contemplou reivindicação da maioria dos Estados ao exigir a anuência no CONFAZ de dois terços das unidades federadas e um terço das unidades federadas integrantes de cada uma das regiões do País, para convalidação dos benefícios. Retirou também a possibilidade de remissão dos benefícios por meio de lei estadual como previsto na versão original do Projeto de Lei. Atendeu a condição prevista no Convênio 70 assinado por 21 Estados, no sentido de que a convalidação deve ser antecedida da publicação dos benefícios nos Diários Oficiais dos Estados e depósito deles na Secretaria Executiva do CONFAZ. Dito de outro modo, o PLS 130/2014 aprovado na CAE do Senado estipulou a impossibilidade de serem convalidados os benefícios que não forem publicados nos Diários Oficiais dos entes federados e depositados no CONFAZ, o que impede uma simples "convalidação em branco" dos benefícios fiscais irregulares. O PLS 130 aprovado na CAE, enfim, contemplou todas as condicionantes estabelecidas no Convênio 70/2014, celebrado entre 21 entes federados, à exceção da redução das alíquotas interestaduais e da obrigatoriedade da criação dos fundos de desenvolvimento e de compensação de perdas. 4. Câmara de compensação escritural Uma importante inovação que poderia ser discutida em uma reforma do ICMS é a criação de uma câmara de compensação escritural de âmbito nacional. Com a implantação da nota fiscal eletrônica em todo o país, é possível conhecer em tempo real todas as operações interestaduais Gás natural: dos Estados do sul e sudeste, à exceção do ES para os demais: cai para 4% em 3 anos (2016); demais situações: cai para 10% em 2 anos (2015); ZFM com PPB: Produtos de informática: cai para 7% em 5 anos (2018); Demais situações: cai para 10% em 2 anos (2015). 3 Este texto foi finalizado no dia para integrar o livro do XI Congresso Brasileiro de Direito Tributário promovido pelo IBET a realizar-se em São Paulo nos dias 11, 12 e

9 envolvendo o ICMS, e a partir destes dados efetuar um balanço destas operações em bases periódicas. A função de uma câmara de compensação escritural seria a de possibilitar que as operações interestaduais fossem, na perspectiva do contribuinte, oneradas como se fossem operações internas. E que o ICMS incidente nas operações interestaduais fosse repartido entre os Estados de origem e de destino das mercadorias, de forma a desincentivar a guerra fiscal. Para o Estado de origem nas operações interestaduais, caberia um mínimo percentual do imposto incidente, para manter o interesse na fiscalização das operações. Para o Estado de destino, caberia a maior parte do tributo, o que aproximaria arrecadação e consumo, apontando para a adoção do princípio de destino na tributação adaptado às peculiaridades brasileiras advindas da tributação estadual sobre o consumo. O Senado Federal poderia estabelecer uma alíquota padrão de referência para todas as operações do país, internas ou interestaduais, além de outras alíquotas maiores ou menores, nas quais alguns produtos seriam enquadrados de forma específica pelos Estados, somente para operações internas. Por exemplo, alíquota de referência de 17%, incidente como regra em todas as operações internas e de forma absoluta nas operações interestaduais, e alíquotas de 7%, 12% e 25%, válidas somente para operações internas com produtos específicos. O enquadramento de cada produto nestas alíquotas específicas para operações internas deveria ser deliberado pelo CONFAZ, por critérios como essencialidade e necessidade de arrecadação. A existência de uma alíquota nacional de referência aplicável nas operações interestaduais traria maior neutralidade para o imposto, pois para os contribuintes seria indiferente fazer compras internas ou interestaduais, já que a alíquota em regra seria a mesma. Mas deve-se ressaltar que o valor do imposto incidente nas operações interestaduais seria repartido entre os Estados de origem e destino das mercadorias, de forma que uma parcela pequena (por exemplo, 4%) coubesse ao Estado de origem das mercadorias e o restante (no caso, 13%) ficasse com o Estado de destino. Ao final de cada mês, seria feito um balanço das operações interestaduais por um operador do sistema (a Secretaria da Receita Federal, por exemplo, depositária de todas as informações das notas fiscais eletrônicas), de forma a determinar quanto cada Estado deve transferir aos demais (saldos líquidos das operações). A câmara de compensação escritural não manejaria valores financeiros, atendo-se somente à apuração dos valores devidos de cada Estado para com os demais. No caso de inadimplência, a União poderia garantir o repasse dos valores devidos, e descontar de imediato os valores repassados das transferências futuras da União ao Estado inadimplente. 9

10 Com este modelo simplificam-se os procedimentos por parte dos contribuintes, que passariam a lidar com uma alíquota nacional de referência, admitidas exceções definidas em âmbito nacional pelo CONFAZ somente para operações internas. Além disso, não haveria mais necessidade de recolhimentos complementares de imposto pelo adquirente (atual diferencial de alíquota ). A repartição do produto da alíquota de referência entre os Estados de origem e de destino desestimularia desonerações fiscais de qualquer natureza (mesmo que financeira) com base nas operações interestaduais, para que não se reproduza o atual cenário de guerra fiscal entre os Estados, por isso é aconselhável a distribuição de 4% para o Estado de origem e 13% para o Estado de destino. A câmara de compensação possibilitaria um cálculo preciso das perdas de arrecadação de cada Estado em um período de transição. Neste quesito, a repartição de receitas das operações interestaduais privilegiando os Estados de destino das mercadorias geraria ganhos para muitos Estados aqueles que são importadores líquidos nas operações interestaduais -, minimizando a necessidade de recursos para um fundo de compensação de perdas. Por seu turno, a arrecadação de 4% nas operações interestaduais viabilizaria a fiscalização pelo Estado de origem, o que tornará mais eficaz a cobrança do tributo em relação à adoção de um princípio do destino puro, no qual a arrecadação seria totalmente para o Estado de destino das mercadorias. 5. Um IVA estadual amplo Uma alternativa mais ousada na reforma da tributação sobre o consumo seria a transformação do atual ICMS num imposto sobre valor agregado com ampla base de incidência, incluindo todas as operações onerosas com bens e serviços, ainda que iniciadas no exterior. A maior base de incidência, abrangendo toda a base econômica dos serviços, possibilitaria uma não cumulatividade ampla, com crédito financeiro e desoneração plena dos serviços e das exportações. Um possiblidade seria incorporar neste IVA amplo o atual imposto sobre serviços (ISS), de competência municipal. Isso possibilitaria que estes tributos não incidissem um sobre o outro, como hoje ocorre por vezes, pois os valores incidentes ao longo das cadeias de prestação de serviços e de circulação de mercadorias gerariam créditos fiscais para compensação nas etapas posteriores. Aliado ao critério financeiro para a apropriação dos créditos do imposto, no lugar do atual critério de crédito físico, este modelo distribuiria melhor a carga tributária do imposto em uma base maior de contribuintes, e o tornaria mais neutro. 10

11 Os Municípios, além de parcela da arrecadação do IVA estadual em parcela suficiente para fazer frente à atual quota parte municipal de 25% sobre o ICMS, poderiam ter competência para instituir e arrecadar os valores referentes a um adicional sobre a alíquota do IVA estadual. A possibilidade de utilização de uma mesma base cadastral, com emissão de notas fiscais eletrônicas e obrigações acessórias harmonizadas reduziria os custos de compliance dos contribuintes, sujeitos a dois Fiscos cuja atuação seria complementar, e que não disputariam a mesma base tributária, mas a compartilhariam. O fundamental é que não haja perda de recursos nem de autonomia por parte dos entes federados, homenageando o princípio federativo, cláusula pétrea da Constituição Federal. A legislação deste IVA estadual, compartilhado entre Estados e Municípios, deve ter suas normas gerais estabelecidas em lei complementar nacional, que unifique os critérios para o creditamento financeiro do imposto, fixe a quota parte municipal, estabeleça as alíquotas padronizadas do imposto - inclusive a alíquota de referência a ser utilizada nas operações interestaduais e a repartição desta arrecadação entre os Estados de origem e de destino - e preveja a instituição de um adicional de alíquotas pelos Municípios, com valores mínimo e máximo. Dois pontos se destacam como dificuldades de caráter pragmático no horizonte desta concepção de IVA amplo. Ao se permitir o creditamento do quanto hoje é tributado relativamente ao ISS por contribuintes do ICMS e vice-versa, perde-se parte da arrecadação hoje alcançada pelo atual modelo de incidência independente dos dois tributos, que gera uma cumulatividade na tributação. Por exemplo, no modelo atual uma empresa contribuinte do ICMS que contrata serviços de publicidade não faz jus a nenhum crédito relativo ao ISS incidente sobre este serviço, mas passará a fazê-lo. De forma similar, os prestadores de serviço contribuintes do ISS hoje não aproveitam créditos relativos ao ICMS que incide sobre os produtos que adquirem, mas passarão a usufruir destes créditos no modelo de IVA amplo proposto. Assim, a arrecadação do novo IVA não será a soma das atuais arrecadações de ICMS e ISS, caso mantidas as atuais alíquotas aplicáveis. Outro fator que reduzirá a arrecadação em relação ao modelo atual é a adoção de créditos pelo critério financeiro. Isso poderá permitir o creditamento do imposto incidente sobre material de uso e consumo, hoje vedado, e do ativo imobilizado, hoje autorizado em 48 parcelas. O maior aproveitamento de créditos de imposto tem impacto na arrecadação, e isso deve ser considerado. Assim, o maior aproveitamento dos créditos tributários e a não cumulatividade ampla do imposto demandam cálculos precisos para que não haja perda significativa de arrecadação. Uma alíquota sobre prestações de serviços maior que a vigente no atual ISS pode mitigar estas perdas 11

12 e viabilizar a reforma na direção de um IVA plurifásico de base ampla. A maior eficiência econômica trazida pela melhora do sistema tributário também deve trazer benefícios a longo prazo para a arrecadação, ao reduzir os recursos gastos pelos contribuintes para cumprir a legislação. Para viabilizar a reforma, reduzindo as incertezas por parte dos entes federados, são necessários os fundos de compensação de perdas e de desenvolvimento regional. O primeiro visando ressarcir Estados e Municípios que tiverem perdas em um período de transição, o segundo para substituir a guerra fiscal como instrumento de atração de investimentos e de fomento ao desenvolvimento regional. A câmara de compensação pode ser utilizada também no IVA amplo, de forma a assegurar a neutralidade do sistema para as empresas e também para distribuir adequadamente os recursos entre os Estados, evitando estímulos à guerra fiscal. 6. Conclusões i. Os tributos sobre o consumo representam mais da metade da carga tributária brasileira, e são arrecadados pelas três esferas de governo. Essa forte dependência da arrecadação tributária em relação aos tributos que incidem sobre o consumo propicia uma série de distorções econômicas que acabam por limitar a própria expansão do consumo e inibir investimentos, como a complexidade do sistema tributário, a cumulatividade da incidência de vários tributos e a quebra da neutralidade econômica da tributação. ii. A multiplicidade de tributos sobre o consumo enseja diferentes obrigações tributárias perante os entes federados, com elevados custos administrativos para as empresas ( compliance ) em decorrência de cadastros fiscais distintos e obrigações acessórias variadas, o que acaba por reduzir a competitividade dos agentes econômicos. iii. Os tributos sobre o consumo possuem elevado grau de complexidade. No PIS/ COFINS há as incidências cumulativa e não cumulativa e os regimes especiais de tributação, por exemplo. No ICMS, há os problemas da guerra fiscal, decorrentes da exagerada concessão de benefícios fiscais irregulares (concedidos sem a aprovação pelo CONFAZ - Conselho Nacional de Política Fazendária). Além disso, o ICMS é um imposto sobre valor agregado imperfeito, que incide sobre uma base restrita (já que alcança apenas serviços de transporte e de comunicação), gera 12

13 problemas de acumulação de créditos em diversas situações e onera a aquisição de bens de capital. iv. A guerra fiscal do ICMS é um dos fatores que mais inibe investimentos e reduz a competitividade das empresas na medida em que induz a alocação de recursos em função da obtenção de vantagens tributárias mesmo que inconstitucionais e não em razão de fatores de eficiência econômica. Sem falar na concorrência desleal proporcionada por estas desonerações tributárias irregulares e concedidas de forma desordenada, que contamina o ambiente de negócios no país e afasta novos investidores entrantes do mercado brasileiro. v. Uma reforma da tributação sobre o consumo deve almejar: a simplificação do sistema tributário; a eliminação ou a redução da incerteza jurídica; o aumento da competitividade das empresas como contribuição para a aceleração do crescimento econômico; e o fim da guerra fiscal. vi. A discussão da reforma da tributação sobre o consumo deve partir da delimitação de seu escopo. Pode ser feita a opção de melhorar o ICMS atual ou a de criar um imposto sobre valor agregado amplo, que incida também sobre os serviços e seja compartilhado com os Municípios. vii. Um bom ponto de partida para uma reforma restrita à melhoria do ICMS é a proposta original de reforma do ICMS apresentada pela União em novembro de 2012, que: (i) unificava as alíquotas interestaduais do ICMS em 4% no prazo de até 8 anos, sem exceções; (ii) criava um Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) para dotar os Estados de um instrumento para atração de investimentos e desenvolvimento de suas economias; (iii) garantia autonomia financeira dos Estados em um período de transição mediante a criação de um Fundo de Compensação das Perdas (FCP) de receitas estaduais com as alterações trazidas pelo novo modelo de tributação. viii. As alterações efetuadas na CAE do Senado Federal desfiguraram a proposta original apresentada pela União aos Estados em Entretanto, as tratativas entre os Estados no âmbito do CONFAZ seguiram no ano de 2013 e foram retomadas em Como forma de afirmar sua posição sobre a reforma do ICMS, 21 Estados assinaram o Convênio 70/2014, que dispõe sobre os termos que deverão ser observados para fins de celebração de convênio para remissão e 13

14 anistia de créditos tributários relativos a incentivos fiscais e financeiros autorizados ou concedidos sem aprovação do CONFAZ, bem como a sua reinstituição. ix. O Convênio 70 propõe uma saída para o passado da guerra fiscal, ao permitir a remissão e a anistia dos créditos tributários referentes aos benefícios irregularmente concedidos. E, ao mesmo tempo, aponta para o futuro com uma saída organizada do ambiente de guerra fiscal, com a prorrogação dos benefícios atuais por prazos definidos. Com o intuito de evitar o retorno da guerra fiscal, o convênio propõe alguns condicionantes, dentre os quais destacamos: (i) aprovação de uma resolução do Senado Federal que reduza gradativamente as interestaduais, até chegar a uma alíquota geral de 4% em 8 anos, com algumas exceções ; (ii) aprovação de Proposta de Emenda Constitucional relativa à repartição do imposto incidente nas operações interestaduais com produtos destinados a consumidor final (PEC 197); (iii) aprovação de lei complementar instituindo fundos de compensação de perdas e de desenvolvimento regional com recursos da União; (iv) refinanciamento das dívidas dos Estados. x. No dia 04 de novembro deste ano a Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado aprovou um substitutivo ao PLS 130/2014, que permite ao CONFAZ convalidar benefícios fiscais da guerra fiscal, mediante algumas condições previstas anteriormente no Convênio 70/2014. O projeto contemplou reivindicação da maioria dos Estados ao exigir a anuência no CONFAZ de dois terços das unidades federadas e um terço das unidades federadas integrantes de cada uma das regiões do País, para convalidação dos benefícios. Retirou também a possibilidade de remissão dos benefícios por meio de lei estadual como previsto na versão original do Projeto de Lei. Estabeleceu que a convalidação deva ser antecedida da publicação dos benefícios nos Diários Oficiais dos Estados e depósito deles na Secretaria Executiva do CONFAZ. O PLS 130 aprovado na CAE, enfim, contemplou todas as condicionantes estabelecidas no Convênio 70/2014, celebrado entre 21 entes federados, à exceção da redução das alíquotas interestaduais e da obrigatoriedade da criação dos fundos de desenvolvimento e de compensação de perdas. xi. Uma alternativa mais ousada na reforma da tributação sobre o consumo seria a transformação do atual ICMS num imposto sobre valor agregado com ampla base de incidência, incluindo todas as operações onerosas com bens e serviços, ainda que iniciadas no exterior. A maior base de incidência, abrangendo toda a base econômica dos serviços, possibilitaria uma não 14

15 cumulatividade ampla, com crédito financeiro e desoneração plena dos serviços e das exportações. xii. Uma possibilidade seria incorporar neste IVA amplo o atual imposto sobre serviços (ISS), de competência municipal. Os Municípios, além de parcela da arrecadação do IVA estadual em parcela suficiente para fazer frente à atual quota parte municipal de 25% sobre o ICMS, poderiam ter competência para instituir e arrecadar os valores referentes a um adicional sobre a alíquota do IVA estadual. xiii. A possibilidade de utilização de uma mesma base cadastral, com emissão de notas fiscais eletrônicas e obrigações acessórias harmonizadas reduziria os custos de compliance dos contribuintes, sujeitos a dois Fiscos cuja atuação seria complementar, e que não disputariam a mesma base tributária, mas a compartilhariam. xiv. Dois pontos se destacam como dificuldades de caráter pragmático no horizonte desta concepção de IVA amplo. Ao se permitir o creditamento do quanto hoje é tributado relativamente ao ISS por contribuintes do ICMS e vice-versa, perde-se parte da arrecadação hoje alcançada pelo atual modelo de incidência independente dos dois tributos, que gera uma cumulatividade na tributação. Assim, a arrecadação do novo IVA não será a soma das atuais arrecadações de ICMS e ISS, caso mantidas as atuais alíquotas aplicáveis. xv. Outro fator que reduzirá a arrecadação em relação ao modelo atual é a adoção de créditos pelo critério financeiro. O maior aproveitamento de créditos de imposto tem impacto na arrecadação, e isso deve ser considerado. Por outro lado, uma alíquota sobre prestações de serviços maior que a atualmente vigente no atual ISS pode mitigar estas perdas e viabilizar a reforma na direção de um IVA plurifásico de base ampla. xvi. Em qualquer das duas opções ICMS melhorado ou IVA com base ampla - uma inovação que poderia ser introduzida é a criação de uma câmara de compensação escritural de âmbito nacional. Sua função seria a de possibilitar que as operações interestaduais fossem, na perspectiva do contribuinte, oneradas como se fossem operações internas. E que o ICMS incidente nas operações interestaduais fosse repartido entre os Estados de origem e de destino das mercadorias, de forma a desincentivar a guerra fiscal. Para o Estado de origem nas operações interestaduais, caberia um mínimo percentual do imposto incidente, para manter o interesse na fiscalização das 15

16 operações. Para o Estado de destino, caberia a maior parte do tributo, o que aproximaria arrecadação e consumo, apontando para a adoção do princípio de destino na tributação adaptado às peculiaridades brasileiras advindas da tributação estadual de um IVA. xvii. Para viabilizar a reforma da tributação sobre o consumo, reduzindo as incertezas por parte dos entes federados, são necessários os fundos de compensação de perdas e de desenvolvimento regional. O primeiro visando ressarcir Estados e Municípios que tiverem perdas em um período de transição, o segundo para substituir a guerra fiscal como instrumento de atração de investimentos e de fomento ao desenvolvimento regional. xviii. Ambos os cenários propostos ICMS melhorado ou IVA com base ampla representariam uma evolução significativa da tributação sobre o consumo no Brasil. O importante é que seja definido um modelo politicamente viável, que atenda aos interesses dos entes federados e garanta sua autonomia, mas ao mesmo tempo aponte para uma tributação com mais neutralidade, reduza os custos administrativos das empresas e gere ganhos de competitividade para a economia nacional. 7. Bibliografia BRASIL. Ministério da Fazenda. Receita Federal do Brasil Demonstrativo do Gasto Tributário Disponível em: < /BensTributarios/2013/DGT2013.pdf>. Acesso em: 07 Ago Carga Tributária no Brasil Disponível em: < htm>. Acesso em: 04 Nov MORAIS, Valerio Pimenta. O papel do comunicado CAT-36/2004 na glosa unilateral dos creditos do ICMS: uma expressão do princípio federativo. Revista de Direito Tributário, São Paulo, n. 113, p ,