CAPÍTULO III A DIFERENCIAÇÃO DE ALÍQUOTAS NAS OPERAÇÕES INTERNAS E INTERESTADUAIS. 3.1 Alíquotas do ICM/ICMS Adotadas no Brasil

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1 CAPÍTULO III A DIFERENCIAÇÃO DE ALÍQUOTAS NAS OPERAÇÕES INTERNAS E INTERESTADUAIS 3.1 Alíquotas do ICM/ICMS Adotadas no Brasil Não há dúvidas de que a concepção pura do IVA pressupõe o uso de uma alíquota única. Recorrendo mais uma vez ao Código do IVA português, podemos encontrar, em seu preâmbulo, nota técnica que assinala a busca dos portugueses em estabelecerem a imposição tributária o mais próximo possível deste ideal. Ei-la: Em matéria de taxas, não foi possível adoptar a solução que, nos dias de hoje, vem merecendo, e com justas razões, uma clara preferência no plano estritamente técnico. É com efeito assente que, nesta matéria, os impostos gerais de transacções muito têm a ganhar, e pouco a perder, com uma estrutura de taxas o mais simples possível - no limite, com uma taxa única. Evitam-se assim não poucos problemas administrativos. Só que as circunstâncias da presente reforma não permitem, realisticamente, evitar o uso de taxas diferenciadas. (grifamos) De fato são muitos os fatores que dificultam ou até impossibilitam a adoção de uma alíquota única para um imposto sobre o consumo. Não cabe aqui discuti-los, se bem que é fora de dúvida que, em se optando por mais de uma alíquota, devem-se buscar critérios técnicos para a utilização das alíquotas diferenciadas. Uma distinção que não provoca desvirtuamento na concepção do imposto é a tomada por produto/mercadoria. Outra diferenciação aceitável, que pode também ser adotada por produto, é a que uniformiza as alíquotas nas fases intermediárias, permitindo o uso de um percentual de incidência maior na fase de consumo. Página1 de 8

2 Contudo, o uso do critério geográfico, como foi adotado no Brasil a partir de 1980, acaba por criar sérias distorções, de que é exemplo máximo a guerra fiscal, que nada mais é do que a briga entre os Estados Federados para ver quem oferece a tributação líquida leia-se alíquota menor 19. A tabela a seguir mostra a evolução das alíquotas do ICM/ICMS, de 1966 até os dias de hoje. Vejamos: PERÍODO EVOLUÇÃO DAS ALÍQUOTAS DO ICM/ICMS INTERNA 20 (%) INTERESTADUAL (%) e nas operações p/ consumidores (não contribuintes) Para as operações entre contribuintes do S/SE para N/NE/CO Para as demais operações entre contribuintes , / a até hoje Tabela 3 Como pode ser visto, o ICMS surgiu com alíquotas uniformes para todas operações 21. No período entre 1967 até 1979, houve diversas alterações nas alíquotas do imposto, porém somente a partir de 1980 é que passou-se a fazer a 19 Tributariamente, a base de cálculo e a alíquota são os dois elementos a partir dos quais se objetiva o aspecto valorativo ou econômico do fato gerador da obrigação tributária. Como a Constituição impõe limitações para se alterar as alíquotas do ICMS, os Estados têm recorrido a diversos subterfúgios para concretizar as desonerações, de que são exemplos a concessão de créditos outorgados e a redução da base de cálculo. 20 Em relação às alíquotas internas foram consideradas as predominantes para a maior parte das mercadorias, dentro dos períodos destacados, na maioria dos estados. 21 O art. 4º do Ato Complementar n.º 27, de 8 de dezembro de 1966, assim estabeleceu: O imposto sobre circulação de mercadorias será calculado, inicialmente, com base em um alíquota uniforme de 12% (doze por cento) para todo o país, inclusive nas operações interestaduais. No dia 28 de dezembro do mesmo ano, este percentual foi aumentado para 15% (quinze por cento), por disposição do art. 6º do Ato Complementar n.º 31. Esta veio a ser a alíquota que efetivamente vigorou em Página2 de 8

3 distinção pelo critério geográfico (origem destino) para a definição do percentual exigível. Como pode ser visto na tabela 3, a distinção incorre na utilização de mais de uma alíquota na fase intermediária de distribuição (ou de produção), uma vez que numa operação interna (origem e destino no mesmo estado) entre contribuintes a alíquota é maior que numa operação interestadual (origem e destino em estados diferentes). A operação entre contribuintes é aquela que se dá entre um industrial e um comerciante, dentro da fase econômica chamada de produção, ou entre um comerciante atacadista e um comerciante varejista, dentro da fase de distribuição. 3.2 As Distorções Provocadas pela Distinção Geográfica Atualmente, as operações realizadas por contribuintes das regiões Sul e Sudeste com destino a contribuintes localizados nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste são tributadas a 7% 22, ao passo que as operações internas, nos estados que integram estas regiões, sofrem a incidência da alíquota de 17%. Exemplificando: uma empresa que atua no comércio varejista, estabelecida no estado de Goiás, adquire mercadorias de um distribuidor localizado em Minas Gerais, com um tributação do ICMS efetuada à alíquota de 7%, enquanto que se as adquirisse no mercado interno de Goiás a tributação se daria à alíquota de 17%. Supondo um determinado produto com preço líquido de impostos, para ambos os fornecedores, no valor de R$ 1.000,00, vamos encontrar um preço final, tributado pelo ICMS, de R$ 1.204,82 para o fornecedor goiano e um preço final de R$ 1.075,27 para o mineiro. Nestas condições, ao preço de 8 unidades do produto adquirido em Goiás, compra-se 9 no estado vizinho. Acrescendo-se a tributação relativa ao PIS (0,65%) e à COFINS (3%), que têm incidência cumulativa com o ICMS, estes valores sobem para R$ 1.260,24 e R$ 1.119,19, respectivamente. Disto se deduz com facilidade que o comerciante goiano vai preferir fazer suas compras em MG. E isto é um fato. Poder-se-ia alegar que na compra em 22 O parágrafo único do art. 1º da Resolução nº 22, de 19 de maio de 1989, do Senado Federal, estabelece que: Nas operações e prestações realizadas nas Regiões Sul e Sudeste, destinadas às Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e ao Estado do Espírito Santo, as alíquotas serão: I - em 1989, oito por cento; II - a partir de 1990, sete por cento. Página3 de 8

4 Goiás o crédito do imposto é maior R$ 214,24 contra 78,34 mas para o comprador o que importa é o desembolso, ou seja, ele quer saber que com a mesma quantia que compra 25 calças jeans em Minas só compra 20 em Goiás. Ou seja, embora o crédito na operação interna seja maior que o decorrente da compra efetuada em Minas, o que importa para o comerciante é o custo e, ao mesmo preço líquido de impostos, ele vai optar por MG, porque o crédito fiscal só lhe servirá quando for pagar o imposto e, na pior da hipóteses, ele está postergando uma despesa, ao invés de antecipá-la. Noutras palavras, comprando a mesma mercadoria no estado vizinho ele está movimentando mais estoque com menos capital de giro. Além do mais, a tributação cumulativa do PIS e da COFINS fazem com que o preço líquido, excluído o crédito fiscal apropriável, em Minas (R$ 1.119,19 - R$ 78,34 = R$ 1.040,85) seja realmente menor do que em Goiás (R$ 1.260,24 - R$ 214,24 = R$ 1.046,00) e isso, sem dúvida, é levado em conta no planejamento tributário de empresas organizadas 23. Ademais, não há como refutar o estímulo à sonegação, em razão do atrativo que é a possibilidade de comprar em melhores condições e vender sem pagar o imposto, já que a maior parte do ônus fica a cargo do destinatário. Então é de se perguntar porque existe tal tipo de distinção de alíquotas no ICMS. Na Justificativa de sua Emenda Substitutiva Global à PEC-175, o Deputado Eduardo Campos (PSB/PE) afirma que A diferenciação de alíquotas do ICMS no fluxo interestadual teve como motivo principal a necessidade de melhor repartição da receita do imposto entre os Estados. No entretanto, esta sistemática, com alíquota menor incidente na destinação de produtos para os Estado menos desenvolvidos (regiões Norte/Nordeste), estimula a prática de sonegação fiscal. 23 Pelo fato de o ICMS e as contribuições do PIS e COFINS serem cobradas mediante cálculo por dentro, o custo do imposto não é totalmente transparente. Considerando os dados do exemplo adotado, é possível demonstrar a diferença simulando uma venda ao mesmo preço do custo da aquisição feita em Goiás. Veja que o comerciante que comprou em minas teve um lucro correspondente à diferença entre o custo líquido de Goiás e o de Minas. ORIGEM GO MG Compra (-) 1.260, ,19 Crédito ICMS (+) 214,24 78,34 Venda (+) 1.260, ,24 Débito ICMS (-) 214,24 214,24 Lucro (=) 0,00 5,15 Página4 de 8

5 Mais adiante o parlamentar sustenta: Somos plenamente favoráveis a uma unificação da alíquota do ICMS entre as operações internas e interestaduais, que resolveria o problema remanescente da sonegação. O FPE poderia ser modificado de forma a compensar os Estados consumidores que sofreriam perdas com esta mudança. Não há como negar razão ao deputado. O mecanismo de se transferir receitas de um imposto sobre o consumo não pode ser a distinção de alíquotas em operações inter-regionais, como se faz. Aliás, este tipo de diferenciação tem produzido um fato curioso. A lógica econômica para a localização das empresas de distribuição é que elas se estabeleçam próximas ao mercado que vão abastecer. Todavia, as maiores empresas de distribuição do País (comércio atacadista) estão localizadas nas regiões Sul e Sudeste e abastecem o Brasil inteiro. E não há empirismo nessa afirmação. No Anexo IV, onde consta quadro retirado do guia Maiores e Melhores da revista Exame, esta situação é facilmente visualizável. Ali, com exceção das empresas distribuidoras de petróleo e combustíveis, cuja localização segue lógica própria, todas as empresas permanecem naquelas regiões por obra do planejamento tributário. Diga-se a propósito que a distribuidora de medicamentos PANARELLO, cuja matriz é em Goiânia e que aparece na 10ª posição, centraliza suas atividades na filial de São Paulo e a COIMEX, que é uma empresa importadora, se estabeleceu no ES, em decorrência das vantagens de utilizar o Porto de Vitória 24. A empresa LINHAS CORRENTE S/A, que domina o mercado de linhas de costura, havia estabelecido uma grande distribuidora em Goiás, com a finalidade de abastecer as regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste. Quando os seus gerentes fizeram as contas, viram que não compensava transferir produtos tributados a 7% para Goiás e depois faturá-los com tributação maior para o restante do País. Fecharam as portas e estabeleceram uma discussão administrativa a respeito da legitimidade da diferenciação do ICMS, pois ao usaram Goiás como entreposto para suas vendas, ainda que não agregassem nenhum centavo ao preço 24 Na época em que era governador do Espírito Santo, Vitor Buaiz concedeu incentivos para empresas de importação, estabelecidas no estado, que operem a partir do complexo portuário do Porto de Vitória. A partir daí, quem usa o Porto só paga 5% do ICMS. O resto (95%) é parcelado em vinte anos, com taxa de juros simbólica. Página5 de 8

6 transferido de São Paulo, produziam um segundo débito de imposto. Então, como é óbvio, resolveram faturar direto de São Paulo, sem nenhum custo tributário intermediário, pagamento somente 7% de alíquota, sem custo adicional de PIS e COFINS. A controvérsia ficou registrada nos processos administrativos n.ºs , , , e em que a empresa figura como sujeito passivo. O fato acontecido com uma grande empresa como a LINHAS CORRENTE S/A compõe também a história de diversas empresas de distribuição e atacado em Goiás, que fecharam as portas pelos mesmos motivos. Esta situação ficou patente com a estabilização da moeda, em 1994, e a conseqüente mudança de paradigma nas práticas comerciais. Já não existia inflação de 30% ao mês e o custo tributário passou a ter uma participação maior na formação dos preços, visto que não havia mais o ganho inflacionário. Com isso, o mercado atacadista remanescente de Goiás entrou colapso. A grande maioria dos varejistas não comprava mais no mercado interno, preferindo buscar os centros comercias de São Paulo e Minas Gerais. Atendendo a um grande movimento de empresários do setor atacadista, que solicitava a equalização da alíquota com os estados da região Sul e Sudeste, o então Governador de Goiás, Agenor Rodrigues de Rezende sancionou a Lei n.º , de 08 de novembro de 1994, a qual baixou de 17% para 10% a alíquota do ICMS para os contribuintes industriais e atacadistas nas operações destinadas as empresa varejistas do estado. A lei, reproduzida no Anexo III, encontra-se em vigor até hoje e é regulamentada pelo art. 8º, VIII, do ANEXO IX do Regulamento do Código Tributário Estadual, o qual traz a seguinte redação: A base de cálculo do ICMS é reduzida de tal forma que resulte aplicação sobre o valor da operação do equivalente ao percentual de 10% (dez por cento), na saída interna realizada por contribuinte industrial ou comerciante atacadista que destine mercadoria para comercialização, produção ou industrialização, ficando mantido o crédito Ver nota 19. Página6 de 8

7 A respeito dessa questão, o Deputado Luiz Carlos Hauly, na Reunião ordinária da Comissão Especial PEC 175-A/95 Reforma Tributária, realizada no dia 02/09/99, afirmou: Vejo que, quando o Nordeste, na Constituição de 1988, optou por ficar com a alíquota de 7%, fez uma opção pela pobreza, porque os empresários nordestinos, como de resto do País, quando optam em ter uma vantagem tributária na diferença do 7% por 17%, quer dizer, uma vantagem de 10%, fazem essa opção para que todo atacadista, comerciante nordestino não tenha nenhum interesse em montar uma indústria no seu Estado, porque ao fazê-lo ele teria de consumir o produto dentro do Estado na base de 17%, e não teria crédito nenhum. Então, essa é a grande confusão. Outro aspecto interessante é a diferença de tratamento que a distinção inter-regional de alíquotas impõe. Para um comerciante varejista, estabelecido em Goiás, deixar de fazer uma compra de um fornecedor goiano e optar por um fornecedor de Minas Gerias, ele tem por atrativo uma diferença de alíquotas de 10%, como foi visto. Porém, para um comerciante mineiro comprar de um fornecedor de Goiás, em detrimento do fornecedor local, o atrativo passa a ser uma diferença de alíquotas de 5% (17% - 12%) 26. Isso, sem dúvida, é um estímulo para a guerra fiscal, pois estimula os governos dos estados das regiões menos desenvolvidas a concederem benefícios visando as operações interestaduais de seus contribuintes. Para combater esse tipo de benefício, o governador Mário Covas, de São Paulo, editou o Decreto nº , de 27 de dezembro de 1999, o qual, segundo o jornal O Estado de S. Paulo, prevê que Uma das medidas que o governo paulista poderá adotar no futuro, com base no decreto editado no dia 27, é o nãoreconhecimento do crédito relativo à alíquota interestadual do ICMS, recolhido no Estado onde está sediada a indústria que desfruta das vantagens tributárias. Um fato curioso, relacionado com o tema, é o que envolveu o Distrito Federal. Aproveitando-se da diferença inter-regional de alíquotas, o governo de 26 Estamos tomando por base os dados constantes da Tabela 3, em que foram consideradas as alíquotas internas predominantes na maioria dos estados, conforme Nota 20. Porém, o cálculo exato da diferença de alíquotas apontada, em relação ao estado de Minas Gerais, seria de 6% (18% - 12%), dado que este estado majorou suas alíquotas internas para 18%. Página7 de 8

8 Brasília encontrou um meio de cobrar 1% de imposto, em relação à operações cujo fato gerador ocorrem fora do seu território, emprestando-se para simular operações de transferência fictícias, mediante a celebração de um esdrúxulo termo de acordo com um contribuinte mineiro, pelo qual permite-lhe que adquira produtos no território paulista - ou em outro Estado - para remessa ao Estado de Minas Gerais, sem passagem física pelo estabelecimento filial criado em Brasília. A reação do governo paulista, que foi o maior prejudicado, veio através do Comunicado CAT 78/98, assinado pelo Coordenador da Administração Tributária de São Paulo. Neste documento, os considerandos afirmam que as mercadorias saem de SP com destaque de imposto de 7%, recebendo o estabelecimento de Brasília um crédito fiscal presumido de 11% e que desse modo, na prática, o regime reduz de 12% para 7% a alíquota interestadual do ICMS incidente nas operações que destinem mercadorias do Estado de São Paulo para o Estado de Minas Gerais. Ao final, o ato administrativo faz o comunicado em tom ameaçador, avisando que estará sujeito a fiscalização e conseqüente lavratura de auto de infração e imposição de multa o estabelecimento paulista que promover saída de mercadoria nos moldes do regime especial retro referido, ou seja, vender para a filial do contribuinte mineiro estabelecida em Brasília O problema é que não há como a Fazenda Pública punir o contribuinte paulista. Faltam a descrição legal da infração (tipo) e o comando sancionatório (pena) e, de acordo com a ordem legal vigente, não é defeso ao contribuinte do estado de S. Paulo vender para a empresa estabelecida em Brasília, mesmo sabendo que a mercadoria vai ficar em Minas no meio do caminho e que será feita a transferência simbólica posteriormente. (Veja a íntegra do Comunicado CAT 78/98 no Anexo III) Página8 de 8